АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы в Российской Федерации»
На правах рукописи
ЗАНКО Тигран Антонович
ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 —административное право; административный процесс.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 О МАЙ 2013
Москва 2013
005060663
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права ФГОБУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»
кандидат юридических наук, Посол по особым поручениям Министерства иностранных дел Российской Федерации Федотов Алексей Леонидович
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права ФГБОУ ВПО «Московский государственный гуманитарный университет им. М. А. Шолохова» Гуринович Александр Георгиевич
кандидат юридических наук, менеджер аппарата Совета директоров ЗАО «Евракор» Тарджуманян Александр Борисович
ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится « 25 » июня 2013 г. в 12:00 часов на заседании Диссертационного совета ДК 504.001.04 (юридические науки) при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корпус С, ауд. № 2312.
С диссертацией можно ознакомиться ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (корпус С, каб. 914).
Автореферат разослан « 24 » мая 2013 г.
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент
О. Н. Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Актуальность темы исследования определяется, в первую очередь, необходимостью повышения эффективности правового регулирования организации и прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Развитие системы государственной службы Российской Федерации диктует необходимость совершенствования положений российского законодательства, регламентирующего дипломатическую службу, в том числе, с использованием современной зарубежной практики.
В результате принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» была создана законодательная основа для дальнейшего эффективного функционирования и развития дипломатической службы. Появление указанного Федерального закона привело к существенному обновлению правовых основ дипломатической службы, сформированных преимущественно подзаконными нормативными правовыми актами, изданными в начале 90-х гг. XX века, и в связи с этим, по многим позициям не соответствующим современным подходам к правовому регулированию государственной (в т.ч. дипломатической) службы.
Актуальность исследования также связана с настоятельной потребностью более глубокого осмысления сущности дипломатической службы и ее значения в системе государственного управления, внесения научно-обоснованных изменений в законодательство о государственной гражданской службе, реализации более совершенных форм правового регулирования профессиональной дипломатической деятельности, в том числе, с точки зрения определения и законодательного закрепления правового статуса сотрудников дипломатической службы, включая совершенствование системы гарантий, запретов и ограничений, а также специфики прохождения дипломатической службы.
Как следствие, исследование вопросов совершенствования правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного функционирования системы государственной службы, а также осуществления управления внешнеполитической деятельностью и международным сотрудничеством.
Степень научной разработанности темы. Дипломатическая служба пока не стала предметом всестороннего научного административно-правового исследования. В отечественной юридической науке полновесного исследования проблем дипломатической службы с позиций административно-правовой теории до настоящего времени почти не проводилось. Исключениями здесь являются работы А. В. Торкунова, А. Л. Федотова.
Административно-теоретические аспекты дипломатической службы в части организации, правового регулирования и функционирования государственной службы нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов: Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, А. Г. Гуриновича, Е. Ю. Киреевой, Л. М. Колодкина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, В. А. Прокошина, Ю. Н. Старилова.
При этом системный анализ на рассматриваемом направлении в контексте значительного обновления законодательства о дипломатической службе не осуществлялся, следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовым регулированием организации и прохождения дипломатической службы.
Учитывая изложенное, необходимость исследования проблем, касающихся правового регулирования дипломатической службы, представляется очевидной.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, которые складываются в процессе организации и прохождения дипломатической службы как подвида государственной гражданской службы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают юридические нормы как российского, так и зарубежного законодательства, устанавливающие правовой режим дипломатической службы и регулирующие служебную деятельность сотрудников дипломатической службы; положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.
Цель диссертационного исследования заключается в определении особенностей правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы в Российской Федерации и основных направлений её совершенствования.
Данная цель определила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:
- изучить подходы отечественных, а также зарубежных ученых-юристов к правовому регулированию дипломатической службы, выявить специфику её принципов, задач и функций, рассматривая дипломатическую службу как особый юридический институт административного права;
- оценить современное состояние правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы, выявить недостатки в правовом регулировании дипломатической службы, сформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, регламентирующего процесс организации и прохождения дипломатической службы;
- исследовать административно-правовую природу и административно-процессуальные формы дипломатической службы как института процессуального права, включая порядок отбора на дипломатическую службу, назначения на должность, установления испытания, присвоения классных чинов и дипломатических рангов, проведения аттестационных мероприятий, освобождения от замещаемой должности и расторжения служебного контракта;
- провести сравнительно-правовое исследование правовых статусов работников дипломатической службы в Российский Федерации и в странах ближнего и дальнего зарубежья;
- обосновать, что одним из приоритетных направлений развития дипломатической службы и укрепления ее кадрового состава является модернизация системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников дипломатической службы;
- проанализировать возможные перспективы дальнейшего развития законодательства о дипломатической службе.
Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, применимые к исследованию правовых отношений в сфере дипломатии и дипломатической службы. Их использование позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.
Метод системного анализа применялся при исследовании механизма выработки и реализации внешнеполитических решений. Сравнительно-правовой метод исследования позволил при изучении отдельных элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, особенностей организации и прохождения дипломатической службы проанализировать состояние рассматриваемых отношений в иностранных государствах и в Российской Федерации. Метод лексико-грамматического анализа использовался при анализе различных подходов к понятиям «дипломатия», «дипломатическая служба», «дипломатическая деятельность», «внешняя политика».
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практических работников, связанные с проблемами государственной гражданской службы и дипломатической деятельности, в которых немало места отведено изложению содержания правовых форм их регулирования. Постепенно сформировались достаточно известные по теоретическим и методологическим ориентациям научные школы истории международных отношений и дипломатии, дипломатического и консульского права, административного права.
В этой связи следует назвать исследования ученых-юристов дореволюционного периода: И. Е. Андреевского, В. П. Безобразова,
A. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Н. К. Нелидова, Б. Н. Чичерина; советского периода: В. А. Воробьева, А. Е. Лунева, И. Н. Пахомова, Ю. А. Петрова, Н. П. Поборчей, С. С. Студеникина, Ц. А. Ямпольской; современного периода: Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, А. А. Гришковца, Р. В. Енгибаряна, Н. М. Казанцева, Е. Г. Крыловой, В. М. Манохина, Г. В. Мальцева, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой. Труды названных ученых послужили исходной теоретико-административной основой и настоящего диссертационного исследования.
Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами становления на -различных этапах формирования российской государственности института государственной гражданской службы затрагивали в той или иной мере в своих исследованиях историки государства, государственного управления и права: К. В. Гусев, Ю. С. Васютин,
B. И. Маршев, В. П. Мельников, Р. Г. Пихоя, Ю. К. Краснов; истории российской дипломатии и дипломатической службы: В. И. Долгов, Ю. В. Дубинин, Т. В. Зонова, А. В. Илышев, Г. Л. Кессельбреннер, Н. С. Леонов, П. Ф. Лядов, И. А. Мелихов, В. И. Попов, О. П. Селянинов, В. П. Терехов, А. В. Торкунов, А. Л. Федотов. Среди зарубежных
исследователей дипломатии и дипломатической службы можно выделить Г. Вильсона, Г. Никольсона, Ф. Кальера.
