АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственная служба Республики Таджикистан»
На правах рукописи
ДЖАМШЕДОВ ДЖАМШЕД НАЗАРШОЕВИЧ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН (конституционно-правовой аспект)
Специальность: 12.00.02 — конституционное право;
муниципальное право. Специальность: 12.00.14 - административное право;
финансовое право; информационное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 О 0ЕЕ5 2011
Москва-2011
4854065
Диссертация выполнена в секторе теории конституционного права Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН.
Научный руководитель: заслуженный юрист Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор, Шульженко Юрий Леонидович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Гришковец Алексей Алексеевич,
кандидат юридических наук Громов Павел Александрович
Ведущая организация Государственный университет
управления
Защита состоится 24 февраля 2011 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 в Учреждении Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Учреждения Российской академии наук Институт государства и права РАН по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
Автореферат разослан января 2011 года.
Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук
Е.В. Понизова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Институт государственной службы в Республике Таджикистан находится в стадии развития. Ныне действующая Конституция страны заложила правовые основы его формирования. Однако многие важные вопросы остались либо вне поля зрения законодателя, либо не в полной мере урегулированы нормативно. Выявление и анализ этих пробелов, теоретическое осмысление и обоснование путей их преодоления будут способствовать дальнейшему совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Государственная служба в Таджикистане имеет глубокие исторические корни. Она неразрывно связана с историей таджикской государственности, истоки которой восходят к периоду правления династии Саманидов, т.е. к периоду формирования таджикского народа. Становление государственной службы в ее современном понимании тесно связано с новейшей историей государственности таджиков. Приобретение независимости наряду с другими задачами обусловило необходимость реформирования государственного управления в стране и развития государственной службы. Следует отметить, что в Таджикистане в период социализма статус служащих гражданской части государственного аппарата регламентировался специальными законами. Функции этой части государственного аппарата, по существу, выполняли партийные и советские органы различных уровней. После распада СССР эта система бьша разрушена, однако новая, отвечающая современным реалиям, в полной мере пока еще не построена.
Необходимость укрепления таджикского государства требует, чтобы его управленческий аппарат действовал четко, слаженно и эффективно. Мировая практика показывает, что именно высококвалифицированный и ответственный корпус государственных служащих способен обеспечить мягкое преодоление кризисных явлений во всех сферах общественной жизни на переходных этапах развития страны.
Закон Республики Таджикистан от 13 ноября 1998 г. «О государственной службе»1 заложил юридическую основу государственной службы как особого государственно-правового института. Однако он, как показала практика, не смог в полной мере регламентировать все аспекты этого сложного социально-правового института. Политическое руководство страны сочло необходимым принятие нового закона в данной сфере, который соответствовал бы современным реалиям. Закон Республики Таджикистан от 5 марта 2007г. «О государственной службе»2 стал началом нового этапа реформирования государственной службы.
Президент Республики Таджикистан в посланиях Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 и 2008 гг. подчеркивал, что низкая эффективность работы государственного аппарата сводит на нет результаты осуществляемых в стране глубоких реформ в других областях3. В связи с этим в «Стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», утвержденной Указом Президента Таджикистана от 15 марта
2006 г.4, в числе основных приоритетов начатой, но еще не завершенной административной реформы были названы: упорядочение и организационное разделение функций в системе исполнительной власти, исключение их дублирования, четкое разграничение полномочий между центральными и местными исполнительными органами власти.
Характерными признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Республике Таджикистан в последние десятилетия, являются последствия гражданской войны, недостаточная стабильность политической системы, обострение внутренних конфликтов, ослабление внимания к вопросам обороны и безопасности, проникновение коррупции не только в судебную и правоохранительную сферы, но и в другие области государственного
1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан (далее - AMO РТ). 1998. № 22. Ст. 297.
2 AMO РТ. 2007. № 3. Ст. 166.
3 См.: Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 30 апреля
2007 г. // Садои мардум. 2007. 1 мая; Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 25 апреля 2008 г. // Народная газета. 2008. 26 апр.
4 Джумхурият. 2006. 28 марта.
управления. В таких условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всей системы государственной службы и в том числе юридическое и организационное обособление ее отдельных видов - государственной правоохранительной службы и государственной гражданской службы. Это позволит упорядочить деятельность правоохранительных органов, которые призваны осуществлять действия по предотвращению угроз личности, обществу, государству, улучшить качество государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Однако следует признать, что в Республике Таджикистан государственная служба в ее современном понимании еще только формируется, хотя некоторые элементы уже начинают постепенно утверждаться. Предстоит сложная и достаточно длительная работа как по научно-теоретическому осмыслению государственной службы, так и по практической реализации выработанных идей. Вместе с тем реформы не должны затягиваться, ибо в стране остро не хватает просвещенных политиков и управленцев. Все это обусловливает актуальность изучения института государственной службы, его роли и значения для конституционно-правового развития Республики Таджикистан. Данные обстоятельства и предопределили выбор темы исследования.
Степень научной разработки проблематики. Проблемы государственной службы обстоятельно изучались, прежде всего, государствоведами и ад-министративистами, а также затрагивались представителями других отраслевых юридических наук, например науки трудового права. В дореволюционной России изучением государственной службы в основном занимались такие ученые-государствоведы, как A.C. Алексеев, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, И. А. Ильин, Н.М. Коркунов, И.О. Куплевский. Среди авторов советского периода, исследовавших вопросы теории и практики государственной службы, можно выделить Ю.М. Козлова, Н.С. Крылову, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Г.И. Петрова, И.В.Павлова, В.А. Патюлина, Ю.А. Розенбаума, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольскую и др.
Исследования проблем государственной службы заметно активизировались в 90-е гг. XX в. и в начале XXI в. Следует отметить труды таких ученых, как С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, ИЛ. Бачило, К.С. Вельский, И.Б. Буриев, A.A. Гришковец, В.Е. Гулиев, А. А. Демин, A.M. Диноршоев, А.И. Имомов, Н.М. Казанцев, В.А. Козбанен-ко, А.П. Коренев, O.E. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, A.A. Сайфидцинов, Р.Ш. Сативалдиев, Ю.Н. Старилов, Ф.Т. Тахи-ров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, JI.A. Чиканова, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др., которые обстоятельно исследовали различные аспекты института государственной службы.
