АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике»
о п
■• Р О С С И Й С К А Я А К А Д Е Л И Я' Н А У $ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И: 'ПРАВА
На правах рукописи;
КОРОЮВ ГЕННАДИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ ' • Г0СУДАРСТВИ11Ш1 Ш7ША-СЩШЙЮЙ ЗАЩИТЫ'' ЛИЧНОСТИ
при переходе к. рыночной ашномж
12.00.01 - Теория и история' государства н , право, история.политических.и празоЁьк учений
АВТОРЕФЕРАТ ..
дшссергаини иа соискание ученой' стёпзни " кандпцага юраднчэсккх роук
,'осква
1994
Работа выполнена в секторе общей теории и социология лоава Йнститута государства и Права Российской академии наук
Научный руководитель . Официальные оппоненты
Ведущая организация
- доктор юридических наук, профессор Полснина C.D.
- доктор юридических наук, йрофейсор Оксамытный В. В.
- ' кандидат юридических наук, ■
доцент Иванова' З.Д.
-■ кафедра'теории й истории госу-■ дарства й права Ярославский госуниверситет
Защита состой1
тся ££ щтя
1994 г. S
U? час.
Лас заседаний специализированного Совета Д 002,09.01 по защите докторских /кандидатских/ диссертаций на соискание ученой степенй кандидата .юридических каук в Институте государства • и Права РАН
АдресI 121019, г.- Москва, ул. Знаменка,ВД С диссертацией. ио;;;но ознакомиться ё библиотеке 11ГП РАН
Автореферат разослан 1924 г.
Уче^шй.секретарь совета д.ю.н. Сикияйнен JI.P,
Общая характеристика работы Актугшьность теш. Развитие Российского правового социального го-/рства характеризуется качественно- иным, чем ранее уровнем взаимо-;зй между гражданином и государством. Исследование втой проблемы; гасно Конституции Российской Федеращи,должно Основываться на приз-, ш человека, его прав, и свобод .в качестве высшей ценности общества юударства и на обязанности государства обеспечить признание, соб-, шие и защиту прав й свобод человека и гражданина /ст.2/. Соотвёт-. шно.возрастает роль таких институтов как-государственная социаль-.защита и ее организация. ■ .
Поскольку государственная власть в. России функционирует :на осно-разделения ее. на три самостоятельные.ветви - законодательную,:ис-•шт.еяьную и судебную /ст. 10 Конституции РШ/, то научный\и'прагстичёс-интерес представляет исследование.механизма реализации социальной ¿ценности граждан'всеми ветвями властей, а также.с учетом ф'адёра- . кого устройства 'России - и на уровне общефедерати.вном, и на уров- . субъектов федерации. Попытка осветить эти вопросы и предпринята.в ■ оте.'.
Практика построения рыночных отношений,, не. опирающаяся на глубо-продуманную теорию, не. в состоянии вывести российское общество, из ика, .в которогд оно. оказалось. При этом в центре исследуемой систе-общественных. связей доллгна находиться личность, поскольку положение • ;ельного человека яйл'яется важным индикатором 'качества управления: ¡еством. Постановка вопроса о государственно-правовой запрете• дела-необходимым научный. анализ социально-экономических прав личности. ■ ^ответственно способов их защиты. • : '.. •' .
цроиеходт^ив в течение последних лет 'изменения в социально-эко-шческом строе России делают существовавшую систему социального обес-юпия недостаточной для' эффективной защиты'большинства социальных ■'пп и слоев населения, 'л-условиях'обвального повышения цен на все
товары и услуги, спада, производства к безработицы., кризиса диционных ценностей и моральных норм, перехода, к платному здр; воохранению, образованию и другим видам жизнеобеспечения, росте преступности' и снижения эффективности всех звеньев правовой а темы. В то же время существовавшая система имела свои положите; ные стороны, что делает важным изучение ее плюсов и минусов. Э послужит эффективности современной конвергенции систем.
Правовые основы социальной политики государства должны не: дить из конституционно утвержденного:" положения о том,, что-Роса кз_я Федерация - это социальное государство, задачами которого : ляется создание условий^.обеспечивающих достойную жизнь и своб( ное развитие человека /ст.7/. Это ставит ряд теоретических и п] тических .проблем, ..решение которых лежит на путях коренного иэм( ния всей системы государственной социальной защиты граждан.. ] ходе рассмотрения этой проблемы в работе.делается, вывод, что э' вистеме должен быть йрисущ "правовой механизм, призванный расре; противоречия и социальные конфликты, вызванные формированием р ночных отношений, Имеющих зачастую неуправляемый характер.
Диссертант исходят из положения о том, что государственна система социальной защиты является важным элементом современн общества. Причиной этого является- социальная структура обществ: состоящего, в значительной степени из экономически зависит,пах от государства слоев населения. Соответственно в работе, уделяется значительное внимание задаче модернизации системы социальной з; щиты, высказывается мнение, что на. этом пути необходимо преде р ваться двойственной стратегии: I/ развивать различные направле ния централизованной федеральной социальной политики при .неукл ной подцеракэ новых фор« социального обслуживания'на фодэральн уровно" и уровне субъектов Рй, чтобы социольшв права и перерас
гдодоппе общественного богатства наиболее справедливо- реализо-ш-юь в обществе; '¿/ и государству, и обществу необходимо учи-гайть как наличие частного предпринимательства и.свободу эко-ллйческой деятельности, так и-право граждан на достойную, жизнь справедливость. -■
В связи с изложенным проблема государственной социальной за-дты и прелще всего поиск новых подходов в понимании социально-' ионошческих прав, их законодательного оформления и реализации влнзтсн одной из насущнейших задач как в теоретическом, так и практическом плане в условиях перехода государства; к рыночным.
