Государственная служба в Республике Казахстантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Государственная служба в Республике Казахстан»

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской академии наук

на правах рукописи

Турисбек Айнур Заутбеккызы

Государственная служба в Республике Казахстан (проблемы теории и практики)

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 о млд ?П12

Москва - 2012

005042718

005042718

Диссертация выполнена в секторе административного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук

Официальные оппоненты: Барциц Игорь Нязбеевич,

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ

Колодкин Леонард Михайлович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Старилов Юрий Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

Ведущая организация: Российская академия правосудия

Защита состоится «24» мая 2012 г. в 12:00 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119991, Москва, ул. Знаменка, д.Ю.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан « 23» ОЦ 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д.002.002.02, кандидат юридических наук, доцент ¿/[Е.В. Понизова

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. Распад СССР и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления и тем самым способствовали совершенствованию института государственной службы, его реформированию.

Основными недостатками советской модели государственной службы в Казахстане, как и во всех бывших советских республиках, были полная политизация государственной службы, в частности наблюдалось подчинение профессиональных критериев политическим в отношении вопросов найма и продвижения по службе; отсутствие конкретного набора условий для занятости в секторе государственной службы, а также «механизация» работы государственной службы, то есть разделение между политическим развитием (в партийной администрации) и практической реализацией1.

Становление демократического, правового и социального государства невозможно без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы. Одной из приоритетных задач государственного строительства является профессиональная подготовка государственных служащих, способных обеспечить высокую эффективность, компетентность и безупречность работы государственных органов. В настоящее время в большинстве постсоветских республик, включая и Казахстан, административная реформа вступила в новую стадию развития. Ее меры направлены на совершенствование процессов государственного управления и улучшение качества предоставления государственных услуг, повышение уровня профессионализма, результативности деятельности государственного аппарата.

В Послании народу Казахстана от 6 февраля 2008 г. Президент РК подчеркивал: «Главной целью административной реформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует. Одним из ключевых элементов административной реформы должна стать новая кадровая политика в стране. Человеческий фактор становится определяющим на современном этапе развития. Необходимо разработать современные подходы, направленные на формирование в системе государственного управления профессионального ядра управленцев новой формации»2.

1 Верхайн Т. Развитие государственной службы и государственного управления в Центральной Азии // Реформа государственной службы: опыт переходных стран. Материалы «круглого стола» 16-17 ноября 2000 г. Астана: Агентство PK по делам государственной службы, 2002. С. 1; Copyright by the Regional Bureau for Europe and CIS of the United Nations Development Programme 1 UN Plaza, New York, 10017, USA.

Послание Президента Республики Казахстан H.A. Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) // Казахстанская правда. 2008. 7 февраля.

Потребности успешного развития Республики Казахстан, как и любого другого современного государства, требуют разработки новых подходов в управлении государством, адекватной подготовки и использования высококвалифицированных кадров на государственной службе. Именно они должны повысить доверие народа к чиновникам, обеспечить дальнейшее укрепление государственности, результативность реформ и необратимость социально-экономических преобразований. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, в том числе российского, с учетом исторических, культурных, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. Изменения в системе общественных отношений, новые задачи, стоящие перед государством, требуют системного научного мониторинга, теоретического осмысления и адекватной правовой регламентации. При этом правовая база должна не только отражать сегодняшнее состояние государственной службы, но и создавать необходимые условия для ее дальнейшего развития. Становится очевидным, что возникающее противоречие между устаревшими правовыми решениями и растущими потребностями правоприменительной практики сдерживает развитие общественных отношений, негативно сказывается на состоянии государственного управления, снижает эффективность административной реформы. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы в Республике Казахстан представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны в целом.

Актуальность темы настоящего исследования заключается и в том, что и национальный опыт, и опыт зарубежных стран указывают на невозможность создания эффективной системы государственной службы без разработки и применения научно-обоснованных и выверенных на практике концепций. В связи с этим рост научного интереса к проблемам теории и практики государственной службы в Республике Казахстан имеет объективные основания. Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации и функционирования данного института в Республике Казахстан и за рубежом, всестороннее целостное исследование национальной модели государственной службы, различных ее сторон, анализ тенденций их развития с позиций современных условий и задач, стоящих перед государством, остаются насущной задачей юридической науки. Все это предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Определение понятия «государственная служба», классификация ее видов, анализ структуры, формирования и организации государственной службы, целей и функций, порядка поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, правового статуса государственных служащих, зарубежного опыта государственной службы были предметом многочисленных исследований ведущих российских ученых-юристов в области конституционного и административного права, а также историков, политологов и социологов, в том числе советского периода. Среди них можно назвать труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Г. Барабашева, И.Г. Барцица, В.К. Белолипецкого, К.С. Вельского, И.А. Василенко, Ю.А. Веденеева, В.А. Воробьева, В.В. Граждана, A.A. Гришковца, В.Г. Гулиева, A.A. Демина,

М.Ю. Зенкова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, JI.M. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, С.О. Майбородовой, В.А. Мальцева, В.М. Манохина, A.B. Манчевой, В.И. Матирко, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсян-ко, Е.В. Охотского, И.Н. Пахомова, A.B. Понеделкова, Ю.А. Розенбаума, A.M. Старостина, Ю.Н. Старилова, В.А. Сулемова, И.Г. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, P.E. Тихонова, НЛО. Хаманевой, Л.А. Чикановой, В.Е. Чиркина, ЮЛ. Шульжен-ко и др. В частности этим вопросам посвящен ряд монографий, опубликованных в последние годы; сборников материалов научных конференций, статей, а также учебников и учебных пособий3.

Различные аспекты государственной службы изучались в диссертациях на соискание ученых степеней доктора4 и кандидата юридических наук5. Проблемы государственной службы исследовались также в других областях общественных наук6.

На протяжении последних пятнадцати лет в правовой и политической науках современного Казахстана эти проблемы разрабатывались в работах Г.Р. Абд-рахимова, К.К. Айтхожина, А.Н. Акчурина, Р.Ж. Баишева, С.З. Баймагамбетова, М.Т. Баймаханова, A.M. Байменова, Э.Э. Дуйсенова, Л.Т. Жанузаковой, А.К. Ишмухамедовой, С.Г. Капарова, П.И. Крепака, Л.Т. Культемировой, A.M. Макул-бековой, Э.Б. Мухамеджанова, Э.А. Нугмановой, P.A. Подопригоры, А.К. Садва-касовой, Г.С. Сапаргалиева, С.С. Сартаева, X. Такуова, A.A. Таранова, A.A. Ток-тыбекова, З.К. Турисбекова, В.Н. Уварова, Б.Ф. Уркумбаева, З.Л. Федотовой и других авторов.

3 См., например, Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы, аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в Российской Федерации. СПб., 2005; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 2004; Государственная служба: учебник для вузов. М - Ростов н/Д., 2004; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. Монография / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д., 2003; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. М., 2003; Гриш-ковец A.A. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации. М., 2005.

4 Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук, М., 2004; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2000; Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук, М., 1998; Ста-рилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук, Саратов, 1996.

5 См., например, Андрюшкин Р.В. Кадровое обеспечение государственной службы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001; Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Китин Е.А. Организационно-правовые вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000.

6 Кузнецов Е.И. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. СПб., 2000; Терентьева Екатерина Владимировна. Система оценки и оплаты труда федеральных государственных служащих: основные направления развития: Дис. ... канд. эконом, наук. М., 2008.

Вопросам государственной службы Казахстана и правового статуса государственных служащих посвящен ряд монографий7 и кандидатских диссертаций8. Однако многие из них были написаны на базе утратившего силу законодательства или в период, предшествовавший внесению изменений в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и принятию новых подзаконных актов в данной сфере, либо касались лишь отдельных аспектов избранной темы. Кроме того, за годы независимости Казахстана по данной теме в Республике защищена лишь одна докторская диссертация9.

Наше исследование подготовлено на основе анализа и обобщения законодательства и практики государственной службы Казахстана с учетом опыта России и других зарубежных стран. По результатам проведенного исследования сформулированы предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственной службы.

Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключается в комплексном анализе проблем теории и практики государственной службы современного Казахстана и разработке предложений по совершенствованию ее правовых и организационных основ.

Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:

— изучить теоретико-методологические основы социально-правового института государственной службы;

— рассмотреть основные принципы государственной службы;

- проанализировать казахстанский и зарубежный опыт реформирования государственной службы;

- рассмотреть правовые основы государственной службы Республики Казахстан на современном этапе;

— исследовать вопросы классификации государственных должностей и государственных служащих;

- дать характеристику особенностей правового положения политических и административных государственных служащих, выявить их роль в системе государственной службы;

7 См., например, Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана, 2000; Уваров В Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 2004; Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. Астана, 2003; Турисбеков З.К., Капаров С.Г. Управление государственной службой в Республике Казахстан. Екатеринбург, 2002.

8 Капаров С.Г. Модернизация государственной службы в Казахстане: политологический анализ: Автореф. дис. ... канд. полит, наук. Астана, 2009; Культемирова Л.Т. Содержание правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан, проблемы его совершенствования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Алматы, 2006; Нуртазин М.С. Социально-политические механизмы формирования института государственной службы в Республике Казахстан на региональном уровне: Дис. ... канд. социол. наук. Саратов, 2009; Сагадиев А.Н. Правовое регулирование подбора кадров по законодательству Республики Казахстан: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Астана, 2010.

9 Дуйсенов Э.Э. Правовые проблемы реформирования государственного управления (Республика Казахстан и Кыргызская Республика): Дис. ... докт. юрид. наук. Алматы, 2003.

- исследовать все этапы прохождения государственной службы, начиная с поступления и заканчивая ее прекращением; определить проблемы, возникающие в этой связи в правоприменительной практике;

- подвергнуть критическому анализу систему прав и обязанностей государственных служащих, а также ограничений, налагаемых на них;

- исследовать практику разработки и реализации мер противодействия коррупции, в том числе ответственности за коррупционные правонарушения государственных служащих;

- изучить проблемы формирования кадрового резерва государственной службы и обучения государственных служащих;

- на основе проведенного исследования подготовить рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной службе Республики Казахстан и практике его применения.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы и корпуса государственных служащих.

Предмет исследования - законодательство о государственной службе Казахстана; пробелы, противоречия и дублирование его норм, а также недостатки соответствующей правоприменительной практики; возможности и пределы использования зарубежного опыта правового регулирования и организации государственной службы.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектический, структурно-функциональный, формально-логический), междисциплинарные (исторический, статистический, конкретно-социологический) и специально-юридические методы. Методика диссертационного исследования представляет собой соответствующую свойствам объекта и предмета исследования совокупность общенаучных и частных методов познания: сравнительно-правового, формально-юридического, структурно-функционального, исторического, логического, конкретно-социологического, статистического, системного анализа.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих специалистов в области общей теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, а также научные работы, непосредственно посвященные анализу института государственной службы.

Нормативной базой диссертации являются конституционное законодательство, законодательство о государственной службе, административное, трудовое, финансовое, уголовное и иное отраслевое законодательство в части, относящейся к рассматриваемой проблеме; акты международного права.

Эмпирической основой работы послужили результаты анализа правоприменительной практики по материалам Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и его территориальных подразделений, а также материалам периодической печати в части, относящейся к предмету исследования.

Научная новизна исследования заключается в:

разработке Концепции совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе, в которой формулируется научно-обоснованная модель развития правовых основ государственной службы в среднесрочной перспективе;

разработке на основе авторской Концепции в целях совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе примерного Кодекса государственной службы Республики Казахстан, который может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств;

выявлении и научной разработке основных направлений развития государственной службы в Республике Казахстан с учетом опыта административной реформы;

выявлении и описании совокупности коррупциогенных факторов, действующих в сфере государственной службы Республики Казахстан;

разработке комплекса организационно-правовых и информационных мер, направленных на предупреждение коррупции в системе государственной службы;

введении в научный оборот новых данных анализа истории развития института государственной службы и эффективности его формирования в Республике Казахстан.

На защиту выносятся следующие научные положения.

1. Авторская Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе, целью которой является формулирование ключевых идей совершенствования законодательства о государственной службе, включая предложения по формированию новой модели государственной службы Республики Казахстан, ориентированной на удовлетворение законных интересов граждан как потребителей государственных услуг, систематизации процессов принятия, подготовки решений и их реализации, создание эффективных кадровых механизмов и повышение профессионализма государственных служащих, усиление взаимосвязи результатов их работы и системы поощрения.

2. Примерный Кодекс государственной службы Республики Казахстан, подготовленный в целях систематизации норм, регламентирующих государственную службу в Республике Казахстан, а также устранения пробелов и противоречий в:

2.1. определении основных понятий, используемых в сфере государственной службы; системы законодательства о государственной службе и пределов действия данного законодательства;

2.2. регламентации государственного управления в сфере государственной службы, включая разграничение полномочий Президента РК, Правительства РК и органа, уполномоченного по делам государственной службы; описании классификации должностей по государственной службе;

2.3. регламентации статуса государственных служащих;

2.4. урегулировании порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы;

2.5. формировании кадрового резерва государственной службы;

2.6. регламентации дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства о государственной службе.

В настоящее время наряду с Законами РК «О государственной службе» и «О правоохранительной службе» действуют более десятка подзаконных актов Президента РК, Правительства РК, Агентства РК по делам государственной службы, регулирующих вопросы в данной сфере, многие положения которых не только дублируют друг друга, но и противоречат друг другу. В этой связи принятие еди-

ного Кодекса государственной службы РК будет способствовать повышению эффективности государственной службы и оказания государственных услуг населению.

3. Уточненное содержание понятия «государственная служба Республики Казахстан», которая, по мнению соискателя, должна рассматриваться как публичная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленная на выполнение задач и функций государства; систематизация и описание признаков этого понятия.

4. Периодизация новейшей истории развития государственной службы в Казахстане как суверенном государстве по этапам ее развития: 1) подготовительный этап (середина 80-х годов XX века - конец 1992 г.) - реформирование государственного управления и государственной службы, правовое регулирование специальных видов государственной службы: военной, органов прокуратуры, органов внутренних дел; 2) начальный этап (1993-1995 гг.) - принятие первой Конституции Республики Казахстан 1993 г.; 3) основной этап, в котором выделяются два периода: а) 1995- 1998 гг. - принятие действующей Конституции и первого базового законодательного акта о государственной службе — Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 270; б) 1999-2007 гг. - принятие Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию данного закона. В рамках административной реформы для открытости, прозрачности и демократичности отбора кадров внедрены открытые конкурсы, упорядочены процедуры тестирования и аттестации; разработаны стандарты оказания государственных услуг госслужащими на своих постах населению. Модернизирована система госслужбы и осуществлен переход на международные стандарты оказания госуслуг. В этот период проведена компьютеризация госорганов на всех уровнях, внедрена информационная система электронного правительства, что обеспечило оперативную связь между центрами и регионами Казахстана. На основном этапе реформирования государственной службы произошли качественные изменения в формировании ее позитивного имиджа. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 13.01.2007 г. «О мерах по модернизации системы государственного управления РК» деятельность органов государственного управления была направлена на повышение профессионализма и координации государственного аппарата; снижение коррупции; внедрение оптимальных методов государственного менеджмента,' ориентированных на конечный результат, а также новых подходов в бюджетном процессе; создание условий для привлечения на госслужбу наиболее талантливых кадров; комплексную оценку эффективности деятельности органов государственного управления; повышение эффективности контрольных и надзорных функций центральных государственных органов при сохранении самостоятельности регионов; 4) текущий этап (с 2007 г. по настоящее время) отмечен приведением законодательства о государственной службе в соответствие с внесенными 21 мая 2007 г. в Конституцию Республики Казахстан изменениями, направленными на перераспределение властных полномочий между государственными органами.

В целях повышения эффективности использования средств на оплату труда работников органов, содержащихся за счет государственного бюджета, и обеспечения качественного выполнения возложенных на них функций и задач в соответствии с Указом Президента РК от 27.09.2010 г. «О некоторых мерах по дальнейшему проведению административной реформы» модернизируется система государственного управления. Одним из важных итогов административной реформы можно считать принятие Указа Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 119 «О Концепции новой модели государственной службы».

5. Обоснование необходимости развития понятия «политический государственный служащий» - это государственный служащий, назначаемый или избираемый на должность, освобождаемый от должности в установленном законодательством порядке, который участвует в формировании основных направлений внутренней и внешней политики государства и (или) ее проведении и несет ответственность за реализацию политических целей и задач государства. В связи с этим необходимо конкретизировать такой признак политического служащего, как «политико-определяющий характер выполняемых функций», чтобы определить уровень и степень его участия в этой важной для государства деятельности. Соответственно должны быть законодательно определены признаки разграничения политических и административных должностей.

6. Дополненное понятие «административный государственный служащий», деятельность которого не носит политического характера; осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе, замещающий государственную должность преимущественно путем конкурса, проходящий государственную службу и несущий ответственность в особом порядке и по основаниям, установленным в законодательстве РК.

7. Предложения, направленные на обеспечение независимости и объективности конкурсных комиссий: установить тайный порядок голосования их членов; предоставить комиссиям право самостоятельно избирать председателей; ограничить право замещения должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, либо заместителями руководителя органа - при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений; включать в состав конкурсных комиссий представителей научных и образовательных учреждений, других государственных органов или Ассоциации содействия государственной службе в качестве наблюдателей; ввести практику присутствия на собеседованиях и заседаниях конкурсных комиссий сотрудников Агентства РК по делам государственной службы и его территориальных подразделений и другие меры.

8. Анализ положений законодательства о введении испытательного срока для граждан, принятых на административную государственную службу, позволил выявить ряд недостатков, обусловленных неоднозначным определением понятия субъекта, подлежащего испытательному сроку, отсутствием нижней границы этого срока, дискреционным характером полномочий соответствующего руководителя при решении вопроса о проведении испытания и его сроке. В целях устранения данного недостатка предлагается новая редакция ст. 15 Закона «О государственной службе» (вариант — включение данного положения в проект Кодекса государственной службы РК); установление испытательного срока для политических служащих, за исключением лиц, назначаемых с фиксированным сроком

полномочий либо ограниченным сроком полномочий лица или органа, назначившего его. Одновременно предлагается дополнить Закон Республики Казахстан «О государственной службе» новой ст. 15-1 следующего содержания:

«Статья 15-1. Испытание при поступлении на политическую государственную должность

1. Для гражданина, принятого на политическую государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, устанавливается испытание продолжительностью в один месяц.

Данное положение не распространяется на лиц, назначаемых или избираемых на политические государственные должности с установленным сроком полномочий или ограниченным сроком полномочий лица или органа, имеющего право назначения (избрания) на соответствующие политические должности, а также на лиц, занимавших ранее административные государственные должности и имеющих стаж государственной службы не менее десяти лет.

2. В срок испытания не засчитываются периоды, когда политический государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

3. При неудовлетворительном результате испытания политический государственный служащий увольняется как не прошедший испытательного срока в установленном в законодательстве порядке.

4. При удовлетворительном прохождении испытательного срока политический государственный служащий считается выдержавшим испытание, и срок испытания засчитывается в стаж государственной службы. Последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным в законодательстве Республики Казахстан».

9. Изменения в законодательство Республики Казахстан о государственной службе в части уточнения порядка принесения присяги государственными служащими; закрепления на уровне закона нарушения присяги в качестве самостоятельного основания увольнения политических и административных служащих; отражения в послужном списке сведений о дисциплинарных взысканиях за совершение любых дисциплинарных проступков, о переподготовке и повышении квалификации государственного служащего; урегулирования порядка сверхурочного исполнения политическими служащими своих обязанностей; усовершенствования порядка, оснований и условий отстранения государственных служащих от исполнения должностных обязанностей; усовершенствования программ тестирования при аттестации административных служащих, методики и критериев оценки аттестуемых; о введении периодической аттестации для политических служащих, занимающих высшие аппаратные должности, а также руководителей территориальных органов Агентства РК по делам государственной службы, включении в состав аттестационных комиссий независимых экспертов.

10. Предложения по повышению эффективности предупреждения коррупции в системе государственной службы, в том числе меры:

по законодательному закреплению, наряду с ежегодно предоставляемой государственными служащими и членами их семей в налоговый орган по месту жительства декларацией о доходах и имуществе, являющемся объектом налогооб-

ложения, находящемся как на территории Казахстана, так и за его пределами, декларации о расходах государственных служащих и членов их семей;

по расширению круга родственников государственных служащих, сведения об имуществе, доходах и расходах которых подлежат обязательному декларированию;

по улучшению системы проверки соответствия данных деклараций государственных служащих и членов их семей об имуществе, доходах и расходах фактическому положению;

по совершенствованию и закреплению специальным нормативным правовым актом Правил опубликования сведений об имуществе, доходах и расходах государственных служащих и членов их семей;

по обучению государственных служащих навыкам антикоррупционного поведения.

11. Обоснование целесообразности регламентировать вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих непосредственно в примерном Кодексе государственной службы РК. Правила наложения дисциплинарных взысканий на политических и административных государственных служащих в части определения мер дисциплинарной ответственности, по мнению соискателя, следует привести в соответствие с Трудовым кодексом Республики Казахстан.

12. Изменения в Положение об Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы позволят усовершенствовать организацию управления государственной службой, более четко определить задачи, функции и полномочия Агентства, исключить дублирующие нормы в законодательстве о правовом регулировании государственной службы, наделить Агентство дополнительными полномочиями по координации работы кадровых служб государственных органов. Эти предложения закрепить в нормативном правовом акте — Указе Президента РК; законодательно урегулировать вопрос о взаимодействии между Агентством РК по делам государственной службы, ответственными секретарями государственных органов и кадровыми службами.

13. Исследование зарубежного опыта показало, что Казахстан в процессе реформирования государственной службы воспринял наиболее сильные стороны и достоинства как карьерной, так и позиционной систем государственной службы, существующих в современном мире. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей еще не учтены в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов: использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», сильными сторонами которого являются повышенное социальное и правовое обеспечение; отход от стандартной шкалы денежного содержания и введение рыночных механизмов при оплате труда государственных служащих; внедрение непрерывной системы их обучения на протяжении всей служебной карьеры; возможность установления дополнительных оплачиваемых отпусков для получения второго высшего образования или ученой степени; формирование наиболее эффективных методов работы и повышение заинтересованности государственных служащих к их использованию в своей деятельности; обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных служащих от не-

обоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности, и др.

Теоретическая значимость диссертации заключается в научном осмыслении и анализе проблем государственной службы с позиций современной фундаментальной науки и дополнении имеющихся работ в данной области разработкой ранее не исследованных вопросов и новых подходов к их решению.

Практическое значение имеют предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной службе и правоприменительной практике. Они могут быть использованы в практической деятельности государственных органов, подготовке учебных и учебно-методических пособий по этим вопросам.

Материалы диссертации используются в учебном процессе ведущих юридических вузов Республики Казахстан, юридических факультетов учебных заведений, магистратур по курсу «Административное право» и специальному учебному курсу «Государственное управление и государственная служба», а также на курсах повышения квалификации государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и положения диссертации нашли отражение в монографиях «Проблемы теории и практики государственной службы в Республике Казахстан» (М., 2011); «Теоретико-приклад-ная модель государственной службы в Республике Казахстан» (М., 2012); научно-практических пособиях «Предупреждение коррупции в системе государственной службы правовыми средствами: казахстанский опыт» (М., 2011); «Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе» (М., 2012); «Примерный Кодекс государственной службы Республики Казахстан» (М., 2012); учебном пособии «Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан» (Алматы, 2009), в учебно-методическом комплексе «Государственная служба в Республике Казахстан» (Астана, 2004), в 44 научных статьях, в том числе в 6 статьях, опубликованных в периодических изданиях, включенных в перечень изданий, рекомендованных ВАК при Минобрнауки РФ для опубликования результатов докторских диссертаций.

Предложения по внесению изменений в законодательные и подзаконные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы направлены в Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

Результаты исследования доложены соискателем на шести международных и национальных научных конференциях и круглых столах.

Материалы диссертации используются в учебном процессе в Казахском национальном университете имени аль-Фараби, Казахском гуманитарно-юридическом университете, Казахском Национальном педагогическом университете имени Абая (юридический факультет), Институте государственного и местного управления (г. Алматы), университете «Кайнар», университете «Туран», университете имени Д.А. Кунаева, Академии государственного управления при Президенте РК, Академии МВД РК по курсу «Административное право» и специальному учебному курсу «Государственное управление и государственная служба».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, девятнадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений: «Концепция совершенствования законодательства Республики Казах-

стан о государственной службе» и «Примерный Кодекс государственной службы Республики Казахстан».

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования; описываются методологические и методические основы диссертации, раскрываются научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту; дается характеристика теоретического и практического значения работы; приводятся данные об апробации полученных результатов.

В главе 1 диссертации «Теоретико-методологические и правовые основы государственной службы», состоящей из четырех параграфов, раскрываются понятие, признаки, задачи и виды государственной службы, принципы государственной службы, становление и развитие института государственной службы в Республике Казахстан, вопросы правового обеспечения реформы государственной службы на современном этапе, а также зарубежный опыт организации государственной службы и его использование в Казахстане.

Государственная служба - сложный, комплексный институт. Поэтому вполне оправданы попытки ее анализа с разных сторон. По мнению большинства экспертов, реализация государственной службы определяется набором правовых норм и предписаний, регламентирующих трудовое поведение чиновников и государственно-административного аппарата; ее интеграцией в социально-политическую структуру общества с целью осуществления контроля над институциональными типами действий; наличием средств и ресурсов, позволяющих успешно выполнять функции государственного управления.

Для четкого понимания сути данного института важно выявить признаки государственной службы, позволяющие отличать ее от других видов профессиональной деятельности. Критический анализ системы признаков государственной службы, описываемых различными исследователями и получивших отражение в национальном законодательстве той или иной страны, позволяет выделить следующие основные ее признаки.

Первый. Государственная служба осуществляется в сфере государственного управления, т.е. деятельности, не связанной непосредственно с производством материальных и духовных благ, оказанием социальных услуг населению. При этом понятие государственного управления должно трактоваться не в узком его значении как деятельность госаппарата, протекающая исключительно в сфере исполнительной власти, а в более широком плане как управляющее воздействие государства в различных областях общественной жизни. В противном случае за пределами данного понятия останется деятельность госслужащих представительных, судебных и других органов, не относящихся к исполнительной ветви власти.

Второй. Государственная служба носит публичный характер, осуществляется в интересах всего общества (синтез интересов граждан, различных социальных групп, организаций, государства).

Третий. Государственная служба в определенной мере носит также и политический характер, т.к. направлена на реализацию задач и функций государства.

Четвертый. Государственная служба оплачивается исключительно за счет средств государственного бюджета.

Пятый. Государственная служба осуществляется государственными служащими — лицами, замещающими штатные должности в государственных органах, как правило, на постоянной основе.

Шестой. Государственная служба требует наличия соответствующих профессиональных знаний, навыков и опыта деятельности, что предполагает установление определенных квалификационных требований и условий к лицам, претендующим на замещение и замещающим государственные должности, а также постоянное совершенствование таких знаний и навыков в течение всей карьеры госслужащего.

Седьмой. Государственная служба предполагает наличие у госслужащих того или иного объема властных полномочий, т.е. права издавать акты обязательного характера не только для подчиненных, но и иных физических и юридических лиц.

Восьмой. Государственная служба осуществляется строго на правовой основе, т.е. способы замещения государственных должностей, задачи, полномочия, порядок деятельности государственных служащих обычно определяются законом.

Отмеченные признаки позволяют сформулировать авторское определение понятия «государственная служба».

Государственная служба - это публичная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий, прав и обязанностей и направленная на обеспечение выполнения задач и реачизации функций государства.

С учетом проделанного анализа применительно к казахстанскому законодательству можно предложить следующую классификацию видов государственной службы.

По социальному назначению и субъектному составу государственная служба разделяется на общую, или общегражданскую (служба в органах законодательной, исполнительной власти, аппарате судебной власти, Администрации Президента, других центральных государственных органах, органах местного государственного управления и самоуправления); специальную, или милитаризованную (служба в Вооруженных Силах, органах Министерства обороны, прокуратуры, Министерства внутренних дел, финансовой полиции, Комитета национальной безопасности, таможенных, налоговых органах и т.д.).