Правовые проблемы государственной службы в Республике Таджикистан мало изучены. Можно упомянуть лишь работы по политологии, в которых затрагивались отдельные правовые аспекты1, а также ряд научных статей таких таджикских авторов, как Ф.Т. Тахиров, А.И. Имомов, Р.Ш. Сативалдиев, И.Б. Буриев, X. Оев, A.A. Сайфидцинов. Если говорить о российских ученых, то известна единственная статья, посвященная государственной службе стран СНГ, где лишь вскользь затрагивается государственная служба Таджикистана2. Комплексное исследование государственной службы Таджикистана с позиций наук конституционного и административного права не проводилось. Настоящая диссертация является первой такого рода работой.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: системный анализ конституционных основ государственной службы Республики Таджикистан, выявление недостатков и противоречий в ее регламентации, определение путей их преодоления; анализ организационно-правового обеспечения государственной службы и выявление механизмов его совершенствования, теоретическое обоснование путей кардинального повышения эффективности государственной службы Таджикистана в целом, выделение ее
'См.: Каримов K.M. Реформирование государственной службы в контексте оптимизации государственного управления Республики Таджикистан: Дисс. ... канд. полит, наук. Душанбе, 2007; Пирназаров И.А. Становление государственной службы как политика социального института (на примере Таджикистана): Дисс.... канд. полит, наук. Душанбе, 2006.
2 См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда госслужащих // Законодательство и экономика. 1999. № 6.
видов и уровней, выявление путей устранения имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизации затрат на государственную службу и ее ресурсное обеспечение.
Для достижения намеченных целей были поставлены и решались следующие задачи:
исследовать теоретические и методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службы;
обобщить таджикский и зарубежный опыт правового регулирования и организации государственной службы;
проанализировать конституционно-правовые основы формирования государственной службы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах;
предложить пути и механизмы совершенствования государственной службы в Республике Таджикистан;
разработать концепцию развития государственной службы на основе национально-исторического опыта таджикской государственности и зарубежного опыта формирования государственной службы.
Теоретическая и нормативная основа диссертации. Теоретической основой исследования послужили труды российских и таджикских ученых, посвященные проблемам теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления и государственной службы. Использовались также работы таких зарубежных ученых, как Г. Брзбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Б. Гурней, Р. Драго, и др. Нормативную основу диссертации составили конституции и другие нормативные правовые акты Республики Таджикистан, Российской Федерации, ряда стран - членов СНГ и государств дальнего зарубежья.
Методологической основой исследования являлись формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы. В процессе исследования были также использованы такие общенаучные и частно-научные методы познания, как системный анализ, системно-структурный, сравнительный, формально-догматический, конкретно-социологический, статистический методы, метод сравнительного правоведения.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и административно-правовые проблемы регулирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней на основе использования таджикского и зарубежного теоретического и нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Таджикистан. Выявлены особенности процесса конституционно-правового регулирования государственной службы в стране; раскрывается неразрывная связь конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе с демократическим правом граждан в управлении государством; определены формы реализации права граждан на государственную службу; выдвигаются и аргументируются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Таджикистана о государственной службе; обосновывается необходимость введения в учебные планы вузов страны по специальности «Правоведение» спецкурса «Организация государственной службы».
Положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Государственная служба - категория, которая органически связана с государством. Она представляет собой важный государственно-правовой институт, который существует во всех правовых демократических государствах. При этом в каждой стране государственная служба отличается своеобразием, которое обусловлено историей, культурой, традициями, менталитетом народа, образующего государство.
2. Спорным в науке является определение государственной службы. В связи с этим на основе выявленных квалифицирующих признаков статуса государственных служащих сформулирована дефиниция понятия «государственная служба Республики Таджикистан» как особый вид профессиональной
деятельности граждан (служащих) по исполнению должностных полномочий в государственных органах, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Целесообразно закрепить данное определение ч. 1 ст. 1 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.
3. Формирующаяся система законодательства о государственной службе Республики Таджикистан базируется на конституционно-правовой основе. В то же время остается нерешенным ряд вопросов: не регламентируется взаимосвязь между различными видами государственной службы; не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих; не сформирована система управления государственной службой.
4. Аргументируется, что государственная служба обеспечивает реализацию конституционного положения о социальной сущности государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы граждан. Государственная служба характеризуется такими признаками, как иерархичность, законность, стабильность, профессионализм, политическая нейтральность.
5. Исходя из конституционных положений и норм действующего законодательства, государственных служащих предлагается классифицировать: по функциональному назначению (политические и административные государственные служащие); по особенностям службы в государственных органах (гражданские служащие, служащие правоохранительных органов и военнослужащие); в соответствии с конституционным принципом разделения властей (государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти); по масштабу деятельности органов власти, где они служат (государственные служащие центральных органов государственной власти, местных представительных органов государственной власти и органов самоуправления в поселке и селе).
6. Признавая целесообразность и практическую значимость систематизации законодательства Республики Таджикистан о государственной службе, представляется несколько преждевременным принятия Кодекса о должност-
ных лицах и государственной службе в Республике Таджикистан; поскольку на данном этапе государственно-правового развития более актуальным является конкретизация отдельных положений действующего законодательства в сфере государственной службы.
7. Обосновывается целесообразность в пределах допустимости использования в правовой системе Республики Таджикистан российских конституционно-правовых схем организации государственной службы и статуса государственных служащих. Сравнительный анализ законодательства двух стран показывает много точек их соприкосновения, особенно в плане придания государственной службе черт публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституции и законодательства в интересах граждан.
8. В целях совершенствования законодательства Республики Таджикистан о государственной службе предлагается внести следующие изменения в Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.: 1) в ч. 1 ст. 16 перечень обстоятельств, исключающих прием гражданина на государственную службу и нахождение государственного служащего на государственной службе, дополнить отдельным пунктом «нахождение в близком родстве и свойстве с государственным служащим, если их служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому»; 2) гл. 3 дополнить ст. 271 «Понятие правового статуса государственного служащего» и сформулировать его следующим образом: «Правовой статус государственного служащего - это совокупность прав, свобод, правовых гарантий, ответственности и ограничений, связанных с поступлением лица на государственную службу и ее прохождением»; 3) в п. 2 ч. 1 ст. 5 заменить формулировку «государственная служба правоохранительных органов» формулировкой «государственная правоохранительная служба».