ГНОШОШ1КМ. • '" '•'.:;
Предмет исследования диссертационной работы - государствен-ая система социальной защиты граждан как совокупность положений, ешений и действий всех ветвей государственной власти в правовом оцяальном государстве, представляющая собой механизм, призваний разрешать противоречия и социальные конфликты в общества. На рафике., эта система состоит из двух дополняющих друг друга орга-изационно-правовых форы - страхования и вспомоществования. Под. гии углом рассматрившэтея функции всех трех ветвей.государственен власти в'области социально!!-защиты. . -. -
. Объектом исследования являются различные формы деятельности •• законодательной,' исполнительной и судебной власти на федеральном ! региональном уровнях по социальной защите личности. ■
Целью исследования является разработка общих подходов, фор-ирупщих концепцию государственной системы социальной' защиты • • 'раздай в условиях становления рыночного механизма хозяйсгвова-1И.1 применительно к особенностям социально-экономического' развития России и с учатгмироак тенденций. - .. . , ■ •Методология и методы-исследования основываются на. диалекти-
ческом методе, системном и сравнительно-правовом подходах. При рассмотрении конкретных вопросов по изучаемой проблеме использовались законы' R& и подзаконные акты органов государственного равл'ения .различного уровня, инструктивно-мет одические и парвич материалы комигетоз социальной защиты, а таюте материалы саыос ягельного исследования автора.
Научная новизна исследования.
Правовые проблемы социальной защиты в российской государс венно-правовой науке рассматривались гногимй авторами if среди них 'И.В.Аграновская, А.С.Лндреев, Н.С.Бондарь, В.П.Галагэяов, А.Ю.Кабалкин, AiE.Козлов, Е.А.Лукашева,. Н.И.Матузов, В.С.Нерсе сянц," В.С»Туманов, Р.С'.Халфина и др. '.
Проблемы-си&тематиза^ии права и законодатшгьс.тва в■ свою о редь былипредметом анализа :многих авторов, среди которых. U.C.. сеев, А.В'.Ввкгеров, В.А.Кирин*.В.Н.Кудрявцев, -Р.З.Лившиц» А'.В.] кевич, С. В. II оленина, -Й.С.СамдеНко, .Ю,А. Тихо мира в, Л.И.Чег'вери Л.Й.Зкимов и др.
В современных, условиях вопросы социальной защиты вознлкаю'. прежде çcero как предмет анализа в: ходе теоретических исследов; ний в рамках концепции правового социального государства, одна] на нащ взгляд, и:ешо вта сторона проблому недостаточно разраб* тана.
Научная новизна диссертации.выражается . в-основных моложе! ях, выносимых на защиту:
- Разработаны положения о механизме государственной защит личности в условиях формирования, демократического социального i сударства.- Этот механизм включает субъектно-объектные связи, сш кции, роль. ■ к■'.направления деятельности всех трех ветвей государс венной власти: законодательной,' исполнительней и'судебной.
- 5 - ■
- Проанализирована реализация основных принципов, функций, и государственной системы социальной защиты на современном по формирования в Р£ правового демократического социального ударства. /
- Раскрыто содеркание понятий "социальная защита" и "соци-ная защищенность личности"' во взаимосвязи с социаяьно-эконош-зсши правами, показано место этих категорий в системе понятий, актеризующих правовое положение человека в обществе.'
■ - Дан критический анализ состояния законодательства России ¡опоставлен'ии с мезкдународныш стандартами прав человека, .покат степень правового оформления национальным-законодательством -цельных социально-экономических прав на федеральном уровне и уровне субъектов федерации.
- Обосновывается становление нового вторичного, структурного разования в системе права - отрасли социального права, охваты- -;ощей все социально-экономические права и обладающей единым лред- . том, методом, общими принципами и "специфическими■приемами регу-рования. Показывается, что в сфере законодательства.этой отрас-
корреспондирует соответствующий законодательный массив, имею-й общий предмет, общую сферу й пршцшш управления.'
- Разработаны рекомендация по совершенствованию структуры-орлов исполнительной власти, выполняющих функцию социальной защи-
[ населения, а также- по нормативному регулирования деятельности* >штетов..социальной защиты при органах местного самоуправления;
- Поставлены проблемы соотношения государственной и частной' ютем- социальной защиты, в том числе благотворительной деятель-
)СТИ. • ' .
Практическая ценность работы. Выводы и предложения, -сделан-
- б -
ныз в результате проведенного исследования, могут способствовать ' развитию правовой основы государственной системы социальном заци ты, позволяют вести более целенаправленную'работу по разработке осуществлен!® практических мер по функционированию различных вет взй государственного мехшшзма, исключить несогласованность действий отдельных органов представительной, исполнительной и судебной 'власти, .
Материалы диссертационного исследования могут бцть исполь-. аованк в дальнейших исследованиях, посвященных как общим,проблемам тэории государства и. прааа, в том числе путям формирования цравового социального государства, развитию, системы и структуры права и-системы законодательства,.tas и более частным вопросам, .связанным, с социальной правовой политикой, .функционированием, и развитием социальной защиты по всем надцравлениям .ее осуществления.