Автором учтен также тот научный вклад, который внесен в изучение дипломатической службы с позиций философского, исторического, политологического и социологического подходов, который отражён в работах А. Г. Барабашева, В. Д. Граждана, Е. В. Охотского, В. Л. Романова, А. И. Турчинова, В. Н. Южакова, Л. И. Якобсона и других.
Нормативную правовую базу исследования составляют:
1) законодательство Российской Федерации, прежде всего - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», а также иные федеральные законы Российской Федерации;
2) источники международного права - Венские конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.), о консульских сношениях (1963 г.), о праве международных договоров (1969 г.);
3) законы иностранных государств о дипломатической службе -Азербайджана, 2001 г.; Армении, 2001 г.; Аргентины, 1975 г.; Бразилии, 2006 г.; Грузии, 2007 г.; Казахстана, 2002 г.; Киргизии, 2002 г.; Латвии, 1995 г.; Литвы, 1998 г.; Мексики, 2002 г.; Монголии, 2000 г.; Польши, 2001 г.; США, 1980 г.; ФРГ, 1990 г.; Таджикистана, 2002 г.; Туркменистана, 2000 г.; Украины, 2001 г.; Филиппин, 1991 г.; Эстонии, 2006 г.;
4) подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, касающиеся как общих вопросов государственной службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. №1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»), так и дипломатической службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» и др.), а также вопросов организации и функционирования системы МИД России;
5) подзаконные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения дипломатической службы (например,
Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011г. № 438 «О порядке предоставления дополнительных гарантий сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой и в государствах, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или в состоянии вооруженного конфликта» и др.);
6) подзаконные нормативные правовые акты Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации архивные материалы, статистические данные, результаты социологических исследований, материалы и наблюдения, полученные диссертантом во время работы в МГИМО(У) МИД России, Министерстве иностранных дел Российской Федерации, в том числе при работе с архивными материалами в Группе приказов Управления делами (Департамента) МИД России, а также в библиотеке Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней в рамках специального исследования на основе изучения законодательства и управленческо-правовой практики осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы правового регулирования организации и прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации.
В исследовании изучены подходы к правовому регулированию дипломатической службы, выявлена специфика её принципов, задач и функций, проведено сравнительно-правовое исследование элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, а также особенностей прохождения дипломатической службы. В работе выработаны рекомендации, предложения по совершенствованию правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
1. Установлены отличительные особенности правового регулирования и организации дипломатической службы, позволяющие говорить о возможности её выделения в самостоятельный вид государственной службы. Среди особенностей выделены: условия прохождения дипломатической службы; отличия правового статуса дипломатических работников (в части установления дополнительных обязанностей, запретов, ограничений и государственных гарантий); процедуры конкурсного отбора и предъявляемых
квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам (в том числе профессиональное знание международного права, международных отношений, иностранного законодательства, иностранных языков и наличие навыков ведения деловых переговоров и бесед с представителями иностранных государств и международных организаций, публичного выступления по проблемам внутренней и внешней политики, двусторонних отношений перед иностранной аудиторией); наличие особой должностной структуры и практика присвоения дипломатических рангов; специфика структуры материального обеспечения.
2. На основе сравнительно-правового анализа сформулированы принципы дипломатической службы: законность, отстаивание и последовательное воплощение национальных интересов, патриотизм и ответственность перед страной и народом, политический нейтралитет, открытость, честность, нравственность, преданность, системность, профессионализм и конструктивный прагматизм.
3. Выявлено, что представленные в нормативных правовых актах и научной литературе определения дипломатической службы, дипломатии и внешнеполитической деятельности, далеко не всегда отличаются достаточной точностью. Явно просматривается не только их смешение, но и прямое их отождествление. Доказывается, что такой подход не совсем корректен. Указанными понятиями обозначаются три разных по объему, предмету и методам правового регулирования явления.
4. Установлено, что в российском законодательстве, в отличие от законодательства многих зарубежных государств, не находит закрепления категория задач, причём как в отношении государственной службы в целом, так и дипломатической службы в частности. На основе сравнительно-правового анализа сформулированы задачи дипломатической службы: реализация внешнеполитического курса и международных инициатив; обеспечение дипломатическими средствами и методами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности страны, её политических, торгово-экономических и иных интересов во взаимоотношениях с другими государствами и на международной арене; разработка и представление на рассмотрение главы государства предложений по развитию основных направлений внешней политики; защита прав, интересов, граждан и юридических лиц страны за рубежом; осуществление дипломатических и консульских сношений страны с иностранными государствами и международными организациями; анализ политического и экономического положения в мире, тенденций развития международных отношений, внешней и внутренней политики иностранных государств, деятельности международных
организаций; обеспечение государственных органов страны информацией, необходимой для осуществления внешней и внутренней политики; координация деятельности других соответствующих органов исполнительной власти в целях обеспечения осуществления единой политической линии страны; способствование защите международного мира и безопасности дипломатическими методами и средствами; обеспечение государственного протокола страны; реализация дипломатическими и методами усилий страны по обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности; содействие осуществлению экономической и социальной политики; осуществление суверенных прав страны в международных отношениях; создание благоприятного образа страны за рубежом; соблюдение и последовательное развитие международного права.
5. Установлено, что функции непосредственно дипломатической службы не нашли своего закрепления в законодательстве Российской Федерации. Анализ законодательства зарубежных стран показывает, что зачастую под близкими формулировками скрываются функции и собственно дипломатической службы (Германия, Грузия, Туркменистан, Таджикистан, США), и функции органов дипломатической службы (Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Молдова), т.е. идёт отождествление понятий дипломатической службы как процесса и как компетентного органа государства.
6. Предложены меры по уточнению норм действующего законодательства и совершенствованию правоприменительной практики в системе федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации:
обоснована необходимость принятия федерального закона «О дипломатической службе Российской Федерации» с учётом выделения дипломатической службы в особый вид государственной службы, поскольку совокупность действующих нормативных правовых актов о дипломатической службе не образует целостной системы правового регулирования дипломатической службы;
сформулирован вывод о необходимости законодательного регулирования статуса Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя (постоянного представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве), статус которых на данный момент урегулирован на подзаконном уровне указами Президента Российской Федерации, в отличие от других лиц, замещающих государственные должности;
- представлено обоснование дополнения Таблицы соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, введенной Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. в качестве приложения к Указу Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113, разделом «дипломатические ранги», что позволит соотнести дипломатические ранги в первую очередь с классными чинами федеральной государственной гражданской службы, и разработан проект такой обновленной Таблицы;
- предложены меры по приведению в соответствие требований Служебного распорядка МИД России положениям федерального законодательства о государственной гражданской службе в части установления полного перечня обязанностей дипломатических работников, и устранения отличий в формулировках оснований досрочного прекращения работы в загранучреждениях;
- указано на несоответствие перечня уважительных причин для отказа от направления на работу в загранучреждение (п. 7 проекта приказа МИД России «Об утверждении Положения о ротации дипломатических работников») положениям, установленным ч. 8 ст. 60.1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
7. Сделан вывод, что для дипломатической службы свойственна практика чередования замещения должностей государственной гражданской службы при нахождении в центральном аппарате и загранучреждениях с замещением государственных должностей Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации в иностранном государстве или Постоянного представителя (постоянный представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) при назначении на соответствующие должности.