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы для совершенствования концепции реформирования государственной службы Республики Таджики-
и
стан, при разработке нового и корректировке действующего законодательства о государственной службе, в преподавании курсов конституционного и административного права, теории государства и права, отдельных спецкурсов по теме диссертации. Практические рекомендации, сформулированные в ней, могут быть востребованы в правоприменительной практике при совершенствовании процедуры поступления на государственную службу и ее прохождения, во всех властных органах, от местных органов государственной власти до министерств и ведомств, а также высших органов государственной власти Республики Таджикистан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, проведенных Академией наук Республики Таджикистан, Институтом государства и права Академии наук Республики Таджикистан, Российско-Таджикским (Славянским) Университетом, Институтом экономики Республики Таджикистан, Советом молодых ученых Республики Таджикистан; на заседаниях сектора теории конституционного права Института государства и права РАН; в учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», дисциплинам специализации: «Правовые основы государственной службы в Республике Таджикистан», «Проблемы ответственности в административном и финансовом праве».
Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы. Исследование состоит из: введения; трех глав, включающих девять параграфов; заключения; списка нормативных источников и литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, методоло-
гические и теоретические основы, обосновывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, указываются направления апробации, внедрения полученных результатов, описывается структура диссертации.
В первой главе «Конституционно-правовые основы формирования государственной службы» проведен комплексный анализ понятия, сущности государственной службы, исследуется правовое обеспечение возникновения и развития института государственной службы в Республике Таджикистан, рассмотрены ее организационно-правовые принципы.
Государственная служба в Таджикистане прошла сложный и противоречивый путь становления и развития. Она появилась с образованием государства как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. При этом исторически категория «государственная служба» вошла в оборот значительно раньше, чем состоялось ее закрепление де-юре. Законы о ней являются продуктами капиталистической стадии развития человеческой цивилизации. Учитывая сказанное, для уяснения сущности государственной службы необходим анализ не только истории этого института, но и его законодательное регулирование, и практическое применение.
Аргументируются взгляды российских ученых досоветского периода А.Д. Градовского, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова и др., которые предлагали определения государственной службы. Исходя из ее публично-правового характера, они характеризовали государственную службу как всякую деятельность на пользу государству, основанную на подчинении, возникающем для лица вследствие принятия им определенной государственной должности и имеющем своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную на решение определенной задачи государственной деятельности.
В условиях советского государства не существовала государственная служба в буквальном смысле этого понятия. В законодательстве отсутствовал термин «государственная служба». В юридической литературе этот термин трактовался по-разному. Первые обстоятельные научные исследования в
области государственной службы в советский период проводились И.Н. Па-хомовым и В.М. Манохиным. Анализ научных воззрений этого периода в данной области имеет большое значение для становления современной системы государственной службы.
Специалисты, особенно в области государственного (конституционного), административного права, понимали, что работа в органах власти и управления отличается от работы на государственных предприятиях, в учреждениях и организациях, что в этих органах существует сложная иерархия должностей, в которой отчетливо выделяется руководящее звено. В такой работе часто используются элементы государственной власти (полномочия органов) и она задевает интересы граждан. Как известно, между реальной властью партийных органов и обществом в виде разных его структур официально стояли государственные органы, которые олицетворяли власть народа и были де-юре ответственны перед ним за практические результаты использования этой власти.
Перейдя к вопросу о конституционном регулировании государственной службы, следует указать, что в диссертации анализируются нормы конституций СССР 1936 и 1977 г., конституций Таджикской ССР 1938 и 1978 г., в которых устанавливались состав государственных органов и важнейшие государственные должности. Рассматриваются иные нормативные документы советской эпохи государственной службы, которыми определялось правовое положение лиц, поступающих на государственную службу и состоящих на ней.
С принятием Конституции Таджикистана 1994 г. ее государственная служба приобрела прочную конституционно-правовую базу. Именно в Конституции закреплены основополагающие положения, которые прямо или косвенно относятся к данному институту.
Понятие государственной службы впервые было нормативно закреплено в Законе Республики Таджикистан «О государственной службе» 1998 г. Как показала практика, оно не в полной мере охватывало содержание и специфику данного вида профессиональной деятельности. В связи с этим в но-
вом Законе Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г., с учетом особенностей службы в государственных органах Республики государственная служба подразделяется на политическую и административную. В числе субъектов, для обеспечения, исполнения полномочий которых предназначена государственная служба, указаны лица, замещающие государственные должности государственной власти.
Вместе с тем анализ нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения, связанные с государственной службой, позволяет сделать вывод о том, что отдельные вопросы, в частности, касающиеся системы законодательства о государственной службе, установления взаимосвязи между различными видами государственной службы, создания социально-экономических гарантий для государственных служащих, урегулированы в них не в должной мере.
Сделан вывод о том, что основное предназначение государственной службы состоит в обеспечении функционирования механизма государства как такового, а не каких-либо его отдельных органов и должностных лиц. Она существует для того, чтобы обеспечивалась реализация социальной сущности государства - обслуживать потребности и интересы граждан и общества. Государственная служба - важный государственно-правовой институт, который существует во всех демократических государствах.
Государственная служба как особый вид профессиональной деятельности характеризуется стабильностью, профессионализмом и политической нейтральностью. В качестве правового института государственная служба представляет собой комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. Отношения в сфере государственной службы имеют не однородный, а комплексный характер. Они регулируются нормами различных отраслей публичного права, а также отчасти частного права. Институт государственной службы в основном изучается наукой конституционного, административного, а также отчасти наукой трудового права. В конституционном праве под ней понимается одна из
форм осуществления публичной власти, а в науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы.
Анализ нормативных источников и научных точек зрения о понятии государственной службы, сформулированных в специальной литературе, позволяет сделать следующие выводы: государственная служба предполагает исполнение комплекса обязанностей, осуществление полномочий по соответствующей должности государственной службы в государственном органе, направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов и реализации функций государства.