Диссертационная работа представляет определенный интерес д; практической деятельности органов социальной защиты•различных . _ уровней иерархии как на федеральном уровне, так и на. уровне ' . субъектов федерации в методическом плане. :
Материалы диссертации кроме того могут быть использованы п; подавателями вузов при чтении курсов по истории и теории государства и права, социальному праву, социальной политике. .
Апробация работы. Работа, подготовлена на секторе, общей теории и социологии права Института государства и права, РАН. Осно " ные положения диссертации'были представлены и•обсувдались на об ластных:научных конференциях /г.Воронеж, 199^,1993/, межвузовских научных конференциях /г.Ульяновск, 199И; г.Екатеринбург, 1993/, заседаниях сектора общей теории и социологии права ИГП ' РнН.
Структура работы предопределена целью' и задачами исследова-и состоит из введения, трех глав, заключения и списйа исполь-, иной литературы. ' .
Основные результаты исследования 3 главе I "Социальное государство как условие социальной'заг зшости личности" рассматривается проблема реализации сациаль-зкономических прав лячности в рамках государственной, системы иальной защиты.- . ' .;
Первый параграф этой глзвы посвящен генезису, содержанию и дическоиу выражению проблемы социальной защищенности. Здесь; ;азана значимость социально-экономических" прав в система прав ■' сгасти на разных этапах исторического развития человеческого (ества, в том числе в России. Длительный' исторический проЦеяу-.. с, начиная с эпохи буржуазных революций и.до российской Вели- . \ Октябрьской революции , в целом в работе именуется' "либ.ераль-л". Для него характерно, то, что новый экономически £ос£юДству$-. 'л класс провозгласил идею суверенитета. личности, неотчуждаемос-основных "естественных" прав в качестве основной, в. борьбе 9а ■ литшескую-власть. ' ' - : • ' .
Лишь после 1917' г.'под воздействией преобразований в-России / ржуазия, . к'тому времени окончательно укрепившаяся на полити- ..' ском олише в развитых: странах, бшга--вынуждена .обратить, так&э .. :иыанйе ;на'кошлекс -социально-экономических прав, 'дабы не уте- ■ ¡ть достигнутого.' Вторы»,! побудительным мотивом -к реагированию на ' ¡экий уровень-жизни трудящихся масс был общемировой' экономичес-ш кризис 1929-1933 гг.' -.- " ■ ':.-'.- . •; '-*■. .. •
В результате с середины XX'в. можно говорить о создании в шболее развитых странах мира 'система государственной защиты 'со-.¡.ально-эконоййческих прав, личности,■ -'включившей1 в себя программы. '
- в -
социального страхования и вспомоществования. Появилось осознание ч необходимости налитая системы -социальной защиты, которая смогла . . бы гарантировать приемлемый уровень жизни"-всем гражданам. Паибол полная реализация -социально-экономических прав личности, как пои зал исторический опыт, стала возможной в рамках правового государства и его новейшей модели — "социального государства", 3 .рас те определяются его признаки, выражающиеся- в основных .направлена ях деятельности:
■.— усиление :управления и планирования со стороны государств? котороз осуществляет новые задачи! вторжение в те- сферы низии, ь .торые регулировались прежде без его участия /экономика, социалы: «• обеспечение, культура, вкологш^ увеличение, зависимости, личности от деятельности государства;
■ - социальное государство' является планирующим, управляющим, . производящим и 'распределяющим, оно является государством,: обе"С-печивалоцим индивидуальную и .социальную жизнь в соответствии с
• конституционной формулировкой социального правового государства /.Ст.7 Конституции М/?
• - воздействие -всех трех ветвей государственной власти сдуг-. жиг цели обеспечения человеку достойдаго существования.
В диссертации показывается , 'что образование и существова-■ ниа государственной системы социальной зашиты было предопределено целым рядом объективных причин.. С втой точки зрения дается с< доставление концепций'западных исследователей о правовом госуда] ' стве вообще и социальном : правовом государстве в частности, а т< же взглядов.дореволюционных российских теоретиков и. современных исследователей. ..
В работе обращается внимание, что подход к праса>; человека в. целом и •сощальногекокошчб.ским правам в частности в советски!