8. Установлено, что в законодательстве зарубежных стран существенно отличается подход к составу лиц, на которых распространяются гарантии при нахождении в загранкомандировке: наиболее распространено предоставление социальных гарантий дипломатическим работникам, находящимся в заграничной командировке, реже - административно-техническому персоналу загранучреждения. При этом далеко не всегда в законодательстве о дипломатической службе закладывается правовой механизм предоставления социальных гарантий и поддержки супруги(а) дипломатического работника. Несмотря на то, что по сути на супруга(у) дипломатического работника распространяются многие обязанности и ограничения, связанные с дипломатической службой и нахождением в стране
пребывания. В связи с этим сформулирован вывод о необходимости законодательного регулирования статуса членов семьи сотрудника дипломатической службы и предоставлении им соответствующих гарантий.
9. Проведено исследование законодательства иностранных государств, закрепляющего процедуру принесения присяги, которая является обязательной для признания лица дипломатом. Поскольку присяга имеет не только правовое, но и морально-нравственное значение, предложено введение в Российской Федерации процедуры присяги дипломатических работников, что позволит повысить их личную ответственность.
10. Установлено, что при правовом регулировании дипломатических рангов в зарубежных странах предусмотрены их различные, хотя и содержательно близкие наименования, а также сроки пребывания в рангах; законодательство Российской Федерации о дипломатической службе не предусматривает процедуры лишения дипломатического ранга, в отличие от законодательства зарубежных стран, в котором такая мера применяется при увольнении из системы МИД за нарушение закона или служебной дисциплины.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой деятельности - при совершенствовании законодательства, регулирующего полномочия МИД России во внешнеполитической сфере, при разработке нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной гражданской службы в целом и дипломатической службы, в частности.
Обоснованные в исследовании категории и понятия расширяют теоретико-правовое и содержательное понимание института государственной гражданской службы. Выявленные особенности становления, развития, функционирования, правового регулирования и кадрового обеспечения дипломатической службы позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.
Достоверность результатов исследования подкрепляется объективным научным анализом отечественного опыта организации и правового регулирования дипломатической службы, а также иностранного опыта и данных изучения зарубежных аналогов правовых институтов и механизмов правового регулирования государственно-служебных отношений в сфере внешнеполитической и административно-управленческой деятельности.
Результаты исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Административное право», «Административное право зарубежных стран», «Система государственного и муниципального
управления», «Государственная и муниципальная служба», «Дипломатическое и консульское право».
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и права Международного института управления ФБГОУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации». Основные научные результаты исследования отражены в научных статьях, в том числе в ведущих российских юридических журналах, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Отдельные результаты исследования нашли применение в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по курсам: «Административное право», «Система государственного и муниципального управления», «Дипломатическое и консульское право».
Ряд положений диссертационного исследования излагались в докладах и сообщениях, представленных на научно-практических конференциях: VII Конвент Российской ассоциации международных исследований «Внешнеполитические ресурсы модернизации: возможности и пределы международного контекста», 28-29 сентября 2012 г., Москва, МГИМО(У) МИД России; Научно-практический семинар «Актуальные проблемы обеспечения законности в системе государственного управления», 18 декабря 2012 г., Москва, МПСУ; научная конференция «Национальные интересы России: развитие права и государства», 25 апреля 2013 г., Москва, МГИМО(У) МИД России.
Структура диссертации определена содержанием темы, поставленной целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделённых на 7 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обоснована актуальность темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования; описаны методологические и методические основы диссертации; раскрыта научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту; дана характеристика теоретического и практического значения работы; приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе - «Особенности правового регулирования служебных отношений в сфере дипломатической деятельности» - рассмотрены административно-правовой статус и система принципов дипломатической
службы (§ 1.1.), специфика задач, функций дипломатической службы в механизме реализации внешней политики Российской Федерации (§ 1.2.), а также особенности правового регулирования дипломатической службы (§ 1.З.).
Автор провёл анализ Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который предусматривает разделение государственной службы на государственную гражданскую, военную и правоохранительную. Причём показано, что другие виды государственной службы могут устанавливаться только путем внесения изменений в данный Федеральный закон.
Диссертантом рассмотрены основания, в силу которых дипломатическая служба в Российской Федерации не является самостоятельным видом государственной службы и законодательно отнесена к подвиду государственной гражданской службы. В то же время показано, что дипломатическая служба Российской Федерации обладает рядом сущностных отличий, позволяющих говорить о возможности выделения и законодательного закрепления её в качестве одного из видов государственной службы. Среди таких особенностей выделены: а) прохождение дипломатической службы только на должностях федеральной государственной гражданской службы; б) особый правовой статус сотрудников дипломатической, который заключается в установлении дополнительных, по сравнению с законодательством о государственной гражданской службе, обязанностей, запретов, ограничений, гарантий; в) процедура конкурсного отбора, а также квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам; г) необходимость прохождения дипломатической службы за рубежом, а также соблюдения требований международной мобильности и ротации; д) система присвоения дипломатических рангов и особая структура материального обеспечения, наличие форменной одежды.
Исследуя сущность дипломатической службы, диссертант рассмотрел ее принципы как научно-обоснованные и законодательно закрепленные исходные идеи, в соответствии с которыми учреждается, функционирует и развивается система дипломатической службы. Диссертантом установлено, что принципы дипломатической службы в российском законодательстве, в отличие, например, от грузинского, украинского, не получили специального нормативного закрепления. В связи с этим на основе сравнительно-правового исследования и всестороннего анализа материалов, касающихся сущности принципов российской внешней политики, российской дипломатии и собственно дипломатической службы, сформулированы принципы дипломатической службы Российской Федерации: законность, отстаивание и последовательное воплощение национальных интересов, патриотизм и ответственность перед
страной и народом, политический нейтралитет, открытость, честность, нравственность, преданность, системность, профессионализм
и конструктивный прагматизм.
Внешняя политика, дипломатия, дипломатическая служба - понятия хотя и созвучные, но по своему содержательному наполнению и формам реализации разные. Однако в российском законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» «дипломатическая служба» представлена как «профессиональная служебная деятельность», а статус государственного гражданского служащего определяется термином «сотрудник дипломатической службы», который в данном контексте можно трактовать как «работник дипломатического ведомства», т.е. наблюдается некоторое смешение понятий.