«Стратегия реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», утвержденная Указом Президента Республики Таджикистан от 15 марта 2006 г., в которой определены действия государства по реформе государственного управления на 2004—2015 гг., рассматривается в качестве основополагающего документа в деле реформирования государственной службы Республики. Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. выделяет административных и политических государственных служащих, однако в данном акте не содержатся нормы о критериях и основаниях их четкого разграничения. При этом анализ нормативных источников и литературы других стран (например, Казахстана) позволяет сделать вывод о том, что административные государственные служащие осуществляют свою деятельность на постоянной профессиональной основе, а политический государственный служащий может быть освобожден от должности (назначен на нее) в результате кадровых перестановок по политическим мотивам. Важной новацией данного Закона является то, что в нем впервые закреплена система государственной службы Республики Таджикистан: государственная гражданская служба; государственная служба правоохранительных органов; государственная военная служба (ч. 1 ст. 5). Четкое закрепление де-юре системы государственной службы позволяет унифицировать социальные гарантии для всех категории государственных служащих. Введение нового образца трудового договора для замещения должности го-
сударственной службы в отличие от прежнего закона, предусматривавшего поступление гражданина на государственную службу на основании трудового договора (контракта) (ч. 7 ст. 9) в соответствии с Трудовым кодексом Республики Таджикистан, также может быть признано законодательной новеллой.
На основе анализа законодательства Таджикистана о государственной службе сделан вывод о том, что его система в этой сфере, исходя из унитарного характера таджикского государства, является одноуровневой. Поэтому многие важнейшие конституционные положения в отраслевом законодательстве о государственной службе, с одной стороны, должны закрепить эффективные критерии кадровой политики (подбора, поступления на службу, оценки служащих, перемещения и повышения по должности), с другой - ликвидировать негативные последствия проводившейся ранее кадровой работы. Принципы государственной службы закреплены в Конституции Таджикистана и других нормативных правовых актах (законах, указах Президента Таджикистана, постановлениях Правительства Республики). Конституционные принципы являются исходными, основополагающими для остальных принципов, закрепленных в иных нормативных правовых актах.
Отмечается, что предусмотренные в Законе Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. основные принципы предполагают идеальную организацию государственной службы. Их соблюдение на практике могло бы способствовать эффективной организации государственной службы, слаженной работе всего государственного аппарата. Перечень этих принципов довольно обширен. Вместе с тем допускается, что государственная служба может основываться и на других принципах, не противоречащих законодательству Республики. Таким образом, Закон в выборе принципов организации государственной службы оставляет широкий простор. Однако наличие ряда проблем в данной сфере препятствует эффективной реализации этих принципов. Одна из - них тяжелое социально-экономическое положение Таджикистана. Размер заработной платы государственных служащих не соответствует их служебному положению и уровню
квалификации, что крайне негативно сказывается на их деятельности. Они постоянно рискуют стать участниками коррупционных отношений или оказаться в зависимости от коррумпированных преступных элементов. Поэтому в настоящее время одной из первоочередных задач является улучшение материального положения государственных служащих. Это позволит обеспечить их материальную независимость.
Во второй главе «Правовой статус государственных служащих Республики Таджикистан» проводится классификация государственных служащих Таджикистана, рассматривается конституционно-правовое регулирование их деятельности, комплексно исследуется их правовой статус.
Государственные служащие обеспечивают реализацию функций государственных органов во всех сферах деятельности государства. Их состав неоднороден, они отличаются по своему назначению.
Классификация государственных служащих имеет важное значение при решении таких вопросов, как разработка и реализация программ подготовки кадров для государственной службы, исходя из реальной потребности в них, установление квалификационных и других требований для замещения должностей государственной службы; определение обязанностей, полномочий и мер ответственности с учетом особенностей вида государственной службы.
Классификация государственных служащих по различным критериям позволяет выявить многообразие аспектов государственной службы как вида профессиональной деятельности, служит ориентиром для устранения негативных явлений и тенденций, помогает выработке предложений по совершенствованию нормативной правовой базы системы государственной службы, отвечающей современным задачам и функциям государства.
Законом Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. деятельность государственных служащих в правоохранительных органах рассматривается государственная служба правоохранительных органов. Это представляется не вполне логичным, поскольку государственная служба -это деятельность государственных служащих, а не государственных органов. В указанном Законе (п. 2 ч. 1 ст. 1) под государственным органом понимается
«образованная в соответствии с законом составная часть государственного аппарата, наделенная в соответствии с ее функциональными задачами компетенцией и производной от нее структурой, осуществляющая в присущих ей организационно-правовых формах государственно-властные полномочия». Поэтому обосновывается необходимость с учетом российского опыта использовать понятие «государственная правоохранительная служба» и предлагается внести поправку в п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.
Отмечается, что ряд вопросов теоретического и практического характера, касающихся государственной службы в правоохранительных органах Республики Таджикистан, недостаточно ясно изложены либо соответствующие положения отсутствуют в законодательстве. В частности, нормативно не определены государственные органы, в которых осуществляется правоохранительная служба. Для определения совокупности органов, в которых может осуществляться правоохранительная служба, необходимо руководствоваться Указом Президента Республики Таджикистан от 30 ноября 2006 г. «О совершенствовании структуры центральных органов Республики Таджикистан»1. Анализ положений об органах исполнительной власти показывает, что правоохранительные функции в этой области выполняют: Агентство по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией при Президенте Республики Таджикистан; Агентство по контролю за наркотиками при Президенте Республики Таджикистан; Министерство внутренних дел Республики Таджикистан; Государственный комитет по национальной безопасности Республики Таджикистан; Налоговый комитет при Правительстве Республики Таджикистан; Комитет по чрезвычайным ситуациям и гражданской обороне при Правительстве Республики Таджикистан; Таможенная служба при Правительстве Республики Таджикистан.
Структурная перестройка государственного аппарата, которая призвана создать оптимальные организационные структуры, должны вызвать к
' См.: Садои мардум. 2006. 2 дек.
жизни новые функциональные качества, особенности государственных органов, это, в свою очередь, потребует более четкого и продуманного регулирования правового статуса государственного органа, государственной должности и государственного служащего.
При рассмотрении правового статуса государственных служащих (должностных лиц) выделены такие его разновидности, как общий, особенный, специальный и индивидуальный статус, и раскрыто содержание каждого из них. Констатируется, что действующий Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. не исчерпывающим образом регламентирует правовой статус государственных служащих, так как деятельность отдельных категорий государственных служащих регламентируется специальными отраслевыми законами.
При рассмотрении прав и обязанностей государственных служащих отмечается, что выделение института «дисциплинарная ответственность государственного служащего» - необходимое условие целостного понимания правового статуса государственного служащего Таджикистана. Без закрепления норм, регулирующих виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей, полноценное функционирование государственной службы невозможно. К сожалению, вопросы, касающиеся ответственности государственных служащих, недостаточно полно урегулированы в законодательстве Республики Таджикистан.