По территориальному уровню государственная служба осуществляется в центральных органах власти, в органах местного государственного управления и самоуправления.

В зависимости от места прохождения государственной службы последняя может быть разделена на внутреннюю (т.е. осуществляемую непосредственно на территории Республики Казахстан) и внешнюю (осуществляемую за пределами Республики Казахстан — в дипломатических и иных внешних представительствах).

В зависимости от принадлежности или непринадлежности органа государственной власти к конкретной ее ветви государственная служба может осуществляться в Администрации Президента; в Парламенте (органе законодательной власти); в органах исполнительной власти (включая центральные и местные); в орга-

нах судебной власти; в контрольно-надзорных органах; в органах местного самоуправления.

В зависимости от наличия признаков осуществления полномочий по формированию государственной политики выделяются политическая государственная служба и административная государственная служба.

По значимости осуществляемых функций и полномочий выделяются служба, осуществляемая в органах и на должностях, связанных с непосредственным осуществлением функций государства, как правило, обладающих конституционным статусом (в Правительстве); служба, осуществляемая во вспомогательных органах, призванных обеспечивать деятельность вышеуказанной группы органов (в Комитете по судебному администрированию при Верховном Суде).

По порядку наделения полномочиями следует разграничивать государственную службу, осуществляемую выборными должностными лицами (Президент, депутаты Парламента, судьи Верховного Суда); государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначаемыми в установленном законом порядке (члены Конституционного Совета, судьи, премьер-министр и члены Правительства); государственную службу, осуществляемую должностными лицами, назначенными на конкурсной основе (большинство административных госслужащих).

Важным составным элементом института государственной службы являются ее принципы. В юридической литературе этот вопрос тесно увязывается с принципами государственного управления — основополагающими, руководящими началами (положениями), выражающими социально-политическую сущность и наиболее характерные признаки построения и функционирования системы государственного аппарата и выступающими в качестве официальных ориентиров в управленческой практике.

Нередко принципы государственной службы рассматриваются как принципы кадровой политики — исходные начала, основные правила, установки, требования, имеющие объективную основу и отражающие социальные закономерности, традиции, условия подготовки, подбора и расстановки государственных служащих, определенные потребности в них общества и государства, либо как принципы кадровой службы — требования, соблюдение которых гарантирует функционирование института государственной службы в целом.

Весь механизм государственной службы создается в государстве для решения единых целей, общих задач, связанных с обеспечением политической и экономической стабильности, правопорядка, гарантированной защиты законных прав, свобод и интересов граждан. В этих целях в Конституции и в законах Республики Казахстан закреплены основные принципы государственной службы, в том числе и кадровой политики. Поэтому их последовательное и комплексное претворение в жизнь - необходимое условие современной работы с кадрами.

В правовой литературе для каждого конкретного времени существовали различные взгляды на принципы организации государственной службы. Так, в советской правовой литературе обосновывались принципы, отражающие сущность социально-правового института советской государственной службы: руководящая и направляющая роль КПСС; соответствие советской государственной службы воле и интересам народа; демократический централизм; социалистическая законность; выборность большей части государственных служащих, их ответственность перед

исполкомами Советов народных депутатов, подотчетность и подконтрольность им; плановость и доступность госслужбы для советских граждан; сменяемость госслужащих, распространение трудового и иного законодательства на госслужащих и другие, которые определяли не только суть государственной службы того времени, но и политико-правовое устройство государства.

Современные подходы к принципам государственной службы имеют не только существенные отличия, но и более богатую палитру. Например, Г.В. Ата-манчук выделяет такие принципы государственной службы, как комплексность, предполагающую охват всего многообразия факторов (от структурных до нравственных), реально влияющих на состояние государственной службы; ее роль в реализации государственного управления и возможности в развитии кадрового потенциала государства; системность, требующая упорядоченности, согласованности и последовательности действий всех элементов государственной службы, построения ее системы применительно как к отдельному человеку, ее исполняющему, так и ко всем государственным органам и учреждениям; функциональность, обусловливающая такую организацию государственной службы, чтобы она, с одной стороны, непременно обеспечивала выполнение тех задач, которые объективно стоят перед государством, а с другой - активно способствовала интеллектуальному и нравственному развитию государственных служащих, сохранению и передаче опыта качественной работы.

В.В. Граждан считает, что основой государственной службы как особого вида политико-административной власти должен быть принцип пожизненного найма, т.е. работы на постоянной основе. Правовой гарантией принципа пожизненного найма он предлагает досрочное увольнение госслужащих лишь по решению суда.

Д.Н. Бахрах полагает, что принципы, указанные в законодательстве РФ, детализируют три основных принципа государственной службы: законность, демократизм, профессионализм. Первые два - это общие принципы исполнительной власти, своеобразно проявляющиеся в организации государственной службы, а профессионализм - специфический принцип. Еще один специальный принцип госслужбы - принцип социально-правовой защищенности. Все четыре принципа суть проявления важнейшего принципа управления - эффективности.

В Казахстане государственная служба основывается на принципах, закрепленных в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе». К ним относятся принципы законности, казахстанского патриотизма, единства системы государственной службы независимо от разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви; приоритета прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства; общедоступности, то есть равного права граждан республики на доступ к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; добровольности поступления граждан на государственную службу; профессионализма и компетентности государственных служащих; равной оплаты труда за выполнение равнозначной работы; обязательности исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и должностными лицами в пределах их полномочий, для подчиненных государственных служащих и служащих нижестоящих государственных органов; подконтрольности и подотчетности государственных служащих; учета обществен-

ного мнения и гласности, за исключением деятельности, составляющей государственные секреты или иную охраняемую законом тайну; правовой и социальной защищенности государственных служащих; поощрения государственных служащих за добросовестное, инициативное исполнение должностных обязанностей, выполнение заданий особой важности и сложности; личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей и превышение им своих полномочий; непрерывности повышения квалификации государственных служащих.

Данный перечень принципов не является окончательным, т.к. с момента его разработки уже прошло достаточно много времени и социально-политическая ситуация в Казахстане заметно изменилась, поэтому принципы государственной службы требуют тщательного анализа, на основе которого они должны быть усовершенствованы.

В современных условиях было бы уместно разделить принципы государственной службы на конституционные и специальные.

Конституционные принципы государственной службы выражают наиболее важные начала государственной службы и совпадают с принципами организации государства в целом. Это принципы законности, казахстанского патриотизма, приоритета прав, свобод и законных интересов граждан; демократизма, общедоступности государственной службы, подконтрольности и подотчетности государственных служащих, их ответственности за свою деятельность, обязательности исполнения решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц для подчиненных органов и государственных служащих.

В действующем законодательстве РК о государственной службе не закреплен принцип демократизма. Он вытекает из демократического устройства страны и предполагает соответствие деятельности государственных служащих интересам граждан республики, общества и государства. Во-первых, это означает, что служащий обязан действовать не в своих, а в интересах государства и его граждан и при возникновении конфликтных ситуаций руководствоваться государственными, общественными интересами. Во-вторых, демократизм предполагает общедоступность государственной службы для всех граждан РК, равноправие граждан в их возможности занять вакантную должность в государственном органе.

В Законе РК «О государственной службе» эта конституционная норма получила развитие: государственная служба в Республики Казахстан основывается на принципе общедоступности: граждане имеют равное право на доступ к государственной службе и продвижения по ней в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. При поступлении на государственную службу запрещаются прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальной принадлежности, языка, социального происхождения и по другим мотивам.

В-третьих, он означает гласность и открытость в работе с кадрами. В-четвертых, демократизм предполагает сменяемость состава работников, выборность и конкурсный порядок отбора и расстановки кадров.

Специальные принципы государственной службы в основном отражены в Законе «О государственной службе», однако некоторые из них содержатся в Конституции и в других законах. Они применимы к отдельным категориям государствен-

ных служащих, прежде всего к тем из них, которые обладают конституционным статусом (например, принцип ограничения на деятельность членов Правительства и Конституционного Совета).

Полагаем, что к специальным следует отнести следующие принципы: плановости, комплексной оценки качеств государственных служащих, профессионализма и компетентности, конкретности, стабильности, командной работы, социальной и правовой защищенности госслужащих, учета национальной структуры населения, лояльности, ограничения в занятии отдельными видами деятельности или должностей, соблюдения этики в работе госслужащих. Некоторые из них прямо закреплены в законодательстве о государственной службе, другие непосредственно вытекают из его норм, третьи фактически применяются в системе государственной службы.

В современной государственной кадровой политике основное внимание должно быть сосредоточено на повышении профессионализма госслужащих с точки зрения развития их интеллектуального потенциала (знаний, образованности, способностей к аналитическому мышлению); деловых качеств (организаторских способностей, целенаправленности, твердости характера); ситуативной и стратегически-социальной компетентности (жизненного и профессионального опыта, умения действовать в неординарной ситуации, перспективности и системности мышления, коммуникативных качеств).

Изменения, которые произошли в последнее десятилетие XX столетия в республиках, ранее входивших в состав Союза ССР, вызвали значительные перемены в политической, экономической и социальной сферах Республики Казахстан. При этом на первый план выдвинулись вопросы кардинальной перестройки государственного аппарата, т.к. именно административно-государственное управление играет важную роль в процессе развития современного общества. В условиях преобразования всех сторон общественной жизни в постсоветский период произошло перераспределение государственно-управленческих функций. В этот период были образованы новая система и структура органов государственной власти, создана новая форма административного управления, которая получила свое законодательное оформление в Конституциях Казахстана, принятых в 1993 и 1995 гг., и в иных законодательных актах, разработанных в развитие конституционных положений.

Эффективность деятельности государства, результативность в достижении поставленных перед государственными органами целей, в том числе создание современного правового демократического государства, в немалой степени зависят от состояния кадрового потенциала государственного аппарата. В настоящее время, как и в первые годы после обретения в 1991 г. Казахстаном суверенитета, важнейшей остается задача дальнейшего реформирования системы государственной службы.

Э.Э. Дуйсенов, рассматривая правовые проблемы реформирования государственного управления в Республике Казахстан и Кыргызской Республике, полагает, что весь процесс реформ государственного управления и формирования государственной службы можно подразделить на следующие четыре этапа - подготовительный (1991-1995 гг.), начальный (1996-1999 гг.), основной (с 2000 г. по настоящее время) и завершающий (отдаленная перспектива).

Фактически те же этапы и их границы были выделены в исследовании института государственной службы в Казахстане, проведенном сотрудниками Института государства и права КазГЮУ.

Солидаризируясь в общих положениях с периодизацией Э.Э. Дуйсенова, считаем необходимым предложить иную хронологию процесса становления и развития государственной службы Казахстана.

Так, подготовительный этап реформирования государственной службы имеет более ранние временные рамки, чем те, которые называет Э.Э. Дуйсенов. Фактически вопрос о совершенствовании системы государственного управления, а вместе с ним и вопрос совершенствования института государственной службы назрел уже в период начала демократизации советского общества, внедрения новых рыночных отношений, т.е. с началом перестройки в последние годы существования Союза ССР. Именно тогда стали зарождаться идеи по реформированию если не всей системы государственной службы, то, по крайней мере, отдельных ее ответвлений, тогда же появились фундаментальные работы советских ученых-юристов по проблемам государственного управления и государственной службы. Среди них можно выделить исследования Г.В. Атаманчука, К.С. Вельского, В.М. Манохина и ряда других ученых.

Научные труды этих авторов, безусловно, оказали на начальном этапе преобразований определенное влияние на понимание и выработку модели государственной службы современного Казахстана. Учитывая сказанное, начало подготовительного этапа следует отодвинуть к середине 80-х годов XX века, а конец — к 1992 г.

Другие рамки предлагаются также для начального и основного этапов государственной службы. В частности в Казахстане начальный этап проходил с 1993 г. - с момента принятия первой Конституции суверенного Казахстана до 30 августа 1995 г., когда была принята ныне действующая Конституция. Основной этап начался не в 2000 г., а с 1995 г. и продолжался до 2007 г., когда в соответствии с новой Конституцией РК были приняты законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы и определяющие статус государственных служащих. В свою очередь этот этап можно разделить на два периода. Первый из них (1995-1998 гг.) ознаменован принятием действующей Конституцией и первого базового законодательного акта о государственной службе - Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 2730, который дал старт процессу институционализации системы государственной службы в Казахстане. В нем были определены ее основные принципы, среди которых следует выделить такие, как общедоступность, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства. Несмотря на ряд прогрессивных положений, Указ во многом носил декларативный характер и реально не обеспечивал равного доступа граждан к государственной службе. Анализ практики применения его положений показал, что для государственной службы того времени были характерны неустойчивость кадрового состава, отток значительной части квалифицированных государственных служащих в частный сектор экономики, «закрытость» деятельности государственных органов; минимальная заработная плата, влекущая за собой рост коррупции, взяточничества и злоупотреблений; практическое отсутствие социальной защищенности государственных

служащих; высокий возрастной ценз (средний возраст государственного служащего составлял 50 лет); неразделение политических и административных должностей; отсутствие центров по переподготовке кадров государственной службы.

В ряде исследований института государственной службы также обращалось внимание на недостатки данного нормативного правового акта. Так, отмечалось, что в период с 1995 по 1998 гг. ярко проявились отрицательные черты патронажной системы, при которой отбор на государственную службу происходит из принципов личной преданности, дружеских или родственных связей. Указ 1995 г. породил ряд и других проблем. Например, только за 1998 г. сменяемость государственных служащих центральных и местных органов управления составила 22 %; нередко при сменяемости акимов или руководителей министерств и ведомств неоправданно менялись большинство работников подведомственных им аппаратов; допускались случаи приема на государственную службу ранее скомпрометировавших себя работников и др.

Несмотря на многие отрицательные черты, проявлявшиеся в ходе применения данного нормативного правового акта, его значение нельзя принижать. Впервые в истории суверенного Казахстана была предложена система государственной службы, которая на переходном этапе позволила сохранить кадровое ядро государственного управления, заложила основы развития государственной службы как важного института государства. Так, в 1998 г. Было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, призванное осуществлять единую политику в сфере управления государственной службы.

Второй период основного этапа реформирования государственной службы приходится, на наш взгляд, на 1999-2007 гг., когда был принят Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и на его основе подзаконные нормативные правовые акты. Созданию нового Закона предшествовало тщательное изучение функционирования как российской и других зарубежных систем организации государственной службы, так и казахстанских национальных особенностей управленческой культуры.

Внесенные в 2003 г. поправки в Закон РК «О государственной службе» привели к созданию позиционно-карьерной модели казахстанской государственной службы. Они исключили закрытый конкурс поступления на административные должности, сократили бюрократические процедуры при поступлении на государственную службу, создали условия для карьерного роста государственных служащих путем возможности занятия вышестоящей должности без повторного прохож- де-ния конкурса; расширили источники формирования кадрового резерва за счет административных служащих, прошедших аттестацию и рекомендованных аттестационной комиссией для зачисления в кадровый резерв.

Одним из важных условий эффективной государственной службы является закрепление правил поведения государственных служащих. Это положение нашло отражение в Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан (Правилах служебной этики государственных служащих), утвержденном Указом Президента от 3 мая 2005 г. № 1567. Этот акт установил обязательные для соблюдения всеми государственными служащими основные стандарты их поведения. В отличие от прежних Правил служебной этики от 21 января 2000 г., нормы которых во многом носили декларативный характер, новый акт закрепил реальные антикор-

рупционные положения. К примеру, в случае публичных обвинений государственного служащего в коррупции ему следует принять меры по опровержению этих обвинений, в том числе и в судебном порядке (п. 7 Кодекса чести).

Кодекс чести содержит положения по регулированию отношений, возникающих на государственной службе, выходящих за рамки чисто правовых и носящих в большей степени морально-этический характер. В то же время закрепленные в данном нормативном акте, они получили юридическую силу. Соблюдение этих норм является служебным долгом государственных служащих. За нарушение требований, предусмотренных в Кодексе, они могут привлекаться к ответственности. Коллектив государственного органа по решению его руководителя может рассматривать факт несоблюдения государственным служащим Кодекса и выносить общественное порицание.

Основной задачей Кодекса чести должно стать предупреждение коррупции. Обществу и каждому гражданину в отдельности совсем не безразлично, какими средствами и по каким правилам достигаются цели, поставленные перед государственной службой. Поэтому все острее встает вопрос об этических отношениях как внутри государственных органов, так и между ними и обществом. Это очень важно для государства и общества в целом, т.к. они заинтересованы в том, чтобы на государственной службе работали профессионалы, обладающие ко всему и высокими нравственными качествами.

Следует отметить, что меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения их эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы идут параллельно, оказывая взаимное влияние и дополняя друг друга. В конечном итоге эффективная система управления сокращает возможность совершения коррупционных правонарушений и делает коррупцию невозможным, невыгодным или бесперспективным занятием.

Казахстан в процессе реформирования государственной службы воспринял наиболее сильные стороны и достоинства зарубежных систем организации работы государственного аппарата. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей государственной службы еще не учтены или учтены не в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов: 1) использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», наиболее сильными сторонами которого являются повышенное социальное и правовое обеспечение; в этом плане необходим отход от стандартной шкалы жалований и в большей мере учет в оплате труда административных государственных служащих непрерывного стажа работы на службе у государства; 2) внедрение непрерывной системы обучения государственных служащих на протяжении всей служебной карьеры; возможность введения дополнительных оплачиваемых отпусков для получения второго высшего образования или ученой степени (опыт Японии); 3) формирование наиболее эффективных методов работы и повышение заинтересованности государственных служащих к их восприятию и использованию в своей деятельности, обеспечение их стремления к постоянным нововведениям и повышению продуктивности (опыт Сингапура); 4) обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных государственных служащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и

увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности; 5) внедрение эффективной системы борьбы с коррупцией (опыт Сингапура); 6) повышение уровня заработной платы, конкурентоспособной с частным сектором, введение рыночных механизмов оплаты труда госслужащих (опыт Сингапура).

Глава II диссертации «Типология государственных служащих: реалии и перспективная теоретическая модель» посвящена вопросам понятия и классификации государственных должностей и государственных служащих, в том числе политических государственных служащих и административных государственных служащих.

В законодательных определениях понятия «государственный служащий» акцент сделан на пребывании лица, состоящего на государственной службе, в гражданстве государства; занятии им должности в государственном органе в порядке, установленном законом; отправлении по этой должности соответствующих полномочий (обязанностей), получении заработной платы из государственных средств. Кроме того, согласно казахстанскому законодательству цель работы госслужащего - реализация задач и функций государства, т.е. он действует не от своего имени и не в своих интересах, а от имени и в интересах государства.

Распространенное в советском праве мнение о том, что в основе отграничения государственных служащих от других участников трудового процесса лежат два критерия: 1) отношение к созданию материальных ценностей и 2) правовые последствия трудовой деятельности людей, - на наш взгляд, не позволяет в полной мере разграничивать государственных служащих и других работников. Основное их различие заключается в том, что государственный служащий сосредоточен на выполнении задач и функций государства. Деятельность же служащих государственных предприятий и учреждений связана с организацией процессов производства, социально-культурной и иной деятельности, т.е. выполнением задач, обусловленных целями и предметами деятельности соответствующих предприятий и учреждений. Имеется разница и в оплате их труда. Если труд госслужащих всегда оплачивается только за счет средств госбюджета (республиканского или местного) или средств Национального банка, то оплата труда работников государственных предприятий производится за счет прибыли, получаемой от их деятельности, в том числе коммерческой, у работников государственных учреждений - за счет средств бюджета.

Проблемным остается вопрос о том, относятся ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен неоднородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. В их числе - профессиональные военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту; лица, проходящие срочную военную службу по призыву; курсанты (военнослужащие, обучающиеся в средних или высших военных учебных заведениях); военнообязанные, проходящие военные сборы; военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, и те, которые работают в военных учреждениях, предприятиях и организациях. При этом, наряду с обязанностями служебного характера, они подчинены уставным правилам военной службы. Имеется специфика и в статусе отдельных категорий военнослужащих (военной полиции, военнослужащих внутренних войск, Республиканской гвардии и т.д.).

Несмотря на то, что в Законе РК от 8 июля 2005 г. № 74-Ш «О воинской обязанности и воинской службе» воинская служба определена как особый вид государственной службы военнослужащих в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях, очевидно, что нельзя однозначно военнослужащих приравнивать к государственным служащим в том смысле, который подразумевается в Законе РК «О государственной службе». Во многом данное замечание применимо и к служащим других военизированных и правоохранительных структур.

К состоящим на воинской службе относятся лица, проходящие службу в Вооруженных Силах РК, органах национальной безопасности, Республиканской гвардии, во внутренних войсках, военно-следственных органах и военной полиции, в Службе охраны Президента, органах управления и частях гражданской обороны центрального исполнительного органа по чрезвычайным ситуациям и органах военной прокуратуры. Работники правоохранительных органов — лица, состоящие на службе в органах внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, финансовой полиции, государственной противопожарной службы, прокуратуры, таможенных органов, осуществляющие правоохранительную деятельность в соответствии с законами Республики Казахстан.

Есть мнение, что к государственным служащим можно относить тех военнослужащих, которые занимают должности в органах военного управления. С этим можно согласиться лишь в том плане, что лица, занимающие должности в органах военного управления, являются государственными служащими, но не подпадают под действие Закона РК «О государственной службе». Кроме того, должности министров внутренних дел, обороны, их первых заместителей и заместителей руководителей Комитета национальной безопасности, Службы охраны Президента РК, Республиканской гвардии не включены в Реестр должностей политических государственных служащих.

По мнению А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он является гражданином РФ; замещает должность государственной службы в государственном органе; выполняет обязанности, определяемые данной должностью; получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Следует подчеркнуть, что такой подход был обусловлен разделением в Российской Федерации государственных должностей на: 1) устанавливаемые в Конституции РФ, федеральных законах и т.д. для непосредственного исполнения полномочий государственных органов должности категории «А»; 2) учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», — категории «Б»; 3) учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий должности категории «В». Причем лишь должности двух последних категорий были отнесены к государственным должностям государственной службы. Государственные должности категории «А», к которым были отнесены, например, должности Президента РФ, председателя правительства, председателей палат Федерального Собрания, депутатов, федеральных министров, судей и других, признавались государственными должностями Российской Федерации. Лица, замещающие эти должности, не являются по закону государственными служащими.

С принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прежний Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ утратил силу с 1 февраля 2005 г. Вместе с тем, исходя из понятийного аппарата новых законов, можно сделать вывод о том, что в основе данный подход сохранился. Государственные должности, создаваемые для непосредственного исполнения полномочий Российской Федерации или ее субъектов, не относятся к должностям государственной службы. У этих должностей особый статус, регламентируемый большей частью на конституционном уровне (включая Конституцию РФ, конституции и уставы субъектов РФ) или на уровне федерального закона или закона субъекта федерации. Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В казахстанском законодательстве избран несколько иной подход к разделению должностей. Ст. 4 Закона РК «О государственной службе» гласит, что его действие распространяется на всех государственных служащих, за исключением случаев, когда в Конституции, конституционных законах или иных законодательных актах РК для них определен иной правовой статус. Речь идет о Президенте, депутатах Парламента и маслихатов, судьях. Правовой статус государственных служащих закреплен в Реестре должностей политических государственных служащих в соответствии с Указом Президента РК от 29.12.1999 г. № 317 «Об ут-верждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих» и в Реестре должностей административных государственных служащих по категориям, утвержденном Указом Президента РК от 17 января 2004 г. № 1282. Большинство чиновников, в том числе и высших, отнесены к административным государственным служащим.

В юридической литературе дано более подробное определение государственного служащего и названы такие дополнительные его признаки, как возраст (не моложе 18 лет), образование (наличие необходимого образования), профессиональный уровень (требуемый уровень профессиональной подготовки) и соответствие квалификационным требованиям. Критерии обладания должностными полномочиями также дополнены тем, что они осуществляются от имени государства.

Представляется, что соответствие квалификационным требованиям не может быть выделено как общий признак государственных служащих, т.к. он фактически объединяет все вышеназванные признаки и является основанием для по-ступления на государственную службу. Кроме того, при назначении (избрании) на большинство политических государственных должностей квалификационные требования формально не устанавливаются, хотя, безусловно, учитываются и соответствующее образование, и уровень профессиональной подготовки, и опыт работы по профилю специальности.

Полагаем, что при определении признаков государственного служащего необходимо учитывать содержание не только ст. 1, но и других статей Закона РК

«О государственной службе», в том числе устанавливающих требования, предъявляемые к государственным служащим; их права, обязанности и налагаемые на них ограничения. Исходя из содержания закона, можно выделить, по крайней мере, двенадцать признаков, которые являются общими для всех государственных служащих. Это обладание гражданством Республики Казахстан; достижение как минимум 18-летнего возраста; обладание полной дееспособностью; достаточно удовлетворительное для выполнения должностных полномочий состояние здоровья; законопослушность (отсутствие непогашенной судимости, непривлечение в течение года перед поступлением на государственную службу к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения или к административной ответственности за умышленное правонарушение); наличие необходимого профессионального образования; занятие должности в государственном органе; осуществление деятельности в строгом соответствии и в пределах, установленных законом; ее направленность на реализацию задач и функций государства; наложение на государственного служащего определенных ограничений и обязательных требований; получение денежного вознаграждения за свою деятельность из средств республиканского или местного бюджета либо из средств Национального банка; закрепление специальных мер в законодательстве по материальному обеспечению деятельности государственных служащих, их социальной защите, поощрению; ответственность за свою деятельность.

Государственный служащий должен обладать в совокупности всеми указанными признаками, ибо отсутствие хотя бы одного из них означает, что данное лицо не является государственным служащим.

Понятие «государственная должность» неразрывно связано с понятием «должность».

В РФ понятие государственной должности обычно рассматривается в двух аспектах. В первом аспекте — это часть организационной структуры государственного органа, обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана, предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического осуществления; во втором аспекте — это первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в определенной степени обособленный, простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле, минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего.

Такое же содержание вкладывается в данное понятие и в казахстанском Законе «О государственной службе»: «структурная единица государственного органа, на которую возложен установленный нормативными правовыми актами круг должностных полномочий и должностных обязанностей».

С другой стороны, государственная должность - это стабильный комплекс обязанностей и прав; правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации. Должность суть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее (Д.Н. Бахрах). По мнению Б.М. Лазарева, должность выступает связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом — с другой.

Вместе с тем существует понимание должности государственной службы и в материально-правовом смысле как административно-бюджетного установления. Так, А.А. Гришковец рассматривает должность как «совокупность бюджетных средств, выделяемых, во-первых, на содержание служебного места, т.е. на то, чтобы государственный служащий мог реализовывать должностные полномочия (обеспечение средствами связи, оргтехникой, транспортом, оплата командировочных расходов, коммунальные платежи, средства на обучение), и, во-вторых, на содержание собственно государственного служащего (материальное обеспечение, медицинское обслуживание и другие выплаты, идущие на личное потребление государственным служащим и членами его семьи)».

Для государственной должности характерны следующие признаки: является частью организационной структуры органа государственной власти; обладает специфическим содержанием (устойчивым комплексом обязанностей и прав, связанных с осуществлением государственных функций), внесена в Реестр государственных должностей. Справедливым будет дополнить эти признаки также ее материальным обеспечением из средств государственного бюджета.

На наш взгляд, статус должности состоит из двух частей: служебной и личной. Первая часть характеризует круг должностных полномочий и обязанностей, соответствующих данной должности; вторая часть регламентирует должностной оклад и личные права работника.

Под классификацией должностей государственных служащих понимается распределение указанных должностей по группам с определением требований к ним и по специализациям.

В современных работах, хотя и сохранилось деление должностей по объему полномочий, на должностных лиц и иных служащих, изменяются подходы к их определению. Определение должностного лица, данное в примечаниях к ст. 285 УК РФ, критиковали многие авторы, считающие, что такие понятия, как «представитель власти», «административно-хозяйственные обязанности», «организационно-распорядительная деятельность», нечетко определены в законодательстве, а законодатель не спешит реагировать на многочисленные изменения в других отраслях права, связанные с понятием должностного лица. Д.Н. Бахрах, в частности, поддерживает определение Ц.А. Ямпольской как наиболее удачное: «Должностные лица - служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия».