- 9 - •■■" ' ..; ' :..'.■■'
мод российской истории был отличным от-подхода, принятого.за; >а;:;ом. Г,то касалось прзлзде- всего провозглашенного в теории :и на истике примата социально-экономических прав перед гражданскими юЛитическими .правами.'. А-поскольку на' всем протяжении соввтс-л истории развитие экономики.позволяло удовлетворять'потрёбнос-человека на достаточно низком уровне /не. будем, касаться'об;ьек-вных и субъективных причин итого/, то список провозглашенных в.: ' .-нституции социально-экономических: прав был на самом деле с лис- . м минимальных обязанностей государства по обоспэчзнию человека . обходимыми 'жизненными-благами', ■ '.,•."-•;. ' •.; '.; . ■;
Далее в-работе показывается., что'своеобразная попытка конвер-¡нций двух указанных'подходов. А трактовке гражДанскихг политически-социально-экономических прав" была предпринята на международ-эм уровне, что выразилось -в подписании; в один и :тот жё дв'нь - ■ 3 декабря 1966 г. "„'.звдуиародного пакта. об а.йонотодеск1рс:,: сощгаль-г лх.и культур1мс правах" и "Мевдународного пакта о '-гралданских.й .. хпггнчоских правах". •'.- ....■ ■■■ -. • ■
В работе-делается сопоставление отражения.содаально-экономит еских прав в Конституций; СССР. 197?..г. и-Конституции РФ5С? 1370 г»'-' редакции. -1992 г,'"' ;" с международными'. стадца:р?аШ{',,." Йа 'осно- , ;е анализа, российской Конституции '1993 Г . ц 'дйссаруадии. ДеЛабтся ' 1Ывод, что. ныне государство отошло от», своей-прежней, позиции; не ¡тавит своей задачей циро.кбе гарантирование, со'цизльно-эк&ноштвдс" . ¿их йрав, а намерено лшь' создавать условия .их реализаций, через зее три ветви государственной власти. Если в отношении гразданс- ■•■■ ак-и политических прав государство призН&ет. необходимость юс полной и безусловной реализации, что гарантируется конституционными гюрмаш /ст.'28-,29/, то в. отношении социально-экономичэсясих прав проблема решается несколько по-иному. ■ Закрепление социально-экб—'■
тонических '.прав в Конституции;сопровождается фиксацией'определен ных обязательств со стороны государства по их обеспечению /"обес ■ печиваются", "устанавливаются"^ "поощряются", "созда!ат условия", "принимают меры по развитию"/. Шесте с .тем в качестве'общей юрк дИческой-гарантии предусматриваете^! конституционное право граждан обратиться „за защитой как политических и гражданских, так и социально-экономических прав индивидуально.или коллективно в го-сударствешше органы и органы .местного' самоуправления /ст.33/ ил в суд /ст.45/. Таким образом, в целом, создаётся государственная, защита прав и .свобод Человека и гражданина в Российской Федераци . /СТ.45/. -я '■■'..:■ '.'.''. ' -'..'-...'.'■''.' '■■■.■ ' •. - :. Вззусдоакс, рбъ^м социально-гвнономических прав, закрепленны . ныне: действующей Конституцией, значительно отлиЧае-рся от/положен Конститудаи СХХЗР Г977 Г. и Конституции РСШОР !^ г. и. уа<з нз-,об почивает личности возможности'получение бесплатного полного обра ' зования,беепдатирй медицинской пог<ющи и отсутствие безработицы. . Ьто совершенно по-швому сФайит. проблему социальной эшциты, внос элемент'неуверенности а , буд^ее\ каждого.человека, привйкшего .к'-'' стабильности .социалистического общества«' ■
В закшочении .параграфа- в зависимости-от . специфики дедтоль-. пости государства в- отношении социально-экономических прав ''предлагается ^выделить 'две их- группы;. ;
.'.'■;> права, реализуемые' через ■ государственную ■ политику в -целом : /экономические права, права в. сфере культуры, творчества и т.п./ ' - права, реализуемое непосредственно через государственные программы /по: обеспечению малой,гущих, охраны труда, .детства,мате ринства, отцовства,' установление прожиточного минимума и т.д./.
Вгорой параграф-первой главы озаглавлен "Механизм государст
- н - .
нно-правового сбоош:М:..;Щ!,ч со!ыю:1 з:'щ:ггп наседзнпя''. Здесь соответствии с существупщей типологией рзсздшгршшйгся основные ■алы развития российской модели социальной защити и про'гвозирует-[ в будущем переход от институционально-перераспределительной к 1ршкальаой подели. ■ ■ ,
Переход к рыночному хозяйству внес коррективы в субъектно- . /ьептные связи в вопросах'социальной защити населения и опреде- \ т появление приоритетных /маргинальных/ групп и направлений' за- • ;п?ы, в отношении которых проявляется особая активность государства: нетрудоспособные,. Пожилые люди, многодетные и.неполные семьи, эти, работники бюджетных организаций,' военнослужащие из■ числа вы-улсденшх -мигрантов., как и все .мигранты из бывших республик СССР,' острадавише от- разного рода экологических катастроф - с целью '; оддержки определенного уровня'потребления каздой из этих 'катего-. йй. ' ' ■' . ' . •-•■■;
Объектом же социальной защиты в'условиях .рыночной ь-кономики. ''-:тали, . во-первых, ыаргинальцость' определенных'.групп населения,а.: ■ ; • зо-вторых, наличие, определенных видов рисков,'связанных с-затрата-ш в условиях .'ринка, на получение необходимых услуг /медицинской' юмощи, пенсионного содержания и т.п./.Соответственно делается зывод, что государственная система социальной защиты' должна ''■.'■ . трздставлять собой помощь^ предоставляемую в двух основных- формах . - страхование'и вспомоществование» '.. : ' '• ■ .' ' . '.•■ • • ••
В работе значительное место уделяется вопросу .о месте- со'ци- • адыго-эконошческих прав в- системе права'в целом, -.анализу того,.-представляют ли они определенное единство, ■ позволяющее ■ выделить.' ■ ■ их как самостоятельную, хотя и'вторичную структурную.дравовую • подсистему ' -.' ''' V. .•'•'.'".'"'.' .-
1. См.: Алексеев O.G. Общая теория-права,.- В . H-x.Ti. j Ф. Г.'..- М.,' ■ ■ U. 252-256. " ■'-' . '.. .■'■.. ' ■'.' : -/ '■'■• .