В логической связи с анализом прав и обязанностей государственных служащих исследуются проблемы стимулов, т.е. льгот, поощрений и гарантий деятельности государственных служащих. Отмечается, что предусмотренные законодателем гарантии призваны обеспечить защищенность государственного служащего от внешних негативных политических, экономических, социальных факторов.
Рассматриваются различные виды гарантий деятельности государственных служащих, которые де-юре весьма обширны и охватывают широкий круг аспектов прохождения государственной службы, вплоть до приме-
нения различных форм поощрения и вознаграждения, вопросы обеспечения правовой и социальной защиты государственных служащих. Отмечается, что основным стимулом повышения работоспособности государственных служащих, как и всех других работников, все же является их заработная плата.
В ч. 1 ст. 36 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. говорится, что заработная плата должна обеспечивать достаточные материальные условия для выполнения служебных обязанностей государственного служащего, необходимый уровень жизни ему и членам его семьи, а также способствовать укомплектованию государственных органов компетентными и опытными кадрами, она служит стимулом их добросовестного и инициативного труда. Представляется, что указанная норма носит, скорее, декларативный характер. Безусловно, определенные меры по повышению заработной платы государственных служащих государством предпринимаются, но пока они явно недостаточны.
В третьей главе «Особенности организации и прохождения государственной службы в Республике Таджикистан» рассматриваются вопросы поступления на государственную службу и порядок ее прохождения, ограничения в связи с пребыванием на государственной службе, а также особенности ее прекращения.
Поступление на государственную службу основано на конституционных положениях. Равное право граждан на государственную службу закреплено в ч. 2. ст. 27 Конституции Республики Таджикистан. Анализ соответствующих положений Конституции РФ, конституций некоторых стран - членов СНГ и других зарубежных государств позволяет говорить, что конституционное закрепление данного права является свидетельством его общественно-политической значимости. Отмечается, что в конституционно-правовом регулировании вопросов поступления граждан на государственную службу представляют интерес нормы Конституции Турецкой Республики, в которой право поступления на государственную службу закреплено в специальной главе (гл. IV разд. 4).
На основе анализа порядка поступления на политическую и административную государственную службу делается вывод о том, что равный доступ граждан на государственную службу не исключает ограничений для поступления на эту службу или занятия конкретных государственных должностей.
Условия и порядок поступления граждан на государственную службу Республики Таджикистан регламентируются отраслевым законодательством. Вместе с тем порядок подбора кандидатур для назначения на соответствующую должность государственной службы пока не урегулирован нормативными правовыми актами. В связи с этим до принятия таких актов следует руководствоваться опытом подбора, расстановки кадров, имеющимся у руководителей государственных органов, а также соответствующих кадровых служб.
Исследуются вопросы поступления на военную службу. Сравнительный анализ законодательства Республики Таджикистан в данной сфере с законодательством Казахстана, Узбекистана и Киргизии обнаруживает некоторое сходство в правовом регулировании военной службы, в частности в вопросах прохождения воинской службы по контракту. При этом отмечается, что законодательство Казахстана в этой области наиболее совершенно, и в нем подробно раскрываются содержания воинской обязанности и военной службы.
Прохождение государственной службы рассматривается как служебная карьера государственного служащего, начиная с принятия его на службу, продвижение по ней, стимулирование работы государственных служащих и т.д. При этом подчеркивается, что в Законе Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. нет отдельной нормы о прохождения государственной службы, не сформулировано само понятие «прохождение государственной службы». Данные вопросы получили закрепление в правовых актах, регламентирующих профессиональную служебную деятельность государственных служащих в различных государственных органах Республики Таджикистан.
При исследовании порядка замещения должности государственной службы, как на конкурсной основе, так и в порядке назначения особое внимание уделено анализу квалификационных требований, предъявляемых к лицам, претендующим на замещение государственных должностей. Подчеркивается, что конкурс - важный атрибут эффективной государственной службы, поскольку позволяет конкурсной комиссии отобрать из числа лиц, изъявших желание участвовать в конкурсе, наиболее достойных кандидатов после тщательной их оценки на основании документов или результатов экзаменов. Практика, существующая в Таджикистане, свидетельствует о том, что большинство государственных служащих замещают свои должности в порядке назначения. Наименования должностей государственной службы и полномочия должностных лиц по их назначению на эти должности определены Конституцией Республики Таджикистан и соответствующими нормативными правовыми актами. По мнению диссертанта, перечень должностей, которые замещаются на конкурсной основе, следует расширить.
Что касается служебного контракта, то он, независимо от способа замещения должности государственной службы (по конкурсу или в порядке назначения), является обязательным приложением к управленческому акту о назначении гражданина на конкретную должность государственной службы.
При замещении должности государственной службы допускается испытание. При этом в Законе Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. нет норм, предусматривающих испытательный срок государственных служащих. Такие нормы содержатся в отдельных отраслевых законах и подзаконных нормативных правовых актах. Согласно законодательству Республики Таджикистан в целях улучшения подбора, расстановки, воспитания кадров, повышения качества и эффективности государственной службы, получения объективной информации об исполнении должностных обязанностей и уровне профессиональных знаний государственных служащих (за исключением политических государственных служащих и административных государственных служащих высшей категории) проводится их аттестация. В связи с этим отмечается, что в Таджикистане, как и в России, не-
смотря на позитивные сдвиги, произошедшие в результате реформирования государственной службы, в большинстве случаев аттестация страдает прежними недостатками (зачастую носит формальный характер, нередко служит инструментом избавления от «неугодных» служащих и т.д.), а потому не в полной мере способствует достижению целей, ради которых проводится1.