Исследование свидетельствует, что в процессе выработки внешнеполитических решений участвуют все ветви государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом Президент Российской Федерации определяет основные направления внешней политики; палаты Федерального Собрания Российской Федерации обеспечивают их законодательное закрепление, утверждают расходы на международные отношения, участвуют в межпарламентском сотрудничестве; Правительство Российской Федерации принимает меры, обеспечивающие реализацию решений Президента Российской Федерации, в том числе материального характера; МИД России проводит практическую реализацию внешней политики страны, выполняя координационную функцию, претворяя принцип единства внешнеполитической линии.
В диссертации показано, что Министерство иностранных дел Российской Федерации имеет достаточно сложную структуру, состоящую не только из центрального аппарата и территориальных органов - представительств в субъектах, как это свойственно большинству федеральных министерств, но также из российских загранучреждений (РЗУ) - посольств, консульств, представительств при международных организациях. Российская Федерация представлена через систему РЗУ в 190 странах мира 148 посольствами, 91 консульством, 14 постоянными представительствами; при этом 31 представитель Российской Федерации осуществляет свои функции сразу в нескольких странах или международных организациях. При этом подчёркнуто: внутренняя структура МИД России напрямую оказывает влияние на характер и особенности служебной деятельности государственных служащих и соотношение собственно дипломатических работников, занятых в основном в территориальных департаментах, и государственных гражданских
служащих, занятых в основном в функциональных департаментах. В целом предельная численность центрального аппарата, в структуру которого входит 41 департамент, составляет 3328 единиц, из них дипломатических работников -1950 единиц, представительств на территории субъектов Российской Федерации - 380 единиц. В российских загранучреждениях занято порядка 3000 дипломатических работников и немногим менее 6000 административно-технических работников.
Текущие приоритеты, а по сути задачи дипломатической работы, определены в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 605 «О мерах по реализации внешнеполитического курса». Среди них можно выделить: содействие созданию благоприятных внешних условий для долгосрочного развития Российской Федерации, модернизации ее экономики, укрепление позиций России как равноправного партнера на мировых рынках; утверждение верховенства права в международных отношениях; активное использование различных форм многосторонней дипломатии; содействие активизации коллективных международных усилий по противодействию глобальным вызовам и угрозам; отстаивание безальтернативное™ политико-дипломатического урегулирования региональных конфликтов на основе коллективных действий международного сообщества и др.
Как показало исследование задач дипломатической службы, последние наиболее полно конкретизируются в выступлениях Президента Российской Федерации. Особенно знаковыми становятся ставшие традиционными выступления на совещаниях послов и постоянных представителей России, которые проводятся каждые два года, начиная с 2002 г. Без исключения, в каждом обращении руководство страны подчёркивает, что широкий спектр задач, стоящих перед российской дипломатией, определяет необходимость дальнейшего укрепления кадрового потенциала, престижа дипломатической службы, улучшения условий работы и жизни дипломатов, в том числе за счёт принятия соответствующих нормативных актов.
Отмечено, что в российском законодательстве, в отличие от законодательства зарубежных государств, не находит закрепления категория задач, причём как в отношении государственной службы в целом, так и дипломатической службы, в частности. При этом задачи дипломатической службы сформулированы в соответствующих законах Азербайджана, Армении, Грузии, Казахстана, Киргизии, Латвии, Молдовы, Таджикистана, т.е. практически на всем постсоветском пространстве. Учитывая опыт правового регулирования служебных отношений в перечисленных странах, в исследовании сформулированы задачи дипломатической службы. Причем при анализе нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих
вопросы дипломатической службы и организации системы МИД России, выявлены близкие по сути формулировки в п. 2 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 865. Однако в данном случае речь идёт о задачах МИД России, а не дипломатической службы. Таким образом, сформулированные в результате сравнительно-правового исследования задачи могли бы стать основой развития российского законодательства о дипломатической службе.
Под функциями дипломатической службы в диссертации понимаются самостоятельные и относительно обособленные виды государственно-служебных действий, а также конкретные направления организующего воздействия на государственно-служебные отношения, возникающие в процессе непосредственной деятельности сотрудников дипломатической службы. В содержательном плане функции дипломатической службы автором структурированы и систематизированы как функции в сфере международных отношений, в сфере военно-технического сотрудничества, в экономической сфере, в сфере информационно-аналитической деятельности, в консульской сфере, в сфере финансово-хозяйственного обеспечения. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. устанавливает в ст. 3 функции дипломатического представительства, которые также можно трактовать как функции дипломатической службы.
Однако функции непосредственно дипломатической службы не нашли своего закрепления в законодательстве Российской Федерации. Анализ законодательства зарубежных стран показал, что нередко под близкими формулировками скрываются функции и собственно дипломатической службы (Германия, Грузия, Туркменистан, Таджикистан, США), и функции органов дипломатической службы (Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Молдова), т.е. идёт отождествление понятий дипломатической службы как процесса и дипломатической службы как компетентного органа государства, о котором говорилось выше.
Таким образом, выявлена недостаточная степень правовой регламентации указанных принципов, задач и функций дипломатической службы. В то же время сущность и содержание указанных элементов в очередной раз показывает ярко выраженную специфику дипломатической службы, её особое место в системе государственной службы, которое требует соответствующего правового регулирования.
В диссертации показано, что правовое регулирование дипломатической службы основывается на многоуровневой системе нормативных правовых актов, включающих в себя нормы международного права, национального
законодательства, причем значительный объем положений содержится именно в подзаконных нормативных правовых актах, издаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, МИД России, другими федеральными министерствами.
Дипломатическая служба — комплексный правовой институт, поэтому его правовое регулирование может быть только комплексным и осуществляться нормами международного, конституционного, административного, дипломатического, консульского, таможенного, трудового и других отраслей права. При этом диссертант делает вывод: реформирование гражданской службы потребует соответствующих изменений во всех отраслях права, содержащих правовые нормы института государственной службы, и составляющих этот институт субинститутов.
Принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» рассмотрено в качестве нового этапа в правовом регулировании дипломатической службы Российской Федерации. В то же время принятие данного Федерального закона породило ряд научных дискуссий, касающихся вопроса отнесения дипломатической службы к подвиду государственной гражданской службы.
Президент Российской Федерации принимает подзаконные нормативные правовые акты по вопросам государственного управления внешней политикой, дипломатической службой. Среди актов Президента Российской Федерации, прямо или косвенно регулирующих вопросы дипломатической службы, можно выделить несколько блоков правовых актов: 1) регулирующие общие вопросы прохождения государственной службы; 2) регулирующие вопросы системы и структуры Министерства иностранных дел Российской Федерации; 3) регулирующие вопросы дипломатической службы, в том числе посредством подзаконных актов индивидуального характера.
В результате научного анализа установлено, что статус лиц, замещающих государственные должности, урегулирован на законодательном уровне (например, членов Правительства Российской Федерации; членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; судей и т.д.). При этом статус Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и Постоянного представителя (представитель, постоянный наблюдатель) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) урегулирован на подзаконном уровне указами Президента Российской Федерации. Таким образом, выявлена целесообразность
законодательного регулирования статуса рассматриваемых государственных должностей и принятия соответствующего федерального закона, либо включения положений о Чрезвычайном и Полномочном После и Постоянном представителе в законодательство о дипломатической службе.