В.В. Граждан также выступает против существующего законодательного понятия должностного лица, считая, что оно имеет не только государственно-служебное содержание. Ю.Н. Старилов определяет должностное лицо как гражданина, занимающего должность в различных государственных и негосударственных органах, общественных объединениях и выполняющего соответствующие полномочия различного характера согласно нормативным правовым актам.

Следует подчеркнуть, что современные подходы исключают из числа государственных служащих лиц, занимающих должности в государственных предприятиях и учреждениях. Не относятся к государственным служащим лица, работающие в государственных органах и обеспечивающие деятельность государственных органов и государственных служащих. Они согласно законодательству Республики Казахстан также являются гражданскими служащими.

Постановлением Правительства РК от 30 декабря 1999 г. № 2021 утвержден Перечень должностей работников, лиц, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственных органов и не являющихся государственными служащими.

В Российской Федерации государственные должности гражданской службы подразделяются на четыре категории: 1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий; 4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

В свою очередь должности государственной гражданской службы делятся на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

Помимо этого, в России утвердилось законодательное деление публичной (хотя данный термин не закреплен нормативно) службы на три не зависящие друг от друга службы: федеральную, находящуюся в ведении РФ; государственную гражданскую службу субъекта РФ и муниципальную службу. При этом во всех субъектах РФ приняты (обычно в виде закона) свои нормативные правовые акты о государственной (гражданской) службе.

С внедрением в Казахстане новой модели государственной службы произошло законодательное разделение государственных должностей на политические и административные (карьерные). В связи с разграничением государственных должностей на политические и административные и соответственно государственных служащих на политических и административных появилась и новая классификация, синтезирующая прежний и новый подходы. К примеру, выделяются пять категорий государственных служащих: политические лидеры; политические исполнители, занимающие конституционные и высшие административные должности; карьерные государственные служащие, занимающие ответственные должности; специалисты; государственные служащие низового звена.

В Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» четко установлены границы политических назначений. Это существенно снижает влияние политических процессов на состав аппарата профессиональных служащих. Административные служащие, которые составляют 96-97 %

госслужащих, защищены законодательством при смене политических назначенцев и получили стимулы для своего совершенствования в системе государственной службы. Тем самым обеспечиваются их политическая нейтральность и стабильность карьеры, что в итоге положительно влияет на профессионализм административной государственной службы.

В настоящее время административные государственные служащие имеют привилегию несменяемости. Это так называемая «вестминстерская модель», которая действует во всех странах, входивших ранее в состав Британской империи. Карьерные государственные служащие назначаются, как правило, на неограниченный срок и не могут быть уволены по причине прихода к власти новой партии, нового президента, правительства или руководителя какого-либо государственного органа. Несменяемость административных служащих обеспечивает стабильность и преемственность в работе государственного аппарата.

Разделение государственных должностей на политические и административные, сменяемые и несменяемые, временные и карьерные отражает объективную многополюсность и многовекторность содержания, форм и методов государственной службы и политического процесса, придает ролевым функциям свой характер и свою специфику. Кроме того, оно является закономерным следствием реализации политики профессионализации аппарата государственного управления, максимально адаптированного к требованиям рыночной экономики, признанной одним из стратегических приоритетов развития страны.

Существуют общие черты, сближающие политических и административных служащих. Во-первых, и политик, и администратор призваны служить государству и обществу и решать задачи в их интересах. Во-вторых, они взаимосвязаны, ибо политика без администрирования бессильна, администрирование без политики бессодержательно. Политика нуждается в административных механизмах реализации. Администрированию в государственной сфере необходимо политическое це-леполагание службы. В-третьих, политическая и административная деятельность эффективна только тогда, когда между ними достигается органическое сопряжение; администраторы являются носителями тех же государственных и общественных ценностей, что и политики.

Наряду с названными чертами, общность политических и административных государственных служащих определяется также едиными принципами государственной службы; правами, обязанностями и ограничениями, налагаемыми на них; системами материального, пенсионного, социального, жилищного и иного обеспечения; равной ответственностью по основаниям, предусмотренным в законодательстве.

Мониторинг состояния кадров государственной службы показал, что по состоянию на 1 января 2012 г. штатная численность государственных должностей по республике составила 91 559 единиц. В целом по стране фактически замещено 87 422 государственные должности, что составляет 95,48 % от штатной численности, в том числе из 3269 политических государственных должностей - 3213, или 98,28 %, из 88 290 административных должностей - 84 209, или 95,37 %. В центральных государственных органах штатная численность составляет 53 087 единиц,

из них в центральных аппаратах 9099, в территориальных подразделениях государственных органов 43 988 единиц.

Фактическая численность государственных служащих в республике составляет 87 422 единицы, в том числе политических государственных служащих — 3213 единицы. Численность женщин 51 467 человек (59,4 %). Средний возраст государственных служащих 39 лет, при этом средний возраст политического государственного служащего 48, а административных государственных служащих 39 лет. Средний стаж на государственной службе 10 лет, при этом средний стаж политических государственных служащих 12, а административных - 10 лет. Качественный состав государственной службы характеризуется следующими параметрами. Из общего числа государственных служащих доля государственных служащих с высшим образованием составила 75 617 человек, или 86,5 %. Численность государственных служащих до 39 лет 47 211 человек, или 54 %. Наибольшее число государственных служащих имеют экономическое (28 879), юридическое (14 786), техническое (8212) и педагогическое (6659) образование, что составляет 66,95 %, т.е. больше половины государственных служащих. При этом 10 729 (12,27 %) государственных служащих имеют более одного высшего образования, 772 — научные степени докторов (121) и кандидатов (651) наук, что составляет 1 % от общей численности государственных служащих. Кроме того, в настоящее время на государственной службе работают 294 выпускника Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан и 150 выпускников программы «Болашак».

Эти цифры показывают, что значительное число госслужащих — это еще молодые люди, в то же время обладающие достаточным жизненным опытом, подавляющее большинство из них имеет высшее образование. Это означает, что проведенные реформы повысили имидж государственной службы, сделали ее более мобильной и привлекательной для молодых, квалифицированных кадров, не «зашоренных» идеологическими и бюрократическими штампами прежней эпохи, способных выдвигать свежие, неординарные идеи и принимать ответственные решения.

В главе III диссертации «Теоретические аспекты прохождения государственной службы и проблемы его нормативного правового обеспечения» рассматриваются способы и порядок поступления на государственную службу, в частности конкурсный порядок поступления на государственную службу, порядок прохождения государственной службы и юридические гарантии служебной карьеры, вопросы аттестации государственных служащих как способ обеспечения компетентности, эффективности, профессионализма, результативности, профессиональной служебной деятельности госслужащего; основания и порядок прекращения государственной службы.

В юридической литературе обычно выделяют четыре организационно-правовых способа замещения государственных должностей: зачисление, назначение, избрание и конкурс. В действующем законодательстве Казахстана о государственной службе способ «зачисление» не используется. Поэтому нам представляется более правильной позиция авторов, которые вместо зачисления называют способ замещения должности по контракту (А.П. Алехин, A.A. Кармолицкий, Ю.М. Козлов).

Несмотря на то, что государственные должности замещаются по-разному, но независимо от способа, используемого при этом, производится оценка политических, профессиональных, личных и иных качеств кандидата, его потенциальных возможностей. Эта оценка может носить в той или иной степени объективный или субъективный характер, но в любом случае она присутствует. По мнению Д.Н. Бахраха, решая вопрос о замещении должностей, надо руководствоваться принципом сочетания качеств кандидата и наряду с ними учитывать принцип социально-демографической представительности.

В настоящее время условия поступления на государственную службу определены в п. 2 и п. 3 ст. 13 Закона РК «О государственной службе». Занятие административной государственной должности осуществляется после прохождения гражданами обязательной специальной проверки. Прохождение специальной проверки является обязательным условием не только для занятия административной должности, но и при поступлении на политические должности. Оно установлено в п. 1 Положения о порядке прохождения государственной службы. Но почему данное условие не закреплено в Законе РК «О государственной службе», объяснить трудно. В этой связи следует п. 3 ст. 13 закона изложить в следующей редакции: «Занятие политической или административной государственной должности осуществляется после прохождения гражданами обязательной специальной проверки».

Действующее законодательство Республики Кахастан не позволяет однозначно разграничить понятия «избрание», «назначение» и «утверждение». Более того, допускается их смешение. Особенно это касается процедур, используемых в Парламенте. Применительно к должностному лицу обычно употребляются термины «назначение», «утверждение», в отношении служащих коллегиальных органов - также термин «избрание».

Ознакомление с конституционными нормами не дает точного ответа на вопрос, почему в отношении должностных лиц, наделяемых полномочиями Палатами Парламента, в одних случаях используются термины «назначает», в других - «избирает», в-третьих — «дает согласие»?

Например, пункт 178 Регламента Мажилиса формально противоречит Конституции. Он гласит, что председатель Мажилиса представляет Палате кандидатуры к избранию на должность заместителя председателя Палаты и трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. В конституционной норме (пп. 7) п. 3 ст. 58) говорится о представлении кандидатур к назначению.

Можно предположить, что когда речь идет об избрании, присутствует альтернатива, т.е. выбирается как минимум из двух наиболее достойный кандидат. На самом деле это не всегда так.

Избрание - это процедура, которая должна использоваться для наделения государственного служащего полномочиями в коллегиальном порядке: народом Казахстана (населением административно-территориальных единиц) или их представителями (выборщиками), а также представительным органом власти. Избрание предполагает право выбора, а это значит, что оно должно во всех случаях осуществляться на альтернативной основе. Когда избрание производится лишь на основе одной представленной кандидатуры, оно ничем не отличается от назначения, дачи согласия или утверждения.

Назначение как способ замещения должностей должен устанавливаться только для структур исполнительной власти или в случаях, когда решение принимается единолично должностным лицом. Для Парламента такой порядок, на наш взгляд, не приемлем, т.к. при назначении членов Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета роль Палат не столь значительна, как хотелось бы. В этой связи целесообразно в перспективе ставить вопрос о внесении соответствующих поправок в пп. 1) ст. 57, пп. 7) п. 3 ст. 58 Конституции РК, пп. 6) п. 5 ст. 9, ст. 23-1 Конституционного закона РК от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан», а также в Регламенты Сената и Мажилиса Парламента.

Реализация указанных предложений будет способствовать четкому разграничению способов замещения высших государственных должностей.

Что касается утверждения, то на сегодня такая процедура предусмотрена в Регламенте Мажилиса. На наш взгляд, допуская право самих Палат определять способ замещения указанных политических должностей и предоставление права наделения полномочиями координационному органу или председателю соответствующей Палаты, было бы правильнее в отношении руководителя Мажилиса вместо процедуры утверждения использовать процедуру назначения.

По итогам 2010 г. в Агентство и его территориальные управления для согласования назначения в порядке перевода поступили документы на 24 554 государственных служащих, из них отказано - 945, дано согласие - 23 609 (96 %), в том числе на вышестоящую должность - 9277 (39 %) на равноценную — 10 992 (47 %); на нижестоящую - 3340 (14 %). По центральным государственным органам поступили для согласования документы на 2872 кандидатуры, из них отказано - 80, дано согласие - 2792, в том числе на вышестоящую должность - 1549; на равноценную -971, на нижестоящую - 272. По государственным органам регионального уровня поступили для согласования документы на 21 682 кандидатуры, из них отказано -865, дано согласие - 20 817, в том числе на вышестоящую должность - 7728, на равноценную - 10 021, на нижестоящую - 3068.

На наш взгляд, нуждается в некотором уточнении и дополнении п. 5 ст. 12 Закона РК «О государственной службе», в соответствии с которым должностные лица, принявшие на административную государственную должность граждан, не прошедших конкурсный отбор, за исключением случаев, установленных в данном законе, привлекаются к ответственности в порядке, установленном в ст. 28. Исходя из содержания данной статьи получается, что нормы Положения о порядке прохождения государственной службы, закрепляющие принятие на административную государственную службу с заключением трудового договора, не соответствуют нормам Закона РК «О государственной службе», поскольку эти ситуации не предусмотрены в нем. П. 16-1 Положения предусматривает, что поступление на административную и политическую государственную службу лиц, имеющих воинские или специальные звания, в порядке прикомандирования из других государственных органов осуществляется в соответствии с законодательными актами РК. Иными словами, прикомандирование таких лиц на гражданскую (немилитаризованную) государственную службу регулируется, главным образом, в специальном законодательстве, т.е. осуществляется не в конкурсном или ином порядке, установленном в Законе РК «О государственной службе». Эта норма находится в противоречии с

Законом. Поэтому предлагаем в п. 5 ст. 12 после слов «установленном настоящим Законом» дополнить словами «и иными нормативными правовыми актами».

Основным способом комплектования кадров административных государственных должностей является конкурсный отбор. В Российской Федерации замещение должностей государственной службы также возможно на конкурсной основе, но при назначении на ряд должностей конкурс может и не проводиться.

Конкурс может не проводиться при назначении на отдельные должности гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, по перечню должностей, утверждаемому указом Президента РФ.

Некоторые из оснований внеконкурсного поступления на государственную службу в России и Казахстане совпадают.

Внеконкурсный порядок поступления на административную службу, как представляется, не соответствует принципам меритократии и идет вразрез с правом равного доступа граждан к государственной службе, закрепленным в Конституции РК. Поэтому перечень случаев внеконкурсного поступления на административную службу следует резко ограничить. Данная позиция поддерживается и другими авторами (Л.Т. Культемирова, Е.В. Мицкая).

Анализ зарубежного опыта показывает, что конкурс является самым демократичным и юридически наиболее справедливым способом получения должности государственной службы.

Поэтому в модели государственной службы в Казахстане конкурсный отбор для кандидатов при поступлении на административную государственную службу обязателен. Будучи максимально открытым и гласным, конкурс становится единственным механизмом реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, действенной антикоррупционной мерой при поступлении на нее.

Количество объявляемых государственными органами конкурсов и число их участников растут из года в год. Это свидетельствует о повышении престижа государственной службы и доверия граждан к конкурсам. Так, по состоянию на 1 января 2012 г. конкурс на государственную службу по Республике Казахстан составил 5,22 человека на одно место, в сравнении с аналогичным периодом прошлого года наблюдается увеличение на 1,13 человека на место. На 1 января 2011 г. конкурс составлял 4,09 человека на одно место. Наиболее высокий конкурс на одно место зафиксирован в 2009 г. и составлял 5,8, наименьший в 2001 г. - 2,2 человека на место. При этом наибольшее число вакансий было объявлено в 2003 г. и составляло 26 862 вакансии, в конкурсе на их занятие приняло участие 72 496 человек. Наименьшее число объявленных вакансий приходилось на 1 января 2011 г. и составляло 809 вакантных должностей, что является следствием сокращения численности государственных служащих, проведенного в 4-м квартале 2010 г., в ходе которого было сокращено около 15 000 государственных служащих и вакантных должностей. Конкурс на одно место в центральных государственных органах в 2011 г. был 12,30 человека на одно место, по категориям А - 15,10, В - 15,96, С - 11,64 человека на одно место; в регионах конкурс составлял 4,65 человека на одно место, по категориям С-О - 7,14, С-Я - 6,00, Б - 4,68, Э-0 - 5,45, Е - 3,93, ЕЯ - 3,24, Е-в - 2,47 человека на одно место. Из объявленных 4697 вакансий по

результатам конкурса занято 3799 должностей, т.е. 80,88 %. Доля женщин среди победителей конкурсов в сравнении с аналогичным периодом 2011 г. уменьшилась на 2,3 %, составив 42,3 %.

Одним из наиболее существенных препятствий для повышения эффективности конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной службы является несовершенство института конкурсной комиссии, в частности, механизма формирования конкурсных комиссий. Состав комиссии, включая председателя, полностью определяется руководителем или ответственным секретарем государственного органа. Обычно председателем конкурсной комиссии назначается не рядовой работник, а должностное лицо, занимающее руководящую должность в данном органе. При этом его голос является решающим. При таком порядке обеспечить непредвзятость решений комиссий проблематично. Нормативно не закреплен численный состав членов комиссии, его также определяют руководители государственных органов.

В целях обеспечения независимости и объективности конкурсных комиссий целесообразно осуществить следующие меры: установить тайный порядок голосования, выбирать председателя с правом решающего голоса из числа членов комиссий; руководители органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, и их заместители могут быть членами комиссий, без права избрания их на должность председателя при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений.

Кроме того, в состав конкурсных комиссий целесообразно включать представителей научной общественности и учреждений образования. Так, в России в составы конкурсных комиссий входят представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.

В Правилах проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности следует предусмотреть численный состав конкурсной комиссии или его нижний и верхние пределы, зависящие от территориального уровня юрисдикции, осуществляемой тем или иным органом власти.

На наш взгляд, во избежание субъективизма и формализма при формировании конкурсных комиссий полезно было бы включать в их состав представителей других государственных органов или Ассоциации содействия государственной службе в качестве наблюдателей.

Проведенные Агентством по делам государственной службы проверки показывают, что конкурсные комиссии не всегда соблюдают правила проведения конкурсов (не утверждаются перечни вопросов, вопросы задаются в неравном объеме, конкурсантов не знакомят с протоколами комиссий и др.). Поэтому для обеспечения непредвзятости при проведении конкурсных процедур в государственных органах необходимо на постоянной основе ввести практику присутствия сотрудников Агентства по делам государственной службы и его территориальных подразделений на собеседовании и заседаниях конкурсных комиссий. Все эти меры позволят снизить влияние субъективных факторов, протекционизма и сделают процедуру отбора

кадров максимально прозрачной.

В ходе конкурсного отбора на административную государственную службу проводится тестирование. В течение 2010 г. тестирование прошли свыше 28 тыс. человек, из них пороговые значения не набрали около 9 тыс. (31 %). Приказом председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 28 мая 2010 г. № 02-01-02/11 в Правила проведения и Программы тестирования внесены изменения и дополнения. При проведении пилотных двухэтапных конкурсов в местных государственных органах в ходе тестирования используются следующие виды тестов: тест по профессиональным и личностным компетенциям, тест на знание государственного языка, тест на знание законодательства Республики Казахстан. Знание кандидатом законодательства, в том числе и специальных нормативных правовых актов, должно проверяться, на наш взгляд, прежде всего в процессе тестирования, а не собеседования. Это позволяет более полно оценить их знания. Кроме того, логический тест должны проходить кандидаты, претендующие на все руководящие должности в любых государственных органах, включая местные.

Нуждается в более четком регулировании и процедура собеседования. Отсутствие ясных критериев конкурсного отбора кандидатов провоцирует злоупотребления при реализации кадровой политики руководителями государственных органов.

Целесообразно проведение одного из этапов процедуры собеседования с кандидатами интерактивным способом в виде деловых игр, решения практических проблем и задач (например, подготовить аналитическую справку, письмо на компьютере по поставленной проблеме, замечания и предложения (заключение) по проекту закона или иного нормативного правового акта и пр.). Оценку результатов собеседования с кандидатами лучше осуществлять тайным голосованием по балльной системе. Соответственно кандидата, набравшего наибольшее количество баллов по результатам тестирования и собеседования, конкурсная комиссия уже может рекомендовать для назначения на должность.

Несовершенен и механизм обжалования решений конкурсной комиссии. В Правилах не установлены сроки для обжалования. Предлагается установить пятидневный срок для обжалования решения конкурсной комиссии с момента извещения кандидата о принятом решении.

Наряду с административным порядком обжалования конкурсант согласно ст.ст. 278—279 ГПК РК может обжаловать решение конкурсной комиссии в суде. При этом предварительное обращение в вышестоящие органы и организации, к должностному лицу не является обязательным условием для предъявления заявления в суд и его принятия судом к рассмотрению и разрешению по существу. Заявление в суд может быть подано гражданином в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав, свобод и охраняемых законом интересов. Однако п. 59 Правил проведения конкурса на занятие вакантной административной должности предусматривает право обжалования решения конкурсной комиссии в судебном порядке лишь в случае оставления ранее принятого решения без изменения, что противоречит не только ГПК РК, но и Конституции РК. В целях исключения такого противоречия необходимо дополнить п. 55 вышеуказанных Правил положением о том, что порядок обжалования решений конкурсной комиссии в судебном порядке регламентируется ГПК РК.

Много нареканий вызывает институт временно исполняющих обязанности. Практика показала, что около 50 % лиц, временно исполняющих обязанности, обычно рекомендуются конкурсными комиссиями на соответствующие вакантные должности, и в итоге конкурсный процесс превращается в формальную процедуру с заведомо известным результатом.

Традиционным в юридической литературе является определение стадий, которые характеризуют полностью сам механизм прохождения государственной службы. Так, Д.Н. Бахрах к ним относит: 1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттестацию и повышение квалификации; 3) присвоение чинов (персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т.п.); 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлечение к ответственности; 7) прекращение службы.

Причем первые шесть стадий он называет обязательными, очевидно, считая прекращение государственной службы факультативной стадией. На наш взгляд, эта стадия входит также в число основных, поскольку даже при безупречной службе она рано или поздно наступит в связи с истечением срока полномочий пребывания в должности, увольнением, отставкой, достижением пенсионного возраста и по другим обстоятельствам.

При поступлении на государственную службу государственные служащие Республики Казахстан приносят присягу. Текст присяги и порядок ее принесения отдельно для административных и политических служащих утверждены соответствующими Указами Президента РК от 29 декабря 1999 г. № 319 и от 13 апреля 2000 г. № 372.

В соответствии с п. 4 Указа № 319 должностное лицо, перед которым приносят присягу руководители аппаратов Палат Парламента и их заместители, определяется Бюро Палат Парламента. Следует сказать, что ни в Регламентах обеих Палат, ни в Положении об аппарате Сената Парламента этот вопрос не регулируется. Исходя из порядка назначения данных должностных лиц, было бы логичным, чтобы присягу руководитель аппарата Сената приносил председателю Сената, а руководитель аппарата Мажилиса - Бюро Мажилиса. Принесение присяги следует осуществлять в торжественной обстановке на заседании Бюро соответствующей Палаты или на ее пленарном заседании. Целесообразно в этой связи внести соответствующие поправки в Регламенты обеих Палат.

Для председателя и членов Конституционного Совета текст присяги и порядок ее принесения установлены в ст. 6 Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан». После своего назначения в торжественной обстановке на совместном заседании Палат Парламента они приводятся Президентом РК к присяге.

Особый порядок принесения и текст присяги предусмотрен для Уполномоченного по правам человека, закрепленный в Положении о нем. После назначения на должность в торжественной обстановке он приводится Президентом к присяге в присутствии председателей Палат Парламента, председателей комитетов Палат Парламента и других должностных лиц. Это еще раз доказывает наличие у данных должностных лиц особого статуса.

Вместе с тем целесообразно предусмотреть в Указе Президента РК от 13 апреля 2000 г. № 372 «Об утверждении текста присяги политического государствен-

ного служащего Республики Казахстан и порядка принесения присяги политическими государственными служащими Республики Казахстан» специальные отсылочные нормы о принесении присяги членами Конституционного Совета и Уполномоченным по правам человека. В этих целях предлагаем дополнить Указ соответственно пунктами 3-1 и 3-2 следующего содержания:

«3-1. Текст присяги и порядок ее принесения председателем и членами Конституционного Совета Республики Казахстана устанавливаются Конституционным законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан».

3-2. Текст присяги и порядок ее принесения Уполномоченным по правам человека устанавливаются соответствующим актом Президента Республики Казахстан».

В Российской Федерации с государственными служащими заключается служебный контракт. В Казахстане с большинством государственных служащих трудовой договор, который в определенной мере сопоставим с российским служебным контрактом, не заключается. Вместо этого кадровыми службами государственных органов оформляется послужной список государственного служащего.

Считаем, что в нем должны отражаться сведения о дисциплинарных взысканиях не только за совершение коррупционного правонарушения, но и за иные дисциплинарные проступки, в том числе нарушение правил служебной этики, трудовой и служебной дисциплины и т.д. Послужной список также должен включать сведения о дальнейшем обучении государственного служащего, повышении его квалификации. Поэтому следует исключить из формы послужного списка слова «за совершение коррупционного правонарушения» и одновременно предусмотреть графу «переподготовка и повышение квалификации государственного служащего».

На государственной службе может осуществляться ротация политических госслужащих — их должностные перемещения между структурными подразделениями государственного органа и между государственными органами. Периодическая ротация определенной категории кадров с целью смены подконтрольной чиновнику сферы деятельности позволяет снизить опасность установления патронажных отношений между государственными чиновниками и потребителями их услуг. Международная практика свидетельствует, что периодическая ротация госслужащих, выполняющих контрольные, надзорные и регулирующие функции, является эффективной антикоррупционной мерой.

В рамках проведенной ротации в апреле - мае 2010 г. назначены 115 административных государственных служащих, из них по схеме «центр — регион» 52 человека, «регион - центр» - 63 человека. Кроме того, на руководящие должности в центре и регионах назначены 18 политических государственных служащих.

Вместе с тем, по мнению части специалистов, основу административной власти должен составлять принцип пожизненного найма, работы на постоянной основе. Государственные служащие должны наниматься на работу не отдельным государственным органом, а государством в целом. Служить они должны не политическому руководителю данного органа, а государству, политика которого определяется и закрепляется в его законах и иных актах. Поэтому госслужащие должны наниматься на государственную службу лишь однажды и также однажды при наличии соответствующих оснований могут быть с нее уволены. Только принцип пожизненного найма может обеспечить качественную и надежную работу госслу-

жащих. Отсутствие в административном праве нормы о пожизненном найме деструктивно влияет на организацию административной власти. Политические руководители на всех уровнях творят «неправый суд» над подчиненными (увольняют, налагают дисциплинарные взыскания и т.п.), заменяют свой профессиональный аппарат на людей «с улицы», не знакомых с госслужбой, не имеющих соответствующего образования, опыта и т.д., что депрофессионализирует государственную службу.

Хотя казахстанское законодательство не предусматривает пожизненного найма административных государственных служащих, думается, нет оснований говорить о деструктивном влиянии подобного пробела на организацию административной власти. В Законе РК «О государственной службе» содержится важная гарантия для ее стабильной работы. В частности, в п. 4 ст. 27 сказано: «Смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения административным государственным служащим государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих». Иными словами, новые политические руководители не могут безосновательно сменять свой административный аппарат.

Одним из показателей служебной карьеры государственного служащего является установленная законодательством система рангов, чинов, квалификационных разрядов и званий.

В Российской Федерации ранее присвоенные федеральным государственным служащим квалификационные разряды считаются классными чинами гражданской службы. Они присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы, причем при занятии должностей без ограничения срока полномочий классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Одним из показателей эффективности государственной службы является оценка ее деятельности населением страны. Проведенные социологические исследования показывают, что более трети населения страны негативно оценивают работу государственного аппарата, не удовлетворены качеством государственных услуг. Полученные данные свидетельствуют о недостаточной прозрачности госорганов, о неудовлетворительном взаимодействии с населением, об отсутствии конкретной системы отчетности перед ним, а также четко обозначают необходимость того, чтобы проводимая в стране работа, связанная с решением проблем государственной службы, оперативно, непредвзято и квалифицированно освещалась в средствах массовой информации.

Значительная часть населения страны считает, что в системе государственной службы ничего не изменилось либо стало больше бюрократизма. Все это говорит о том, что для преодоления отчуждения между гражданами и государственными служащими критериями оценки деятельности последних должны быть не только профессиональные и деловые качества, но и количественные и качественные показатели их общения с населением. В частности речь может идти о количестве принятых должностным лицом граждан, рассмотренных им письменных обращений граждан и организаций; мерах, принятых по обеспечению решения поставленных в них вопросов, и т.д. Необходимо оценивать не только позитивную деятельность государственных служащих, но и совершение ими противоправных дейст-

вий, бездействие по фактам нарушений. В этом плане можно учитывать жалобы, поступившие на незаконные решения должностных лиц, решения вышестоящих инстанций, судов по их отмене, меры прокурорского реагирования. В первую очередь речь идет о государственных служащих высшего и среднего звена, занимающих руководящие должности и наделенных организационно-распорядительными и контрольно-надзорными полномочиями. Они обязаны вести прием граждан и рассматривать их обращения. Вместе с тем многие госслужащие низового звена по своей профессиональной деятельности также имеют непосредственные контакты с населением (например, инспекторы органов социальной защиты, судебные исполнители). Поэтому их взаимоотношения с гражданами в оценке их деятельности должны выходить на первый план.