Анализ ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, свидетельствует о том, что некоторые из них нормативно закреплены в Конституции Республики Таджикистан. Их исчерпывающий перечень содержится в ст. 30 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. Рассмотрены ограничения, связанные с государственной службой, в ряде зарубежных стран, где они закреплены в конституциях. Особого внимания заслуживает Основной закон Исламской Республики Иран, ст. 141 которого гласит: «Президент, заместители Президента, министры и государственные служащие не могут иметь более одной государственной должности. Им запрещено заниматься любой другой работой в учреждениях, капитал которых полностью или частично принадлежит государству или общественным организациям, а также быть депутатом Меджлиса Исламского Совета, адвокатом системы правосудия и юридической консультации, работать в качестве исполнительного директора и члена администрации различных частных компаний, кроме участия в руководстве кооперативов и учреждений. Исключением из этого правила являются занятия педагогической деятельностью в учебных заведениях и научно-исследовательской работой»2. Таким образом, считается, что всякая деятельность, кроме педагогической и научной, может отвлечь государственного служащего от выполнения основных обязанностей, стать основой конфликта интересов или злоупотребления должностным положением. Аналогичную норму целесообразно предусмот-
1 См.: Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации: правовые и организационные проблемы: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 5.
2 Конституция Исламской Республики Иран от 15 ноября 1979 г. // Государственная служба в странах основных правовых систем мира: нормативные акты / Под ред. A.A. Демина. М., 2008. С. 546.
реть в законодательстве Республики Таджикистан, поскольку менталитет, религия и культура таджикского и иранского народов во многом близки.
Поскольку некоторые ограничения предуматривают государственным служащим каких-либо действий или воздерживаться от их совершения, если они не связаны непосредственно с его служебной деятельностью, в диссертации делается вывод о том, что такие ограничения можно рассматривать в качестве их специальных обязанностей государственных служащих. Их нормативное закрепление обусловлено публичными интересами и направлено на установление действенных преград возможным злоупотреблениям со стороны государственных служащих, обеспечение независимости их служебной деятельности, на создание нормальных условий для работы государственного аппарата, а также против коррупции.
Наряду с ограничениями Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. содержит и запреты, связанные с государственной службой, которые также не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение эффективного функционирования государственного аппарата.
Механизм прекращения государственной службы закреплен в ст. 23 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г. и ст. 46 Трудового кодекса Республики Таджикистан 1997 г. Они содержат исчерпывающий перечень оснований прекращения государственной службы. При этом указанный Закон регулирует вопросы, касающиеся прекращения государственной службы в связи с нарушением порядка проведения мероприятий, установленного законодательством Республики об упорядочении традиций, торжеств и обрядов. Это было обусловлено принятием Закона Республики Таджикистан 8 июня 2007 г. «Об упорядочении традиций, торжеств и обрядов в Республике Таджикистан»1, цель которого - защита социальных интересов народа Таджикистана, содействие снижению уровня бедности и предотвращению излишних расходов, причиняющих серьезный ущерб эко-
1 АМО РТ. 2007. № б. Ст. 428.
номическим интересам и моральным устоям жизни граждан, а также обеспечение прав и свобод граждан и общественного порядка.
По теме диссертации опубликованы следующие работы.
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендуемых ВАК России
1. Джамшедов Д.Н. Правовое регулирование государственной службы в парламенте Республики Таджикистан // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия «Философия и право». 2008. № 4. (0,4 пл.).
2 .Джамшедов Д.Н. Классификация государственных служащих Республики Таджикистан // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия «Философия и право». 2010. № 1. (0,5 п.л.)
3. Джамшедов Д.Н. Ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе (опыт Республики Таджикистан) // Известия Академии наук Республики Таджикистан. Серия «Философия и право». 2010. № 4. (0,5 п.л.).
Работы, опубликованные в других научных изданиях
4. Джамшедов Д.Н. Становление института государственной службы в Республике Таджикистан // Актуальные проблемы развития законодательства Республики Таджикистан: история и современность / Отв. ред. Ш.М. Менг-лиев, И.Б. Буриев. Вып. 2. Душанбе, 2002. (0,6 п.л.).
5. Джамшедов Д.Н. Правовое положение государственных служащих в истории таджикской государственности // Джавонон ва джахони андеша. Материалы пятой научной конференции молодых ученых Республики Таджикистан, посвященной 1000-летию Носири Хисрав / Отв. ред. А.Х. Табаров. Душанбе, 2003. (0,3 п.л.).
6. Джамшедов Д.Н. Некоторые аспекты и особенности определения понятия государственной службы в Республике Таджикистан // Актуальные проблемы развития законодательства Республики Таджикистан: история и современность / Отв. ред. Ш.М. Менглиев, И.Б. Буриев. Вып. 4. Душанбе, 2004. (0,4 пл.).
7. Джамшедов Д.Н. Основы правового статуса служащего исполнительной власти в Республике Таджикистан // Джавонон ва джахони андеша. Ма-
териалы шестой научной конференции молодых ученых Республики Таджикистан / Отв. ред. А.Х. Табаров. Душанбе, 2004. (0,5 п.л.).
8. Джамшедов Д.Н. Конституционно-правовые основы деятельности государственных служащих в Республике Таджикистан // Актуальные проблемы развития законодательства Республики Таджикистан: история и совре-менсть / Отв. ред. Ш.М. Менглиев, И.Б. Буриев. Вып. 5. Душанбе, 2005. (0,3
П.Л.).
9. Джамшедов Д.Н. Правовые проблемы реформирования государственной службы в Республике Таджикистан //15 лет независимости Республики Таджикистан. Материалы научно-теоретической конференции. Душанбе, 2006. (0,6 п.л.).
Подписано в печать: 21.01.11
Объем: 1,5 усл.п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 769 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского,39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Джамшедов, Джамшед Назаршоевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
§ 1. Понятие и сущность государственной службы.
§ 2. Правовое обеспечение становления и развития института государственной службы в Республике Таджикистан.
§ 3. Организационно - правовые принципы государственной службы.
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН
§1. Классификация государственных служащих и конституционно правовое регулирование их деятельности.
§2. Права и обязанности государственных служащих.
§3. Гарантии деятельности и поощрения для государственных служащих.
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ ТАДЖИКИСТАН
§1. Поступление на государственную службу.
§2. Порядок прохождения государственной службы.