- -
Анализируя совокупность норн, регулирующих псслодуемув с.';')е-(ру отношений, автор приходит е выводу о наличии здесь общего для всех'них.Предмета правового регулирования: это отношения, возникающие между государственными, негосударственнш.ш структурами и личностью по'поводу реализации социально-экономических прав. Обладают общностью и отдельные составляющие метода правового регулирования, присущего данной совокупности норм: правосубъектность, юридические факты и отчасти содержание правовых от ношений и санкции, с помощью которых государство воздействует на определенные виды общественных отношений.
Принимая во' внимание, сказанное, а такие масштабы и общественное значение рассматриваемых отношений, в работе делается вывод, что их совокупность может быть отнесена к особой, возникшей во второй половине XX в. отрасли' права - отрасли социального пра ва, как вторичному структурному образованию права. Масштабы этой отраслевой-система определяются системой социально-экономических прав и объединяют совокупность отношений, возникающих при реализации всего комплекса социально-окономических прав, включая права в сфере трудовых отношений, социальное обеспечение в случае нетрудоспособности, право на образование, медицинскую помощь, охрану.семьи, а также в перспективе право на защиту окружающей. среды - в рамках', сложившихся в данном обществе в силу историчес .ких, экономических, социальных условий.' Уровень 'зрелости данного комплекса отношений, а также ход формирования социального права .отражаются в степени их-законодательного оформления. Последнее в свою очередь гарантирует их реализации, что определяет общий уровень социальной защищенности личности в том или ином обществе
.Нормы и- институты;права, входящие в систему социального права прежде всего по принципам, цели, специфическим призмам
лпопог'о регулирования, что предспрзделиет появление общего второго предмета регулирования - создание условий для 'реализации аэданаш соднашго-экошшчаских прав. В силу стого нормы права, правленные на реализацию данной цели, таикс представляют опреданное единство, хотя и отличаются во многом друг от друга, в данном случае речь идет о дифференциации подсистем в рамках иного структурного, хотя и вторичного подразделения.права.
В диссертации показывается, что социальное.право, существу-,ее как вторичная отрасль^права и как массив законодательства обществах с высоким уровнем экономического и социального раз- ■ ¡тия, в России находите;! в стадии становления. Поэтому говорить ■ социальном праве как сйормпровавгаейся целостной.системе в на- ' ;м обществе, вероятно, преждевременно. Делается вывод, ч!го тем~ 1 и условия . развития этой отрасли будут определяться ходом зуществляемых в стране преобразований. Чем более развитым И;бо-этым будет российское общество, тем большее место и роль' будет ринадлежать в нем социальному праву, ■ ■ ■' ."
Глава П "Государственная система социальной защиты1' охваты-ает функции трех ветвей государственной власти и степень их.ре-яизации в современных условиях.
В первом параграфе главы рассматриваются проблемы'места эа-онодательной власти в современном российском государстве и ее оль по обеспечению социальной защищенности населения, а-также.. :еобход:шость усиления этой ветви власти,- что во многом зависит 1Т четкого разделения обязанностей между всеми государственными' фганаш и закрепления за представительными органами и только за дани права законотворчества. Именно законодательной-власти-в ли-'. ¡р федерального собрания- предстоит проделать решающие шаги в решении проблемы правового оформлении социальной защищенности личное-
ти.
На основе анализа отношении, охватываемых системой социального права как вторичной структурой и прежде всего их законодательного оформления в работе выдвигается тезис -о том, иго соци-.альное законодательство не .корреспондирует социальному праву как отрасли права, поскольку совокупность законодательных актов в со циальной сфере на данном этапе нельзя назвать полностью сформировавшейся системой ввиду, слабости внутрисистемных связей при большом'объеме, регулируемых.отношений, отсутствия активного правового центра типа кодекса /Основ законодательства/,.регламентирующего в обобщенном виде'йсе многообразие связей в системе соци лльног.о права. В то же время- наличие системообразующих факторов в этой 'сфере законодательства'- налицо: это общность предмета, общая сфера управления,-принципы управления,- что позволяет определить совокупность нормативных актов', регулирующих реализацию ' социально-экономических прав человека как более'крупное, чем отрасль, структурное образование - как законодательный .'массив. •'..
В теории отраслевые законодательные массивы в отличие от . отраслей законодательства харахстеризуются тем,' что их объемы и внутренняя структура; требуют управления -через ерздание рада .'находящихся на одном уровне, внутренне согласованных, но не связан ных,иерархической зависимостью нормативных актов, преимущественно законов. Законодательные массивы в отличие от отраслей законо . дательства. охватывают более широкий круг отношений,. исключающий . ..возможность управления ими из единого активного центра-, а также большей слабостью связей между нормативными актами, - составляющи-' ми данный массив. . - ' ■ ■• ' ■
I. Кирин В.А.; Функциональные связи правовых норм. - ^ов. гос. и право.' - 1972.-KS.-Ü. 29-37; Мицкевич A.B. Акты высших орг.аноЕ ' Соеотского, государства.-М. :Юрид.лит. ,1967,с.1Ж)-1.<;3;Г1олениНа C.B. Теоретические проблеьш системы .советского, законодательст ва. -'М. :Наука, 1979* - С. 58-61,.