В Казахстане порядок проведения аттестации регламентируется нормами ст. 16 Закона РК «О государственной службе», Правилами проведения аттестации административных государственных служащих, утвержденными Указом Президента РК от 21 января 2000 г. № 32. Приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы от 21 января 2008 г. № 02-01-02/11 утверждены Программы тестирования административных государственных служащих, подлежащих аттестации. Особенности проведения аттестации в отдельных органах могут регулироваться также внутриведомственными актами.

В настоящее время аттестации подлежат все административные служащие, за исключением беременных женщин. Однако не урегулированы сроки прохождения аттестации женщинами, находящимися в отпуске по уходу за ребенком, и лицами, отсутствующими по уважительной причине, например, по болезни, если они подлежат очередной аттестации. Этот пробел в Правилах необходимо устранить, включив прежнюю норму о прохождении аттестации этими лицами после выхода на работу. При этом можно установить и крайние ее сроки, которые могут быть уже короче, чем по обычной процедуре. С этой целью следует дополнить п. 3 Правил проведения аттестации административных государственных служащих следующим положением: «Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком, и лица, отсутствующие по уважительной причине, в случае, если они подлежали очередной аттестации в этот период, проходят аттестацию не позднее трех месяцев после выхода на работу».

В специальной литературе (В.И. Матирко) можно встретить мнение о том, что оценивать аттестуемого должен его непосредственный руководитель. На наш взгляд, это ошибочная позиция. Руководитель подразделения государственного органа дает служебную характеристику на подчиненного, но не исключено, что она может быть необъективной и даже предвзятой, особенно если у административного служащего сложились неприязненные отношения со своим руководителем. Давать оценку административному служащему должна аттестационная комиссия.

В настоящее время аттестацию проходят только административные государственные служащие. Высказываются предложения о периодической аттестации политических государственных служащих. Считаем, что с предложениями о введении аттестации политических государственных служащих можно согласиться, но в отношении ограниченного их числа. В частности неразумно было бы проводить аттестацию тех из них, чье назначение на должность и пребывание в ней обусловлены конкретным сроком (Уполномоченный по правам человека, члены Цент-

ральной избирательной комиссии и т.д.). Нецелесообразной является данная процедура и в отношении лиц, занимающих высшие политические должности, пребывание которых в должности также ограничено сроком полномочий органа или должностного лица, назначавшего либо участвовавшего в их назначении (премьер-министр и члены Правительства, Государственный секретарь, руководитель Администрации Президента, акимы областей, столицы и города республиканского значения и др.). Аттестация могла бы проводиться в отношении политических служащих, занимающих высшие аппаратные должности (руководители аппаратов центральных и местных органов власти, ответственные секретари центральных исполнительных органов), руководителей территориальных органов Агентства РК по делам государственной службы и др.

В Законе РК «О государственной службе» предусмотрены разные основания и порядок прекращения государственной службы для политических и административных государственных служащих.

В пункте 5 Положения о порядке прохождения государственной службы конкретизированы основания прекращения полномочий политического государственного служащего. Отметим неточность основания прекращения государственной службы, предусмотренного в пп. 1) п. 5 Положения. Гражданство Республики Казахстан может прекращаться не только на основании его утраты, но и добровольного выхода из него. Поэтому слово «утрата» необходимо заменить словом «прекращение».

Политические государственные служащие подают в отставку по основаниям, предусмотренным в Конституции и законодательстве Республики Казахстан. Если оснований отставки в законодательстве нет, политические служащие увольняются на общих основаниях, предусмотренных в трудовом законодательстве. Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод о том, что отставка есть добровольное прекращение политическим служащим государственной службы путем подачи соответствующего заявления. Она может быть вызвана причинами личного (плохое состояние здоровья, семейные обстоятельства и т.д.), политического (несогласие с политикой государственного органа), организационного характера (переезд государственного органа в другой город, перевод государственного служащего на работу в государственный орган, расположенный в другой местности) и т.д.

Следует отметить, что законом отдельно оговаривается, что отставка Правительства, министра, руководителя центрального исполнительного органа, не входящего в состав Правительства, не влечет прекращения полномочий ответственного секретаря центрального исполнительного органа. Тем самым данная норма гарантирует относительно независимое и стабильное положение ответственного секретаря от руководителя центрального исполнительного органа (министра, председателя Агентства), поскольку в сферу его полномочий входит прежде всего руководство деятельностью аппарата данного органа, костяк которого состоит из административных государственных служащих, не сменяемых при смене политического руководства.

В соответствии с п. 4 ст. 26 Закона РК «О государственной службе» основания и порядок увольнения политических государственных служащих определяются Президентом РК. Данная норма, как представляется, является не совсем точной, поскольку основания увольнения определяются не только усмотрением главы го-

сударства, но и закрепляются в законах, в том числе и в этом законе. В частности это грубое нарушение должностных полномочий; совершение проступков, не совместимых с нахождением на государственной службе. Принятие на работу лица, совершившего коррупционное преступление, или лица, ранее уволенного за совершение коррупционного правонарушения, является основанием для прекращения государственной службы политическими государственными служащими. Оно служит основанием именно для увольнения, а не отставки. То же самое касается и других оснований для прекращения государственной службы, имеющих негативный и иной характер.

Данные Агентства по делам государственной службы за 2010 г. показывают причины сменяемости государственных служащих. Так, число политических служащих, освобожденных от должности, составило 696 человек, из них 51 (7 %) ушли в отставку, 38 (5,5 %) уволены по отрицательным мотивам, в том числе за совершение коррупционных правонарушений, дисциплинарные проступки, 76 (10,9 %) в связи с выходом на пенсию, 290 (41,7 %) в связи с переходом в другие государственные органы, 149 (21,4 %) - по собственному желанию. Освобождение этой группы госслужащих по другим причинам (переход в государственные и негосударственные организации, по болезни, в связи с реорганизацией госорганов и пр.) составило 13,5 %.

В этой связи правильно было бы изложить второе предложение п. 4 ст. 26 Закона РК «О государственной службе» в следующей редакции: «Основания и порядок увольнения политических государственных служащих определяются законом, а также Президентом Республики Казахстан». Целесообразно основания прекращения государственной службы политическими служащими закрепить в Законе РК «О государственной службе» с четким разграничением оснований для отставки и увольнения.

В отличие от политических служащих, административных государственных служащих за этот же период освобождено 26 708 человек, из них 446 (1,7 %) - по отрицательным мотивам, 1261 (4,7%) - в связи с выходом на пенсию, 7186 (26,9 %) - в связи с переходом в другие государственные органы, 4656 (17,4 %) -по собственному желанию, в связи с реорганизацией государственных органов освобождено 2160 человек (8,8 %), по сокращению штатов - 9180 (34,4 %). По состоянию на 1 января 2012 г. общая сменяемость по республике составляет 14 846 человек, или 16,21 % от штатной численности государственных служащих. Внутренняя сменяемость (переход в другой государственный орган, в том числе на политическую должность, а также в военные и правоохранительные органы) составляет 6,86 %. Чистая сменяемость (уход в негосударственную структуру, в государственные предприятия, бюджетные организации социальной сферы, по собственному желанию, по отрицательным мотивам, по болезни, в связи с реорганизацией и сокращением, а также по другим причинам) составляет 8,41 %. В связи с уходом на пенсию сменяемость составляет 0,92 %.

Анализ этих и других данных Агентства РК по делам государственной службы показывает, что несмотря на то, что в последние годы наметилась тенденция к некоторой стабилизации кадров государственной службы, отток кадров с государственной службы не прекратился. Об этом в частности свидетельствуют данные за 2011 г. В 2011 г. по отрицательным мотивам всего было уволено 452 государствен-

ных служащих (0,49 % от штатной численности государственных служащих), в том числе за совершение коррупционных правонарушений 163 чел. (0,17 % от штатной численности государственных служащих).

В главе IV диссертации «Теоретические и практические аспекты совершенствования правового статуса государственных служащих» исследуются проблемы определения объема прав и обязанностей государственных служащих, вопросы их материального и социального обеспечения; ограничений, налагаемых на государственных служащих; правовых средств предупреждения коррупции в системе государственной службы Республики Казахстан, ответственности государственных служащих.

Правовой статус государственных служащих характеризует не только порядок и условия их поступления на государственную службу, продвижения по службе и порядок ее прекращения, но и раскрывает их основные права и обязанности, ограничения на их деятельность, гарантии их социального и материального обеспечения, служебной карьеры, основания и порядок привлечения их к дисциплинарной ответственности.

В юридической литературе обычно выделяются следующие признаки прав и обязанностей государственного служащего: они относятся к особой категории граждан, обладающих специфическим статусом, - государственным служащим; определяют меры, объем и границы возможного и должного поведения государственных служащих; их правовая основа шире, чем у граждан. У государственных служащих они закреплены в Конституции, законах, иных нормативных правовых актах, должностных инструкциях, у граждан - обычно только в законе.

Еще одна особенность служебных прав и обязанностей государственных служащих состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их нельзя будет осуществить. Классификация прав и обязанностей государственных служащих обстоятельно разработана в науке. Общепризнано разграничение прав и обязанностей госслужащих на служебные (полномочия) и личные (общегражданские).

Служебные права и обязанности включают в себя: а) общеслужебные полномочия (ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности; принятие решений и участие в их подготовке и пр.); б) должностные (специальные) полномочия связаны с занимаемыми должностями.

Представляется, что общеслужебные ограничения, налагаемые на государственных служащих, несмотря на то, что их иногда называют пассивными обязанностями, выступают в качестве самостоятельного элемента правового статуса. Поэтому рассматривать их как часть обязанностей государственного служащего вряд ли было бы правильным.

Некоторыми авторами выделяются имущественные и неимущественные права и обязанности государственных служащих.

В Законе РК «О государственной службе» отдельно оговорены права государственного служащего на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан; на стимулирование и оплату труда в зависимости от должности, которую он занимает, качества, опыта и иных установленных законом оснований; на охрану

труда, здоровья, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда; на социальную и правовую защиту; на пенсионное и социальное обеспечение.

Речь идет о так называемых «личных» правах государственного служащего. По мнению Д.Н. Бахраха, они должны стимулировать выполнение служащим порученного ему дела. Здесь необходимо учитывать возможности государства (организации), не забывать о социальной справедливости, не допуская чрезмерного выделения служащих из общей массы работающих.

Одним из факторов, обеспечивающих стабильность государственной службы, является мотивация труда государственных служащих. Система оплаты труда политических служащих определяется Президентом РК. Оплата труда административных служащих осуществляется на основании Единой системы оплаты труда, утверждаемой Президентом. Заработная плата выплачивается за счет средств республиканского и местных бюджетов либо из средств Национального банка.

Правительство Республики Казахстан в последние годы постоянно предпринимает шаги по повышению заработной платы госслужащих, выплаты дополнительных пособий на оздоровление, премиальных. Среднемесячная зарплата в Казахстане на 1 января 2011 г. составляла 77 464 тенге. Что касается политических государственных служащих, то в печати обнародованы оклады некоторых высокопоставленных государственных служащих. Например, ставка базового оклада у министров одинакова - 370 244 тенге в месяц, среднемесячная заработная плата министра около 400 ООО тенге. Первым заместителям министров бухгалтерия начисляет зарплату по ставке 283 202 тенге, заместителям министров - 261 126 тенге., премьер-министр в среднем получает около 700 000 тенге,

Таким образом, если оплата труда политических служащих вполне конкурентоспособна с должностями высших менеджеров в негосударственном секторе, то заработная плата административных государственных служащих отстает даже от среднего показателя по республике.

Для сравнения: в таких странах, как Канада и Польша, средняя заработная плата государственного служащего в 2,5 раза превышает средненациональную, а в Сингапуре — в 3,9 раза.

В настоящее время повышение заработной платы государственных служащих осуществляется в основном в рамках общего увеличения заработной платы работникам всех бюджетных организаций, т.е. ее рост идет механически, поскольку отсутствует система, позволяющая дифференцированно подходить к оценке работы каждого служащего. Это ограничивает возможность привлечения на государственную службу наиболее талантливых и подготовленных работников, не позволяет решать проблему повышения эффективности работы государственных органов. Наоборот, данные обстоятельства влекут за собой отток наиболее квалифицированных сотрудников в частный сектор.

Одним из путей решения данной проблемы является дифференциация оплаты труда с ориентацией ее на состояние рынка труда, бульшую гибкость и немонетарные методы мотивации работы государственных служащих. При этом необходимо распространить многоуровневую оплату труда для всех категорий должностей административных служащих. Важно создать в каждом государственном органе специальный фонд для поощрения наиболее компетентных и отличившихся

сотрудников (премиальные выплаты, доплаты, бонусы).

В настоящее время Правительство Казахстана продолжает осуществление административной реформы, в рамках которой предусмотрено внедрение трехуровневой системы оплаты труда для должностей каждой категории с установлением 10 %-ной разницы между ними и 30 %-ной разницы между категориями. Введение таких соотношений позволит установить разрыв в оплате труда между высшей административной должностью и низовой в 2,5 раза, что соответствует мировой практике. Трехуровневая система оплаты труда с шагом в 10 % даст возможность руководителю мотивировать лучших сотрудников, занимающих одну и ту же должность, но выполняющих работу разной степени сложности.

Внедрена тарифно-квалификационная сетка оплаты труда, основанная на коэффициентах, которая зависит от стажа работы государственного служащего и должности, которую он занимает. Определен порядок премирования, оказания материальной помощи и установления надбавок к должностным окладам работников государственных органов Республики Казахстан за счет средств государственного бюджета.

Важным моментом является обеспечение государственных служащих легальной возможностью в получении дополнительного заработка. Так, в 2009 г. в Закон РК от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией» были внесены изменения и дополнения, позволяющие госслужащим (за исключением членов Правительства и Конституционного Совета) приобретать и реализовывать паи открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов, облигации на организованном рынке ценных бумаг, акции коммерческих организаций (в объеме, не превышающем 5 % от общего количества голосующих акций организаций) на организованном рынке ценных бумаг, передавать в имущественный наем жилища.

Государственный служащий вправе участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии по ним решений, требовать их исполнения соответствующими органами и должностными лицами; получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей; посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации независимо от формы их собственности; требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим; на внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы. Это так называемые служебные права, использование которых обеспечивает эффективное исполнение им своих полномочий.

Полагаем, что следует внести в ст. 8 Закона РК «О государственной службе» норму, аналогичную по содержанию норме из российского Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О гражданской государственной службе Российской Федерации» о праве государственного служащего на ознакомление с должностным регламентом и иными документами (должностными инструкциями - А.Т.), определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста (пп. 2) п. 1 ст. 14).

Дело в том, что право требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий, по нашему мнению, не охватывает указанные выше права, поскольку должностные инструкции содержат информацию не только о должности, правах и обязанностях государственного служащего, но и по другим вопросам: рабочие взаимоотношения (контакты), необходимые для осуществления должностных обязанностей; уровень ответственности по данной должности, критерии (показатели) оценки работы и т.д.

В ст. 8 Закона РК «О государственной службе» исчерпывающе закреплены основные права государственного служащего. Между тем права отдельных политических и административных служащих могут закрепляться в других законах и подзаконных актах. Например, Положение об Уполномоченном по правам человека, утвержденное Указом Президента РК от 19 сентября 2002 г. № 947, определяет права уполномоченного. Нет оснований говорить, что эти права являются «неосновными», поскольку они органически составляют часть его компетенции. В Конституционном законе от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» в ст.19 закреплены полномочия председателя совета.

Поэтому считаем правильным дополнить ст. 8 Закона РК «О государственной службе» пп.17) следующего содержания: «17) на осуществление иных прав, установленных законодательством Республики Казахстан».

Значительный научный и практический интерес вызывает проблема дискреционных полномочий государственных служащих, под которыми обычно понимаются полномочия, осуществляемые ими по собственному усмотрению.

Анализ законодательства показывает, что число дискреционных полномочий должностного лица возрастает по мере повышения ранга и категории должности. Наибольшим количеством таких полномочий обладают высшие должностные лица страны - Президент, премьер-министр, председатель Верховного Суда и т.д., а также политические государственные служащие, занимающие руководящие должности (министры, председатели агентств, акимы и т.д.).

На наш взгляд, перечень должностных лиц, обладающих дискреционными полномочиями, должен быть ограничен только политическими госслужащими, занимающими руководящие должности. Политические служащие, занимающие иные должности, и административные служащие не должны наделяться такими полномочиями. Особенно опасным является предоставление права на осуществление действий по усмотрению чиновника в отношениях с гражданами и юридическими лицами при оказании различных государственных услуг, реализации контрольно-надзорных, разрешительных и иных полномочий. Использование в законодательстве в отношении должностных лиц формулировок «вправе», «могут» и т.д. создает поле для их широкого усмотрения, а значит, для многочисленных злоупотреблений властью и формирования коррупционных условий.

Важным средством предупреждения коррупции на государственной службе являются запреты и ограничения, связанные с государственной службой, под которыми понимаются установленные для госслужащих законом ограничения на осуществление не совместимых со статусом государственного служащего отношений, действий и состояний; обусловленные Конституцией и установленные законом, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие

госслужащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено.

В частности, государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. В Законе РК от 27 июля 2007 г. № 319-Ш «Об образовании» не раскрыто понятие «педагогическая деятельность». В пп. 11) ст. 1 дано понятие образовательной деятельности как процесса «целенаправленного, педагогически обоснованного, последовательного взаимодействия субъектов образования, в ходе которого решаются задачи обучения, развития и воспитания личности». В ст. 50 установлен статус педагогического работника. К ним относятся лица, занимающиеся образовательной деятельностью, связанной с обучением и воспитанием обучающихся и воспитанников в организациях образования, а также в других организациях, реализующих образовательные программы.

В пп. 15) ст. 1 Закона РК от 18 февраля 2011 г. «О науке» научная деятельность определяется как « деятельность, направленная на изучение окружающей действительности с целью выявления свойств, особенностей и закономерностей, присущих изучаемым объектам, явлениям (процессам), и использование полученных знаний на практике».

Согласно пп. 18) ст. 1 Закона РК от 15 декабря 2006 г. № 207-Ш «О культуре» творческая деятельность — это «деятельность, направленная на создание художественных ценностей или интерпретацию (перевод) произведений литературы и искусства в любой форме и любым способом».

Возникает вопрос: в каком объеме и порядке подобные виды деятельности может осуществлять госслужащий, если он работает на профессиональной основе и подчиняется правилам общего трудового распорядка, его рабочее время определяется трудовым законодательством?

В свое время аналогичный вопрос поднимался в Конституционном Совете по обращению председателя Мажилиса Парламента. Конституционный Совет, давая официальное толкование п. 3 ст. 52 Конституции, разъяснил следующее: «Разрешение в порядке исключения депутату Парламента Республики Казахстан заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью объясняется тем, что она обычно носит индивидуальный характер и осуществляется в сфере науки, образования, культуры, техники, литературы и искусства, достаточно автономных от парламентской деятельности, и, как правило, за пределами рабочего времени по основной работе. Данное исключение обусловлено также и целесообразностью использования научного, творческого потенциала депутатов Парламента в указанных сферах деятельности». Занятие оплачиваемых должностей, связанных с управлением и руководством учебными, научными и творческими организациями и их структурными подразделениями, по мнению Совета, требует продолжительного пребывания на рабочих местах и поэтому не допускается. В этой связи Конституционный Совет считает, что под преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, которой в виде исключения депутаты Парламента вправе заниматься на платной основе, п. 3 ст. 52 Конституции РК «имеет в виду деятельность в указанных сферах, осуществляемую по совместительству без занятия руководящих должностей и, как правило, за пределами рабочего времени депутата в Парламен-

те». Такой же подход должен применяться и в отношении государственных служащих.

Ограничением антикоррупционного характера является запрет для государственного служащего занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством (п. 3 ст. 10 Закона РК «О государственной службе»). Аналогичная норма содержится в Законе «О борьбе с коррупцией».

Наибольшая часть ограничений, налагаемых на госслужащих, связана с их экономическими и социальными интересами, но в известной мере они имеют и организационно-функциональный характер. Данные ограничения имеют антикоррупционное содержание, закреплены и конкретизированы также в Законе «О борьбе с коррупцией».

Запрет на занятие предпринимательской деятельностью подразумевает недопустимость участия государственного служащего в такой деятельности в любой форме. Исключение могут составлять те случаи, когда управление коммерческой организацией входит в круг его должностных обязанностей, например, члены правительства могут входить по должности в руководящие и контрольные органы крупных государственных компаний и предприятий.

Данная норма подкреплена обязанностью госслужащего в порядке, установленном законодательством, в течение месяца после вступления в должность на время прохождения государственной службы передать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем. При этом он вправе получать доход от переданного в доверительное управление имущества, в том числе в форме вознаграждения, дивидендов, выигрышей, доходов от сдачи в аренду имущества и других законных источников.

Постановлением Правительства РК от 20 января 2000 г. № 99 утверждены Правила о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление. Государственный служащий по своему усмотрению с учетом требований законодательства определяет объем правомочий, делегируемых доверительному управляющему. Госслужащий должен информировать кадровую службу по истечении срока договора на доверительное управление о прекращении его действия или перезаключении. Непредоставление либо предоставление недостоверной информации о передаче имущества в доверительное управление может явиться основанием для наложения дисциплинарного взыскания. Поправки, внесенные в Закон РК «О борьбе с коррупцией» и в Закон РК «О государственной службе» в 2009 г., разрешают государственным служащим, за исключением членов Правительства, председателя и членов Конституционного Совета РК, не передавать в доверительное управление принадлежащие им облигации, паи открытых и интервальных паевых инвестиционных фондов.

В Законе РК «О борьбе с коррупцией» предусмотрены меры финансового контроля в отношении государственных служащих. Они обязаны ежегодно представлять в налоговый орган по месту жительства декларацию о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения, находящемся как на территории Республики Казахстан, так и за ее пределами.

По-прежнему не ясно, содержат ли такие декларации всю информацию, которая необходима для контроля конфликта интересов. Вопрос заключается в том, нужно ли государственным служащим декларировать имущество и материальные ценности, которые им не принадлежат, но находятся в их пользовании. Также остается не ясным, вправе ли налоговые органы осуществлять контроль над декларированной информацией для определения возможного конфликта интересов или нарушения пределов совместимости должностей.

В ст. 9 Закона РК «О борьбе с коррупцией» предусмотрено, что все данные, представляемые в налоговые органы, т.е. информация, содержащаяся в декларациях государственных должностных лиц, является служебной тайной. Это означает, что средства массовой информации и иные лица не имеют доступа к таким декларациям. Тот факт, что вся информация, содержащаяся в них, имеет статус служебной тайны, не способствует открытости в деятельности государственных должностных лиц и их подотчетности обществу.

В этой связи, на наш взгляд, в Республике Казахстан может быть использован достаточно успешный российский опыт опубликования деклараций государственных служащих.

В Российской Федерации порядок опубликования сведений об имуществе и доходах лица, замещающего государственную должность, и членов его семьи определен в Указе Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и представления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования»; утвержден также перечень лиц, обязанных ежегодно представлять на общественное обозрение такие сведения. Это Президент, премьер, сотрудники президентской администрации, члены правительства, министры, губернаторы, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации, федеральные судьи, руководители Центризбиркома и Счетной палаты, секретарь Совета безопасности, федеральные служащие, топ-менеджеры госкорпораций.

Законодательно определены порядок представления этих сведений и механизм взаимодействия тех служб, которым дано право проверять достоверность данных об имуществе и доходах.

В России уже опубликованы декларации президента, премьера, членов правительства и др.

Этот процесс совершенствуется. Так, было предложено декларировать и расходы, сопоставлять их с доходами. Эти данные должны быть не только достоянием гласности, но и требуют объяснения.

В настоящее время специальный порядок публикации сведений о доходах и имуществе лиц, занимающих ответственные государственные должности, законодательством Казахстана не установлен. Он не определен и в конституционных законах о статусе премьер-министра и членов Правительства, председателя и членов Конституционного Совета. Обычно публикация таких сведений осуществляется только по инициативе самих должностных лиц. Те факты, которые приводятся отдельными журналистами при проведении своих собственных расследований, не охватываются содержанием данной нормы, поскольку носят неофициальный характер.

Считаем, что в условиях конституционного позиционирования Казахстана как правового государства, в свете тех государственных мер, которые предусмотрены для борьбы с коррупцией, необходимо декларативный характер этой нормы перевести в реальный, подкрепить ее реализацию конкретным механизмом. Для повышения эффективности предупреждения коррупции в системе государственной службы предлагаем законодательно ввести наряду с декларацией о доходах и имуществе декларацию и о расходах государственных служащих и членов их семей, которая, как и декларация о доходах и имуществе, представляется ежегодно.

Следует также расширить круг родственников государственных служащих, сведения об имуществе, доходах и расходах которых также подлежат обязательному декларированию.

Необходимо улучшить систему проверки соответствия данных деклараций государственных служащих и членов их семей фактическому положению, а также законодательно закрепить обязательность публикации сведений об имуществе, доходах и расходах как государственных служащих, занимающих ответственные государственные должности (политических служащих), так и административных государственных служащих, а также членов их семей, занимающих руководящие должности, включая близких родственников; утвердить перечень лиц, на которых распространяется обязательный порядок опубликования подобных сведений, предусмотреть его для лиц, занимающих высшие государственные должности, в том числе имеющих особый статус, а также членов их семей, включая близких родственников. Специальным нормативным правовым актом закрепить Правила опубликования сведений об имуществе, доходах и расходах государственных служащих и членов их семей. Кроме всего этого, следует обучать государственных служащих навыкам антикоррупционного поведения.

В целом целесообразно систематизировать и объединить эти предложения в проекте специального Указа Президента Республики Казахстан, определяющего порядок публикации сведений об имуществе, доходах и расходах и проверки их достоверности.

В 2010 г. Агентством РК по делам государственной службы и его территориальными управлениями проведено 3138 проверок деятельности государственных органов по вопросам соблюдения законодательства о государственной службе и борьбе с коррупцией. В ходе проверок выявлено 11 457 нарушений законодательства. Наиболее часто допускаются нарушения норм Правил проведения конкурса (1511), Правил проведения аттестации (2096), Правил наложения дисциплинарных взысканий (1156), Положения о порядке прохождения государственной службы (441). Выявлено 117 нарушений Закона РК «О борьбе с коррупцией» в части не-

своевременной сдачи декларации о доходах и имуществе. В соответствии с рекомендациями Агентства и его территориальных управлений государственными органами принято 284 решений, в том числе отменено 90 незаконных приказов, 1084 государственных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности.

Вопрос об ответственности государственных служащих — один из ключевых в исследовании их статуса. Неотвратимость ответственности за совершение должностных правонарушений, нарушение законодательства о государственной службе направлены также на укрепление служебной дисциплины в государственных органах.

В Законе РК «О государственной службе» не используется понятие «служебная дисциплина», как это трактует ст. 56 Федерального Закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г., однако есть понятие «государственная дисциплина», но без определения. Целесообразно дать определение данному понятию, учитывая, что трудовая деятельность государственных служащих Республики Казахстан регулируется Трудовым Кодексом РК с особенностями, предусмотренными Законом РК «О государственной службе» и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан, устанавливающими особые условия поступления, прохождения и прекращения государственной службы, преимущества и ограничения в связи с пребыванием на государственной службе, особые условия труда и оплаты в соответствии с занимаемой государственной должностью.

Дополнить ст. 1 Закона РК «О государственной службе» следующим понятием — Государственная дисциплина — обязательное для государственных служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами.

В юридической литературе понятие дисциплинарной ответственности часто отождествляется с дисциплинарными санкциями, что обоснованно критиковалось некоторыми авторами. В законодательстве понятие дисциплинарной ответственности закреплено в Правилах наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих, утвержденных Указом Президента РК от 29 декабря 1999 г. № 317 и в Правилах наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих, утвержденных Указом Президента РК от 31 декабря 1999 г. № 321.