§3. Ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, прекращение государственной службы.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственная служба Республики Таджикистан"
Актуальность исследования. Институт государственной службы в Республике Таджикистан находится в стадии развития. Ныне действующая Конституция страны заложила правовые основы его формирования. Однако многие важные вопросы остались либо вне поля зрения законодателя, либо не в полной мере урегулированы нормативно. Выявление и анализ этих пробелов, теоретическое осмысление и обоснование путей их преодоления будут способствовать дальнейшему совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
Государственная служба в Таджикистане имеет глубокие исторические корни. Она неразрывно связана с историей таджикской государственности, истоки которой восходят к периоду правления династии Саманидов, т.е. к периоду формирования таджикского народа. Становление государственной службы в ее современном понимании тесно связано с новейшей историей государственности таджиков. Приобретение независимости наряду с другими задачами обусловило необходимость реформирования государственного управления в стране и развития государственной службы. Следует отметить, что в Таджикистане в период социализма статус служащих гражданской части государственного аппарата не регламентировался специальными законами. Функции этой части государственного аппарата, по существу, выполняли партийные и советские органы различных уровней. После распада СССР эта система была разрушена, однако новая, отвечающая современным реалиям, в полной мере пока еще не построена.
Необходимость укрепления таджикского государства требует, чтобы его управленческий аппарат действовал четко, слаженно и эффективно. Мировая практика показывает, что именно высококвалифицированный и ответственный корпус государственных служащих способен обеспечить мягкое преодоление кризисных явлений во всех сферах общественной жизни на переходных этапах развития страны.
Закон Республики Таджикистан от 13 ноября 1998 г. «О государственной службе»1 заложил юридическую основу государственной службы как особого государственно-правового института. Однако он, как показала практика, не смог в полной мере регламентировать все аспекты этого сложного социально-правового института. Политическое руководство страны сочло необходимым принятие нового закона в данной сфере, который соответствовал бы современным реалиям. Закон Республики Таджикистана от 5 марта 2007г. «О государственной службе»2 стал началом нового этапа реформирования государственной службы.
Президент Республики Таджикистан в посланиях Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 и 2008 гг. подчеркивал, что низкая эффективность работы государственного аппарата сводит на нет результаты осуществляемых в стране глубоких реформ в других областях3. В связи с этим в «Стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», утвержденной Указом Президента Таджикистана от 15 марта 2006 г.4, в числе основных приоритетов начатой, но еще не завершенной административной реформы были названы: упорядочение и организационное разделение функций в системе исполнительной власти, исключение их дублирования, четкое разграничение полномочий между центральными и местными исполнительными органами власти.
Характерными признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Республике Таджикистан в последние десятилетия, являются последствия гражданской войны, недостаточная стабильность политической системы, обострение внутренних конфликтов, ослабление внимания к вопросам обороны и безопасности, проникновение коррупции не только в судебную и правоохранительную сферы, но и в другие области
1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан (далее - AMO РТ). 1998. № 22. Ст. 297.
2 AMO РТ. 2007. № 3. Ст. 166.
3 См.: Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 30 апреля 2007 г. // Садои мардум. 2007. 1 мая; Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 25 апреля 2008 г. // Народная газета. 2008. 26 апр.
4 Джумхурият. 2006. 28 марта. государственного управления. В таких условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всей системы государственной службы и в том числе юридическое и организационное обособление ее отдельных видов - государственной правоохранительной службы и государственной гражданской службы. Это позволит упорядочить деятельность правоохранительных органов, которые призваны осуществлять действия по предотвращению угроз личности, обществу, государству, улучшить качество государственного регулирования экономики и социальной сферы.
Однако следует признать, что в Республике Таджикистан государственная служба в ее современном понимании еще только формируется, хотя некоторые элементы уже начинают постепенно утверждаться. Предстоит сложная и достаточно длительная работа как по научно-теоретическому осмыслению государственной службы, так и по практической реализации выработанных идей. Вместе с тем реформы не должны затягиваться, ибо в стране остро не хватает просвещенных политиков и управленцев. Все это обусловливает актуальность изучения института государственной службы, его роли и значения для конституционно-правового развития Республики Таджикистан. Данные обстоятельства и предопределили выбор темы исследования.
Степень научной разработки проблематики. Проблемы государственной службы обстоятельно изучались, прежде всего, государствоведами и административистами, а также затрагивались представителями других отраслевых юридических наук, например науки трудового права. В дореволюционной России изучением государственной службы в основном занимались такие ученые-государствоведы, как A.C. Алексеев, А.Д. Градовский, В.В. Ивановский, И. А. Ильин, Н.М. Коркунов, Н.О. Куплеваский. Среди авторов советского периода, исследовавших вопросы теории и практики государственной службы, можно выделить Ю.М. Козлова, Н.С. Крылову, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, Г.И.
Петрова, И.В.Павлова, В.А. Патюлина, Ю.А. Розенбаума, С.С. Студеникина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольскую и др.
Исследования проблем государственной службы заметно активизировались в 90-е гг. XX в. и в начале XXI в. Следует отметить труды таких ученых, как С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, И.Б. Буриев, A.A. Гришковец, В.Е. Гулиев, А. А. Демин, A.M. Диноршоев, А.И. Имомов, Н.М. Казанцев,
В.А. Козбаненко, А.П. Коренев, O.E. Кутафин, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Д.М. Овсянко, A.A. Сайфиддинов, Р.Ш. Сативалдиев, Ю.Н. Старилов, Ф.Т. Тахиров, Т.Я. Хабриева, Н.Ю. Хаманева, JI.A. Чиканова, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др., которые обстоятельно исследовали различные аспекты института государственной службы.
Правовые проблемы государственной службы в Республике Таджикистан мало изучены. Можно упомянуть лишь работы по политологии, в которых затрагивались отдельные правовые аспекты1, а также ряд научных статей таких таджикских авторов, как Ф.Т. Тахиров, А.И. Имомов, Р.Ш. Сативалдиев, И.Б. Буриев, X. Оев, A.A. Сайфиддинов. Если говорить о российских ученых, то известна единственная статья, посвященная государственной службе стран СНГ, где лишь вскользь затрагивается государственная служба Таджикистана2. Комплексное исследование государственной службы Таджикистана с позиций наук конституционного и административного права не проводилось. Настоящая диссертация является первой такого рода работой.
Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: системный анализ конституционных основ государственной службы Республики
См.: Каримов K.M. Реформирование государственной службы в контексте оптимизации государственного управления Республики Таджикистан: Дисс. . канд. полит, наук. Душанбе, 2007; Пирназаров И.А. Становление государственной службы как политика социального института (на примере Таджикистана): Дисс. . канд. полит, наук. Душанбе, 2006.
См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда госслужащих // Законодательство и экономика. 1999. № 6.