- 15 - . ■•••■ .'-.- ';,
13 работе отмечается, что совершенствование' социального законо-:'ельства как законодательного массива и согласование его состав- ' sj^dc - необходимое условие повышения социальной защищённости., шости. -' '■■•■'■ ''.',■ - ' .'■ ; • '
lia основе анализа законодательного .обеспечения социальной защи-шости личности в работе делаются следующие' выводы.: ;, ;-..'■•■
I. В силу суи;естюваню1 различных категорий населения, .нужда-«ся в различных.формах социальной за^итк, целесообразно выделить те комплексные формы-социальных'отношений как материальное обес- -¿ёние-,..социальные услуги, социальное страхование., .безопасность .•' . " «юехк и защита окружающей среды. ' Все они. имеют: место;.в ;Нал!'ей. • ране, но каждая-в разной степени законодательна.офрр.1лёна. :1Таи-.:"". нее- полный и ■ комплексный подход в кодификации соответствущи^ .; '. рм имеет место' в системе материального: обеспечения. -Думается^' !•„. ; '• о в.данной сфере прежде- всего .необходимо..в -.силу' сложившихся эко-. ' мических условий -на законодательном .уровне/решить- . вопрос; о ломот ■'.' бедЦейтщ. .Для' них' Необходимо -ввести -новый-, вид.; социальной ййт- • ты - пособие но бедности. Как вид,, это -пособие' должда быть .ут- . рждеио на .федеральном .уровне на уровне '.закона^.гдэ Необходимо. чет-'.обозначить о'сновныэ его; параметры"; определение ;бедаЬо'мг и;:крн-. рае в ее уетамаатавающих;- степень участия- в щплатзх федё^здьяо^- ' и местного бюджетов;-введение в/практику, адресной социальной за-ты, основанной-на личном 'зал&яении;- определение эффективного,мё- ' да'проверки .личных доходов граждан," В то'же время при решении ; просов о. пособии по бедности необходимо ;уч'итывагь_ различия.-р-. ■ . OHOi.ciHeçiOTx условиях^, сложивш-ася'в регионах. Ноэто^ он'должен . ать одним из вопросов, где .в максимальной' степени-Проявляется де-нтрализация социальной.- сферы. .'.-':' .
V Сделаны/ значителбшё mai и. в. рвфор®1р'ойании, а. во-многом и-..---создании заново законодательной-основы -системы/социального етра-
- 1С -
.. хования. Ее составляющими на' сегодняшний день являются пенсион- ' ■ ное Страхование, медицинское-.страхование, страхование от безрабо-■ • тицы. Законодательные акты, регулирующие отношения в .последних -.' двух случадх, носят слишком.общий характер и нузвдаются в детализации и расширении, что станет возмозшым в результате развития . этих систем. В'то лее время для полного; развития пенсионного и медицинского страхования, как нового ялемента рыночной экономики, необходимо законодательно и на. практике' создавать условия для . становления частного, страхования.V.. V . ■ "
. ,": 3.: Фактически не цмеет :за1;оНодательного оформления такая . форма социальной защиты, как социальные услуги. Ее становление • проходит, стихийно,, по инициативе мёстнь«-органов социальной защи-. ты. На,г.осударствешом уровне-нёобходшо в'фирме'закона определит ' правовые, -организационные и"финансовые.'.основы -создающейся систе-: мы социально^помощи..;:' '■■ .: '.'. :•,-•-' . . .. .
'. • ) . . Второй .параграф главы П озаглавлен "Исполнительная-власть и социальная защита? Здесь обосновывается тозис о'то:.:,, что вопрос' . .о месте и ролл исполнительной власти-в'государственной системе . социально^ защиты в нынедаих условиях.приобретает особое значение, поскольку "в предшествующий- исторический период исполнительная ' власть, фактически' узурпировала функции/законодательной и. су-, ■дебной, В.связи'с ,эиш основной проблемой становится вопрос о фун циях исполнительной власти'в общегосударственной системе социальной защиты. К'ним относятся правде всего создание необходимых материальных-, организационных и иных условий реализации социальных' прав. Эта задача выполняется на общефедёральном уровне правительством в лице соответствующих министерств, комитетов, фондов и других■ государственных органов. ■ •'. . .
В деятельности-исполнительной власти существуют многие проб, лёмы,*что обусловлено' следующими обстоятельствами:
- (пункции и возможности исполнительной власти не регламенти-;аньг четко законодательно;
.- из-за несогласованности, законодательной ..и .исполнительной . 1сти, юс Постоянного противоборства возникает возможность .првг . азния последней своей власти;
- существует слабый контроле иад исполнительной властью со. .л зроны судебной, как результат низкой правовой культуры, отсуг-.. . зия.многих законов, .малого, числа, случаев обращения в суд по-воп-. зам социальной защиты, слабости материальной базы судов»"высокой, зимостя рассмотрения дед..
Основными министерствами, решающими проблемы., социальной защи-' стали Министерство социальной защиты и Министерство, труда. В боте сопоставляются направления их деятельности, шродзлзнше . авительственными постановлениями,, что .'позволяет сделать вывод нерешенности проблемы разграничения их функций, ¿ результате [ ановится неясным, почему при существования Шнистерет.ва со-: альной защиты вопросами- разработки и реализации гозударственной циальной политики занимается Министерство труда, Думается, что циальная практика приведет к необходимости' объединения этих■ ух 1линиетерств, что будет способствовать качественным измене-т в социальной эсщитё граждан. • ■-.'■:. '•'■ ". .