Полагаем, что данное понятие должно быть все-таки закреплено не в подзаконных актах, а в Законе РК «О государственной службе» (в ст. 1), поскольку от этого зависит единообразие практики привлечения государственных служащих к дисциплинарной и иной ответственности.

В п. 3 ст. 28 Закона РК «О государственной службе» определены общие условия и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности. Административный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно отстранен от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его, до решения вопроса об ответственности в установленном порядке. Данная норма содержит заряд коррупционности, т.к. решение вопроса о временном отстранении государственного служащего от исполнения обязанностей полностью зависит от усмотрения руководителя, наделенного контрольными функциями над кадрами (отделом кадров), во всех случаях совершения дисциплинарных проступ-

ков; не охватывает случаи совершения государственными служащими других правонарушений; не касается политических служащих, поэтому п. 3 ст. 28 Закона РК «О государственной службе» нуждается в определенной корректировке, связанной с закреплением института отстранения от должности не только в отношении административных, но и политических госслужащих, распространением его на случаи совершения административных правонарушений и преступлений, определением других случаев временного отстранения государственных служащих от исполнения должностных обязанностей.

Сравнительно-правовой анализ законодательства, регулирующего вопросы привлечения государственных служащих к дисциплинарной и к иным видам юридической ответственности, показывает идентичность многих норм, неизбежное их дублирование в законе и подзаконных актах, а также наличие определенных противоречий между ними. Это еще раз подтверждает актуальность кодификации законодательства о государственной службе, в частности целесообразность решения вопроса о принятии Дисциплинарного кодекса Республики Казахстан.

В главе Vдиссертации «Современная кадровая политика Казахстана и пути ее совершенствования» исследуются проблемы, связанные с определением содержания понятия государственной кадровой политики и ее совершенствования; формированием кадрового резерва государственной службы, организацией профессиональной подготовки кадров для государственной службы, правовым регулированием и организацией управления государственной службой Республики Казахстан.

Становление Казахстана как независимого, демократического и правового государства невозможно без создания высокоэффективной государственной службы, движущей силой которой выступают ее кадры.

По мнению многих специалистов, актуальной проблемой в Казахстане и на всем постсоветском политическом пространстве было преодоление негативных социальных последствий преемственности в подходах к формированию кадров государственной службы на основе верности «хозяину» в лице ханов, биев или партий; политической ангажированности и принадлежности к ведущему социальному сословию, классу, клану или общественному объединению. Именно эти подходы в немалой степени привели к фактам социального неравенства при приеме на государственную службу и продвижении по ней. Наличие в стране демократических институтов и обеспечение научно-обоснованных принципов формирования кадров государственной службы, разработка и внедрение в практику адекватного правовому государству подхода в этой сфере позволяют преодолеть стихийность и перейти к управляемости в вопросах подготовки, подбора и расстановки кадров государственных служащих.

Негативное влияние на кадровую ситуацию в Республике Казахстан оказывали в прошлом и продолжают оказывать ныне следующие факторы: форсированный рост численности государственных служащих, отсутствие системы подбора кадров на госслужбу, слабая профессиональная подготовка, дефицит компетентности значительной части государственных служащих, «старение» кадров, коррупция на государственной службе. Известно, что кадровая политика и кадровая работа в Советском Союзе во многом были чисто эмпирической областью деятельности, оберегаемой от научного освещения.

Для обеспечения высокоэффективной, отвечающей современным потребностям кадровой политики весьма актуальным является вопрос об источниках формирования кадров государственной службы, т.е. тех социальных группах, слоях, категориях граждан, являющихся основой для подготовки, подбора и расстановки государственных служащих. В юридической и политологической литературе общепринято выделять данные источники в зависимости от способа социального изменения кадрового состава государственного органа и принадлежности к нему. При таком подходе признаются два основных вида источников формирования кадров государственных органов: 1) внутренние, под которыми имеются в виду граждане, работающие в государственных органах и отвечающие требованиям, установленным для замещения той или иной должности государственной службы; 2) внешние, под которыми подразумеваются граждане, не работающие в государственных органах, но имеющие необходимые профессиональные и деловые качества для занятия определенной государственной должности.

Инфраструктура обучения государственных служащих в Казахстане создавалась не на «голом» месте, а на основе той системы, которая сложилась еще в советское время. После провозглашения независимости в Казахстане были предприняты шаги по воссозданию системы профессионального обучения работников государственного аппарата. В 1991 г. был создан Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РК, в 1994

г. - Национальная высшая школа государственного управления при Президенте Республики Казахстан. В 1998 г. на их базе была образована Академия государственной службы при Президенте РК. Указами Президента РК от 31 мая 2005 г. № 1583 и от 8 июля 2005 г. № 1611 Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан и Судебная академия при Верховном Суде Республики Казахстан были объединены в государственное учреждение «Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан».

С момента создания Академия подготовила более четырех тысяч административных и политических государственных служащих. Курсы переподготовки и повышения квалификации прошли около четырнадцати тысяч человек.

Начиная с 2005 г., Казахстан первым из стран СНГ начал обучать госслужащих за рубежом за счет собственных средств. Только за 2010 г. было организовано обучение более ста государственных служащих центральных государственных органов за рубежом: в Лондонской школе экономики и политических наук, в Российской академии государственной службы, в Школе государственной политики (Сингапур) и др.

Для обеспечения системности обучения разработана методика формирования затрат на повышение квалификации государственных служащих из расчета 1 % от фонда оплаты труда для государственных органов численностью менее 100 единиц и 0,5 % - для остальных государственных органов. Внедрение данной методики позволило увеличить количество слушателей в Академии и региональных центрах обучения.

Приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы от 5 февраля 2005 г. № 02-01-02/15 утверждены Правила проведения конкурса по отбору государственных служащих, направляемых на повышение квалификации за рубеж.

По нашему мнению, при направлении на обучение за границу надо уделять внимание и проблемам национальной безопасности, т.к. нередко зарубежные организации, выделяющие средства на обучение, преследуют иные цели, чем помощь в развитии демократических институтов, в частности цель приобретения агентов влияния среди тех, кто имеет реальные перспективы войти в управленческую элиту.

Анализ вопросов обучения государственных служащих выявил ряд проблем. Во-первых, это недостаточное качество образовательных программ. На сегодня удовлетворенность государственных служащих возможностями обучения и повышения квалификации составляет лишь 32 %. Во-вторых, наблюдается низкая заинтересованность государственных органов в обучении и профессиональном росте государственных служащих. В-третьих, следует отметить низкий уровень первичного отбора кандидатов, рекомендуемых государственными органами для повышения квалификации за рубежом. Республиканской комиссией на каждом заседании отклоняется около 18-20 % кандидатов, которые не соответствуют критериям принимающей стороны.

Для решения обозначенных проблем предлагается в рамках совершенствования системы обучения государственных служащих персонифицировать средства, идущие на обучение, и обеспечить ежегодную разработку индивидуальных планов обучения, на основе которых будут заранее подбираться образовательные программы, соответствующие профессиональным потребностям государственных служащих. Необходимо поэтапно довести число государственных служащих, направляемых для обучения в лучшие образовательные центры за рубежом, до уровня 1% от штатной численности государственного органа.

Значительная часть данных положений нашла отражение в Концепции новой модели государственной службы Республики Казахстан, которая утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 119.

В Заключении диссертации в систематизированном виде приводятся предложения по совершенствованию законодательства и иного нормативного правового регулирования государственной службы в Республике Казахстан, включая развитие понятийного аппарата государственной службы; устранение пробелов в регулировании порядка поступления, прохождения и прекращения государственной службы; привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении запретов и ограничений, установленных для государственных служащих; разработана Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе, в которой формулируется научно-обоснованная модель развития правовых основ государственной службы в среднесрочной перспективе.

Новая модель государственной службы Республики Казахстан будет оставаться смешанной, включая в себя элементы карьерной и позиционной модели государственной службы. При этом для разграничения процесса принятия политических решений от процесса их реализации должности государственной службы разделены на политические и административные, функциями которого являются выработка управленческих установок и проведение административной деятельности в соответствии с общей государственной политикой.

В новой модели государственной службы согласно стратегическому плану развития Республики Казахстан до 2020 г. будет четко прослеживаться корпусная

вертикаль: политические государственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы.

При этом само понятие политического государственного служащего должно быть уточнено с учетом конкретизации такого признака, как политика определяющий характер выполняемых им функций под которым можно понимать уровень и степень его участия в определении содержания основных направлений внутренней и внешней политики государства. Политический государственный служащий участвует в формировании и (или) проведении государственной политики и несет ответственность за реализацию политических целей и задач государства.

Нуждается в уточнении определение административного государственного служащего, деятельность которого не носит политического характера. Он осуществляет должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе, замещает государственную должность преимущественно путем конкурса, проходит государственную службу и несет ответственность в особом порядке и по основаниям, установленным законодательством Республики Казахстан.

Формирование политического кадрового резерва и кадрового резерва управленческого корпуса «А» административной государственной службы будет возложено на Национальную комиссию по кадровой политике при Президенте Республики Казахстан на основе предложений государственных органов и акимов областей, столицы, города республиканского значения.

В новой модели государственной службы будет ограничено число политических государственных должностей, четко определены роль и степень ответственности лица, назначенного на должность ответственного секретаря, разработан открытый, транспарентный основанный на заслугах механизм его назначения.

Отбор в управленческий корпус «А» административной государственной службы будет проводиться на основе рекрутирования из числа государственных служащих исполнительного корпуса «Б», зарекомендовавших себя профессионально компетентными и эффективно работающими сотрудниками.

Критерии для зачисления в политический кадровый резерв и кадровый резерв управленческого корпуса «А» будут определены отдельным нормативным правовым актом по представлению уполномоченного органа — Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы.

Новая модель государственной службы предполагает совершенствование системы прохождения государственной службы и оценки деятельности государственных служащих, которая должна быть сориентирована на конечный результат и стать основанием для премирования и поощрения государственных служащих, определения потребности переподготовке и повышении квалификации, для повышения по службе.

В мировой практике административная этика считается одним из важнейших способов противодействия коррупции. Требуется законодательное закрепление понятия «этика государственной службы» и основных принципов по этическому поведению государственных служащих.

В новой модели государственной службы на основе положительного опыта зарубежных стран будет разработана двухуровневая система управления административной этикой. На первом уровне разрабатывается нормативный правовой акт,

определяющий общие стандарты поведения государственных служащих. На втором уровне разрабатываются правила и нормы поведения для государственных служащих каждого государственного органа.

Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально-экономического развития.

Положения настоящей концепции будут реализованы посредством совершенствования в законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы.

На основе авторской концепции разработан примерный Кодекс Республики Казахстан о государственной службе, объединивший базовый закон с подзаконными нормативными правовыми актами Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы, регулирующими вопросы в данной сфере. Многие нормы, содержащиеся в них, дублируют друг друга, встречаются противоречия и пробелы. Принятие Кодекса о государственной службе будет способствовать устранению этих недостатков, совершенствованию правового статуса государственных служащих. Данный Кодекс может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных работах

I. Монографии, научно-практические и учебное пособия и учебно-методический комплекс

1. Турисбек А.З. Теоретико-прикладная модель государственной службы в Республике Казахстан. Монография. М.: Институт государства и права РАН -Институт «ЮрИнфоР-МГУ», 2012 (30,2 п.л.).Номер государственной регистрации электронного издания 0321200540.

2. Турисбек А.З. Примерный Кодекс государственной службы Республики Казахстан. Научно-практическое пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2012 (5,2 п.л.).

3. Турисбек А.З. Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе. Научно-практическое пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2012 (1,8 пл.).

4. Турисбек А.З. Проблемы теории и практики государственной службы в Республике Казахстан. Монография. М.: Институт правовых и сравнительных исследований, 2011 (24 п.л.).

5. Турисбек А.З. Предупреждение коррупции в системе государственной службы правовыми средствами: казахстанский опыт. Научно-практическое пособие. М.: Институт государства и права РАН, 2011 (3,2 п.л.).

6. Турисбек А.З. Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан. Учебное пособие. Алматы: Жен жаргы, 2009 (19 п.л.).

7. Турисбек А.З. Государственная служба в Республике Казахстан. Учебно-методический комплекс. Астана, 2004 (13,8 пл.).

II. Научные статьи, опубликованные в периодических изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации для опубликования в них результатов диссертационных исследований

8. Турисбек А.З. Понятия и классификация государственных должностей и государственных служащих // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3 (0,4 п.л.).

9. Турисбек А.З. Понятие и признаки политического государственного служащего в Республике Казахстан // Бизнес в законе. 2010. № 4 (0,3 пл.).

10. Турисбек А.З. Борьба с коррупцией - задача государственных органов и общества // Вестник Кыргызско-Российского славянского университета. 2003. Том 3. № 8 (0,2 пл.).

III. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях

11. Турисбек А.З. Подбор и аттестация кадров органов внутренних дел нуждаются в совершенствовании // Юрист. 2008. № 1 (0,5 пл.).

12.Турисбек А.З. Государственная служба в органах финансовой полиции PK: состояние, проблемы и пути решения // Юрист. 2008. № 9 (0,4 пл.).

13.Турисбек А.З. Понятие и субъекты государственной кадровой политики в Республике Казахстан // Материалы международной научно-теоретической конференции, посвященной 80-летию Заслуженного деятеля науки PK, академика HAH PK, доктора юридических наук, профессора Сартаева Султана Сартаевича «Парламентаризм в Казахстане: история, современность, перспективы развития». Алматы: Казахский Национальный университет имени аль-Фараби, 2007 (0,5 пл.).

14.Турисбек А.З. The Civil Servants Training System Improvement // Государственное управление и государственная служба. 2006. № 3 (0,2 п.л.)

15.Турисбек А.З. Стимулы для чиновника // Фемида. 2006. № 3 (123) (0,3

пл.).

16.Турисбек А.З. Роль Парламента в вопросах совершенствования государственной службы в Республике Казахстан // Фемида. 2006. № 7 (127) (0,1 пл.).

17.Турисбек А.З. Что может почерпнуть государственная служба Казахстана из опыта Сингапура? // Юрист. 2006. № 6 (0,3 пл.).

18.Турисбек А.З. Реформирование института государственной службы // Юрист. 2004. № 4 (0,2 п.л.)

19.Турисбек А.З. Принципы государственной службы Республики Казахстан нуждаются в дополнении // Фемида. 2005. №3(111) (0,2 пл.).

20.Турисбек А.З. Эффективность модели государственной службы в Республике Казахстан. Социологическое исследование // Фемида. 2005. № 12 (120) (0,2 пл.).

21.Турисбек А.З. Равноправный доступ казахстанцев к государственной службе гарантируется Конституцией // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы становления и развития Республики Казах-

стан как правового государства», посвященной 10-летию принятия Конституции Республики Казахстан. Алматы: АЮА - КазГЮУ, 2005 (0,5 пл.).

22.Турисбек А.З. Совершенствование системы обучения госслужащих: правовой аспект // Материалы республиканской научно-теоретической конференции, посвященной 70-летию академика HAH PK М.Т. Баймаханова. Алматы, 2004 (0,2 п.л.).

23.Турисбек А.З. О некоторых правовых аспектах механизма поступления на государственную службу в США // Государственное управление и государственная служба. 2004. № i (09) (0,4 п.л.).

24.Турисбек А.З. Конкурсный отбор кадров на госслужбу // Мысль. 2004. № 5 (0,4 п.л.).

25.Турисбек А.З. Об аттестации административных государственных служащих (опыт Казахстана) // Научные труды «Адилет». 2004. № 1 (15) (0,5 п.л.).

26.Турисбек А.З. Государственная (публичная) служба в Германии // Право и государство. 2004. № 2/1 (33) (0,2 п.л.).

27.Турисбек А.З. Концептуальные вопросы совершенствования системы обучения государственных служащих в Казахстане // Фемида. 2004. № 2 (98) (0,5 п.л.).

28.Турисбек А.З. Эволюция законодательства в сфере государственной службы суверенного Казахстана // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы становления суверенитета государств Центральной Азии». Алматы, 2003 (0,5 п.л.)

29.Турисбек А.З. Некоторые аспекты понятия государственной службы в Республике Казахстан // Материалы международной научно-практической конференции «Современные проблемы политико-правовых исследований». Алматы, 2003 (0,4 п.л.).

30.Турисбек А.З. Building a professional corp. of civil servants // Материалы международной научно-практической конференции «Проблемы становления национального права государств Центральной Азии». Алматы, 2003 (0,3 пл.).

31.Турисбек А.З. The Kazakhstan Model of Civil Servants // Материалы международной научно-практической конференции «Эффективное государственное управление в современных условиях». Астана, 2003 (0,2 пл.).

32.Турисбек А.З. Роль тестирования при отборе кадров для казахстанской системы государственной службы // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Государственная гражданская служба РФ в системе государственной службы России». Ханты-Мансийск, 2003 (0,3 пл.).

33.Турисбек А.З. Конкурс как метод отбора кадров на государственную службу // Сборник научных трудов, посвященный 10-летию КРСУ. Вып. 14. Бишкек, 2003 (1 пл.).

34.Турисбек А.З. Мемлекетпк кызметнплердш когамдагы рол! // Акикат. 2003. №5 (0,2 пл.).

35.Турисбек А.З. Вопросы кадровой политики государственных служа-щих // Правовая реформа в Казахстане. 2003. № 2 (19-20) (0,3 пл.).

36.Турисбек А.З. О некоторых аспектах профессионализма государственной службы // Фемида. 2003. № 1 (0,3 пл.).

37.Турисбек А.З. Правовые основы продвижения на государственной службе // Фемида. 2003. № 2 (0,3 пл.).

38.Турисбек А.З. К вопросу об оплате труда государственных служащих // Фемида. 2003. № 5 (0,1 пл.).

39.Турисбек А.З. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан и международный опыт // Чиновникъ. 2003. № 4 (26) (0,3 пл.).

40.Турисбек А.З. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан. Международный опыт // Юрист. 2003. №10 (0,2 пл.).

41.Турисбек А.З. Государственная служба как ключевой фактор реформы государственного управления в Республике Казахстан // Материалы международной научно-теоретической конференции «XXI век: проблемы формирования правового, демократического, светского и социального государства в Республике Казахстан». Алматы, 2002 (0,3 пл.).

Турисбек Айнур Заутбеккызы

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН (ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Объем 2,5 печ. л. Формат 60x90 1/16 Тираж 100 экз.

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской академии наук

Отпечатано в типографии ООО «Библио-Глобус Центр Сервиса», Москва, ул. Большая Садовая, д. 10.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Турисбек, Айнур Заутбеккызы, доктора юридических наук

Введение

Глава I Теоретико-методологические и правовые основы государственной службы

§ 1 Понятие «государственная служба» и ее виды

§ 2 Принципы государственной службы

§ 3 Очерк истории государственной службы в Республике Казахстан

§ 4 Основные направления правового обеспечения реформы государственной службы на современном этапе

Глава II Типология государственных служащих реалии и перспективная теоретическая модель

§ 1 Понятие и проблемы типологии государственных служащих и государственных должностей

§ 2 Статус политического государственного служащего и пути его совершенстования

§ 3 Статус административного государственного служащего и проблемы его совершенствования

Глава III Теоретические аспекты прохождения государственной службы и проблемы его нормативного правового обеспечения

§1 Способы и порядок поступления на государственную службу

§ 2 Проблемы совершенствования порядка поступления на государственную службу

§ 3 Порядок прохождения государственной службы и юридические гарантии служебной карьеры

§ 4 Организационные и правовые аспекты аттестации государственных служащих как способа повышения профессионализма государственной службы

§ 5 Основания и порядок прекращения государственной службы

Глава IV Теоретические и практические аспекты совершенстования правового статуса государственных служащих

§ 1 Права и обязанности государственных служащих

§ 2 Ограничения и правовые основы борьбы с коррупцией в системе государственной службы Республики Казахстан

§ 3 Пути оптимизации юридической ответственности государственных служащих

Глава V Современная кадровая политика Казахстана и пути ее совершенствования

§ 1 Понятие государственной кадровой политики и проблемы ее совершенствования

§ 2 Роль кадрового резерва и совершенствование этого инструмента в реализации кадровой политики

§ 3 Совершенствование профессиональной подготовки в системе государственной службы

§ 4 Перспективы совершенствования управления государственной службой

Республики Казахстан

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Государственная служба в Республике Казахстан"

Актуальность темы исследования. Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. Распад СССР и обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления, а вместе с тем способствовали совершенствованию института государственной службы.

Становление Республики Казахстан как демократического, правового и социального государства невозможно без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы. Одной из приоритетных задач государственного строительства является профессиональная подготовка государственных служащих, ориентированная на обеспечение высокой эффективности, компетентности и безупречности работы государственных органов. В настоящее время в большинстве постсоветских республик, включая и Казахстан, административная реформа вступила в новую стадию развития. Ее меры направлены на совершенствование процессов государственного управления и улучшение качества предоставления государственных услуг, повышение уровня профессионализма, результативности деятельности государственного аппарата.

В Послании народу Казахстана от 6 февраля 2008 г. Президент Республики Казахстан подчеркивал: «Главной целью административной реформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует. Одним из ключевых элементов административной реформы должна стать новая кадровая политика в стране. Человеческий фактор становится определяющим на современном этапе развития. Необходимо разработать современные подходы, направленные на формирование в системе государственного управления профессионального ядра управленцев новой формации»1.

Потребности успешного развития Республики Казахстан, как и любого другого современного государства, требуют разработки новых подходов в

1 Послание Президента Республики Казахстан H.A. Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) // Казахстанская правда. 2008. 7 февраля. 4 управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Именно они должны обеспечить дальнейшее укрепление государственности, результативность реформ и необратимость социально-экономических преобразований. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, в том числе российского, с учетом исторических, культурных, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. Изменения в системе общественных отношений, новые задачи, стоящие перед государством, требуют системного научного мониторинга, теоретического осмысления и адекватной правовой регламентации. При этом правовая база должна не только отражать сегодняшнее состояние государственной службы, но и создавать необходимые условия для ее дальнейшего развития. Очевидно, что возникающее противоречие между устаревшими правовыми решениями и растущими потребностями правоприменительной практики сдерживает развитие общественных отношений, негативно сказывается на состоянии государственного управления, снижает эффективность административной реформы. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы в Республике Казахстан представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.

Актуальность темы настоящего исследования состоит и в том, что и национальный опыт, и опыт зарубежных стран указывают на невозможность создания эффективной системы государственной службы без разработки и применения научно-обоснованных и выверенных на практике концепций и кодификации законодательства о государственной гражданской службе, которые бы позволили устранить системные противоречия в правовой регламентации государственной службы. В этой связи рост научного интереса к проблемам теории и практики государственной службы в Республике Казахстан имеет объективные основания. Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации и функционирования данного института в Республике Казахстан и за рубежом, всестороннее целостное исследование национальной модели государственной службы, различных ее сторон, анализ тенденций их развития с позиций современных условий и задач, стоящих перед государством, остаются насущной задачей юридической науки. Все это предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы понятия, структуры, порядка формирования и организации государственной службы, целей и функций, классификации ее видов, порядка поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, правового статуса государственных служащих, зарубежного опыта государственной службы были предметом многочисленных исследований ведущих российских ученых-юристов в области конституционного и административного права, а также историков, политологов и социологов, в том числе советского периода. Среди них следует назвать труды С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, А.Г. Барабашева, Д.Н. Бахраха, В.К. Белоли-пецкого, К.С. Бельского, И.А. Василенко, В.А. Воробьева, В.В. Граждана, A.A. Гришковца, A.A. Демина, М.Ю. Зенкова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, JI.M. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е. Лунева, С.О. Майбородо-вой, В.А. Мальцева, В.М. Манохина, A.B. Манчевой, В.И. Матирко, А.Ф. Нозд-рачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, И.Н. Пахомова,

A.B. Понеделкова, Ю.А. Розенбаума, A.M. Старостина, Ю.Н. Старилова,

B.А. Сулемова, И.Г. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, P.E. Тихонова, Н.Ю. Хама-невой, Л.А. Чикановой и др. В частности этим вопросам посвящен ряд монографий, опубликованных в последние годы, сборников материалов научных конференций, статей, а также учебников и учебных пособий1.

1 Артамонов Ю.Д., Головин Е.Г., Панышева С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. Н. Новгород, 1997; Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики: Лекция. М., 1997; Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы, аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в Российской Федерации. СПб., 2005; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 2004; Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Автономия государственной администрации): Учебное пособие. Екатеринбург, 1998; Волошина В.Б., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретические правовые аспекты. М., 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996; Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения / Под общ. ред. Н.П. Пищулина. Н. Новгород, 1994; Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997; Государственная служба: учебник для вузов. М.; Ростов-на-Д., 2004; Государственная служба (комплексный подход):Учеб. пособие для вузов / Отв. ред. A.B. Оболонский; Институт государства и права РАН; Институт государственного управле

Различные аспекты государственной службы изучались также на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора1 и кандидата юридических наук2. ния и социальных исследований. МГУ им. М.В. Ломоносова. М., 1999; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. Монография / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. Ростов-на-Д., 2003; Государственная служба: теория и организация. Курс лекций / РАГС при Президенте РФ; Северо-Кавказская академия государственной службы / Под общ. ред. Е.В. Охотского. Ростов-на-Д., 1998; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. М., 2003; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Учебный курс. М., 2003; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации. М., 2005; Демин A.A. Государственная служба. Учебное пособие. М., 2002; Иванов A.B. Социальные механизмы формирования государственной службы в контексте государственного устройства современной России // Власть. 2005. № 2; Игнатов В.Г., Сулемов В.А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Д.: Литера, 1994; Измайлов Д.С. Понятие и содержание государственной службы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 1; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционально-функциональный анализ / РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. М., 1999; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997; Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате / Академия народного хозяйства при Правительстве РФ. М., 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба. М., 1996; Профессионализм в системе государственной службы / Науч. ред. Ю.Г. Волков. Северо-Кавказская академия государственной службы. Ростов-на-Д., 1997; Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федерального государства // Государство и право. 1999. № 4; Ста-рилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Управление персоналом в системе государственной службы: Учебное пособие / Институт повышения квалификации государственных служащих РАГС при Президенте РФ. М., 1997; Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие. М.: РАГС при Президенте РФ, 1997 и др.

1 Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук, М., 2004; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Дис. . докт. юрид. наук. М., 2000; Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук, М., 1998; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. . докт. юрид. наук, Саратов, 1996.

2 См., например: Андрюшкин Р.В. Кадровое обеспечение государственной службы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001; Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъектов РФ: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001; Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1993; Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1998; Гурьева Л.А. Профессиональная подготовка государственных служащих: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1999; Дедкова Т.А. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта РФ. Дис. . канд. юрид. наук. Томск, 2000; Джиоев С.Х Правовое регулирование

Проблемы государственной службы исследовались и в других областях общественных наук1.

На протяжении последних пятнадцать лет в правовой и политической науках современного Казахстана эти проблемы разрабатывались в работах К.К. Айтхожина, А.Н. Акчурина, Р.Ж. Баишева, А. Байменова, Э.Э. Дуйсенова, JI.T. Жанузаковой, А.К. Ишмухамедовой, С.Г. Капарова, П.И. Крепака, JI.T. Культемировой, Э.Б. Мухамеджанова, Э.А. Нугмановой, P.A. Подоприго-ры, А.К. Садвакасовой, Г.С. Сапаргалиева, X. Такуова, A.A. Таранова, A.A. Токтыбекова, З.К. Турисбекова, В.Н. Уварова и других авторов.

Несмотря на то, что вопросам государственной службы Казахстана и правового статуса государственных служащих посвящен ряд монографий2 и кандитрудовых отношений федеральных государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997; Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в РФ. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003; Китин Е.А. Организационно-правовые вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2000; Колесникова В.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001; Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001; Панова И.В. Продвижение по службе (административно-правовое исследование): Дис. л. канд. юрид. наук. Саратов, 1993; Холодова Е.В. Правовое регулирование труда государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1995; Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999; Шаров A.B. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы: Дис. .канд. юрид. наук. М., 1997.