Таджикистан, выявление недостатков и противоречий в ее регламентации, определение путей их преодоления; анализ организационно-правового обеспечения государственной службы и выявление механизмов его совершенствования, теоретическое обоснование путей кардинального повышения эффективности государственной службы Таджикистана в целом, выделение ее видов и уровней, выявление путей устранения имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизации затрат на государственную службу и ее ресурсное обеспечение.
Для достижения намеченных целей были поставлены и решались следующие задачи: исследовать теоретические и методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службы; обобщить таджикский и зарубежный опыт правового регулирования и организации государственной службы; проанализировать конституционно-правовые основы формирования государственной службы в Республике Таджикистан и в зарубежных странах; предложить пути и механизмы совершенствования государственной службы в Республике Таджикистан; разработать концепцию развития государственной службы на основе национально-исторического опыта таджикской государственности и зарубежного опыта формирования государственной службы.
Теоретическая и нормативная основа диссертации. Теоретической основой исследования послужили труды российских и таджикских ученых, посвященные проблемам теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления и государственной службы. Использовались также работы таких зарубежных ученых, как Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Б. Гурней, Р. Драго, и др. Нормативную основу диссертации составили конституции и другие нормативные правовые акты Республики Таджикистан, Российской Федерации, ряда стран - членов СНГ и государств дальнего зарубежья.
Методологической основой исследования являлись формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы. В процессе исследования были также использованы такие общенаучные и частно-научные методы познания, как системный анализ, системно-структурный, сравнительный, формально-догматический, конкретно-социологический, статистический методы, метод сравнительного правоведения.
Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Предметом исследования являются конституционно-правовые и административно-правовые проблемы регулирования государственной службы в Республике Таджикистан.
Научная новизна работы состоит в том, что в ней на основе использования таджикского и зарубежного теоретического и нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Таджикистан. Выявлены особенности процесса конституционно-правового регулирования государственной службы в стране; раскрывается неразрывная связь конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе с демократическим правом граждан на участия в управлении государством; определены формы реализации права граждан на государственную службу; выдвигаются и аргументируются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Таджикистана о государственной службе; обосновывается необходимость введения в учебные планы вузов страны по специальности «Правоведение» спецкурса «Организация государственной службы».
Положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Государственная служба - категория, которая органически связана с государством. Она представляет собой важный государственно-правовой институт, который существует во всех правовых демократических государствах. При этом в каждой стране государственная служба отличается своеобразием, которое обусловлено историей, культурой, традициями, менталитетом народа, образующего государство.
2. Спорным в науке является определение государственной службы. В связи с этим на основе выявленных квалифицирующих признаков статуса государственных служащих сформулирована дефиниция понятия «государственная служба Республики Таджикистан» как особый вид профессиональной деятельности граждан (служащих) по исполнению должностных полномочий в государственных органах, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Целесообразно закрепить данное определение в ч. 1 ст. 1 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.
3. Формирующаяся система законодательства о государственной службе Республики Таджикистан базируется на конституционно-правовой основе. В то же время остается нерешенным ряд вопросов: не регламентируется взаимосвязь между различными видами государственной службы; реально не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих; не сформирована система управления государственной службой.
4. Аргументируется положение о том, что государственная служба обеспечивает реализацию конституционного положения о социальной сущности государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы граждан. Государственная служба характеризуется такими признаками, как иерархичность, законность, стабильность, профессионализм, политическая нейтральность.
5. Исходя из конституционных положений и норм действующего законодательства, государственных служащих предлагается классифицировать: по функциональному назначению (политические и административные государственные служащие); по особенностям службы в государственных органах (гражданские служащие, служащие правоохранительных органов и военнослужащие); в соответствии с конституционным принципом разделения властей (государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти); по масштабу деятельности органов власти, где они служат (государственные служащие центральных органов государственной власти, местных представительных органов государственной власти и органов самоуправления в поселке и селе).
6. Признавая целесообразность и практическую значимость систематизации законодательства Республики Таджикистан о государственной службе, представляется несколько преждевременным принятия Кодекса о должностных лицах и государственной службе в Республике Таджикистан; поскольку на данном этапе государственно-правового развития более актуальным является конкретизация отдельных положений действующего законодательства в сфере государственной службы.
7. Обосновывается целесообразность в пределах допустимости использования в правовой системе Республики Таджикистан российских конституционно-правовых схем организации государственной службы и статуса государственных служащих. Сравнительный анализ законодательства двух стран показывает много точек их соприкосновения, особенно в плане придания государственной службе черт публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституции и законодательства в интересах граждан. .
8. В целях совершенствования законодательства Республики Таджикистан о государственной службе предлагается внести следующие изменения в Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.: 1) в ч. 1 ст. 16 перечень обстоятельств, исключающих прием гражданина на государственную службу и нахождение государственного служащего на государственной службе, дополнить отдельным пунктом «нахождение в близком родстве и свойстве с государственным служащим, если их служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому»; 2) гл. 3 дополнить ст. 271 «Понятие правового статуса государственного служащего» и сформулировать его следующим образом: «Правовой ' статус государственного служащего — это совокупность прав, свобод, правовых гарантий, ответственности и ограничений, связанных с поступлением лица на государственную службу и ее прохождением»; 3) в п. 2 ч. 1 ст. 5 заменить формулировку «государственная служба правоохранительных органов» формулировкой «государственная правоохранительная служба».
Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы для совершенствования концепции реформирования государственной службы Республики Таджикистан, при разработке нового и корректировке действующего законодательства о государственной службе, в преподавании ' курсов конституционного и административного права, теории государства и права, отдельных спецкурсов по теме диссертации. Практические рекомендации, сформулированные в ней, могут быть востребованы в правоприменительной практике при совершенствовании процедуры поступления на государственную службу и ее прохождения, во всех властных органах, от местных органов государственной власти до министерств и ведомств, а также высших органов государственной власти Республики Таджикистан.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, проведенных Академией наук Республики Таджикистан, Институтом государства и права Академии наук Республики Таджикистан, Российско-Таджикским (Славянским) Университетом, Институтом экономики Республики Таджикистан, Советом молодых ученых Республики Таджикистан; на заседаниях сектора теории конституционного права
Института государства и права РАН; в учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», дисциплинам специализации: «Правовые основы государственной службы в Республике Таджикистан», «Проблемы ответственности в административном и финансовом праве».
Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы. Исследование состоит из: введения; трех глав, включающих девять параграфов; заключения; списка нормативных источников и литературы.