Весь объём нормативных правовых актов МИД России систематизирован на несколько групп. Первая из них связана с решением общих вопросов организации и прохождения дипломатической службы; вторая - с денежным содержанием и социальным обеспечением дипломатических служащих и других сотрудников внешнеполитического ведомства; третья — с профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров, организацией стажировок, работой с резервом, проведением кадровых конкурсов, аттестационных мероприятий и квалификационных экзаменов; четвертая - с предоставлением публичных государственных услуг юридическим и физическим лицам, а также контролем качества и полноты исполнения государственных функций; пятая — с правовым обеспечением эффективной работы по противодействию коррупции, укреплением служебной дисциплины и ответственности.
Перечисленные принципы, особенности правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы в Российской Федерации подтверждают необходимость выделения дипломатической службы в особый вид государственной службы посредством внесения изменений в действующее законодательство о системе государственной службы, а также путём принятия федерального закона «О дипломатической службе Российской Федерации».
Во второй главе - «Основные направления совершенствования правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы» - проведен сравнительно-правовой анализ особенностей правового статуса дипломатических работников (§ 2.1.), правового регулирования процесса прохождения дипломатической службы (§ 2.2.), включая механизмы ротации (§ 2.З.), а также основные направления модернизации системы профессионального уровня кадров дипломатической службы (§ 2.4.).
Основу прав сотрудников дипломатической службы составляют нормы, закреплённые ст. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе». Данные права имеют специфику реализации в системе МИД России, касающуюся хозяйственно-экономического обеспечения деятельности сотрудников дипломатической службы, служебного распорядка, оплаты труда, режима государственной тайны, карьерного продвижения, системы подготовки и профессиональной переподготовки. В период работы в загранучреждениях на сотрудников дипломатической
службы также распространяются права, предусмотренные Венской конвенцией 1961 года «О дипломатических сношениях». Установлено, что в законодательстве зарубежных стран права сотрудников дипломатической службы достаточно редко включаются в тексты законов о дипломатической службе (в отличие, например, от обязанностей) - в основном даётся ссылка на законодательство о государственной службе.
Особое место в диссертационном исследовании занимает рассмотрение дополнительных государственных гарантии на дипломатической службе, которые призваны компенсировать риски, стоящие перед сотрудниками дипломатической службы и их семьями. Как показал анализ, дополнительные гарантии предоставляются сотруднику дипломатической службы, в некоторых случаях и членам его семьи, только в условиях работы в загранучреждении МИД России, и далеко не всегда в законодательстве о дипломатической службе закладывается правовой механизм предоставления социальных гарантий и поддержки супруги(а) сотрудника дипломатической службы.
Диссертант указывает, что обязанности сотрудников дипломатической службы складываются из трёх крупных блоков: предусмотренных федеральным законодательством о государственной гражданской службе; законодательством о дипломатической службе; нормами международного права. Так, нормами законодательства о дипломатической службе в период работы в загранучреждении в соответствии с законом возлагаются дополнительные обязанности по достойному представлению Российской Федерации в государстве пребывания, соблюдению законов и обычаев государства пребывания, общепринятых норм поведения и морали, режимных ограничений, а также обеспечению их соблюдения членами своей семьи; исполнению в случае наступления в государстве пребывания чрезвычайных обстоятельств, а также в связи со служебной необходимостью поручений руководителя загранучреждения МИД России, связанных с реализацией функций загранучреждения и не входящих в должностные обязанности сотрудника дипломатической службы, в том числе во внеслужебное время и без дополнительной оплаты.
Установление ограничений, связанных с прохождением дипломатической службы, является одним из наиболее распространённых в мировой практике механизмов обеспечения интересов государства и эффективной служебной деятельности, препятствования злоупотреблениям властными полномочиями, противодействия коррупции и предотвращения конфликта интересов. В законодательстве зарубежных государств о дипломатической службе практически не находит закрепление категория «ограничений»
(за исключением некоторых стран постсоветского пространства), причем зачастую за ограничениями по сути скрываются запреты.
Выявлено, что в законодательстве Российской Федерации, в отличие от законодательства иностранных государств, не используется практика лишения, понижения либо задержания присвоения очередного дипломатического ранга в качестве меры дисциплинарного воздействия.
Проведённый диссертантом анализ свидетельствует, что механизм регулирования правового статуса дипломатических работников представляется достаточно сложным с точки зрения выстраивания и соблюдения баланса между правами и социальными гарантиями, с одной стороны, и обязанностями, запретами и ограничениями - с другой. Несоблюдение такого баланса может привести к демотивации сотрудников дипломатической службы, создать предпосылки и условия для служебных злоупотреблений, нарушения служебной дисциплины.
Значительное место в авторской аналитике занимает процесс прохождения дипломатической службы, который в соответствии с п. 5 ст. 12 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию и квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии в нормативными правовыми актами о государственной службе.
Процесс отбора и назначения на должность рассмотрен как комплекс правовых и организационных мероприятий, обеспечивающих укомплектованность дипломатической службы специалистами, по своим профессиональным и социально-личностным качествам соответствующими целям, задачам и особенностям конкретного подразделения и конкретной должности в системе МИД России.
Проведённый сравнительный анализ выявил факт полного охвата сотрудников, проходящих дипломатическую службу, обязанностью оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. При этом отличительной особенностью процедуры конкурсного отбора на дипломатическую службу выступает и тот факт, что с учётом положений Федерального закона от 27 июля 204 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» (пп. 2,3 ст. 22), а также Приказа МИД России от 22 ноября 2010 г. № 20823, сведения о наличии в МИД России вакансий, а также условия проведения и результаты конкурсов на их замещение, в свободном доступе не публикуются.
В результате сравнительного анализа законодательства ряда зарубежных государства диссертантом установлено, что для большинства стран
обязательными условиями поступления на дипломатическую службу выступают наличие гражданства, высшего образования соответствующего профиля, профессиональное владение национальным языком, а также как минимум одним иностранным языком, соответствующие физическая подготовка и состояние здоровья, моральные и деловые качества.
Назначение на должность осуществляется актом МИД России, на основании которого заключается служебный контракт (срочный или на неопределенный срок), детально устанавливающий взаимно согласованные порядок и условия прохождения дипломатической службы в конкретном подразделении и на конкретной должности.
При назначении впервые на должности дипломатической службы в законодательстве зарубежных стран имеется не свойственная российской правоприменительной практике процедура принесения клятвы или присяги, которая является обязательной для признания лица дипломатом.