1 Злочевский И.Д. Профессиональное ядро персонала как фактор эффективности региональных органов исполнительной власти: Дис. . канд. экон. наук. М., 1995; Кочетков A.B. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства: Автореф. дис. . канд. социол. наук. М., 1999; Кузнецов Е.И. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование: Автореф. дис. . канд. социол. наук. СПб., 2000; Мальцев В.А. Современный тип государственного служащего: (регионально-управленческий аспект): Дис. . докт. социол. наук. М., 1995; Терентьева Е. В. Система оценки и оплаты труда федеральных государственных служащих: основные направления развития. Дис. . канд. эконом, наук. М., 2008.

См., например: Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана, 2000; Уваров В.Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 2004; Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. Астана, 2003; Такуов X., Имамбек Е. На службе у государства (очерк французской модели исполнительной власти и государственной службы). Алматы, 1997; Турисбеков З.К., Капаров С.Г. Управление государственной службой в Республике Казахстан. Екатеринбург, 2002. датских диссертаций1. Многие из них были написаны на базе утратившего силу законодательства или в период, предшествовавший внесению изменений в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и принятию новых подзаконных актов в данной сфере, либо касались лишь отдельных аспектов избранной темы. Кроме того, за годы самостоятельного развития Казахстана по данной теме в республике защищена лишь одна докторская диссертация2.

Наше исследование подготовлено на основе анализа и обобщения законодательства и практики государственной службы Казахстана по состоянию на 1 января 2012 г. с учетом опыта России и других зарубежных стран. По результатам проведенного исследования сформулирована новая Концепция совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственной службы, и разработан проект Кодекса государственной службы Республики Казахстан (КГС РК).

Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключалась в разработке теоретической модели развития правовых основ государственной службы в Республике Казахстан, реализация которой позволила бы при

1 Волох О.В. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 1998; Ишмухамедова А.К. Правовые основы классификации должностей государственных служащих Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2002; Капаров С.Г. Модернизация государственной службы в Казахстане: политологический анализ: Автореф. дис. . канд. полит, наук. Астана, 2009; Кегембаева Ж.А. Проблемы юридической ответственности должностных лиц в государственном управлении по законодательству Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006; Культемирова Л.Т. Содержание правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан, проблемы его совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006; Михайленко В.Н. Становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной службы в Кыргызской республике: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2003; Нуртазин М.С. Социально-политические механизмы формирования института государственной службы в Республике Казахстан на региональном уровне: Дис. . канд. социол. наук. Саратов, 2009; Сагадиев А.Н. Правовое регулирование подбора кадров по законодательству Республики Казахстан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Астана, 2010; Токтыбеков Т.А. Административно-правовое регулирование качества работы государственных служащих: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2010; Шонбаева А.Н. Социализация молодых государственных служащих Республики Казахстан в современных условиях: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Астана, 2010. и др.

2 Дуйсенов Э.Э. Правовые проблемы реформирования государственного управления (Республика Казахстан и Кыргызская Республика): Дис. . докт. юрид. наук. Алматы, 2003. вести состояние государственной службы в соответствие с потребностями гармоничного развития казахстанского государства и общества.

Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:

- изучить теоретико-методологические основы социально-правового института государственной службы;

- рассмотреть основные принципы государственной службы;

- проанализировать казахстанский и зарубежный опыт реформирования государственной службы;

- рассмотреть правовые основы государственной службы Республики Казахстан на современном этапе;

- исследовать вопросы классификации государственных должностей и государственных служащих;

- дать характеристику особенностей правового положения политических и административных государственных служащих, выявить их роль в системе государственной службы;

- исследовать все этапы прохождения государственной службы, начиная с поступления и заканчивая ее прекращением, определить проблемы, возникающие в этой связи в правоприменительной практике;

- подвергнуть критическому анализу систему прав и обязанностей государственных служащих, ограничений, налагаемых на них;

- исследовать практику разработки и реализации мер противодействия коррупции (в том числе ответственности за коррупционные правонарушения) среди государственных служащих;

- изучить проблемы формирования кадрового резерва государственной службы и обучения государственных служащих;

- разработать проект Концепции совершенствования законодательства Республики Казахстан по вопросам государственной службы;

- разработать проект Кодекса государственной службы Республики Казахстан.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы и корпуса государственных служащих.

Предмет исследования - недостатки, в том числе пробелы и противоречия законодательства о государственной службе, а также недостатки соответствующей правоприменительной практики; возможности и пределы использования зарубежного опыта правового регулирования и организации государственной службы.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектический, структурно-функциональный, формально-логический), междисциплинарные (исторический, статистический, конкретно-социологический) и специально-юридические методы. Методика диссертационного исследования представляется собой соответствующую свойствам объекта и предмета исследования совокупность общенаучных и частных методов познания: логического, исторического, конкретно-социологического, статистического, системного анализа, сравнительно-правового, структурно-функционального, формально-юридического.

Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих специалистов в области общей теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления, а также научные работы, непосредственно посвященные анализу института государственной службы.

Нормативной базой диссертации являются конституционное законодательство, законодательство о государственной службе, административное, трудовое, финансовое, уголовное и иное отраслевое законодательство в части, относящейся к рассматриваемой проблеме, акты международного права.

Эмпирической основой работы послужили результаты анализа правоприменительной практики по материалам Агентства по делам государственной службы Республики Казахстан и его территориальных подразделений, а также материалов периодической печати в части, относящейся к предмету исследования.

Научная новизна исследования заключается в: разработке Концепции совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе, в которой формулируется научно-обоснованная модель развития правовых основ государственной службы в среднесрочной перспективе; разработке на основе авторской Концепции в целях совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе примерного Кодекса государственной службы Республики Казахстан, который может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств; выявлении и научной разработке основных направлений развития государственной службы в Республике Казахстан с учетом опыта административной реформы; выявлении и описании совокупности коррупциогенных факторов, действующих в сфере государственной службы Республики Казахстан; разработке комплекса организационно-правовых и информационных мер, направленных на предупреждение коррупции в системе государственной службы; введении в научный оборот новых данных анализа истории развития института государственной службы и эффективности его формирования в Республике Казахстан.

На защиту выносятся следующие научные положения.

1. Авторская Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан по вопросам государственной службы, целью которой является формулирование ключевых идей совершенствования законодательства о государственной службе в РК, включая предложения по формированию новой модели государственной службы Республики Казахстан, ориентированной на удовлетворение законных интересов граждан как потребителей государственных услуг, создание эффективных кадровых механизмов и повышение профессионализации государственных служащих, усиление взаимосвязи результатов их работы и системы поощрения.

2. Проект Кодекса государственной службы Республики Казахстан, подготовленный в целях систематизации норм, регламентирующих государственную службу в Республике Казахстан, а также устранения пробелов и противоречий в:

2.1. определении основных понятий, используемых в сфере государственной службы; системы законодательства о государственной службе и пределов действия данного законодательства,

2.2. регламентации государственного управления в сфере государственной службы, включая разграничение полномочий Президента РК, Правительства РК и органа, уполномоченного по делам государственной службы; описание классификации должностей по государственной службе;

2.3. регламентации статуса государственных служащих;

2.4. урегулировании порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы;

2.5. формировании кадрового резерва государственной службы;

2.6. регламентации дисциплинарной ответственности за нарушение законодательства о государственной службе.

В настоящее время, наряду с Законами РК «О государственной службе» и «О правоохранительной службе», действуют более десятка подзаконных актов Президента РК, Правительства РК, Агентства РК по делам государственной службы РК, регулирующих вопросы в данной сфере, многие положения которых не только дублируют друг друга, но и противоречат друг другу. В этой связи принятие единого Кодекса государственной службы РК будет способствовать повышению эффективности государственной службы и оказания государственных услуг населению.

3. Уточненное содержание понятия «государственная служба Республики Казахстан», которая, по мнению соискателя, должна рассматриваться как публичная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленная на выполнение задач и функций государства, а также систематизация и признаки этого понятия.

4. Периодизация новейшей истории развития государственной службы в Казахстане как суверенном государстве по этапам ее развития: 1) подготовительный этап (середина 80-х годов XX века - конец 1992 г.) - реформирование государственного управления и государственной службы, правовое регулирование специальных видов государственной службы: военной, органов прокуратуры, органов внутренних дел; 2) начальный этап (1993-1995 гг.) - принятие первой Конституции Республики Казахстан 1993 г.; 3) основной этап, в котором выделяются два периода: а) 1995- 1998 гг. - принятие действующей Конституции и первого базового законодательного акта о государственной службе - Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 270; б) 1999-2007 гг. - принятие Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию данного закона. В рамках административной реформы для открытости, прозрачности и демократичности отбора кадров внедрены открытые конкурсы, упорядочены процедуры тестирования и аттестации; разработаны стандарты оказания государственных услуг госслужащими на своих постах населению. Модернизирована система госслужбы и осуществлен переход на международные стандарты оказания госуслуг. В этот период проведена компьютеризация госорганов на всех уровнях, внедрена информационная система электронного правительства, что обеспечило оперативную связь между центрами и регионами Казахстана. На основном этапе реформирования государственной службы произошли качественные изменения в формировании ее позитивного имиджа. В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 13.01.2007 г. «О мерах по модернизации системы государственного управления РК» деятельность органов государственного управления была направлена на повышение профессионализма и координации государственного аппарата; снижение коррупции; внедрение оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат, а также новых подходов в бюджетном процессе; создание условий для привлечения на госслужбу наиболее талантливых кадров; комплексную оценку эффективности деятельности органов государственного управления; повышение эффективности контрольных и надзорных функций центральных государственных органов при сохранении самостоятельности регионов; 4) текущий этап (с 2007 г. по настоящее время) отмечен приведением законодательства о государственной службе в соответствие с внесенными 21 мая 2007 г. в Конституцию Республики

Казахстан изменениями, направленными на перераспределение властных полномочий между государственными органами.

В целях повышения эффективности использования средств на оплату труда работников органов, содержащихся за счет государственного бюджета, и обеспечения качественного выполнения возложенных на них функций и задач в соответствии с Указом Президента РК от 27.09.2010 г. «О некоторых мерах по дальнейшему проведению административной реформы» модернизируется система государственного управления. Одним из важных итогов административной реформы можно считать принятие Указа Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 119 «О Концепции новой модели государственной службы».

5. Обоснование необходимости развития понятия «политический государственный служащий» - это государственный служащий, назначаемый или избираемый на должность, освобождаемый от должности в установленном законодательством порядке, который участвует в формировании основных направлений внутренней и внешней политики государства и (или) ее проведении и несет ответственность за реализацию политических целей и задач государства. В связи с этим необходимо конкретизировать такой признак политического служащего, как «политико-определяющий характер выполняемых функций», чтобы определить уровень и степень его участия в этой важной для государства деятельности. Соответственно должны быть законодательно определены признаки разграничения политических и административных должностей.

6. Дополненное понятие «административный государственный служащий», деятельность которого не носит политического характера; осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе, замещающий государственную должность преимущественно путем конкурса, проходящий государственную службу и несущий ответственность в особом порядке и по основаниям, установленным в законодательстве РК.

7. Предложения, направленные на обеспечение независимости и объективности конкурсных комиссий: установить тайный порядок голосования их членов; предоставить комиссиям право самостоятельно избирать председателей; ограничить право замещения должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, либо заместителями руководителя органа - при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений; включать в состав конкурсных комиссий представителей научных и образовательных учреждений, других государственных органов или Ассоциации содействия государственной службе в качестве наблюдателей; ввести практику присутствия на собеседованиях и заседаниях конкурсных комиссий сотрудников Агентства РК по делам государственной службы и его территориальных подразделений и другие меры.

8. Анализ положений законодательства о введении испытательного срока для граждан, принятых на административную государственную службу, позволил выявить ряд его недостатков, обусловленных неоднозначным определением понятия субъекта, подлежащего испытательному сроку, отсутствием нижней границы испытательного срока, дискреционным характером полномочий соответствующего руководителя при решении вопроса о проведении испытания и его сроке. В целях устранения данного недостатка предлагается новая редакция ст. 15 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» (вариант - включение данного положения в проект Кодекса государственной службы РК), установление испытательного срока для политических служащих, за исключением лиц, назначаемых с фиксированным сроком полномочий либо ограниченным сроком полномочий лица или органа, назначившего его. Одновременно предлагается дополнить Закон Республики Казахстан «О государственной службе» новой ст. 15-1 следующего содержания:

Статья 15-1. Испытание при поступлении на политическую государственную должность.

1. Для гражданина, принятого на политическую государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, устанавливается испытание продолжительностью в один месяц.

Данное положение не распространяется на лиц, назначаемых или избираемых на политические государственные должности с установленным сроком полномочий или ограниченных сроком полномочий лица или органа, имеющего право назначения (избрания) на соответствующие политические должности, а также на лиц, занимавших ранее административные государственные должности и имеющих стаж государственной службы не менее десяти лет.

2. В срок испытания не засчитываются периоды, когда политический государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

3. При неудовлетворительном результате испытания политический государственный служащий увольняется как не прошедший испытательный срок в установленном законодательством порядке.

4. При удовлетворительном прохождении испытательного срока, политический государственный служащий считается выдержавшим испытание, и срок испытания засчитывается в стаж государственной службы. Последующее увольнение допускается только по основаниям, предусмотренным законодательством Республики Казахстан».

9. Изменения в законодательство Республики Казахстан о государственной службе в части уточнения порядка принесения присяги государственными служащими; закрепления на уровне закона нарушения присяги в качестве самостоятельного основания увольнения политических и административных служащих; отражения в послужном списке сведений о дисциплинарных взысканиях за совершение любых дисциплинарных проступков, о переподготовке и повышении квалификации государственного служащего; урегулирования порядка сверхурочного исполнения политическими служащими своих обязанностей; усовершенствования порядка, оснований и условий отстранения государственных служащих от исполнения должностных обязанностей; усовершенствования программ тестирования при аттестации административных служащих, методики и критериев оценки аттестуемых; о введении периодической аттестации для политических служащих, занимающих высшие аппаратные должности, а также руководителей территориальных органов Агентства РК по делам государственной службы, включении в состав аттестационных комиссий независимых экспертов.

10. Предложения по повышению эффективности предупреждения коррупции в системе государственной службы, в том числе меры: по законодательному закреплению, наряду с ежегодно предоставляемой государственными служащими и членами юс семей в налоговый орган по месту жительства декларацией о доходах и имуществе, являющемся объектом налогообложения, находящемся как на территории Казахстана, так и за его пределами, декларации о расходах государственных служащих и членов их семей; по расширению круга родственников государственных служащих, сведения об имуществе, доходах и расходах которых подлежат обязательному декларированию; по улучшению системы проверки соответствия данных деклараций государственных служащих и членов их семей об имуществе, доходах и расходах фактическому положению; по совершенствованию и закреплению специальным нормативным правовым актом Правил опубликования сведений об имуществе, доходах и расходах государственных служащих и членов их семей; по обучению государственных служащих навыкам антикоррупционного поведения.

11. Обоснование целесообразности регламентировать вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих непосредственно в Кодексе государственной службы РК. Правила наложения дисциплинарных взысканий на политических и административных государственных служащих в части определения мер дисциплинарной ответственности, по мнению соискателя, следует привести в соответствие с Трудовым кодексом Республики Казахстан.

12. Изменения в Положение об Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы позволят усовершенствовать организацию управления государственной службой, более четко определить задачи, функции и полномочия Агентства, исключить дублирующие нормы в законодательстве о правовом регулировании государственной службы, наделить Агентство дополнительными полномочиями по координации работы кадровых служб государственных органов. Эти предложения закрепить в нормативном правовом акте - Указе Президента РК; законодательно урегулировать вопрос о взаимодействии между Агентством РК по делам государственной службы, ответственными секретарями государственных органов и кадровыми службами.

13. Исследование зарубежного опыта показало, что Казахстан в процессе реформирования государственной службы воспринял наиболее сильные стороны и достоинства как карьерной, так и позиционной систем государственной службы, существующих в современном мире. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей еще не учтены в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов: использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», сильными сторонами которого являются повышенное социальное и правовое обеспечение; отход от стандартной шкалы денежного содержания и введение рыночных механизмов при оплате труда государственных служащих; внедрение непрерывной системы их обучения на протяжении всей служебной карьеры; возможность установления дополнительных оплачиваемых отпусков для получения второго высшего образования или ученой степени; формирование наиболее эффективных методов работы и повышение заинтересованности государственных служащих к их использованию в своей деятельности; обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных служащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности, и др.

Теоретическая значимость диссертации заключается в научном осмыслении и анализе проблем государственной службы с позиций современной фундаментальной науки и дополнении имеющихся работ в данной области разработкой ранее не исследованных вопросов и новых подходов к их решению.

Практическое значение имеют предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной службе и правоприменительной практике. Они могут быть использованы в практической деятельности государственных органов, подготовке учебных и учебно-методических пособий по этим вопросам.

Материалы диссертации используются в учебном процессе ведущих юридических вузов Республики Казахстан, юридических факультетов учебных заведений, магистратур по курсу «Административное право» и специальному учебному курсу «Государственное управление и государственная служба», а также на курсах повышения квалификации государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и положения диссертации нашли отражение 41 научной публикации, в том числе, в моно

19 графиях «Проблемы теории и практики государственной службы в Республике Казахстан» (М., 2011); «Теоретико-прикладная модель государственной службы в Республике Казахстан» (М., 2012); научно-практических пособиях «Предупреждение коррупции в системе государственной службы правовыми средствами: казахстанский опыт» (М., 2011); «Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе» (М., 2012); «Примерный Кодекс государственной службы Республики Казахстан» (М., 2012); учебном пособии «Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан» (Алматы, 2009), в учебно-методическом комплексе «Государственная служба в Республике Казахстан» (Астана, 2004), научных статьях, включая статьи, опубликованные в периодических изданиях, включенных в перечень изданий, рекомендованных ВАК при Минобрнауки РФ для опубликования результатов докторских диссертаций.

Предложения по внесению изменений в законодательные и подзаконные акты Республики Казахстан по вопросам государственной службы направлены в Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

Результаты исследования доложены соискателем на шести международных и национальных научных конференциях и круглых столах.

Материалы диссертации используются в учебном процессе в Казахском национальном университете имени аль-Фараби, Казахском гуманитарно-юридическом университете, Казахском Национальном педагогическом университете имени Абая (юридический факультет), Институте государственного и местного управления (г. Алматы), университете «Кайнар», университете «Туран», университете имени Д. А. Кунаева, Академии государственного управления при Президенте РК, Академии МВД РК по курсу «Административное право» и специальному учебному курсу «Государственное управление и государственная служба».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, пяти глав, девятнадцати параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений, содержащих разработанные соискателем Концепцию совершенст

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Турисбек, Айнур Заутбеккызы, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В исследовании дан анализ формирования государственной службы Казахстана и ее функционирования, рассмотрено в полном объеме законодательство Республики Казахстан о государственной службе, а также законы и подзаконные нормативные правовые акты других отраслей права, нормы которых также регулируют отношения в сфере государственной службы.

В работе предложены авторское определение государственной службы, классификация ее видов применительно к казахстанскому законодательству в зависимости от полномочий по формированию государственной политики и ее реализации, по значимости осуществляемых функций и полномочий и т. д.

Рассмотрены основные принципы государственной службы, которые разделены на конституционные и специальные.

Автором выделено двенадцать признаков государственной службы.

Формирование в Казахстане системы государственной службы прошло длительный и сложный путь становления, в процессе которого апробировались разные теоретико-практические модели и способы комплектования государственных должностей, изучались теоретические наработки ведущих российских и казахстанских ученых в области конституционного и административного права и правоприменительная практика, внедрялся опыт организации государственной службы развитых зарубежных стран, создавалось и совершенствовалось казахстанское законодательство о государственной службе.

Изучение понятийно-категориального аппарата государственной службы позволяет рассматривать ее как публичную, профессиональную, оплачиваемую из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемую в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленную на выполнение задач и функций государства.

В работе дана характеристика законодательства о государственной службе, ее подготовительного, начального, основного и современного этапов, приведших к реформированию данного института, определены основные направления его дальнейшего совершенствования. Сделан вывод о целесообразности кодификации законодательства о государственной службе, посредством которой систематизировать нормы ныне действующего нормативного правового массива, включая Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и нормы подзаконных актов.

Исследование зарубежного опыта показало, что в Казахстане в процессе реформирования государственной службы восприняты наиболее сильные стороны и достоинства как карьерной, так и позиционной систем государственной службы, существующих в современном мире. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей еще не учтены в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов: использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», сильными сторонами которого являются повышенное социальное и правовое обеспечение; отход от стандартной шкалы денежного содержания и введение рыночных механизмов в оплату труда государственных служащих; внедрение непрерывной системы их обучения на протяжении всей служебной карьеры; возможность установления дополнительных оплачиваемых отпусков в целях получения второго высшего образования или ученой степени; мотивация обучения и повышения квалификации; обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных служащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности, и др.

Понятие государственной должности как структурной единицы государственного органа показывает, что ее статус имеет двойственный характер. Служебная часть характеризует круг должностных обязанностей и полномочий, соответствующих данной должности, личная часть регламентирует должностной оклад и права работника. Классификация должностей государственных служащих - распределение должностей по группам с установлением требований к ним и по специализациям, что позволяет показать разнообразие и в то же время единство государственных должностей, - дает возможность ранжировать государственных служащих в зависимости от уровня должности, объема властных полномочий, квалификации, опыта и т.д., дифференцированно подходить к оценке деятельности государственных служащих, занимающих те или иные должности.

В Казахстане произошло разделение государственных должностей на политические и административные, что было вызвано необходимостью обеспечить стабильность и укрепить социально-правовой статус работников государственного аппарата, привлечь квалифицированные кадры на государственную службу.

Рассмотрение особенностей статуса политического служащего показывает, что лица, претендующие на политические должности, должны соответствовать общим требованиям, установленным в п. 1 ст. 13 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе». Квалификационные требования устанавливаются только в отношении административных государственных служащих, о чем свидетельствует п. 5 указанной статьи. Закрепление данной нормы в п. 1 ст. 13 как бы подразумевает, что подобные требования могут предъявляться и к политическим служащим. В этой связи предлагается исключить слова «и соответствовать установленным квалификационным требованиям» из пп. 3) п. 1 ст. 13 Закона РК «О государственной службе», а п. 5 этой же статьи изложить в следующей редакции: «5. Лица, поступающие на административную государственную службу, должны соответствовать установленным квалификационным требованиям. Квалификационные требования к административным государственным должностям разрабатываются и утверждаются государственными органами на основе Типовых квалификационных требований к категориям должностей».

В соответствии с законом дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются Президентом РК, для отдельных политических служащих они предусматриваются в законах. Целесообразно откорректировать п. 4 ст. 13 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственной службе», изложив его в следующей редакции: «Дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются законом или Президентом Республики Казахстан».

Исходя из понятия политического служащего, предложено исключить из Реестра должностей политических государственных служащих должности директора Архива Президента РК, директора Музея первого Президента РК, начальника Медицинского центра Управления делами Президента РК, их заместителей, председателя и членов Конституционного Совета, а в будущем и Уполномоченного по правам человека (после принятия соответствующего закона).

При рассмотрении статуса административных служащих особое внимание уделено проведенному в стране пилотному проекту оценки должностей по факторно-балльной системе. Несмотря на успешное апробирование данной системы, ее внедрение в полном объеме так и не состоялось, что тормозит ход административной реформы, снижает эффективность ее результатов.

Проведен анализ организационно-правовых способов замещения государственных должностей. Анализ законодательства РК выявил, что при поступлении на государственную службу наряду с такими организационно-правовыми способами замещения государственных должностей, как избрание, назначение, конкурс и зачисление, используется замещение должности по контракту (трудовому договору), утверждение, дача согласия, назначение в порядке перевода, внеконкурсный порядок назначения, прикомандирование.

В законодательстве нет четкого разграничения понятий «избрание», «назначение», «утверждение», допускается их смешение. Выявлены некоторые несоответствия Перечня должностей политических государственных служащих и иных должностных лиц, назначаемых Правительством Республики Казахстан или по согласованию в ним, Правил о порядке согласования, назначения на должность и освобождения от должности политических государственных служащих и иных должностных лиц, назначаемых Правительством РК или по согласованию с ним, постановления Правительства «О некоторых вопросах совершенствования механизма решения кадровых вопросов по должностным лицам, назначаемым Правительством Республики Казахстан или по согласованию с ним», Регламентов Сената и Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Положений о министерствах и т.д. Конституции Республики Казахстан, Конституционным законам «О Президенте Республики Казахстан», «О Правительстве Республики Казахстан», «О Парламенте Республики Казахстан». В этой связи целесообразно подготовить проект Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию РК соответствующих поправок в пп. 1) ст. 57, пп. 7) п. 3 ст. 58 Конституции, в пп. 6) п. 5 ст. 9, ст. 23-1 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан», «О Правительстве РК», в Регламенты Сената и Мажилиса

Парламента, что будет способствовать четкому разграничению способов замещения высших государственных должностей.

В п. 1 Положения о порядке прохождения государственной службы закреплено как обязательное условие прохождение специальной проверки не только для занятия административной должности, но и политической. В связи с этим п. 3 ст. 13 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» следует изложить в следующей редакции: «Замещение политической и административной государственной должности осуществляется после прохождения гражданами обязательной специальной проверки». Следует уточнить и дополнить п. 5 ст. 12 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» в связи с отсутствием в Положении о порядке прохождении государственной службы нормы об ответственности должностного лица, принявшего на должность граждан, не прошедших конкурсный отбор, и противоречием п. 16-1 Положения Закону РК «О государственной службе».

На сегодня конкурс - наиболее распространенный и объективный способ комплектования административных должностей государственной службы. В связи с этим предлагается резко ограничить внеконкурсное поступление на государственную службу.

Конкурс проводит конкурсная комиссия государственного органа. Для обеспечения объективности и непредвзятости при проведении конкурса целесообразно ввести тайное голосование, выборность председателя комиссии ее членами, ограничить право замещения должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, либо заместителями руководителя соответствующего органа - при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений.

Ряд предложений сделан по проведению аттестации, чтобы она стала стимулом для повышения эффективности государственной службы и карьерного роста государственного служащего.

В соответствии со ст. 15 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» для гражданина, принятого на административную государственную службу, устанавливается испытательный срок до трех месяцев, однако вопрос об испытании и его сроке согласно Закону о государственной службе решает соответствующее должностное лицо, т.е. эти вопросы решаются в зависимости от личного усмотрения того или иного чиновника, хотя и испытание, и его сроки должны быть едины для всех. В связи с этим предлагается новая редакция ст. 15, в нормах которой устанавливается обязательность испытания, указаны должности, на которые не распространяется это требование; срок определен от одного месяца до трех. В эти сроки не засчитываются периоды, когда государственный служащий отсутствовал по уважительным причинам. Срок испытания засчитывается в стаж, если служащий выдержал испытание.

В юридической литературе давно обсуждался вопрос о введении испытания и для политических государственных служащих, хотя оно требует дифференцированного подхода, поскольку некоторые политические государственные служащие назначаются на определенный срок либо срок их полномочий ограничен и т.д. Тем не менее в этой связи предлагается дополнить Закон Республики Казахстан «О государственной службе» ст. 15-1, в соответствии с которой для гражданина, принятого на политическую государственную службу, устанавливается испытание сроком на один месяц. В п. 1 этой статьи указаны лица, на которых данное положение не распространяется. Остальные пункты аналогичны нормам ст. 15.

При поступлении на государственную службу государственные служащие РК приносят присягу. Процедура принесения присяги различна и зависит от должности и ее статуса. В связи с этим целесообразно Указ Президента Республики Казахстан «Об утверждении текста Присяги политического государственного служащего РК и Порядка принесения Присяги политического государственного служащего РК» дополнить отсылочными нормами (пункты 3-1 и 3-2) о том, что тексты Присяги и порядок ее принесения председателем и членами Конституционного Совета устанавливаются Конституционным законом «О Конституционном Совете Республики Казахстан», а Уполномоченным по правам человека - соответствующим актом Президента РК.