- в конкретной деятельности правительства, по нашему мненш, : щаствутот .следующие проблемы: I/ отсутствие общей программы со-.ильной политики^ 2/ концептуальная противоположность в деятель-■сти. МСЗ и ИГ; 3/ бюрократизация и .всевластие-аппарата. ■ Без -хсх иеишг невозможно- эффективное- функционирование исполнительной • " ¡асти.- ' ■ • ' . - ' - ■ . ■ ■ ■
Другой функцией исполнительной власти, начнётся, защита .соци-г [ьиых прав' гралздаи, которая. закреплена ст.33 'лонституции Й?. ^
Это представляет возможность гражданам использовать, по сравнению с.судебной, относительно недорогой способ защиты, однако его эффективность во Многой зависит от стиля работы исполнительной власти, глубины происходящих в обществе демократических преобразс .ваний. Этот способ защиты це исключает возможности обращения в суд.'К тому Eq существующее законодательство и правоприменительная практика не предполагают обязательной иерархической соподчиненно cïh указанных способов.защити
• • Третий.параграф второй главы.посвящен .функциям и рбли судебной власти в государственной системе социальной защиты личности. ; В работе обосновывается тезис, что судебную власть как независимую и-самостоятельную наряду с законодательной и исполнительной можно будет считать состоявшейся,•когда она получит и.сможет реализовать право на самостоятельное, решение и-'реализацию своей, компетенции. В в том главное условие возведен;:.* суда на уровень,' ко т( : рый определен ему скмш ходом общественного развития, ; * Согласно Конституции, вопросы.прав человека могут решаться рудами всех.уровней, включая.Верховный'Суд, который является высшим судебным органом в этой сфере и осуществляет судебный надзор за судебной практикой /ст.126/, и Конституционный Суд, -.который "по жалобам-на-правонарушения конституционных, прав и свобод гршк дан-и по-запросам.судов проверяет конституционность закона, примененного ..... в"конкретном деле" /ст.125, п.4/.
Решение -проблемы действенности судебной власти в сфере за-
I. .Конституция PS, CT.46; 'Закон РФ об. обжаловании в суд действий и решений,нарушающих права и свободы граждан" от 27.04.1993 //Ведомости, съезда народных депутатов RB. и Верховного Совета Р£.-1993.-ÎCT9;;'Постановление Пленума Верховного Суда № о некоторых вопросах применения судами Pi законодательства при." разрешении-трудовых споров от 11.12.19У2- //Бюллетень верховного Суда BJj. - 1993. - fe, -C.I-2.,
- 1У - ■
ы социальных прав напрямую зазисит от реализации судебной рзфор-и так;к ае направлений, как введение в практику различных форы ' ¡олрошводства /с участием одного судьи, введение института мигах судий/, реальное осуществление принципа, независимости, реор-шзация судопроизводства и др.
Анализ существующей судебной практики позволил выделить ряд ;болзе общих проблем: народные судьи при принятии заявлений.на згда правильно определяют характер правоотношений,; нормы,права, , горымл они регулируются и, шк следствие, допускают ош'бки в убавлении оснований иска,средств доказывания» определения круга ц, участвующих в деле; серьезными проблемами"являются малая-чис-нность судов, плохая организация их работы, слабость материадьно-хнической базы; распространены случаи нарушения сроков проведе-я судебного заседательства; немаловажна и такая проблема,-как сутствкэ доверия к суду и привычки, обрал^аться в. суд. • V
Среди проблем,-саязанных. с деятельностью Взрховнога Суда, сд-з-•ет отметить, что Постановления, принимаемые Пленумом-'Верховного -да, как основные нормативные акты, довольно часто носят характер. ?лдованил .закона, его разъяснения и дополнения. ■ Особенно'сильно,-•о проявляется по отношению вопросов процедурного.характера;. Сс-)вной причиной стого является общий характер нерм,' ойрвдёлвнШк зссийским законодательством в социальной сфера*'Для того, Чтобы общества 'подчеркивался паритет- властей и Совершенствовалось.аа-энодаг-ельство,. с-лэдует, 'вероятно, ориентироваться нз необходимость, лкснодательнсго' утверждения всех трактовок,, которые подсказывает ракткка применения, закона и-которые фиксируются, в Постановлениях зрховного Суда. Проверять ве конституционность' законов и правопри-енмтелы-юй практики дойзн Конституционный Суд .'!,'• ныне пребываю-
.ноисти'.пуция Йб-,ст.Х<Л{ За;:он РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" -//йодо;-гости' съезда народных. депутатов- и 'Верховного ..Совета РСш$\
- 20 -
щий в парализованном состоянии. . ■ Третья глава работы называется "Проблемы правового регулиро вания социальной защиты на областном уровне /на примере Воронеже кой области/". В первом параграфе ^лавы анализируются вопросы ад тирования государственных законодательных актов на областном уро не и формирования собственных подзаконных актов. Решение вопросе организации социальной защиты на уровне отдельных субъектов феде ' рации'связано а необходимостью децентрализации государственной ■системы социальной защцты при одновременном усилении роли местнс го самоуправления, что должно распространяться и на развитие локального законодательного регулирования, и ца укрепление финанс< вой базы решения вопросов, и на-развитие таких форм помощи, hoti рые наиболее соответствуют местным условиям. ■ .
В т<5 же время в работе констатируется почти полное отсутст концептуальный подходов в решении вопросов организации упрзвлен и функционирования областной системы социальной защиты й ее вза ; модействия с местным самоуправлением. •.'
Одной из основных задач социальной службы при органах мест го самоуправления должна.стать координация всех общественных ус лий в решении, проблем социальной защиты, что станет возможным г . наличии действенной самостоятельности втого уровня общественно1 управления. Поэтому в работе даются рёкомендации об ограничент их пользу'круга функций органов социальной защиты на уровне су< та федерации в рамках организации работы по своевременному и п] вильному назначению и выплате пенсий и пособий, контроля за coi людением законодательства о предоставлении гражданам льгот и п; муществ,.организации работы по трудоустройству и бытовому обел •диванию инвалидов и пенсионеров, руководства органами врачебно ■ трудовой'экспертизы. Однако, практика свидетельствует о фактам . ки полном" подчинении городских /районных/ органов социальной "з
а вышестоящим областным структурам. Для создания оптимальной теш управления социальной залитой в рамках местного самоуправ-ия, думается, необходимо наличие определенных условий и среди
свобода реализации властных полномочий в рамках, опредзлещшх оном; наличие необходимой'финансовой и материальной базы.}''воз-' ность реально влиять на социальную политику в регионе} наличие .. фессионально подготовленного кадрового состава.. '. ,
Локальное нормотворчество областного уровня, .как показывайте в работе, касается определения общих направлений развития соци-' ной политики, регулирования трудовых отношений,■предоставления ; дающимся определенных видов обеспечения, помощи и услуг. За; пе-'Д рыночных реформ прослеживается определенная эволюция, раскрыта,: направления•развития нсрмотворческой деятельности на- отом."' >вне. За это время пропиа наработка нового правового И организа-жного обеспечения социальных программ и мероприятий' применитель-к изменившейся обстановке.'Зсе &то вылилось в. создание донумзн-нового урозня -'"Программы' социальной поддержка населения .Во-ютской области на 1994 г.", проблемы реализации которого стали' шм из предметов анализа второго параграфа данной главы; В "Прагме" сформулированы, новые цели и приоритеты социальной работы, ) создэниа экономических и правовых условий, стюлулирующ}«; актив-. } трудоспособную часть населения обеспечить собственным трудом «благосостояние; обеспечение взвешенного багсакса интересов, гх групп населения - .наемных работников,предпринимателей и не-МОспособных, усиление адресности в•предоставлении социальной пот р. ' .-'".- '■ ' ■•,
В данном параграфе рассматривает ей таете проблема реализаций . .гонов н ппдзакоьгных актов областными структура,т. Показано.' «го .-юнения в нормативной баго- сопройддшотся- и р'з^рмлрсванием _ ":■.;■ руктуры исполнительные .органов,'.однако,; именно в. этом овенв» '• пай
считает автор, еще иного нерешенных проблем. Анализ деятельности исполнительной власти па областном уровне и местных органов социальной защиты позволил сделать следующие обобщения:
1. По-прежнеъу более актирными и' лидирующими в формировании
и реализации социальных программ являются областные органы. Исключение составляю^ те формы, которые-связаны с предоставлением отдел ных видов помощи малоимущим слоям населения и нетрудоспособнъм, гд сами новые формы /организация трудоспособности,- оказание ■ адресной помощи/ основаны на активных самостоятельных действиях районных ко •митетов социальной защиты.' ... -.-'.
2. Необходима более тесная связь областных и местных органов социальной защиты и занятости и трудоустройства.'Их организационная разъединенность противоречит функциональной, общности, что'проявляется превде всего на местном уровне. -■-.'-,
3. Необходима и'более'широкая координация, деятельности всех заинтересованных организаций; ведомств, фондов как государственных так и'негосударственных. Однако созданный при.областной эдминистра ции Координационный совет этой проблемы фактически не решил. Бри-чиной во многом явилось недоверие новых •общественных -объединений /объединений предпринимателей, общественных фондов,'новых профсоюзов и т.п./ к традиционным формам -государственного регулирования. -Поэтому проблему координации следует решать на новом уровне,.один' из возможных выходов - развитие координационной деятельности в рам ках местных комитетов социальной защиты.
По теме диссертации-опубликованы следующие работы:
I. Государственные меры по преодолению гиперинфляции и- социал ная защита населения. //Финансово-кредитное регулирование в услови 'ях рынка:. Тез.-докл. на межзональной научно-практич.конференции.-'Екатеринбург:.ЕЯ1Х, 1992, в соавторстве /лично автором 0,1 п.л./
¿. Правовая основа государственной системы социальной защиты /Проблемы приватизации собственности: Тез.докл. и. сообщений, науч.-. рактяческой конференции. - Воронеж: ВГИ» 1993, в соавторства /лич-
о автором 0,1 п.л./
3. Современные проблемы развития систеш социального обеспечения /на примере Воронежской области/ . //Воронежское краеведение!; тыт и перспективы развития /материалы пятой областной научно-ирак-•ической краеведческой конференции, 27-28 марта 1993. года/.- Вып.П. : • Воронеж,. 1994, в соавторстве /лично автором 0,1 п.л:/. .
Заксз 172 от 24.05.04 г.Тир. 100 экз. Формат 60 X 90 1/16, Объем 1 п.л. Офсетная лаборатория,-В1У. :