Лицам, замещающим государственные должности и должности федеральной государственной гражданской службы в системе МИД России, в должностные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, присваиваются в соответствии с их квалификацией и замещаемой должностью дипломатические ранги. При этом дипломатические ранги Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника 1 и 2 класса присваиваются Президентом Российской Федерации по представлению Министра иностранных дел Российской Федерации, другие дипломатические ранги присваиваются Министром иностранных дел Российской Федерации. Срок пребывания в каждом ранге - не менее двух лет. Сроки пребывания в дипломатическом ранге советника 1 класса и выше не устанавливаются.
Выявлено, что при правовом регулировании дипломатических рангов в зарубежных странах предусмотрены их различные, хотя и содержательно близкие наименования, а также сроки пребывания в рангах. Законодательство Российской Федерации о дипломатической службе не предусматривает процедуры лишения дипломатического ранга, в отличие от законодательства зарубежных стран, в котором такая мера применяется при увольнении из системы МИД за нарушение закона или трудовой дисциплины.
Установлено, что во введенной Указом Президента Российской Федерации от 7 июня 2011 г. Таблице соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции, дополнившей Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113, дипломатические ранги не упоминаются. Таким образом, положения ст. 13 Федерального закона от
27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», применительно к дипломатическим рангам в данной таблице не учтены, то есть соотношение классных чинов и дипломатических рангов не установлено. С учетом изложенного предложено дополнение Таблицы соотношения классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции разделом «дипломатические ранги», что позволит соотнести дипломатические ранги в первую очередь с классными чинами федеральной государственной гражданской службы.
Служебный распорядок, утвержденный приказом МИД России от 23 июля 2009 г. № 11868, определяет основы правового статуса, режим служебного времени, поощрения и взыскания, а также иные вопросы, связанные с прохождением государственной гражданской службы в системе МИД России - центральном аппарате, территориальных органах, загранучреждениях. Однако рассматриваемый приказ содержит только перечень обязанностей, предусмотренный Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», и не содержит дополнительных обязанностей, возлагаемых на сотрудников дипломатической службы в период работы в загранучреждениях МИД России, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ. Пункт 12 Служебного распорядка содержит перечень оснований досрочного прекращения работы в загранучреждениях, который по своей сути должен соответствовать ст. 10 № 205-ФЗ. Однако формулировки оснований, хотя по своей сути и близки, но не в полной мере соответствуют положениям федерального законодательства. Таким образом, сделан вывод о необходимости внесения изменений в Служебный распорядок МИД России с целью приведения его в соответствие действующему федеральному законодательству.
Диссертантом рассмотрены особенности планирования служебного времени на дипломатической службе, в частности, обязанность планировать служебное время таким образом, чтобы иметь возможность без ущерба для основной служебной деятельности совершенствовать на постоянной основе свои профессиональные навыки и знания иностранных языков. Хотя законодательно данная обязанность в такой формулировке не закреплена, и скорее указанное положение Служебного распорядка может носить не обязательный, а рекомендательный характер.
В соответствии со ст. 48 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ аттестация сотрудников дипломатической службы проводится раз в три года, а в соответствии со ст. 49 квалификационный экзамен проводится
при решении вопроса о присвоении дипломатического ранга. Квалификационно-оценочные мероприятия организует Департамент кадров. По его инициативе в соответствии с действующими в Министерстве положениями и методиками проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов создаются комиссии в составе наиболее опытных и авторитетных работников МИД России.
В системе МИД России на постоянной основе ведётся инспекционная работа, которая является важным звеном в механизме обеспечения законности в системе внешнеполитического ведомства и в целом способствует повышению эффективности дипломатической службы.
Одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы, исследованных в диссертации, является ротация гражданских служащих (ст. 60 № 79-ФЗ). Ротация - направление дипломатических работников из центрального аппарата МИД России или его территориальных органов в загранучреждения МИД России с учётом их квалификации, профессиональной подготовки и специализации (ст. 8 № 205-ФЗ). На данный момент действуют приказ МИД России от 6 июля 1994 г. №3521 «О Положении о ротации дипломатических кадров» и приказ МИД России от 7 июля 1995 г. №4272 «О дополнении к Положению о ротации дипломатических кадров (Порядок отбора кандидатов на замещение дипломатических должностей в загранучреждениях МИД России)». С учетом необходимости обновления рассматриваемых правовых актов в связи со значительными за прошедшие почти 20 лет изменениями законодательства как о государственной службе в целом, так и о дипломатической службе, в частности, МИД России подготовлен проект приказа «Об утверждении Положения о ротации дипломатических работников Министерства иностранных дел Российской Федерации». Диссертационный анализ проекта нового положения о ротации в системе МИД России выявил дискуссионные вопросы в части отказа от ряда правовых гарантий, предоставляемых дипломатическим работникам, а также его соотношение с действующим законодательством о государственной гражданской службе в части установления перечня уважительных причин для отказа от направления в загранучреждение, отличается от предусмотренного базовым законом о государственной гражданской службе.
В работе уделено особое внимание уникальной практике чередования замещения должностей государственной гражданской службы при нахождении в центральном аппарате и загранучреждениях с замещением государственных должностей Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации в иностранном государстве или Постоянного представителя (постоянного
представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве) при назначении на соответствующие должности.
На законодательном уровне определено, что профессиональная подготовка гражданских служащих, их переподготовка, повышение квалификации и стажировка являются приоритетными направлениями формирования кадрового состава гражданской службы (п. 2 ст. 60 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Сделан вывод о большом вкладе в дело подготовки специалистов для системы государственной гражданской службы, и особенно дипломатической, который вносят МГИМО(У) МИД России, Дипломатическая академия, МГУ им. М.В.Ломоносова, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, Государственный университет управления, Научно-исследовательский университет Высшая школа экономики, Российский университет дружбы народов.
В самой системе МИД России сложилась собственная, опирающаяся на историческое наследие и многовековые традиции российской дипломатии, система подготовки и постоянного поддержания в режиме должного уровня профессионализма специалистов-международников, которая предусматривает базовую профессиональную подготовку кадров, профессиональное обучение для лиц, впервые принятых на дипломатическую службу, периодическое обучение по дополнительным или основным профессиональным образовательным программам переподготовки, повышения и поддержания квалификации кадров, постоянное обучение иностранному языку по программам высших курсов иностранных языков МИД России (ВКИЯ), обучение через резерв, стажировки. Подчёркнута необходимость совершенствования резерва кадров, который призван стать нормативно оформленной группой служащих, органически сочетающих в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей. Это те, кто способен при дополнительной подготовке достичь соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к должностям, для замещения которых они включены в резерв. Приказом МИД России от 4 августа 1998 г. №9140 утверждено Положение о кадровом резерве МИД России, которое также нуждается в обновлении.
Мотивация профессионально-квалификационного развития сотрудников, формирование ценностных установок на высококачественное и эффективное исполнение должностных обязанностей, безупречная и продолжительная
служба - залог успешности дипломатической карьеры и предпосылка формирования «здоровых» служебных отношений в управленческом аппарате, дополняемая хорошо продуманной системой мер морального и материального стимулирования работников, установлением строгого режима служебной дисциплины и персональной ответственности за допущенные ошибки и правонарушения.