В настоящее время присяга политическими и административными служащими приносится, как правило, сразу после назначения на должность. Значительно бы повысило ответственность политических государственных служащих принесение присяги после прохождения испытания, а также внесение в текст присяги как административных, так и политических служащих четкого, не подлежащего неоднозначному толкованию положения о том, что служащий обязуется соблюдать присягу и любое нарушение присяги является основанием для освобождения от должности.

Разработаны предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе, отдельных нормативных правовых актов, регулирующих порядок и основания прекращения государственной службы в части закрепления таких оснований, как признание решением суда, вступившим в законную силу, безвестно отсутствующим, ограниченно дееспособным либо о применении к нему принудительных мер медицинского характера, прекращение гражданства РК, выезд на постоянное местожительства за пределы страны и пр. Этот перечень дополнен.

Предложены также дополнения к п. 2 ст. 15 Конституционного Закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете РК», п. 5 Положения о порядке прохождения государственной службы, а также новая редакция второго предложения п. 4 ст. 26 Закона Республики Казахстан «О государственной службе»: «Основания и порядок увольнения политических государственных служащих определяются законом, а также Президентом РК».

В последующем целесообразно основания прекращения государственной службы политическими госслужащими закрепить в Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», с четким разграничением оснований для отставки и увольнения.

В рамках совершенствования правового статуса государственных служащих для восполнения правового пробела в Законе Республики Казахстан «О государственной службе» предложено дополнить статью 22 пунктом 2-1 и п. 4 этой статьи для регулирования вопросов дополнительных отпусков, поскольку такие нормы отсутствуют в других нормативных актах.

Для гарантий служебной карьеры государственных служащих, а также их защиты от необоснованных претензий следует в ст. 8 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» ввести норму, аналогичную норме Российского Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» о праве государственного служащего на ознакомление с должностным регламентом, должностными инструкциями, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями должностного роста (пп. 2 п. 1 ст. 14).

Исследована проблема осуществления дискреционных полномочий государственных служащих. Сделан вывод о том, что перечень должностных лиц, обладающих ими, должен быть ограничен только политическими руководителями. Особенно опасно предоставление права на осуществление действий по усмотрению должностного лица в отношениях с гражданами и юридическим лицами при оказании государственных услуг, реализации контрольно-надзорных и разрешительных полномочий. Использование в законодательстве в отношении должностных лиц формулировок «вправе» или «могут» создает поле для их широкого усмотрения, злоупотреблений властью и формирования коррупционных условий.

Ограничения на политическую деятельность отдельных государственных служащих вытекают из их статуса. Предложено дополнить ст. 11 Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном совете Республики Казахстан» п. 7 следующего содержания: «7. Председатель и члены Конституционного Совета не вправе состоять в партиях, иных общественных объединениях, преследующих политические цели, профессиональных союзах, выступать в поддержку какой-либо политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели». Это же ограничение целесообразно закрепить и на конституционном уровне, дополнив п. 2 ст. 23 Конституции РК после слова «органов» словами «председатель и члены Конституционного Совета».

Предложено расширить и дополнить перечень лиц, указанных в ст. 10 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственной службе» и в ст. 11 Закона РК «О борьбе с коррупцией», для которых не допускается совмещение службы в государственных органах и иных организациях и учреждениях.

Практика применения законодательства о государственной службе показывает, что использование служебных связей и полномочий для поддержки бизнеса родственников - явление достаточно'частое. Пробелы и неточности законодательства не позволяют обеспечить налоговым органам достаточный контроль над декларированной информацией с целью определения конфликта интересов или нарушения пределов совместимости должностей. В этой связи разработаны меры, направленные на решительную борьбу с коррупцией.

Так, наряду с Декларацией об имуществе и доходах целесообразно внести в Налоговый кодекс норму о декларировании расходов, публиковать эти данные, как это делается в России и Кыргызстане: кроме политических государственных служащих, декларации обязаны представлять и административные государственные служащие, а также члены их семей и близкие родственники. Необходимо разработать механизм проверки достоверности данных деклараций и т.д. и т.д.

При исследовании проблемы ответственности административных государственных служащих отмечается коррупционная составляющая нормы Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» о временном отстранении госслужащего, совершившего дисциплинарный проступок, от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его. Данная норма не охватывает случаи совершения государственными служащими других правонарушений и к тому же не касается политических служащих. В этой связи п. 3 ст. 28 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» предложено откорректировать путем закрепления института отстранения от должности не только в отношении административных, но и политических служащих, распространения его на случаи совершения ряда административных правонарушений, за совершение которых ответственность наступает в судебном порядке, уголовных преступлений, определения случаев их безусловного отстранения.

Анализ правоприменительной практики Дисциплинарных советов и комиссий показал многочисленные недостатки в их деятельности: отсутствие предварительных проверок, необоснованное возбуждение и прекращение дисциплинарных дел, непринятие мер по воспрепятствованию уводу виновных лиц вышестоящими руководителями от ответственности, превышение полномочий и др. В работе предложены меры по их устранению.

Нормы Правил наложения дисциплинарных взысканий о нераспространении права обжалования на решения Президента о наложении дисциплинарных взысканий противоречат п. 1 ст. 39 Конституции РК, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами. Поэтому следует дополнить ст. 29 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» нормой о том, что данные гарантии не распространяются на решения Президента РК о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, назначаемых им на должность и освобождаемых им от должности. В целом все вопросы дисциплинарной ответственности предложено кодифицировать.

При формировании кадрового резерва и политической и административной государственной службы есть ряд нерешенных вопросов. Для их устранения следует внести дополнения и изменения в Положения о кадровом резерве, Правила тестирования для зачисления в кадровый резерв. Так, в Положение о кадровом резерве политической государственной службы нужно включить подпункт 4-1 следующего содержания: «Вопрос об отнесении иных должностей политической государственной к кадровому резерву политической государственной службы первой или второй категории решается Президентом Республики Казахстан».

Для усиления гарантий прав лиц, состоящих в кадровом резерве административной государственной должности первое предложение п. 32 Положения о кадровом резерве дать в следующей редакции: «В течение срока пребывания в кадровом резерве административной государственной службы резервист должен быть отобран государственным органом для занятия административной государственной должности соответствующей или нижестоящей категории при наличии вакансии», а п. 29 Положения, в котором установлен срок пребывания в кадровом резерве, дополнить нормой о возможности продления указанного срока уполномоченным органом еще на один год.

В Правила тестирования для зачисления в кадровый резерв политической службы второй категории предлагается в тест на знание законодательства включить вопросы по Закону РК от 27 ноября 2000 г. № 107-П «Об административных процедурах», Стратегии - 2030, а также текст на знание государственного языка.

Обучение государственных служащих - это комплексная категория, включающая в себя подготовку государственных служащих, впервые принятых на государственную службу, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, обучение на рабочем месте и самообразование.

Необходимо повышение качества программ обучения госслужащих с учетом их профессиональных потребностей и полученного образования, увеличение количества обучаемых в лучших на местах и в лучших образовательных центрах за рубежом; дальнейшее совершенствование работы конкурсных комиссий по отбору госслужащих, направляемых на повышение квалификации за рубеж, усиление ответственности руководителей министерств и ведомств, кадровых служб в этой части. В Положение о порядке прохождения государственной службы требуется ввести нормы о сроках и периодичности переподготовки и повышения квалификации, которые еще не урегулированы, как и некоторые другие вопросы обучения государственных служащих.

Для управления государственной службой в Казахстане создан специальный уполномоченный орган - Агентство РК по делам государственной службы, - непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту РК, осуществляющий реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы.

Анализ Положения об Агентстве показывает терминологическое смешение в нем понятий «компетенция», «задачи», «полномочия», «функции», небрежное их использование, дублирование в ряде случаев его норм, а также противоречия с другими актами, что во многом является следствием неточного понимания вкладываемого в них содержания. В связи с этим в Положение об Агентстве РК по делам государственной службы предлагаются изменения и дополнения в плане четкого определения задач, функций и полномочий, без подмены одного понятия другим.

Важную роль в организации управления государственной службой играет ответственный секретарь центрального исполнительного органа. Он осуществляет текущее руководство аппаратом ведомства, независимо от того, кто его возглавляет в результате парламентских выборов, что позволяет высшему руководству сосредоточиться на разработке политико-стратегических вопросов.

Создание института ответственных секретарей, призванного стабилизировать кадровый состав государственной службы, не оправдало в полной мере возлагаемых на него надежд. Их назначение осуществляется из узкого круга руководителей, оцениваемых прежде всего по политическому принципу, свою деятельность они строят во взаимодействии с Администрацией Президента, тогда как в первую очередь они должны координировать кадровую работу во взаимодействии с Агентством РК по делам государственной службы. Кроме того, в нормативных правовых актах отсутствуют критерии для введения данной должности, предлагается критерии закрепить в Указе Президента РК.

На сегодня деятельность кадровых служб ограничивается в основном решением по сути технических вопросов приема и увольнения работников, оформления кадровой документации. Для устранения данных недостатков разработаны соответствующие рекомендации, в частности в государственном органе для регулярной работы с кадрами создание кадрового структурного подразделения (кадровой службы); руководителей кадровых служб территориальных подразделений центральных исполнительных органов и местных исполнительных органов целесообразно назначать по согласованию с уполномоченным органом по делам государственной службы. Это повысит роль кадровых служб, их ответственность и в то же время обеспечит их защиту от необоснованного использования на других видах работ.

На основе критического анализа и осмысления современного состояния правового регулирования государственной службы и правоприменительной практики автором разработана Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе. Основной ее целью является выработка предложений по формированию новой модели государственной службы Республики Казахстан, ориентированной на граждан как потребителей государственных услуг, направленной на создание эффективных кадровых механизмов и повышение профессионализации государственных служащих, усиления взаимосвязи результатов их работы и системы поощрения.

Новая модель государственной службы Республики Казахстан будет оставаться смешанной с элементами карьерной и позиционной моделей государственной службы. Согласно Стратегическому плану развития Республики Казахстан до 2020 г. будет четко прослеживаться корпусная вертикаль: политические государственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы. Для обеспечения высокого уровня профессиональных и управленческих навыков предусматривается ротация государственных служащих на системной основе по следующим схемам: межуровневая («центр - регион», «регион - центр»), межрегиональная («регион - регион»), межсекторальная («центр - центр»).

Реализация Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению.

Для обеспечения последовательного качественного кадрового обновления и профессионализации государственной службы будут модернизированы ее организационная структура и нормативная правовая база.

На законодательном уровне соответствующие положения будут закреплены посредством кодификации базовых норм, относящихся к государственной службе Республики Казахстан, включая определение основных понятий и наделение уполномоченного органа по делам государственной службы новыми функциями, предусмотренными настоящей Концепцией.

На основе авторской Концепции разработан проект Кодекса Республики Казахстан о государственной службе, объединивший базовый закон с подзаконными нормативными правовыми актами Президента Республики Казахстан, Правительства РК, Агентства РК по делам государственной службы, регулирующими вопросы в данной сфере. Многие нормы, содержащиеся в них, дублируют друг друга, встречаются противоречия и пробелы. Принятие Кодекса о государственной службе будет способствовать устранению этих недостатков, совершенствованию правового статуса государственных служащих. Данный Кодекс может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств.

Предполагается, что в структуру Кодекса войдет 8 разделов, состоящих из 20 глав и 132 статей.

В разделе I «Общие положения» закреплены основной понятийный аппарат, признаки и принципы государственной службы, система государственного регулирования и управления в данной сфере, включая полномочия Президента, Правительства и уполномоченного органа по делам государственной службы, а также определены виды должностей государственной службы и критерии их разделения на политические и административные.

Раздел II посвящен правовому статусу государственных служащих. В нем отражены права, обязанности и ограничения, налагаемые на государственных служащих, включая антикоррупционные меры, вопросы обучения и обеспечения государственных служащих (оплаты труда, отпусков, поощрений, жилищного, пенсионного и социального обеспечения, социальной защиты).

В разделе III закреплен механизм поступления на государственную службу, включая общие и дополнительные требования, основания для отказа в принятии на государственную службу, а также особенности и порядок поступления на политическую и административную государственную службу.

Нормы раздела IV регулируют процесс прохождения государственной службы, включающий испытание при поступлении на политические и административные должности, исчисление стажа службы, ротацию государственных служащих, оценку качества их работы, а также аттестацию.

В разделе V определены понятие и виды кадрового резерва государственной службы, порядок формирования, условия отбора кандидатов для зачисления в соответствующий кадровый резерв, сроки пребывания в кадровом резерве политической и административной государственной службы.

В разделе VI закреплены перечень оснований и порядок прекращения государственной службы отдельно для политических и административных государственных служащих.

В разделе VII объединены вопросы ответственности государственных служащих, понятие дисциплинарного проступка и дисциплинарной ответственности государственного служащего, основания привлечения к дисциплинарной ответственности, учитываемые при этом обстоятельства, виды, сроки, условия наложения дисциплинарных взысканий, гарантии прав государственных служащих при привлечении их к дисциплинарной ответственности, особенности привлечения к дисциплинарной ответственности политических и административных государственных служащих, а также отразить общие нормы об уголовной, административной и материальной ответственности государственных служащих.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Государственная служба в Республике Казахстан»

1. Нормативные правовые акты и иные правовые акты РК

2. Конституция Республики Казахстан. Принята на IX сессии Верховного Совета РК 28 января 1993 г. Алматы: Жеті жаргы,1993. 32 с.

3. Конституционный закон РК от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №21. Ст. 124.

4. Конституционный закон РК от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №23. Ст. 145.

5. Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 г. № 2733 «О Президенте Республики Казахстан // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 24. Ст. 172.

6. Конституционный закон РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №24. Ст. 173.

7. Гражданский кодекс РК (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета РК. 1994. № 23-24 (приложение).

8. Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 г. № 167-1 // Ведомости Парламента РК. 1997. № 15-16. Ст. 211.

9. Уголовно-процессуальный кодекс РК от 13 декабря 1997 г. № 206-1 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.01.2011 г.) // Ведомости Парламента РК. 1997. № 23. Ст. 335.

10. Уголовно-исполнительный кодекс РК от 13 декабря 1997 г. № 208-1 // Ведомости Парламента РК. 1997. № 24. Ст. 337.

11. Гражданско-процессуальный кодекс РК от 13 июля 1999 г. № 411-І // Ведомости Парламента РК. 1999. № 18. Ст. 644.

12. Кодекс РК об административных правонарушениях от ЗО января 2001 г. № 155-ІІ // Ведомости Парламента РК. 2001. № 5-6. Ст. 24.

13. Трудовой кодекс РК от 15 мая 2007 г. № 251-III // Ведомости Парламента РК. 2007. № 9. Ст. 65.

14. Кодекс РК от 10 декабря 2008 г. № 99-ІУ «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» // Казахстанская правда. 2008. 13 декабря.

15. Кодекс РК от 30 июня 2010 г. № 296-ІУ «О таможенном деле в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2010. 2 июля.

16. Закон РК от 17 января 1992 г. № 1146-ХІІ «О прокуратуре Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1992. № 5. Ст. 163.

17. Закон РК от 23 июня 1992 г. № 1405-ХІІ «Об органах внутренних дел» // Ведомости Верховного Совета РК. 1992. № 11-12. Ст. 288.

18. Закон РК от 20 января 1993 г. № 1901-XII «О статусе и социальной защите военнослужащих и членов их семей» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. №2. Ст. 32.

19. Закон РК от 9 апреля 1993 г. № 2107-ХІІ «О профессиональных союзах» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. № 8. Ст. 200.

20. Закон РК от 9 апреля 1993 г. № 2108-ХІІ «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. № 8. Ст. 202.

21. Закон РК от 10 декабря 1993 г. № 2576-ХІІ «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» // Ведомости Верховного Совета РК. 1993. №23-24. Ст. 513.

22. Закон РК от 21 декабря 1995 г. № 2707 «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 23. Ст. 154.

23. Закон РК от 21 декабря 1995 г. № 2710 «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №24. Ст. 157.

24. Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 26 декабря 1995 г. № 2730 «О государственной службе» // Ведомости Верховного Совета РК. № 24. Ст. 169.

25. Закон РК от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 15. Ст. 209.

26. Закон РК от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» // Ведомости Парламента РК. 1999. № 21. Ст. 773.

27. Закон РК от 27 ноября 2000 г. № 107-ІІ «Об административных процедурах» // Ведомости Парламента РК. 2000. № 20. Ст. 379.

28. Закон РК от 23 января 2001 г. № 148-ІІ «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» // Ведомости Парламента РК. 2001. № 3. Ст. 17.

29. Закон РК от 15 июля 2002 г. № 344-ІІ «О политических партиях» // Ведомости Парламента РК. 2002. № 16. Ст. 153.

30. Закон РК от 8 июля 2005 г. № 74-111 «О воинской обязанности и воинской службе» // Ведомости Парламента РК. 2005. № 14. Ст. 60.

31. Закон РК от 15 декабря 2006 г. № 207-ІІІ «О культуре» // Ведомости Парламента РК. 2006. № 24. Ст. 147.

32. Закон РК от И января 2007 г. № 217-ІП «Об информатизации» // Ведомости Парламента РК. 2007. № 2. Ст. 13.

33. Закон РК от 12 января 2007 г. № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» // Ведомости Парламента РК. 2007. № 2. Ст. 17.

34. Закон РК от 27 июля 2007 г. № 319-ІІІ «Об образовании» // Казахстанская правда. 2007. 15 августа.

35. Закон РК от 20 октября 2008 г. № 70-ІУ «Об Ассамблее народов Казахстана» // Казахстанская правда. 2008. 21 октября.

36. Закон РК от 7 декабря 2009 г. № 221- IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни» // Казахстанская правда. 2009. 18 декабря.

37. Закон РК от 6 января 2011 г. № 380-ІУ «О правоохранительной службе» // Казахстанская правда. 2011. 19 января.

38. Закон РК от 18 февраля 2011 г. № 407-IV «О науке» // Казахстанская правда. 2011. 23 февраля.

39. Регламент Сената Парламента РК. Принят Сенатом Парламента РК 8 февраля 1996 г. // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3. Ст. 217.

40. Регламент Мажилиса Парламента РК. Принят Мажилисом Парламента РК 8 февраля 1996 г. // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3. Ст. 216.

41. Положение о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих. Утверждено Указом Президента РК от 20 августа 1996 г. № 3088 // САПП РК. 1996. № 30. Ст. 268.

42. Указ Президента РК от 21 октября 1997 г. № 3705 «О Высшем дисциплинарном совете» // САПП РК. 1997. № 47. Ст. 43.1.

43. Указ Президента РК от 18 сентября 1998 г. № 4073 «О мерах по дальнейшей оптимизации системы государственных органов Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 1998. 19 сентября.

44. Указ Президента РК от 18 сентября 1998 г. № 4075 «О дальнейших мерах по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих» // Казахстанская правда. 1998. 19 сентября.

45. Положение об Агентстве РК по делам государственной службы. Утверждено Указом Президента РК от 3 декабря 1999 г. № 280 // САПП РК. 1999. № 54. Ст. 532.

46. Указ Президента РК от 29 декабря 1999 г. № 317 «Об утверждении Реестра должностей политических государственных служащих и Правил наложения дисциплинарных взысканий на политических государственных служащих» // САПП РК. 1999. № 58. Ст. 559.

47. Указ Президента РК от 29 декабря 1999 г. № 319 «Об утверждении текста присяги административного государственного служащего и порядка принесения присяги административными государственными служащими» // САПП РК. 1999. №58. Ст. 561.

48. Указ Президента РК от 31 декабря 1999 г. № 321 «Об утверждении Правил наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих Республики Казахстан» // САПП РК. 1999. № 58. Ст. 562.

49. Указ Президента РК от 21 января 2000 г. № 327 «Об утверждении Правил проведения аттестации административных государственных служащих» // САПП РК. 2000. № 1. Ст. 1.

50. Указ Президента РК от 21 января 2000 г. № 328 «Об утверждении Правил служебной этики государственных служащих Республики Казахстан» // САПП РК. 2000. № 2. Ст. 16.

51. Указ Президента РК от 10 марта 2000 г. № 357 «Об утверждении Положения о порядке прохождения государственной службы» // САПП РК. 2000. № 15. Ст. 141.

52. Указ Президента РК от 2 апреля 2002 г. № 839 «Об образовании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими»» // САПП РК. 2002. № 10. Ст. 92.

53. Указ Президента РК от 19 сентября 2002 г. № 947 «Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека» // САПП РК. 2002. № 30. Ст. 328.

54. Указ Президента РК от 4 декабря 2003 г. № 1243 «О кадровом резерве государственной службы» // САПП РК. 2003. № 47. Ст. 524.

55. Указ Президента РК от 23 декабря 2003 г. № 1255 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02. 2011 г.

56. Реестр должностей административных государственных служащих по категориям. Утвержден Указом Президента РК от 17 января 2004 г. № 1282 // САПП РК. 2004. № 4. Ст. 48.

57. Правила переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Республики Казахстан. Утверждены Указом Президента РК от 11 октября 2004 г. № 1457 // САПП РК. 2004. № 38. Ст. 483.

58. Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. № 1484 «О проведении выборов акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков Республики Казахстан» // САПП РК. 2004. № 48. Ст. 595.

59. Указ Президента РК от 6 декабря 2004 г. № 1485 «О проведении в порядке эксперимента выборов акимов отдельных районов Республики Казахстан» // САПП РК. 2004. № 48. Ст. 596.

60. Указ Президента РК от 14 апреля 2005 г. № 1550 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» // САПП РК. 2005. № 15. Ст. 169.

61. Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих). Утвержден Указом Президента РК от 3 мая 2005 г. № 1567 // САПП РК. 2005. № 19. Ст. 225.

62. Указ Президента РК от 31 мая 2005 г. № 1583 «О мерах по дальнейшему совершенствованию подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных органов Республики Казахстан» // САПП РК. 2005. №21. Ст. 248.

63. Указ Президента РК от 8 июля 2005 г. № 1611 «Вопросы Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан» // САПП РК. 2005. № 29. Ст. 362.

64. Указ Президента РК от 6 июня 2006 г. № 130 «О проведении выборов акимов районов, городов областного значения Республики Казахстан» // САПП РК. 2006. №22. Ст. 212.

65. Указ Президента РК № 273 от 13 января 2007 г. «О мерах по модернизации системы государственного управления» // САПП РК. 2007. № 1. Ст. 5.

66. Указ Президента РК от 29 марта 2007 г. № 304 «О некоторых мерах по дальнейшему проведению административной реформы» // САПП РК. 2007. № 9. Ст. 98.

67. Указ Президента РК от 27 июля 2007 г. № 372 «О статусе и полномочиях ответственного секретаря центрального исполнительного органа Республики Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 2 августа.

68. Указ Президента РК от 28 декабря 2007 г. № 501 «О мерах по оптимизации должностей государственных служащих» // САПП РК. 2007. № 49. Ст. 599.

69. Указ Президента РК от 18 января 2008 г. № 516 «О внесении изменения в Указ Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года № 273» // САПП РК. 2008. № 2. Ст. 22.

70. Указ Президента РК от 28 ноября 2008 г. № 698 «О некоторых вопросах Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02. 2011 г.

71. Указ Президента РК от 22 апреля 2009 г. № 793 «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» // САПП РК. 2009. № 19. Ст. 16.

72. Указ Президента РК от 24 августа 2009 г. № 858 «О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» // Казахстанская правда. 2009. 25 августа.

73. Указ Президента РК от 4 сентября 2009 г. № 865 «О назначении Сау-дабаева К.Б. государственным секретарем Республики Казахстан министром иностранных дел Республики Казахстан» // www.akorda.kz.

74. Указ Президента РК от 19 марта 2010 г. № 954 «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы» // САПП РК. 2010. № 24. Ст. 173.

75. Указ Президента РК от 23 декабря 2010 года № 1125 «О внесении изменения в Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954» // Казахстанская правда. 2010. 24 декабря.

76. Распоряжение Президента от 12 ноября 1998 г. № 4142 «Вопросы Академии государственной службы при Президенте Республики Казахстан» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02.2011 г.

77. Распоряжение Президента РК от 11 сентября 2006 г. № 66 «О Плане мероприятий по реализации мер, направленных на совершенствование системы государственного управления» // Казахстанская правда. 2006. 13 сентября.

78. Постановление Правительства РК от 27 декабря 1996 г. № 1644 «Об утверждении Положения о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Казахстан» // www.mvd.kz.

79. Постановление Правительства РК от 10 марта 1999 г. № 218 «О дисциплинарных советах областей, городов Астаны и Алматы» // САПП РК. 1999. №8. Ст. 61.

80. Правила о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление. Утверждены постановлением Правительства РК от 20 января 2000 г. № 99 // САПП РК. 2000. № 3. Ст. 38.

81. Концепция обучения государственных служащих. Одобрена постановлением Правительства РК от 13 ноября 2000 г. № 1706 // Правительственный вестник. 2000. №11.

82. Постановление Правительства РК от 7 мая 2002 г. № 506 «О создании республиканского государственного казенного предприятия «Евразийский центр обучения государственных служащих» // САПП РК. 2002. № 14. Ст. 140.

83. Постановление Правительства РК от 23 января 2004 г. № 74 «Об утверждении размеров базового должностного оклада и поправочного коэффициента» // САПП РК. 2004. № 2. Ст. 38.

84. Постановление Правительства РК от 28 октября 2004 г. № 1111 «Вопросы Министерства образования и науки Республики Казахстан» // САПП РК. 2004. № 40. Ст. 522.

85. Постановление Правительства РК от 15 января 2007 г. № 20 «О мерах по реализации Указа Президента Республики Казахстан от 13 января 2007 года № 273» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02. 2011 г.

86. Постановление Правительства РК от 27 сентября 2007 г. № 850 «Об утверждении перечня должностей гражданских служащих» // САПП РК. 2007. № 35. Ст. 394.

87. Постановление Правительства РК от 6 декабря 2007 г. № 1193 «О некоторых вопросах Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан» // САПП РК. 2007. № 46. Ст. 551.

88. Постановление Правительства РК от 29 декабря 2007 г. № 1367 «Об утверждении Правил оценки качества работы административных государственных служащих» // САПП РК. 2007. № 50. Ст. 629.

89. Постановление Правительства РК от 6 февраля 2008 г. № 108 «О возмещении государственным служащим расходов на служебные заграничные командировки за счет средств республиканского и местных бюджетов» // САПП РК. 2008. № 5. Ст. 60.

90. Распоряжение премьер-министра РК от 19 января 2001 г. № 2-р «Некоторые вопросы командировок и использования служебного автотранспорта» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02.2011 г.

91. Приказ председателя Агентства РК по делам государственной службы от 24 ноября 1999 г. № А-202 «Об утверждении Правил проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности» // Казахстанская правда. 1999. 11 декабря.

92. Приказ председателя Агентства РК по делам государственной службы от 29 апреля 2003 г. № 02-01-02/59 «Об утверждении формы послужного списка государственного служащего» // Казахстанская правда. 2003. 23 мая.

93. Положение об информационной системе управления кадрами государственной службы Республики Казахстан. Утверждено приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы от 8 июля 2003 г. № 02-01-02/88 // Казахстанская правда. 2003. 8 июля.

94. Типовые квалификационные требования к категориям административных государственных должностей. Утверждены приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы от 23 января 2004 г. № 02-01-02/9 //Казахстанская правда. 2004. 13 февраля.

95. Положение о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих органов системы Министерства финансов РК. Утверждено коллегией Министерства финансов РК от 25 августа 1998 г. // Финансы Казахстана. 1998. № 9. С. 77-80.

96. Положение о Центральной аттестационной комиссии Министерства финансов РК. Утверждено коллегией Министерства финансов РК от 25 августа 1998 г. // Финансы Казахстана. 1998. № 9. С. 81-82.

97. Приказ министра юстиции РК от 11 декабря 2001 г. № 151 «Об утверждении Инструкции по исполнению наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества» // Бюллетень нормативных правовых актов. 2002. № 13-14. Ст. 566.

98. Положение о резерве Министерства иностранных дел РК. Утверждено приказом Государственного секретаря РК министра иностранных дел РК от 2 апреля 2002 г. № 242 // Бюллетень нормативных правовых актов министерств и ведомств. 2002. № 33.

99. Приказ Генерального прокурора РК от 7 июня 2007 г. № 22 «Об утверждении Правил единого порядка ведения учета лиц, признанных в установленном порядке недееспособными либо ограниченно дееспособными» // Юридическая газета. 2007. 7 августа.

100. Постановление Конституционного совета РК от 8 июля 1996 г. № 2/1 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 52 Конституции Республики Казахстан» // Электронный правовой справочник «Законодательство». По состоянию на 01.02. 2011 г.

101. Нормативное постановление Верховного Суда РК от 13 декабря 2001 г. № 18 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» // Казахстанская правда. 2002. 5 января.

102. Акты международного и зарубежного права

103. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) // Бюллетень международных договоров РК. 2006. № 4. Ст. 30.

104. Модельный закон СНГ «Об основах государственной службы». Принят Межпарламентской Ассамблеей государств участников СНГ (постановление № 11-5 от 15 июня 1998 г.) // www.Law.Russia.ru.

105. Федеральный закон РФ от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

106. Федеральный закон РФ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

107. Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 31 июля.

108. Указ Президента РФ от 11.01.1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» (в редакции Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724) // Российская газета. 1995. 17 января.

109. Закон КР от 11 августа 2004 г. № 114 «О государственной службе» // www.csa.kg.

110. Материалы правоприменительной практики и периодика

111. Положение об аппарате Сената Парламента РК. Утверждено постановлением Бюро Сената Парламента РК от 19 декабря 2002 г. № 204-11 БС // www.parlam.kz.

112. Должностная инструкция начальника отдела юридической и организационно-кадровой работы (юрист). Утверждена 10 февраля 2009 г. начальником Управления туризма, физической культуры и спорта акимата г. Алматы // www. almaty sport .kz.

113. План Агентства РК по делам государственной службы на 20092010 годы по реализации Государственной программы борьбы с коррупцией. Утвержден приказом и.о. председателя Агентства РК по делам государственной службы от 27 мая 2009 г. // www.kyzmet.rz.

114. Стратегический план Агентства РК по делам государственной службы на 2011-2015 годы. Утвержден приказом руководителя Администрации Президента РК от 29 декабря 2010 г. № 01-39.137 // www.kyzmet.kz.

115. Операционный план Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы на 2011 год. Утвержден приказом председателя Агентства РК по делам государственной службы от 10 января 2011 г. № 02-01-02/2 // www.kyzmet.rz.

116. Стратегический план развития Академии государственного управления при Президенте РК на 2009-2011 годы // www.kyzmet.kz.

117. Устав акционерного общества «Фонд национального благосостояния «Самрук-Казына» // Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 декабря 2009 г. № 2095 // www.Samruk-kazyna.kz.

118. Объявление о конкурсах на занятие вакантных административных государственных должностей. Объявление от 10 сентября 2009 г. // www.kyzmet.kz.

119. Объявления о конкурсах на занятие вакантных административных государственных должностей. Объявление от 22 сентября 2009 г. // www.kyzmet.kz.

120. Контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы государственными органами // www.kyzmet.kz.

121. Индекс восприятия коррупции Транспаренси Интернешнл 2005 // www. transparency kazakh stan. org.

122. Индекс восприятия коррупции Транспаренси Интернешнл 2010 // www. tr ansparency kazakhstan. org.

123. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2009 год (г. Астана, 2010 г.) // online.prg.kz.

124. Программа народно-демократической партии «Нур Отан» по борьбе с коррупцией. Утверждена постановлением Бюро Политсовета НДП «Нур Отан» от 28 февраля 2008 г. № 2-3 // www.ndp-nurotan.kz.

125. О государственной службе Сингапура. Информация Посольства РК в Малайзии. Астана, 2008.

126. Послания и выступления Президента Республики Казахстан

127. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на торжественном заседании, посвященном принятию Конституции РК // Казахстанская правда. 1993. 29 января.

128. Назарбаев Н.А. Казахстан 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана (г. Астана, 10 октября 1997 г.) // САПП РК. 1998. № 2.

129. Назарбаев Н.А. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента РК народу Казахстана // Казахстанская правда. 2005. 19 февраля.

130. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на совместном заседании Палат Парламента РК 1 сентября 2006 г. // Казахстанская правда. 2006. 2 сентября.

131. Послание Президента РК Н.А. Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) // Казахстанская правда. 2008. 7 февраля.

132. Абрамов Ю.К. Эволюция государственной службы в США // США: Экономика, политика, идеология. 1997. № 1. С. 33^3.

133. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных советов (конституционные основы, теория, практика). М.: Юрид. лит., 1974. 359 с.

134. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козыри-на. М.:СПАРК. 1996. 229 с.

135. Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан и вопросы совершенствования правового статуса политических государственных служащих // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 26-27.

136. Айтхожин К.К. Теоретические вопросы Конституции Республики Казахстан. Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Алматы, 2008. 44 с.

137. Алехин А.П. , Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. В 2-х ч. Часть 1. М.: Теис, 1995. 297 с.

138. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1997. 671 с.

139. Алехин А.П., Козлов Ю.И. Административное право РФ. Часть 1. М.: Теис, 1994. 380 с.

140. Андрюшкин Р.В. Кадровое обеспечение государственной службы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001. 21 с.

141. Артамонов Ю.Д., Головин Е.Г., Панышева С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Н. Новгород: ВВАГС, 1997. 243 с.

142. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. 352 с.

143. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сфера управления // Кадры управления: проблемы и система работы в России и за рубежом. М., 1992. С. 15-28.

144. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997. 400 с.

145. Атаманчук Г. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики: Лекция. М.: РАГС, 1997. 17 с.

146. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: РАГС, 2002. 272 с.

147. Аттестация государственного служащего // www.admlaw.htm.

148. Аязбекова С.Ш. Практика, образование и наука как составные части профессионализма государственных служащих // Государственное управление и государственная служба. 2004. № 1. С. 30-34.

149. Баишев Р.Ж. Правовое регулирование государственной службы в Республике Казахстан // Реформирование казахстанской государственной службы: опыт, проблемы, задачи: Сб. материалов международной научно-практической конференции. Астана, 1999. С. 108-122.

150. Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана: Фолиант, 2000. 147 с.

151. Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы, аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в Российской Федерации. СПб.: Питер, 2005. 153 с.

152. Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Текст лекций / Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1995. 103 с.

153. Бахрах Д.Н. Административное право. М.:.Бек, 1996. 368 с.

154. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Автономия государственной администрации): Учебное пособие. Екатеринбург, 1998. 112 с.

155. Бахрах Д.H. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Государственная юридическая академия, 2004. 131 с.

156. Безверхов А.О. О должностных преступлениях и преступлениях по службе: По проекту УК РФ // Российский юридический журнал. 1995. № 4. С. 46-58.

157. Бельский К.С. Административная власть советского государственного служащего // Служба в государственных и общественных организациях. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1988. С. 56-59.

158. Бергман В. Право и система государственной службы в Германии // Проблемы теории и практики управления. 1992. № 5. С. 20-27.

159. Бескомпромиссная борьба с коррупцией НТР // www.ndp-nurotan.kz.

160. Битяк Ю.П. Государственная служба в СССР и развитие ее демократических основ: Учеб. пособие. Киев: УМК ВО при Минвузе УССР, 1990. 68 с.

161. Болатбаев А. Агентство РК по делам государственной службы считает, что для борьбы с коррупцией в Кыргызстане нужно применить опыт мировых стран мира // www.kyzmet.kz.

162. Большая Советская Энциклопедия. В 30-ти томах. Том 1. М.: Советская энциклопедия, 1970. 608 с.

163. Большая Советская Энциклопедия. В 30-ти томах. Том 29. М.: Советская энциклопедия, 1978. 640 с.

164. Bowles N. Government and politics of the United States. London, 1998.220 p.

165. Братусь C.H. Юридическая ответственность и законность (Очерк теории). М.: Юрид. лит., 1976. 215 с.

166. Бурда JI.E. Законодательство о государственной службе субъектов РФ. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001. 172 с.

167. Василенко И.А. Административно-государственное управление: опыт Франции // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 1. С. 1-6.

168. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. M.: Логос, 2001. 200 с.

169. Волох O.B. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 1998. 23 с.

170. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1993. 180 с.

171. Волошина В.Б., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретические правовые аспекты. М.: РАГС, 1996. 178 с.

172. Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1998. 214 с.

173. Гирбер Р., Юнг Г. Кадры в системе социалистического управления. М.: Прогресс, 1970. 207 с.

174. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М.: РАГС, 1996. 253 с.

175. Государственная служба в зарубежных странах: Сборник обзоров законодательства. М.: ИНИОН РАН, 1996. 166 с.

176. Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения / Под общей редакцией Н.П. Пищулина. Н. Новгород, 1994. 212 с.

177. Государственная служба и государственные служащие во Франции. М.: Посольство Франции в РФ, 1994. 163 с.

178. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. A.B. Оболонский; Институт государства и права РАН; Институт государственного управления и социальных исследований МГУ им. М.В. Ломоносова. М.: Дело, 2000. 439 с.

179. Государственная служба основных капиталистических стран / Отв. ред. В.А. Туманов. М.: Наука, 1977. 292 с.

180. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука; РАГС при Президенте РФ. М.: РАГС, 1997. 251 с.

181. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. М.: Известия, 2003. 410 с.

182. Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. Монография / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. Ростов-на-Д.: СКАГС, 2003. 208 с.

183. Государственная служба: теория и организация: Курс лекций / РАГС при Президенте РФ; Северо-Кавказская академия государственной службы / Под общ. ред. Е.В. Охотского. Ростов-на-Д.: Феникс, 1998. 640 с.

184. Государственная служба: учебник для вузов. М.; Ростов-на-Д.: МарТ, 2004. 527 с.

185. Государственное и муниципальное управление. Справочник / Под ред. Н.И. Глазунова, A.C. Забродина. М.: Магистр, 1997. 496 с.

186. Государственное право Германии. М.: ИГиП РАН, 1994. 312 с.

187. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 99-108.

188. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж: Квадрат, 1997. 128 с.

189. Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть // Власть. 2001. № 2. С. 18-24.

190. Граждан В.Д. Государственная служба: соотношение политики и права // Власть. 2001. № 7. С. 70-76.

191. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. Учебник. 4-е изд. М.: Юрайт, 2011. 820 с.

192. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М.: Французская организация технического сотрудничества, 1995. 225 с.

193. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Дело и сервис, 2003. 464 с.

194. Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации. Дис. . докт. юрид. наук. М., 2004. 539 с.

195. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации. М.: Просвещение, 2005. 467 с.

196. Гуринович А.Г. Некоторые вопросы становления и развития института государственной службы в США // Государственная служба в России: проблемы становления. Сборник научных статей / Под ред. Н.П. Пишулина. М.: Луч, 1993. С. 66-77.

197. Гурьев А. Власть и самоорганизация граждан // Маслихат. 2002. № 1. С. 42-44.

198. Гурьева JI.A. Профессиональная подготовка государственных служащих: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1999. 195 с.

199. Даль В. Толковый словарь. М., 1955. 699 с.

200. Данияров Г.Г., Мурзагельдинова B.C. Действенная антикоррупционная мера при поступлении и прохождении государственной службы // www.kyzmet.kz.

201. Дедкова Т.А. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта РФ. Дис. . канд. юрид. наук. Томск, 2000. 188 с.

202. Демин A.A. Государственная служба. Методические рекомендации. Курс лекций // www.edu.ru.

203. Демин A.A. Государственная служба: Учебное пособие. М.: Зерцало, 2002. 309 с.

204. Джангарачева М. Реформа государственного управления и государственная служба в переходный период (на материалах Кыргызстана). Бишкек, 2000.219 с.

205. Джиоев С.Х Правовое регулирование трудовых отношений федеральных государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997. 165 с.

206. Джордж М. Аттестация государственных служащих в Англии // Человек и труд. 2001. № з. с. 27-31.

207. Дуйсенов Э.Э. Государственная служба Казахстана и Кыргыстана (правовое регулирование). Ош: изд-во Ошского университета, 2001. 244 с.

208. Дуйсенов Э.Э. Правовые проблемы реформирования государственного управления (Республика Казахстан и Кыргызская Республика): Дис. . докт. юрид. наук. Алматы, 2003. 367 с.

209. Дьяченко С. Закон принят. Проблемы остались // Казахстанская правда. 2001. 12 апреля.

210. Жамсрандоржийн Д.Э. Подготовка государственных служащих. Проблемы законодательного регулирования // Закон и право. 2005. № 2. С. 45-^48.

211. Жанузакова JI.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. Ал-маты: Сага, 2003. 321 с.

212. Жолшибеков А. Приоритетные направления в кадровой политике // Мысль. 2002. № 6. С. 12-21.

213. Заварихина С.А. Аттестация государственных служащих // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2009. № 17. С. 39-44.

214. Закиров Р.З., Комарова Н.М. К вопросу о системе аттестации и оценке персонала // Деньги и кредит. 2003. № 7. С. 52-54.

215. Зарубежный опыт управления: подготовка кадров государственной службы. Проблемы России. М.: РАГС, 1998. 160 с.

216. Зарплаты казахстанских министров обнародованы // www.nashaagasha.org.

217. Зенков М.Ю. Зарубежный опыт управления. Государственная служба. Новосибирск: НГАУ, 2004. 130 с.

218. Злочевский И.Д. Профессиональное ядро персонала как фактор эффективности региональных органов исполнительной власти. Дис. . канд. экон. наук. М., 1995. 149 с.

219. Иванов A.B. Социальные механизмы формирования государственной службы в контексте государственного устройства современной России // Власть. 2005. №2. С. 42-48.

220. Иванова С.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. 178 с.

221. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Ростов-на-Д.: Март, 2000. 256 с.

222. Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков А.В, Старостин A.M. Государственный служащий современной России. Ростов-на-Д.: Март, 1997. 258 с.

223. Игнатов В.Г., Сулемов В.А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Д.: Литера, 1994. 207 с.

224. Идеологические основы государственной службы. Интервью с докт. юрид. наук, проф. Г.С. Сапаргалиевым // Фемида. 2000. № 7. С. 9-13.

225. Измайлов Д.С. Понятие и содержание государственной службы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 1. С. 380-397.

226. Интервью с председателем Агентства РК по делам государственной службы Г.Р. Абдрахимовым // Справочник государственного служащего. 2004. № 1. С. 28-30.

227. Ишмухамедова А.К. Правовые основы классификации должностей государственных служащих Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2002. 28 с.

228. Казанцев Н.М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М.: РАГС, 1996. 289 с.

229. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционально-функциональный анализ / РАГС при Президенте РФ. Кафедра государственного управления и правового обеспечения госслужбы. М.: РАГС, 1999. 373 с.

230. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Дис. . докт. юрид. наук. М.: РАГС, 2000. 435 с.

231. Kaminsky Е On the Comparison of Presidential and Parliamentary Government // Presidential Studies Quarterly. 1997. P. 123-148.

232. Капаров С.Г. Модернизация государственной службы в Казахстане: политологический анализ: Автореф. дис. . канд. политол. наук. Астана, 2009. 27 с.21Ъ. Карташов В.А. Система систем: Очерки общей теории и методологии. М.: изд-во МГУ, 1995. 285 с.

233. Кегембаева Ж.А. Проблемы юридической ответственности должностных лиц в государственном управлении по законодательству Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006. 25 с.

234. Киржиманов М.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в РФ. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003. 202 с.

235. Китин Е.А. Организационно-правовые вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2000. 256 с.

236. Козакова А. Реформа государственной службы и обучение государственных служащих в Словакии // Реформа государственной службы опыт переходных стран: сб. материалов «круглого стола». Алматы, 2000. С. 92-101.

237. Колесникова В.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001. 167 с.

238. Колодкин JI.M. Государственная служба: взгляд в прошлое и перспективы // Вестник государственной службы. 1994. № 3.

239. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Том 2. М.: Бек, 1995. 448 с.

240. Конституционное право Республики Казахстан / Под ред. А.Т. Аще-улова. Алматы: КазГЮА, 2001. 652 с.

241. Конькова О.М. К вопросу о подготовке кадров государственных служащих (Размышления на актуальную тему) // Государственная служба: организация, кадры, управление: сб. работ аспирантов. М.: Луч, 1994. С. 85-91.

242. Кочетков A.B. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства. Автореф. дис. . канд. социолог, наук. М., 1999. 26 с.

243. Крепак П. Мониторинг реформы в сфере государственной службы Казахстана: достижения и издержки. Поиск путей улучшения работы государственного аппарата. Алматы: Б.И., 2001. 28 с.

244. Крепак П.И. Проблемы государственной службы в Республике Казахстан (социологическое исследование). Астана: Институт законодательства РК, 2002. 24 с.

245. Крепак П. И. Объективные предпосылки совершенствования законодательства о политических должностях государственной службы // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 21-23.

246. Кузнецов Е.И. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование. Автореф. дис. . канд. социол. наук. СПб., 2000. 23 с.

247. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 13-17.

248. Культемирова JI.T. Содержание правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан, проблемы его совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006. 25 с.

249. Лазарев Б.М. Государственная служба: Лекция. М.: ИГиП РАН, 1993.12 с.

250. Лапина М.А. Административное право. Электронное издание. М.: МИЭМП. 2008-2009 // www.e-college.ru.

251. Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США. М.: ГУУ, 2001.80 с.

252. Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. 1996. № 6. С. 34^139.

253. Лунев А.Е. Административное право. М.: Юрид. лит., 1967. 603 с.

254. Лытов Б. Политик и администратор: соперники или партнеры? // Служба кадров. 2000. № 8. С. 20-30.

255. Лытов Б. Государственная служба: проблемы прохождения // Власть. 2002. № 7. С. 6-13.

256. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. Новгород: ВВАГС, 1995. 177 с.

257. Мальцев В.А. Современный тип государственного служащего (регионально-управленческий аспект). Дис. докт. социол. наук. М., 1995. С 303.

258. Манохин В.М. Советское административное право. Саратов: изд-во Саратовского университета, 1968. 287 с.

259. Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юрид. лит., 1966. 195 с.

260. Манохин В.М. Правовое государство и проблемы управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 23-26.

261. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997. 296 с.

262. Манчева A.B. Государственная служба: понятие, виды, принципы // Ежеквартальный журнал «В мире права» (С. 1-5). www.nm.ru.

263. Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате / Академия народного хозяйства при Правительстве РФ. М.: Дело, 1996. 287 с.

264. Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Правоведение. 1995. № 2. С. 58-64.

265. Meny Y. Government and politics hi Western Europe: Britain, France, Italy, West Germany. Oxford, 1990. 680 p.

266. Михайленко B.H. Становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной службы в Кыргызской республике. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2003. 26 с.

267. Мицкая Е.В. Демократизация общества и проблемы реализации политических прав и свобод граждан Республики Казахстан. Алматы: Интерлигал, 2007. 396 с.

268. Морозов C.B. Государственная служба как специфическая профессионально-трудовая деятельность // Вестник Московского университета. Серия 18. Социология и политология. 1999. № 4. С. 137-153.

269. Наумов С., Масленникова Е. Совершенствование системы профессионального образования государственных и муниципальных служащих // Власть. 2002. № 6. С. 40-45.

270. Новоселова Н.В. Обязанности и права государственного служащего. Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. 159 с.

271. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих. М.: Статут, 1999. 591 с.

272. Ноздрачев А. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. № 16. С. 21-24.

273. Нугманова Э.А. Прозрачность административных процедур: прихоть или требование времени? // Вестник Института законодательства PK. 2006. № 4. С. 33-38.

274. Нуртазин М.С. Социально-политические механизмы формирования института государственной службы в Республике Казахстан на региональном уровне. Дис. . канд. социол. наук. Саратов, 2009. 230 с.

275. Оболонский A.B. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6. С. 53-60.

276. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002. 168 с.

277. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. В.Н. Марченко. Т. 1. М.: Зерцало, 1998. 404 с.

278. Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юрист, 1999. 446 с.

279. Овсянко Д.М. Государственная служба. М.: Юрист, 1996. 207 с.

280. Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации. Автореф. дис. . докт. юрид. наук, М., 1998. С. 51.

281. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1991. 917 с.

282. Основы государства и права Республики Казахстан / Отв. ред. Г.С. Сапаргалиев. Алматы: Жет1 жаргы, 1999. 320 с.

283. От выводов к конкретным поручениям // Казахстанская правда. 2006. 15 апреля.

284. Охотский Е.В. Социологическая подготовка управленческих кадров: некоторые проблемы и суждения // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: Бек, 1993. С. 74—84.

285. Охотский Е.В. Государственная служба в Парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М.: МГИМО РОССПЭН, 2002. 400 с.

286. Охотский Е.В. Прохождение государственной службы в Парламенте России: правовое регулирование и опыт организации // www.law-and-politics.com.

287. Панова И.В. Продвижение по службе (административно-правовое исследование). Дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1993. 187 с.

288. Петрищев A.B. Статус должностного лица. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Харьков, 1988. 23 с.

289. Пильников А.И. Органы конституционной юстиции в обеспечении прав человека: исторический и современный опыт (на материалах Республики Казахстан). Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2002. 24 с.

290. Политическая деятельность государственных служащих. Организация управления и требования к гражданской службе в США // Вестник государственной службы. 1999. № 9. С. 53-59.

291. Политические реформы невозможны без стабильности // Известия. 2004. 8 декабря.

292. Правовое обеспечение государственной службы и новых механизмов управленческих решений: опыт, проблемы и тенденции. Материалы круглого стола. Астана, 3 декабря 2009 г. КазГЮУ, Институт государства и права Каз-ГЮУ. Астана: ЦБО и МИ, 2009. 134 с.

293. Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. Астана: Институт законодательства РК, 2003. 476 с.

294. Проблемы согласованного функционирования органов государственной власти Республики Казахстан и системы сдержек и противовесов. Алматы: КазГЮУ, 2006. 468 с.

295. Проблемы теории государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристъ, 2001.655 с.

296. Профессионализм в системе государственной службы / Науч. ред. Ю.Г. Волков. Северо-Кавказская академия государственной службы. Ростов-на-Д., 1997. 255 с.

297. Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров. М.: Наука, 1982.229 с.

298. Розенбаум Ю.А. Проблемы оценки государственного служащего. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы (по материалам Лазаревских чтений) // Государство и право. 1998. № 8. С. 24-28.

299. Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федерального государства // Государство и право. 1999. № 4. С. 53-57.

300. Ростовцева Ю.В. Аттестация государственных служащих Российской Федерации: Правовые и организационные проблемы. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2007. 22 с.

301. Ростовцева Ю.В. К вопросу о принципах аттестации государственных гражданских служащих // Право и государство. 2007. № 7. С. 34—39.

302. Сагадиев А.Н. Правовое регулирование подбора кадров по законодательству Республики Казахстан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Астана, 2010. 18 с.

303. Садвакасова А.К. Карьера и мобильность в системе государственной службы Республики Казахстан // www.ia-centr.ru.

304. Сапаргалиев Г.С. Идеологические основы государственной службы // Фемида. 2000. № 7. С. 9-13.

305. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы: Жет1 жаргы, 2002. 528 с.

306. Сапаргалиев Г.С. О политических государственных служащих // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 17-20.

307. Сергеев Н. Нужны ли во власти «кухарки»? // Казахстанская правда. 2002. 19 февраля.

308. Силин А. Кадровые службы и методы оценки работников (зарубежный опыт) // Человек и труд. 1992. № 2. С. 46-49.

309. Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией // www.crime.vl.ru.

310. Скоробогатов И.Б. Совершенствование работы с кадрами в народном хозяйстве. М.: Экономика, 1982. 340 с.

311. Сман А. Правовое положение личности в Республике Казахстан (конституционно-правовой аспект). Астана: КазГЮУ, 2008. 384 с.

312. Советское строительство. Саратов: изд-во Саратовского ун-та, 1982.521 с.

313. Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. № 2. С. 9-13.

314. Сорокина Н. Направления, формы и методы обучения государственных служащих // Труд в Казахстане. 2002. № 7. С. 42-47.

315. Социаологический энциклопедический словарь. М., 1985.

316. Старилов Ю. Чиновники России на пути к профессионализму // Российская юстиция. 1995. № 9. С. 4-42.

317. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Автореф. дис. . докт. юрид. наук. Саратов, 1996. 52 с.

318. Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: Фолиант, 1996. 698 с.

319. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Том 1. М.: Норма-Инфра, 2002. 728 с.

320. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-х томах. Том 2. М.: Норма-Инфра, 2002. 600 с.

321. Сулейманов А.Ф. Конституционно-правовые основы взаимодействия Президента и Конституционного Совета Республики Казахстан. Монография. Алматы: Академия экономики и права, 2007. 192 с.

322. Такуов X., Имамбек Е. На службе у государства (очерк французской модели исполнительной власти и государственной службы). Алматы: Атамура, 1997. 107 с.

323. Таранов A.A. Административное право Республики Казахстан. Часть общая. Алматы: Жет1 жаргы, 1996. 240 с.

324. Таранов A.A. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. Алматы: Норма К, 2002. 255 с.

325. Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 1999. 592 с.

326. Теория государства и права / Под ред. А.У. Бейсеновой. Алматы: Атамура, 2006. 392 с.

327. Терентьева Екатерина Владимировна. Система оценки и оплаты труда федеральных государственных служащих: основные направления развития. Дис. . канд. эконом, наук. М., 2008. 228 с.

328. Тирни П. Реформирование института государственной службы // Юрист. 2004. № 4. С. 78-81.

329. Тихонов P.E. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М.: Юрид. лит., 1993. 137 с.

330. Тихонов P.E., Пшцулин Н.П., Ковалевский В.Ф. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики. М.: РАУ, 1993. 71 с.

331. Токтыбеков Т.А. Административно-правовое регулирование качества работы государственных служащих. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2010. 23 с.

332. Тулегулов А.К. Государственная служба: опыт Англии и США // Саясат. 1998. № 6. С. 50-53.

333. Турисбеков З.К., Акчурин А.Н. Касымбеков Б.А., Турисбек А.З. Государственное управление и государственная служба (отечественный и зарубежный опыт). Астана: Сары-Арка, 2004. 308 с.

334. Турисбеков З.К., Капаров С.Г. Управление государственной службой в Республике Казахстан. Екатеринбург, 2002. 160 с.

335. Уваров В.Н. Государственная служба. Алматы: КазГЮА, 1996.224 с.

336. Уваров В.Н. Теория государственного управления. Часть 1. Методологические основы государственного управления. Алматы: КазГЮА, 2000. 231 с.

337. Уваров В.Н. Государственная служба и управление. Петропавловск: Северо-Казахстанская юридическая академия, 2004. 416 с.

338. Узбекулы С. Хан Тауке и правовой памятник «Жети жаргы». Алматы: Ор-кениет, 1998. 88 с.

339. Управление персоналом в системе государственной службы: Учебное пособие / Институт повышения квалификации госслужащих; РАГС при Президенте РФ. М., 1997. 223 с.

340. Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие / РАГС при Президенте РФ. М.: РАГС, 1997. 536 с.

341. Файоль А., Эмерсон Г., Тэйлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. М.: Республика, 1992. 485 с.

342. Хасенов Е.М. Проблемные вопросы создания общегосударственной системы управления кадрами // Право и государство. 2001. № 1. С. 46-49.

343. Холодова Е.В. Правовое регулирование труда государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1995. 171 с.

344. Хонг М. Государственная служба Сингапура: эффективная, честная и чуткая. Лекция Посла Сингапура в России и на Украине в Российской Академии государственной службы. 15 декабря 2000 г. // www.Rambler.ru.

345. Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук, М., 1999. 23 с.

346. Чиканова Л.А. Государственные служащие / Под ред. Б.А. Шеломова. М.: Юрист, 1998. 112 с.

347. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001.416 с.

348. Шаров A.B. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997. 187 с.

349. Шонбаева А.Н. Социализация молодых государственных служащих Республики Казахстан в современных условиях. Автореф. дис. . канд. социол. наук. Астана, 2010. 16 с.

350. Электронный терминологический словарь библиотекаря по социально-экономической тематике. СПб.: Российская национальная библиотека, 2000 // www.nlr.ru.

351. Яковлев П.С. Правовое регулирование государственной службы: сравнительный анализ современного российского и дореволюционного законодательства // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 12. 51 с.

352. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате // Вопросы советского административного права. М.: Госюриздат, 1948. С. 137-145.