В заключении подведены итоги исследования и сформулированы основные обобщающие теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства о дипломатической службе и практики его применения.
Основные научные результаты диссертации опубликованы в следующих изданиях:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Занко, Т. А. Правовое обеспечение дипломатической службы // Право и управление. XXI век. 2011. - № 4 (21) - С. 120-131. - 1,0 п.л.
2. Занко, Т. А. Прохождение дипломатической службы // Право и управление. XXI век. 2012. - № 4 (25) - С. 23-33. - 0,8 п.л.
3. Занко, Т. А. Организационно-правовые основы противодействия коррупции: опыт МИД России // Публичное и частное право. 2012. - № 4 (16). -С. 56-68. - 0,8 п.л.
4. Занко, Т. А. Актуальные проблемы обеспечения законности в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации // Публичное и частное право. - 2013. - № 1 (17). - 0,8 п.л.
5. Занко, Т. А. Организационно-правовые основы деятельности Россотрудничества // Вестник МГИМО-Университета. 2012. - С. 143-147. - № 5 - 0,6 п.л.
Другие публикации:
7. Занко, Т. А. Правовое обеспечение организации и прохождения дипломатической службы: учеб. пособие / Т. А. Занко. Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; Междунар. ин-т управления, каф. гос. управления и права: - М.: МГИМО-Университет, 2013. - 117 с. - 6,8 п.л.
8. Дипломатическая служба Российской Федерации: сб. норматинвых правовых актов / Сост. Т. А. Занко. Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; Междунар. ин-т управления, каф. гос. управления и права: - М.: МГИМО-Университет, 2013. - 620 с. - 37,26 п.л.
Автореферат
Диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Занко Тигран Антонович
Тема диссертационного исследования
«ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Федотов Алексей Леонидович
Изготовление оригинал-макета Занко Т. А.
Подписано в печать 22.05.2013 Объём: 1,5 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 426
Отпечатано в отделе оперативной полиграфии и множительной техники МГИМО(У) МИД России 119454, г.Москва, пр-т Вернадского, 76
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы в Российской Федерации»
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
04/т ~ ЧЯ =11Я
Занко Тигран Антонович
Особенности и основные направления совершенствования правового регулирования дипломатической службы в Российской Федерации
Специальность: 12.00.14 - административное право; административный процесс
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -кандидат юридических наук Федотов Алексей Леонидович
Москва-2013
Оглавление
Введение...........................................................................................................................3
Глава 1. Особенности правового регулирования служебных отношений в сфере дипломатической деятельности......................................................................3
1.1. Административно-правовой статус дипломатической службы в контексте правового обеспечения федеральной государственной гражданской службы.... 17
1.2. Задачи дипломатической службы в механизме реализации внешней политики Российской Федерации.............................................................................32
1.3. Отличительные характеристики законодательного и внутриведомственного нормативного правового регулирования дипломатической службы....................53
Глава 2. Основные направления совершенствования правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы...........................................................................................................................68
2.1. Сравнительно-правовой анализ особенностей правового статуса дипломатических работников....................................................................................68
2.2. Совершенствование правового регулирования прохождения дипломатической службы..........................................................................................98
2.3. Оптимизация правового регулирования ротации дипломатических работников.................................................................................................................131
2.4. Модернизация системы повышения профессионального уровня кадров дипломатической службы........................................................................................140
Заключение.................................................................................................................163
Список использованных нормативных правовых актов и литературы.......169
Введение
Актуальность темы исследования определяется, в первую очередь, необходимостью повышения эффективности правового регулирования организации и прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Развитие системы государственной службы Российской Федерации диктует необходимость совершенствования положений российского законодательства,
регламентирующего дипломатическую службу, в том числе, с использованием современной зарубежной практики.
В результате принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» была создана законодательная основа для дальнейшего эффективного функционирования и развития дипломатической службы. Появление указанного Федерального закона привело к существенному обновлению правовых основ дипломатической службы, сформированных преимущественно подзаконными нормативными правовыми актами, изданными в начале 90-х гг. XX века, и в связи с этим, по многим позициям не соответствующим современным подходам к правовому регулированию государственной (в т.ч. дипломатической) службы.
Актуальность исследования также связана с настоятельной потребностью более глубокого осмысления сущности дипломатической службы и ее значения в системе государственного управления, внесения научно-обоснованных изменений в законодательство о государственной гражданской службе, реализации более совершенных форм правового регулирования профессиональной дипломатической деятельности, в том числе, с точки зрения определения и законодательного закрепления правового статуса сотрудников дипломатической службы, включая совершенствование системы гарантий, запретов и ограничений, а также специфики прохождения дипломатической службы.
Как следствие, исследование вопросов совершенствования правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы приобрело в настоящее время особую значимость, имеет как теоретическое, так и практическое значение для эффективного функционирования системы государственной службы, а также осуществления управления внешнеполитической деятельностью и международным сотрудничеством.
Степень научной разработанности темы. Дипломатическая служба пока не стала предметом всестороннего научного административно-правового исследования. В отечественной юридической науке полновесного исследования проблем дипломатической службы с позиций административно-правовой теории до настоящего времени почти не проводилось. Исключениями здесь являются работы А. В. Торкунова, А. Л. Федотова.
Административно-теоретические аспекты дипломатической службы в части организации, правового регулирования и функционирования государственной службы нашли отражение в трудах видных отечественных ученых-юристов: Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, А. Г. Гуриновича, Е. 10. Киреевой, Л. М. Колодкина, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, В. А. Прокошина, Ю. Н. Старилова.
При этом системный анализ на рассматриваемом направлении в контексте значительного обновления законодательства о дипломатической службе не осуществлялся, следовательно, на современном этапе развития российской правовой науки можно говорить об отсутствии комплексных исследований, связанных с правовым регулированием организации и прохождения дипломатической службы.
Учитывая изложенное, необходимость исследования проблем, касающихся правового регулирования дипломатической службы, представляется очевидной.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, которые складываются в процессе организации и прохождения дипломатической службы как подвида государственной гражданской службы Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы как российского, так и зарубежного законодательства, устанавливающие правовой режим дипломатической службы и регулирующие служебную деятельность сотрудников дипломатической службы; положения и выводы, содержащиеся в научной литературе по профильной и смежным проблемам, а также документы и материалы, касающиеся соответствующей правоприменительной практики.
Цель диссертационного исследования заключается в определении особенностей правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы в Российской Федерации и основных направлений её совершенствования.
Данная цель определила необходимость решения следующих задач диссертационного исследования:
- изучить подходы отечественных, а также зарубежных ученых-юристов к правовому регулированию дипломатической службы, выявить специфику её принципов, задач и функций, рассматривая дипломатическую службу как особый юридический институт административного права;
- оценить современное состояние правового регулирования организации и прохождения дипломатической службы, выявить недостатки в правовом регулировании дипломатической службы, сформулировать предложения и разработать рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе, регламентирующего процесс организации и прохождения дипломатической службы;
- исследовать административно-правовую природу и административно-процессуальные формы дипломатической службы как института процессуального права, включая порядок отбора на дипломатическую службу, назначения на должность, установления испытания, присвоения классных чинов и дипломатических рангов, проведения аттестационных мероприятий, освобождения от замещаемой должности и расторжения служебного контракта;
- провести сравнительно-правовое исследование правовых статусов работников дипломатической службы в Российский Федерации и в странах ближнего и дальнего зарубежья;
- обосновать, что одним из приоритетных направлений развития дипломатической службы и укрепления ее кадрового состава является модернизация системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников дипломатической службы;
- проанализировать возможные перспективы дальнейшего развития законодательства о дипломатической службе.
Методологическую основу исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, применимые к исследованию правовых отношений в сфере дипломатии и дипломатической службы. Их использование позволило изучить проблему комплексно, во взаимосвязи и взаимообусловленности исследуемых правовых явлений. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и норм широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа. Достоверность и обоснованность результатов, полученных в ходе диссертационного исследования, достигается за счет применения системно-структурного, сравнительно-правового, формально-юридического методов, а также метода описания понятий и терминов, методов анализа, толкования, классификации.
Метод системного анализа применялся при исследовании механизма выработки и реализации внешнеполитических решений. Сравнительно-правовой метод исследования позволил при изучении отдельных элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, особенностей организации и прохождения дипломатической службы проанализировать состояние рассматриваемых отношений в иностранных государствах и в Российской Федерации. Метод лексико-грамматического анализа использовался при анализе различных подходов к понятиям «дипломатия»,
«дипломатическая служба», «дипломатическая деятельность», «внешняя политика».
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и практических работников, связанные с проблемами государственной гражданской службы и дипломатической деятельности, в которых немало места отведено изложению содержания правовых форм их регулирования. Постепенно сформировались достаточно известные по теоретическим и методологическим ориентациям научные школы истории международных отношений и дипломатии, дипломатического и консульского права, административного права.
В этой связи следует назвать исследования ученых-юристов дореволюционного периода: И. Е. Андреевского, В. П. Безобразова,
A. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Н. К. Нелидова, Б. Н. Чичерина; советского периода: В. А. Воробьева, А. Е. Лунева, И. Н. Пахомова, Ю. А. Петрова, Н. П. Поборчей, С. С. Студеникина, Ц. А. Ямпольской; современного периода: Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, К. С. Вельского, И. И. Веремеенко, В. Г. Вишнякова, А. А. Гришковца, Р. В. Енгибаряна, Н. М. Казанцева, Е. Г. Крыловой, В. М. Манохина, Г. В. Мальцева, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой. Труды названных ученых послужили исходной теоретико-административной основой и настоящего диссертационного исследования.
Вопросы, связанные с теоретическими и практическими аспектами становления на различных этапах формирования российской государственности института государственной гражданской службы затрагивали в той или иной мере в своих исследованиях историки государства, государственного управления и права: К. В. Гусев, Ю. С. Васютин, В. И. Маршев, В. П. Мельников, Р. Г. Пихоя, Ю. К. Краснов; истории российской дипломатии и дипломатической службы:
B. И. Долгов, Ю. В. Дубинин, Т. В. Зонова, А. В. Илышев, Г. Л. Кессельбреннер, Н. С. Леонов, П. Ф. Лядов, И. А. Мелихов, В. И. Попов, О. П. Селянинов, В. П. Терехов, А. В. Торкунов, А. Л. Федотов. Среди зарубежных исследователей
дипломатии и дипломатической службы можно выделить Г. Вильсона, Г. Никольсона, Ф. Кальера.
Автором учтен также тот научный вклад, который внесен в изучение дипломатической службы с позиций философского, исторического, политологического и социологического подходов, который отражён в работах А. Г. Барабашева, В. Д. Граждана, Е. В. Охотского, В. Л. Романова, А. И. Турчинова, В. Н. Южакова, Л. И. Якобсона и других.
Нормативную правовую базу исследования составляют:
1) законодательство Российской Федерации, прежде всего - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», а также иные федеральные законы Российской Федерации;
2) источники международного права - Венские конвенции о дипломатических сношениях (1961 г.), о консульских сношениях (1963 г.), о праве международных договоров (1969 г.);
3) законы иностранных государств о дипломатической службе -Азербайджана, 2001 г.; Армении, 2001 г.; Аргентины, 1975 г.; Бразилии, 2006 г.; Грузии, 2007 г.; Казахстана, 2002 г.; Киргизии, 2002 г.; Латвии, 1995 г.; Литвы, 1998 г.; Мексики, 2002 г.; Монголии, 2000 г.; Польши, 2001 г.; США, 1980 г.; ФРГ, 1990 г.; Таджикистана, 2002 г.; Туркменистана, 2000 г.; Украины, 2001 г.; Филиппин, 1991 г.; Эстонии, 2006 г.;
4) подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, касающиеся как общих вопросов государственной службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. №1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по
специальности для федеральных государственных гражданских служащих»), так и дипломатической службы (например, Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371 «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении месячных окладов федеральным государственным гражданским служащим в соответствии с присвоенными им дипломатическими рангами» и др.), а также вопросов организации и функционирования системы МИД России;
5) подзаконные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам обеспечения дипломатической службы (например, Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011г. №438 «О порядке предоставления дополнительных гарантий сотрудникам дипломатической службы, работающим в иностранных государствах со сложной общественно-политической обстановкой и в государствах, которые находятся в условиях чрезвычайного положения или в состоянии вооруженного конфликта» и др.);
6) подзаконные нормативные правовые акты Министерства иностранных дел Российской Федерации.
Эмпирическую основу исследования составляют опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации архивные материалы, статистические данные, результаты социологических исследований, материалы и наблюдения, полученные диссертантом во время работы в МГИМО(У) МИД России, Министерстве иностранных дел Российской Федерации, в том числе при работе с архивными материалами в Группе приказов Управления делами (Департамента) МИД России, а также в библиотеке Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней в рамках специального исследования на основе изучения законодательства и управленческо-правовой практики осуществлена комплексная теоретико-прикладная разработка проблемы правового регулирования организации
и прохождения государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации.
В исследовании изучены подходы к правовому регулированию дипломатической службы, выявлена специфика её принципов, задач и функций, проведено сравнительно-правовое исследование элементов правового статуса сотрудников дипломатической службы, а также особенностей прохождения дипломатической службы. В работе выработаны рекомендации, предложения по совершенствованию правового регулирования процесса организации и прохождения дипломатической службы.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
1. Установлены отличительные особенности правового регулирования и организации дипломатической службы, позволяющие говорить о возможности её выделения в самостоятельный вид государственной службы. Среди особенностей выделены: условия прохождения дипломатической службы; отличия правового статуса дипломатических работников (в части установления дополнительных обязанностей, запретов, ограничений и государственных гарантий); процедуры конкурсного от�
