Форма правления Республики Казахстантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Форма правления Республики Казахстан»

На правах рукописи

Мухамеджанов Бауржан Алимович

Форма правления Республики Казахстан: конституционная модель и практика государственного управления

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

0031658 10

Москва - 2008

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научные консультанты Барциц Игорь Нязбеевич, доктор

юридических наук, профессор, Сапаргалиев Гайрат Сапаргалиевич, академик Национальной академии наук Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты Елисеев Борис Петрович, доктор

юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, Крылов Борис Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, Муравьев Артур Алексеевич, доктор юридических наук, профессор,

Ведущая организация - Международный институт управления Московского государственного института международных отношений (университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации

Защита состоится 10 апреля 2008 года в 14 00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502 006 01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г Москва, пр Вернадского, 84, ауд 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 7 марта 2008 г

Е Ю Киреева

Ученый секретарь диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Обретение государственного суверенитета и образование на политической карте мира независимого Казахстана обусловило потребность выработки отечественной модели организации государства и власти Президент Казахстана НА Назарбаев определил перспективу процесса становления современной казахской государственности, отметив, что теперь у народа Казахстана есть «серьезные перспективы на основе уже имеющихся достижений формирования нового типа государственности в терминах XXI века»1

Современная система государственности Казахстана требует выработки соответствующей модели построения и функционирования государства, определения соответствующих требованиям времени формы правления, государственного устройства, механизмов организации власти, основанных на системе «сдержек и противовесов», способствующих обеспечению стабильности и эффективному взаимодействию органов государственной власти

Из всех существующих элементов формы государства наиболее значимым признана форма правления государства, которая оказывает значительное влияние на процесс развития новой государственности Республики Казахстан, находящейся еще в стадии становления, разработки и утверждения в государственно-политической практике новых для Республики правовых и управленческих регуляторов

В то же время по прошествии пятнадцати лет можно подвести некоторые итоги и проанализировать перспективы развития формы государственного правления в условиях проводимых в Республике конституционной и административной реформ

Исторические традиции развития казахской государственности, новейшая история государственно-правового становления независимого Казахстана обусловили выбор страной президентской формы правления, в которой Президент является главой государства и исполнительной власти, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, а, по сути, общенациональным лидером Однако развитие демократических основ конституционного строя Казахстана обусловило необходимость дальнейшего совершенствования взаимоотношений в системе организации высших органов

1 Назарбаев HAB потоке истории - Алматы, 1999 С 76

государственной власти, перераспределения функций и полномочий в системе исполнительной власти, усиления парламентского контроля за исполнительной властью, что привело к трансформации формы правления Республики Казахстан в президентско-парламентскую республику

Обоснование генезиса формы правления должно опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, политические, экономические, территориальные, правовые, исторические и иные особенности развития и нынешнего состояния Казахстана К большому сожалению, теоретических разработок по этим проблемам крайне мало, а существующие подходы к организационному проектированию властвующих субъектов не всегда применимы на практике

Формируемая в том или ином государстве система властных институтов, механизм их взаимодействия имеет свои особенности, которые объясняются различными факторами и обстоятельствами, носящими как объективный исторически обусловленный характер, так и испытывающими влияние субъективных факторов Основным субъективным фактором является наличие в системе государственной власти деятелей, способных принять на себя ответственность за состояние государства

Проблемы становления и развития президентской формы правления состоят в организации, функционировании и взаимодействии законодательной, исполнительной, судебной власти с институтом Президента Республики Казахстан Детального научного исследования заслуживают структурно-функциональные аспекты реализации полномочий главы государства, поиск новых механизмов и технологий их осуществления

Проведение научных исследований республиканской формы правления Республики Казахстан на современном этапе ее развития обусловлено тем, что данная проблема является сложной как в практическом, так и в теоретическом отношении Современное состояние научной разработанности понятия «республиканская форма правления» не позволяет в полной мере использовать его в качестве базовой конструкции для фундаментальных теоретических исследований Все это затрудняет поиск объективных закономерностей развития республиканской формы правления в условиях формирования нового общественно-политического устройства Республики Казахстан, изучения соответствия казахстанской модели президентской системы правления совокупности исторических.

социальных, политических и иных предпосылок ее формирования уровню политической и правовой культуры, традиционным воззрениям и психологии населения, а также целому ряду других социальных факторов

Приведенные обстоятельства объясняют потребность конституционно-правового анализа как теоретических основ формы правления в Республике Казахстан, так и тех ее признаков, которые определяют структуру и систему государственной власти в этом новом независимом государстве Значение подобного исследования не ограничивается государственной практикой Казахстана, но полезно также для анализа конституционно-правовых процессов в Российской Федерации и других государствах Содружества Независимых Государств

В этой связи возникает настоятельная потребность творческого развития ранее накопленного опыта в сфере осмысления проблем совершенствования республиканской формы правления, учитывая, что неполное либо неверное, неточное понимание содержания и сущности институтов государственной власти способно привести к серьезным методологическим ошибкам различного характера В свою очередь, обогащение и расширение имеющихся общетеоретических знаний о формах республиканского правления будет способствовать решению практических задач совершенствования президентской системы правления как составной части республиканской формы правления, формирования демократической государственности в Казахстане

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Несмотря на обилие научных исследований по теоретико-правовым аспектам проблематики формы правления, следует признать, что эти исследования не анализируют, как правило, реальные государственно-правовые процессы в странах Содружества Независимых Государств Имеется обширная научная литература по вопросам форм правления и политических режимов зарубежных государств, истории развития представлений о форме правления Что же касается анализа процессов государственно-правовых реформ в современных условиях, то этот аспект остается одним из наименее освещенных в связи с очевидной политической направленностью Поэтому особый интерес представляют исследования, в которых рассматриваются не идеальные модели форм правления, а реальные государственно-правовые механизмы Вопросы государственно-правовых преобразования в Республике Казахстан, равно как и во многих других странах Содружества Независимых Государств,

нуждаются в тщательном детальном раскрытии, выявлении общего и особенного, учете опыта преобразований

Теоретическую основу исследования составили работы известных философов, мыслителей, юристов, таких, как Аристотель, Платон, Г Гегель, Г Еллинек, Т Гоббс, Дж Локк, Н Макиавелли, Ш Монтескье, Ж Руссо и др

В работе использованы труды российских государствоведов, в частности, И К Блунчли, А А Жилина, Н М Коркунова, Н.И Палиенко, Г Ф Шершеневича и др

Диссертант опирался в исследовании на научный анализ формы правления в мировой, советской и российской юридической науке При подготовке диссертационного исследования использовались труды казахстанских, российских ученых в области теории государства и права, конституционного права, специалистов из других стран Содружества Независимых Государств Б Ж Абдраимова, С А Авакьяна, А С Автономова, Н И Акуева, Г В Атаманчука, А Ш Арутюняна, М В Баглая, Г В Барабашева, И Н Барцица, А А.Белкина, А X Бижанова, Н А Богдановой, Н С Бондаря, А В Васильева, В Г Вишнякова, Б Н Габричидзе, Г В Дегтева, С 3 Зиманова, Д Л Златопольского, Б П Елисеева, Е И Козловой, Е.И Колюшина, А К Котова, Ю К.Краснова, Б С Крылова, ОЕ.Кутафина, Б М Лазарева, В.В Лазарева, В.ОЛ>чина, Б А Майлыбаева, В Л Малиновского, Г В Мальцева, Б Г Манова, М Н Марченко, А А Матюхина, А А Мишина, А А Муравьева, А Ф Ноздрачева, Л А Окунькова, В А Ржевского, А Н Сагиндыковой, А X Саидова, Г С Сапаргалиева, С.С Сартаева, Н А Сахарова, Л Р Симонишвили, Ю А Тихомирова. Б Н Топорнина, В А Туманова, И А Умновой, В Е Чиркина, Ю ЛШульженко, БСЭбзеева, Л.М.Энтанаидр

Труды указанных авторов позволили осмыслить и раскрыть специфику и особенности исследуемой темы

Правовую основу диссертации составили нормативные правовые акты конституции Республики Казахстан, Российской Федерации и других государств-участников Содружества Независимых Государств, иных зарубежных стран, законы Республики Казахстан, нормативные правовые акты Президента Республики Казахстан, Мажилиса (парламента), Правительства Республики Казахстан, решения органов конституционного правосудия

Вопросы деятельности органов государственной власти Республики

Казахстан исследованы на основе анализа достижений конституционно-правовой науки в контексте современного состояния системы государственной власти При этом особенно важны взаимообусловленность и взаимозависимость уровня развития научных представлений о системе государственной власти и реального положения во властных структурах В диссертации использованы материалы обсуждения ряда законопроектов и практических вопросов в Мажилисе (парламенте), Правительстве Республики Казахстан, Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ в Республике Казахстан

Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является формирование на основе анализа международного опыта развития форм правления концепции развития формы правления Республики Казахстан, раскрытие сущности модели реализации принципа разделения государственной власти в условиях перехода от президентской к президентско-парламентской форме правления в Республике Казахстан

В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь положений и возможностей концепции президентской формы правления с теорией демократического государства и, главное, — их соответствие потребностям современной государственно-правовой практики Республики Казахстан

Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующих задач:

- изучить теоретико-правовые основы государственного режима и формы правления в Республике Казахстан как составных элементов формы современного казахстанского государства,

- раскрыть мировой опыт трансформации формы правления, общего прошлого и особенностей настоящего развития в странах Содружества Независимых Государств,

- проанализировать внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности, значение ее в евразийском контексте,

-исследовать систему органов государственной власти Республики Казахстан, принципы построения и функционирования данной системы, особенности модели взаимодействия властей в Республике Казахстан,

- обосновать роль института президентства в механизме разделения властей, его соотношения с другими институтами государственной власти,

-разработать механизмы конституционно-правового регулирования разделения и взаимодействия властей как основы стабильности государственной власти в Республике Казахстан,

- проанализировать первые итоги реализации в Республике Казахстан осуществленной в 2007 г конституционной реформы;

- сформулировать предложения по совершенствованию законодательного закрепления новой модели построения системы органов государственной власти в Республике Казахстан

Проведенное исследование направлено на определение перспектив развития и совершенствования системы государственной власти и формы правления в Республике Казахстан Опыт конституционно-правового развития Республики Казахстан, исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как глобальными тенденциями, так и собственными политическими явлениями, утверждение оптимальной модели государственного управления представляет интерес для понимания аналогичных процессов в других государствах Содружества Независимых Государств, для совершенствования формы правления в государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве

Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов формирования и функционирования системы государственной власти Республики Казахстан Анализ истории становления и современного состояния формы правления Республики Казахстан предполагает использование различных методов при его оценке и поиске путей разрешения имеющихся противоречий

-интегральный метод определил оптимальное состояние системы государственного управления Республики Казахстан как современного государства, призванного обеспечить динамичное развитие экономики и общества,

-ситуационный метод использовался при разрешении конкретных вопросов и противоречий в ходе выбора формы правления в Республике Казахстан и совершенствования модели построения системы органов государственной власти, оптимального разграничения полномочий между ними,

-нормативный метод использован при анализе законодательных актов, изучении изменений в конституционно-правовом регулировании властных правоотношений,

-структурно-функциональный метод был применен при выработке предложений по совершенствованию системы органов государственной власти в Республике Казахстан

В основу исследования различных аспектов современной модели формы правления в Республике Казахстан положены такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, теоретико-прогностический и др Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Республики Казахстан в сравнении с моделями форм правления, развивающихся в Российской Федерации, других государствах-участниках Содружества Независимых Государств, конкретно-исторический метод — при анализе истории формирования казахстанской государственности, теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Республики Казахстан, Российской Федерации, других стран Содружества Независимых Государств, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права, позволило, во-первых, оценить современное состояние системы органов государственной власти Республики Казахстан, во-вторых, соотнести его с планами и перспективами развития казахстанской государственности, и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы их реализации

Объект диссертационного исследования составляют конституционно-правовые отношения, складывающиеся в сфере формирования системы органов государственной власти в Республике Казахстан, в механизме их функционирования, взаимодействия и контроля

Предмет исследования образуют конституционно-правовые нормы и практика, формирующаяся в процессе осуществления государственной власти Республики Казахстан, включающая становление президентской формы правления и ее преобразование в ходе конституционной реформы в президентско-парламентскую, модель взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан, эволюция конституционно-правового регулирования организации и

функционирования государственной власти в Республике Казахстан и основные направления ее совершенствования

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлен анализ конституционно-правовых преобразований в Республике Казахстан в постсоветский период истории, исследован процесс перехода от президентской к парламентско-президентской республике Диссертация представляет собой одно из первых комплексных теоретических исследований, посвященных анализу конституционных основ построения системы органов государственной власти в современный период в Республике Казахстан В работе системно рассмотрены общетеоретические проблемы государственно-правового развития Казахстана с представлением выводов, имеющих практическое значение для развития казахстанской модели формы правления

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:

- Построение и функционирование современной модели формы правления в Республике Казахстан должно учитывать определенные факторы а) традиции государственного развития Казахстана в досоветское время, б) опыт государственного строительства Казахской ССР, в) ведущие тенденции совершенствования системы государственного управления в экономически и политически развитых государствах мира Современное состояние государственности в Республике Казахстан характеризуется формированием новой формы государственного устройства, отражающей уровень развития гражданского общества и демократических институтов, совершенствованием формы правления как важнейшего элемента государства Казахская государственность формируется в рамках концепции унитаризма, при очевидности такого ее аспекта, как многонациональность Подобное сочетание обусловлено историческими факторами и воздействием на формирование не только гражданского общества, но и на становление формы правления, развитие структур государственной власти В диссертации уточнено соотношение таких государственно-правовых феноменов, как «народ Казахстана», «казахская нация», «национальные группы»

- Для Республики Казахстан, как и других постсоветских республик, в условиях переходного времени наиболее предпочтительной является конституционная модель президентской формы правления В этой связи отмечено, что реализация возможностей сильной президентской формы

правления может всемерно способствовать не только эволюционному и политически выверенному воплощению принципа разделения властей, но и позволит усилить роль главы государства как общенационального политического лидера, что может нейтрализовать не только мощный потенциал авторитаризма в условиях переходного периода, но и всемерно помогать становлению эффективной демократической политической системы казахстанского общества

Кроме того, президентская форма правления позволяет интегрировать законодательную и исполнительную ветви власти в единый работающий механизм, основанный на системе сдержек и противовесов, эффективного их взаимодействия Президент, имеющий весомые полномочия, при этом должен ориентироваться на парламентское большинство и в соответствии с этим строить политику Неотъемлемыми прерогативами Парламента должны стать сильные контрольные полномочия, более эффективный контроль за деятельностью Правительства и др

- Основным и решающим преимуществом президентской формы правления Республики Казахстан, сделавшей ее легитимной в глазах казахстанского общества, является обеспечение главой государства политической стабильности страны в условиях переходного периода В условиях распада Советского Союза, приведшего к кризису государственной власти в целом, образованию политического вакуума, полному разрыву правовой преемственности страны, единственно правильной и закономерной явилась апелляция всех слоев казахстанского общества к сильной президентской власти В период тотального кризиса самой государственной власти и системы государственного управления именно президентская власть стала едва ли не единственным воплощением государственного суверенитета, сохранив конституционный характер политического процесса, не дав ему выйти за рамки правового поля Формирование эффективной президентской формы правления в значительной степени ослабило и авторитарные тенденции, позволив избежать установления военно-полицейской диктатуры, опирающейся на режим чрезвычайного положения

Президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г, отвечает реалиям переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации страны Именно в этом историческом контексте

необходимо решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане, включения в нее элементов президентско-парламентской формы

- В диссертации дана авторская периодизация становления и развитие формы правления в Республике Казахстан Выявлена динамика перехода от Советской республики, основывавшейся на идее полновластия Советов, совмещения ими функций исполнительной и законодательной власти, к президентской республике, а с 2007 г - к президентско-парламентской республике, которая предполагает следование принципу разделения властей, утверждения в Казахстане правового социального государства. Обосновано, что 21 мая 2007 г Казахстан вступил в новый этап своего общественно-политического развития

- Обоснованы предложения по более детальной правовой регламентации статуса и форм деятельности Премьер-министра Казахстана в соответствии с его ролью должностного лица, наделенного широкими и разнообразными полномочиями по решению государственных дел

- Сформулированы предложения по совершенствованию процедур и правового регулирования формирования и деятельности органов исполнительной власти, в соответствии с которыми необходимо

а) определить систему и структуру исполнительной власти в Республике Казахстан, уточнить состав Правительства Республики Казахстан (в контексте того, руководители каких органов исполнительной власти входят в Правительство по должности) и порядок его нормативного закрепления,

б) конкретизировать правовой статус и правовое регулирование различий между видами органов исполнительной власти (министерство -агентство),

в) устранить недостатки в процедуре дачи согласия парламентом на назначение Президентом Премьер-министра, поскольку несогласие высшего представительного органа с предложенной кандидатурой влечет возможность его роспуска, что фактически придает данной процедуре формальный характер,

г) определить механизмы ответственности Правительства и усиления контроля представительных органов государственной власти за исполнительными органами власти в соответствии с Конституцией Республики Казахстан, подобная ответственность и подконтрольность

должны соответствовать избранной Казахстаном модели «сдержек и противовесов»,

д) необходимо дать законодательное определение как видов существующих органов исполнительной власти, так и должностей (таких, как министр, министр «без портфеля», руководитель центрального исполнительного органа, не входящий в состав Правительства)

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции развития формы правления Республики Казахстан, осуществляемом в ходе анализа общеметодологических аспектов теории государства и права, исследования особенностей становления системы государственной власти в Республике Казахстан в ходе конституционной реформы в 2007 г Особое внимание в диссертации было уделено структурно-функциональным аспектам реализации компетенции органов государственной власти Республики Казахстан, управлению этим процессом, поиску новых механизмов и технологий осуществления полномочий этих органов, их кадрового обеспечения, а также вопросам совершенствования системы государственного управления, недопущения дублирования структур президентской власти с иными государственными органами

В диссертации высказаны и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок формирования и деятельности органов государственной власти Республики Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам государственно-правового развития Республики Казахстан формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию механизмов построения и функционирования системы государственной власти в Казахстане, направленных на обеспечение стабильности государственного управления

Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по развитию формы правления и взаимодействия органов государственной власти в Республике Казахстан Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания теории и истории государства и права, конституционного, международного, административного права, политологии, ряда других государственно-правовых дисциплин

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в монографиях, иных научных публикациях диссертанта

Авторские разработки нашли применение при подготовке аналитических записок, а также разработке нормативных правовых актов в Парламенте Республики Казахстан Материалы исследований использовались автором в его практической деятельности, а также в выступлениях на международных, казахстанских и всероссийских научных конференциях, при чтении курсов лекций по курсу конституционного права

Структура работы отражает логику исследования Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих девятнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту

В Главе I - «Форма правления: понятие, виды и современное понимание» - дан анализ развития представлений о форме правления в истории политико-правовой мысли (§ 1), исследован мировой опыт трансформации представления формы правления, показаны общие черты и особенности современного развития стран Содружества Независимых Государств (§ 2), раскрыты сущность государственного режима и форма правления в Республике Казахстан как составные элементы формы современного казахстанского государства (§ 3)

Представляя форму правления, как и другие элементы политической организации государства, в качестве решения вопросов политического устройства государства, диссертант утверждает, что выбор формы правления осуществляется не случайно и произвольно, а в ответ на конкретные

традиции общества, и этот выбор сознательно принимается как средство решения проблем, представленных этими традициями В подтверждение своей позиции диссертант приводит примеры, что политические институты и учреждения в ряде государств, формально считающихся демократическими, по характеру своего функционирования могут быть определены как комбинированные и даже обладают набором авторитарных методов управления

Следовательно, реальная природа государства и общества может быть исследована исключительно на основе анализа встроенное™ системы органов и учреждений в контекст конкретного общества Сами же административные учреждения являются в своей сущности, по меткому определению У Ливингстона, лишь «институциональными средствами взаимодействия разнообразных социальных отношений с различными народами, погруженными в систему этих отношений»2 Следуя этой рекомендации, диссертант выделил базовые факторы формирования формы правлении в Казахстане

Главной и основной задачей при формировании институтов государственной власти исторически является выбор разновидности их политико-правового оформления, соответствующей определенной экономической и политической системе общества Именно такой выбор определяет политико-правовые основы функционирования государственной власти и характер взаимодействия государства и общества3 Поэтому очевидно, что форма республиканского правления является одной из важнейших форм государства, характеризующих структуру и порядок взаимоотношений органов государственной власти и населения, механизм взаимодействия основных органов государства -главы государства, высшего представительного и законодательного органа и правительства

Диссертант отметил, что вопросы классификации форм правления, поиска критериев такой классификации и выбора оптимальной формы государственного правления до сих пор являются одной из центральных проблем государствоведения, начиная со времен античности Актуальность этих вопросов связана не только с проблемами теоретического обоснования дифференциации двух основных форм

2 Livingston W S Federalism and Constitutional Change - Oxford, 1956 P 1

3 См Абен E Мубаракулы Полишко-правовая природа формы правления в Республике Казахстан - Алматы, 1999 С 3

государственного правления - монархии и республики, но и с необходимостью изучения перманентного смешения в современной мировой политической культуре республиканских (демократических) и монархических ценностей

В диссертации приведена история развития представлений о форме правления, исследуются характерные черты и признаки таких форм правления, как «полупрезидентская», «квазипрезидентская» или «смешанная», которые характеризуются сочетанием черт президентской и парламентской республики

Принцип разделения властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя Казахстана Следовательно, исследуя организацию государственной власти Республики Казахстан, надо исходить из того, что она должна эффективно функционировать в условиях разделения властей, что, в свою очередь, вызывает необходимость рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти в теории разделения властей, практических вариантов воплощения данной доктрины в жизнь и выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей

Помимо принципа разделения властей, организация государственной власти предопределена в первую очередь формой правления в стране, поскольку форма правления есть «наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти»

Практически все исследователи формы правления в качестве основного критерия определения типа республики называют вопрос об ответственности Правительства. Если Правительство ответственно только перед Президентом - то это республика президентская, если только перед парламентом - республика парламентская Если же Правительство ответственно и перед Президентом, и перед парламентом, го подобную систему называют полупрезидентской или «смешанной» республикой

Форма правления как элемент формы государства воплощается во множестве моделей Успех функционирования той или иной модели формы правления обусловлен, прежде всего, степенью ее адекватности самим общественным отношениям в том или ином государстве Понятие «форма правления» позволяет, по мнению диссертанта, рассматривать процесс реализации государственной власти, процесс функционирования

государства, его эффективность, адекватность органов, их полномочий, форм деятельности целям и задачам государства

В каждом государстве система формируемой им власти имеет свою специфику, которая определяется многими объективными и субъективными условиями, факторами и причинами Поэтому любой сравнительный анализ имеет свои пределы, ограничения и является весьма относительным Причем, везде во власти главным считается не набор известных формальных элементов, скажем, парламент, выборы, разделение власти и т д, а ее способность обеспечивать целостность, суверенность, безопасность, упорядоченность и развитие общества. Предназначение (миссия) государственной власти усматривается не в ней самой, а в обеспечении ею потребностей, интересов и целей общества, объединенного в соответствующее государство

Исходя из современных политических реалий Казахстана, диссертант обосновал позицию, что установление парламентарной формы правления неосуществимо в краткосрочной и среднесрочной перспективе-ни политической, ни правовой базы для этого нет, отсутствуют и либерально-демократические парламентарные традиции, и соответствующая политическая культура, и необходимый для полноценного парламентаризма уровень социально-экономического развития и другие социальные условия

По мнению диссертанта, президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г, вполне отвечает реалиям переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации страны. Именно в этом историческом контексте необходимо решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане, превращения ее в президентско-парламентскую

Диссертант огметил, что большинство постсоветских государств выбрали полупрезидентские режимы В большинстве бывших советских республик существуют политические системы, сочетающие сильную президентскую власть с ослабленным парламентом И казахстанская политическая система в 1990-е годы до нового этапа государственного развития являет собой яркий пример сочетания избираемого народом сильного президента и относительно слабого парламента, который, согласно Конституции, может быть распущен Президентом Нельзя не отметить, что современный этап развития государственно-политической

системы Казахстана призван привести к усилению полномочий и роли парламента страны

Основополагающими принципами деятельности казахстанского государства являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в парламенте Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления В Казахстане признается идеологическое и политическое многообразие, не допускается слияние общественных и государственных институтов, создание в государственных органах организаций политических партий, а также незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений

Анализируя опыт стран Содружества Независимых Государств, диссертант пришел к обобщающему выводу о том, что для Республики Казахстан, как и других постсоветских республик, в условиях переходного времени наиболее предпочтительной является конституционная модель президентско-парламентской формы правления В этой связи важно отметить, что реализация возможностей сильной президентской формы правления может всемерно способствовать не только эволюционному и политически выверенному воплощению принципа разделения властей, но и позволит усилить роль главы государства как общенационального политического лидера, что может нейтрализовать не только мощный потенциал авторитаризма в условиях переходного периода, но и всемерно помогать становлению эффективной демократической политической системы казахстанского общества.

Кроме того, президентско-парламентская форма правления позволяет интегрировать законодательную и исполнительную ветви власти в единый работающий механизм, основанный на системе сдержек и противовесов, эффективного их взаимодействия Президент, имеющий весомые полномочия, при этом должен ориентироваться на парламентское большинство и в соответствии с этим строить политику, неотъемлемыми прерогативами Парламента должны стать сильные контрольные

полномочия, более эффективный контроль за деятельностью Правительства и др

В Главе II - «Конституционная доктрина Республики Казахстан о форме правления: эволюция и современное состояние» - раскрыты понятие, содержание и особенности казахстанской государственности (§ 1), исследованы внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности (§ 2), даны основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан (§ 3), раскрыто закрепление формы правления в Конституции Республики Казахстан (§ 4)

В ходе своего исторического развития казахский народ создал три типа государственности

1) преимущественно кочевое государство до его упразднения в связи с вхождением в состав Российской империи,

2) советскую государственность, которая характеризовалась нахождением Казахстана в составе Союза ССР как единого многонационального государства,

3) независимую государственность, находящуюся в своем становлении после распада Союза ССР

Понятие «государство» и производное от него понятие «государственность» многократно исследовано различными общественными науками философией, политологией, историей, теорией государства и права, конституционным правом, а потому их определение носит самые разные оттенки Стратегией современного развития казахской государственности следует признать всемерное поддержание единства страны, когда высшими ценностями государственно-правовой жизни должны признаваться такие явления, как «целостность государства», «государственная и национальная безопасность», «суверенитет государства»

Диссертант подчеркивает значительную степень этатизации современного казахского общества Этот процесс должен осуществляться именно на общегосударственном уровне Потребность в этатизации -своеобразном обожествлении, в его гегелевском понимании, государства -чрезвычайно высока для Казахстана, впрочем, как и для России, других государств Содружества Независимых Государств в их современном состоянии Г В Мальцев отмечает, в частности. «Высокая степень этатизации требуется в обществах, с огромными усилиями выбирающихся из кризиса и хаоса, где отсутствуют или деформированы социальные

структуры, а организации властвования относительно слабы и озабочены не столько организационными проблемами, сколько борьбой за власть»4

Государственность гораздо более широкое понятие, чем государство, государственность — это сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, а также компонентов неполитического характера, обусловленных самобытностью (спецификой) социально-экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности конкретного народа или объединения народов на определенном этапе развития общества Государственность - это форма общества в конкретное историческое время, качественная характеристика его элементов и институтов, составляющая основное содержание и определенную черту общества и государства При этом на состояние общества, строй общественных отношений оказывают влияние не только государственная власть, ее структуры, но и другие институты, в том числе неполитического характера, например, экономическая, социальная, духовная, информационная и другие системы, а также международная обстановка

Особенности географического положения Казахстана, климатические условия, постепенное приращение территории, населенной народами с различными, но в то же время во многом схожими условиями жизни, традициями и религиями, создали неповторимую уникальную специфику страны, которая предопределила возникновение ряда неповторимых черт казахской государственности таких, как евразийство, государственный патернализм и традиционализм и многих других Без этого понимания практически невозможно получить положительный результат при проведении каких бы то ни было государственных преобразований

Учет историко-географического аспекта системной методологии требует выделения среди предпосылок развития казахской государственности особых географических и природных факторов страны географического положения, климатических условий, наличия или отсутствия угрозы стихийных бедствий (землетрясений, наводнений, засух), экологической обстановки и состояние окружающей природной среды, наличие ископаемых и природных ресурсов (пригодных для сельскохозяйственной обработки земель, пресной воды, месторождений

4 Мальцев Г В Понимание права Подходы и проблемы -М Прометей, 1999

С 322

топлива и минерального сырья) Причем, надо понимать, что природно-географические факторы могут создавать для развития государства прочную основу или, напротив, сдерживать его

Наряду с новыми подходами к развитию современной казахской государственности существуют и иные « Есть попытки, кстати, даже распространенные погрузить казахскую историю в автономный собственный мир с красивыми, но устаревшими идеологемами Анализ казахских проблем, особенно казахской этничности, через призму норм и ценностей кочевого общества есть неправомерное сужение проблемного поля казахской нации»5 По мнению казахстанских авторов, «исторически короткое время существования независимого государства Казахстан показало, что казахская интеллектуальная элита разделилась на две неравнозначные части 1) ее значительная, подавляющая часть стремилась и стремится выражать общенациональные идеи и интересы казахов, 2) определенная часть пытается ставить выше интересов казахской нации клановые, родовые интересы, идеи»6

По мнению диссертанта, народ Казахстана должен стать общностью граждан разных национальностей, а не некой-то новой этнической общностью, более того, в процессе формирования единой казахстанской нации (те нация-государство) ни одна этническая группа не должна потерять свою уникальную самобытность, культурную идентичность

Современная казахстанская государственность в международном контексте развивается на основе

во-первых, утверждения Казахстана на международной арене как суверенного и независимого государства, вовлеченного в международное общение как самостоятельный субъект,

во-вторых, укрепления связей с прежними союзными республиками по Союзу ССР, а ныне государствами-участниками Содружества Независимых Государств Казахстан выступает как инициатор многих интеграционных программ в рамках Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического пространства,

в-третьих, включенности Казахстана в процессы глобализации и участия республики в международных организациях универсального

'Назарбаевы В потоке истории - Алматы, 1999 С 13

6 Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан / Сапаргалиев Г, Мухамеджанов Б , Жакузакова Л, Сакиева Р - Алматы Жеты жарп, 2000 С 55

характера (Организация Объединенных Наций, Международный валютный фонд и др),

в-четвертых, признания принципов и норм международного права, а также международных договоров Республики Казахстан составной частью правовой системы Казахстана

Таким образом, в настоящее время в Республике Казахстан идет активный процесс формирования новой казахстанской государственности, адекватной современному уровню развития гражданского общества и становления демократических институтов государственной формы правления как важнейшего элемента государства

Представляя основные этапы развития формы правления в Республике Казахстан, диссертант исходил из тезиса история конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства Каждый очередной этап их генезиса характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и тд При этом конституционное развитие Казахстана, на взгляд диссертанта, не следует сводить только к появлению актов, формально именуемых конституциями необходимо учитывать совокупность актов конституционного уровня и значения, поскольку они все вместе представляли или представляют конституции своего периода

Проблема конституционного развития Республики Казахстан является многоаспектной Один из значимых таких аспектов - историко-правовой, изучение которого позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного развития, но и выявить черты и признаки развития самой казахской государственности, особенности становления системы органов государственной власти, конституционно-правовых институтов, государственного устройства и административно-территориального деления

Началом первого этапа становления современного казахского государства стало принятие 25 октября 1990 г Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики Декларация наделила государственную власть Казахской ССР верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри Республики, а также во внешних сношениях, определенных Союзным договором

Вторым этапом утверждения президентской республики в Казахстане признается принятие 24 апреля 1990 г на первой сессии

Верховного Совета Казахской ССР двенадцатого созыва Закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Закон определил Президента как главу Казахской Советской Социалистической Республики — составной части Союза ССР, что и предопределило особенности конституционно-правового статуса Президента Республики Президент наделялся правом представлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР При этом Президент не признавался главой исполнительной власти Характерной чертой этого этапа следует признать своеобразный дуализм в осуществлении государственной власти в республике

Переход к следующему (третьему) этапу последовал достаточно быстро, что было обусловлено общим динамизмом развития ситуации как в Советском Союзе в целом, так и в Казахстане Этот переход связан с принятием Закона Казахской ССР от 20 ноября 1990 г «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Положения Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики были инкорпорированы в текст Конституции Казахской ССР 20 ноября 1990 г посредством Закона «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» Согласно изменениям Президент Казахской ССР стал главой высшей исполнительной и распорядительной власти, был учрежден пой Вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению Президента республики Совет министров был преобразован в Кабинет министров, образованы должности премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов

И все же многими исследователями этот период рассматривается как этап существования в Казахстане парламентской республики Этот вывод основывается на признании того обстоятельства, что, несмотря на существование института президента Республики Казахстан, именно Верховный Совет с формально-юридической точки зрения обладал полномочиями по решению основных вопросов внутренней и внешней политики и осуществлял контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти В любом случае очевиден факт, что

первый Президент Республики Казахстан был избран в условиях парламентарной республики, что предопределило перечень его полномочий и соотношение с другими институтами государственной власти

Этот этап продлился до принятия 28 января 1993 г Конституции Республики Казахстан (четвертый этап), который оценивается как период усиления системы исполнительной власти как власти, непосредственно возглавляемой Президентом страны В это время на смену Совета Министров пришел Кабинет Министров, был сформирован единый аппарат, объединивший аппарат Президента и аппарат Кабинета Министров

Таким образом, говоря о становлении президентской власти в Республике Казахстан, диссертант отметил, что в самом его начале Президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно В ноябре 1990 г к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти Была сделана попытка сформировать единую исполнительную власть во главе с Президентом, произошло слияние Аппарата Президента и Кабинета Министров В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики В целом же в периоде становления президентской власти она становилась и укреплялась как важнейший политический институт, обеспечивающий независимость, самостоятельность Республики Но наряду с этими нововведениями в государстве оставалось много пережитков прошлого, и не последнее место в этом списке занимали устаревшие правовая база и законодательство республики Создав новое государство, новые институты власти, необходимо было привести их в логически завершенную форму Все эти обстоятельства привели к принятию Верховным Советом почти единогласно (309 из 312 голосов) 28 января 1993 г первой Конституции независимого Казахстана

Пятый этап. 30 августа 1995 г на всенародном референдуме была принята Конституция Республики Казахстан Большинство казахстанских ученых рассматривают этот этап как период учреждения и становления президентской республики в Казахстане На этом этапе развития формы правления Казахстана в нее были внесены существенные коррективы Конституция Казахстана 1995 г способствовала сосредоточению власти в

системе исполнительных органов и существенной централизации государственных регуляторов Подобные решения были вполне оправданны и привели к стабилизации государственно-властных отношений По достижении этой стабильности были созданы условия для расширения системы воздействия законодательных (представительных) органов на процессы непосредственного управления

Шестой (современный, текущий) этап развития формы правления в Республике Казахстан отсчитывается с 2001 г Потребность перехода к качественно новому этапу развития формы правления в стране обусловлена тем обстоятельством, что к началу XXI века стало очевидно, что политическое реформирование, уровень развития государственно-правовой системы, механизмы государственного управления не в полной мере отвечали запросам экономического роста в стране Особо явственно это противоречие проявилось в регионах Переломить негативные тенденции был призван Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан»

По сути, это этап децентрализации осуществления управленческих процессов, перехода на новое качество взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям Если девяностые годы характеризуются как период высокой степени централизации власти, что позволило обеспечить стабильность государственного строительства в сложнейшее время, то, начиная с 2001 г, на первый план выходят механизмы децентрализации Децентрализация названа в качестве значимой линии в Стратегическим плане развития Республики Казахстан до 2010 года

21 мая 2007 г Казахстан вступил в новый этап своего общественно-политического развития Президент страны подписал принятый парламентом закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Прежде всего, Республика сделала ощутимый шаг от президентской к президентско-парламентской форме правления, что является логическим результатом политики по развитию демократии и гражданского общества в Казахстане

Глава III - «Система органов государственной власти Республики Казахстан: принципы построения и функционирования» - посвящена изучению принципов построения и функционирования системы органов государственной власти в Республике Казахстан (§ 1), анализу роли института президентства в механизме разделения властей (§ 2),

исследованию значения представительной власти в системе органов государственной власти Республики Казахстан (§ 3), представлению основных направлений совершенствования системы исполнительной власти в Республике Казахстан (§ 4), раскрытию вопросов организации судебной власти и конституционного контроля в Республике Казахстан (§ 5)

Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях

Среди конституционных принципов Республики Казахстан нашлось место и принципу единства государственной власти, берущей свое начало в едином источнике власти — народе Казахстана П 4 ст 3 Конституции Республики Казахстан закрепляет положение «Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебные ветви и взаимодействия между собой с использованием систем сдержек и противовесов»

Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые названы в тексте Конституции В нее входят и многие другие, создание которых вытекает из функций и полномочий конституционных органов власти Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов власти разного уровня

В современных условиях довольно остро стоит проблема конституционализации действующего законодательства Это обусловлено наличием еще довольно объемной части действующего законодательства, принятого до Конституции Республики Казахстан 1995 года Кроме того, и в настоящее время органы власти допускают принятие норм, противоречащих требованиям Конституции Республики Казахстан

Функциональный аспект реализации принципа разделения государственной власти в Республике Казахстан (судя по научной литературе) признан, понят и не вызывает особых дискуссий Сложнее обстоит дело с анализом и оценкой системы органов, которые реализуют различные формы государственной власти и особенно со структурой их

взаимоотношений между собой (с сотрудничеством, с одной стороны, со «сдержками и противовесами», с другой)

Распределение функций между государственными органами как необходимая гарантия политической свободы в обществе должно быть устойчивым и неизменным Это возможно только в том случае, если ни один из государственных органов не является настолько сильным, чтобы узурпировать полномочия других Поэтому, чтобы один государственный орган мог сдерживать другой, необходимо равновесие, балансирование отраслей власти Это призвана обеспечивать так называемая система «сдержек и противовесов»

Постепенно в Казахстане завершился процесс формирования института президентской власти Таким образом, в Казахстане, как и во многих других странах Содружества Независимых Государств, реализовался процесс персонификации государственной власти, прежде всего, исполнительной Этому процессу объективно способствуют условия, когда развитие демократических институтов происходит в процессе становления независимой государственности, формирования нового экономического уклада

Идея президентской власти в своем развитии нашла различные формы реализации более чем в сотне государств мира Естественно, что в каждом из них складываются отличные друг от друга политические режимы, а сама президентская власть характеризуется своими особенностями Институт главы государства имеет важнейшее значение в любой стране Именно в зависимости от объема полномочий главы государства, системы его избрания и еще ряда важных характеристик сегодня и производится классификация государств (монархия или республика, абсолютная, дуалистическая или парламентарная монархия, президентская, президентско-парламентская, парламентская республика и т д ) Без изучения института главы государства невозможно говорить о серьезном исследовании системы государственной и политической власти той или иной страны Именно в особенностях института главы государства максимально ярко и четко отражается специфика политического режима той или иной страны, особенности ее политического и исторического развития, ее политической культуры

Возникшие на основе отказа от советской модели коллегиального главы государства, а затем и советской модели института президента институты президентов стран Содружества Независимых Государств

развиваются чрезвычайно интенсивно Именно в вопросах конституирования президентской власти модели разделения власти в постсоветских государствах, в том числе и в Казахстане, нуждаются в конституционно-правовой конкретизации Неясности и противоречия правового статуса главы государства приводят к потребности четкого определения места и роли института президента в системе разделения власти Как уже указывалось, и именно вокруг статуса президента в Казахстане в 1993-1995 гг в республике развернулись достаточно жесткие дискуссии

Конституция Казахстана 1995 г, закрепив президентскую форму правления, способствовала существенному перераспределению полномочий между различными органами государственной власти, при этом особо была усилена президентская власть Подобные процессы, которые никак нельзя признать казахстанской спецификой, напротив, следуют общемировым тенденциям, верно охарактеризовал Б А Майлыбаев «Президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, созидательной, интегративной и охранительной деятельности Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику в переходный период»7

По мнению диссертанта, с принятием Конституции 1995 г в Республике Казахстан происходит становление самостоятельной президентской ветви власти Президентская власть демонстрирует свой приоритет как над исполнительной властью, так и над остальными ветвями власти Сохранение за Президентом центрального места в системе органов государственной власти Казахстана будет определять перспективы развития государственного механизма в стране

Значим вопрос о пользе и вреде сильной президентской власти для развития государства и гражданского общества Опыт демократических стран показывает, что при развитом гражданском обществе возможности Президента страны даже при самых внушительных полномочиях узурпировать власть в стране сводятся к минимуму Однако в сложных

7 Майлыбаев Б А Становление и эволюция института Президента Республики Казахстан проблемы, тенденции, перспективы (опыт политико-правового исследования) - Алматы Арыс, 2001 С 444

политических условиях именно единоличная власть и, как следствие, единоличная ответственность за развитие государства более предпочтительны и в большей мере позволяют стабилизировать состояние страны Таким государственным институтом выступает президент страны как глава государства, который персонифицирует государственную власть и ответственность за состояние дел

Среди достоинств и преимуществ президентской системы исследователи приводят следующие

1) глава государства несет персональную ответственность за положение дел в стране,

2) президент без излишних проволочек и согласований может принимать оперативные меры для поддержания порядка в сложных ситуациях, обеспечивает проведение внутренней и внешней политики, отвечает за безопасность страны,

3) стоит во главе государственного аппарата, вносит определенность в его деятельность, направляет его работу,

4) возглавляет вооруженные силы страны, обеспечивая тем самым единство государственного и военного руководства,

5) имеет возможность координировать различные ветви власти, обеспечивая единство государственной деятельности

Сущностью демократии является тот факт, что глава государства приходит к власти путем выборов Срок, на который избирается глава государства, определяется периодичностью, с которой проводятся выборы Реальный объем государственной власти и степень воздействия президента как главы государства на социальные процессы зависит не только от конституционно-закрепленных полномочий, но и от избранной формы правления и особенностей политического режима Не следует исключать и значение персональных, личных качеств и способностей конкретного государственного деятеля

Представление о «президентской власти» (Президенте Республики Казахстане как институте - «президентуре») в качестве особого институционального компонента государственной власти возникает в рамках институционально-функциональной теории государственной власти, связывающей последнюю с определенными функциями государственного управления, получающими свое правовое оформление в виде структурного деления власти на ряд компонентов с конституционно закрепленной компетенцией Идеальный образец такого структурного

деления, признанный конституционной нормой во многих странах, в том числе и в Казахстане, задает классическая теория разделения властей, подразумевающая три ветви власти законодательную, исполнительную и судебную

В последнее время в научной литературе все большую поддержку приобретает позиция, рассматривающая президентскую власть как самостоятельную в системе разделения властей, которая не относится в полной мере к исполнительной власти, а, исходя из конституционных полномочий, представляет собой самостоятельную ветвь власти Так, в противовес классической теории, анализ разделов Конституции Казахстана 1995 г, посвященных государственному управлению, и сопоставление конституционных норм с описанием реальных институтов государственной власти, действующих в стране, позволяет выделить большее число структурных институциональных компонентов государственной власти В частности, группа конституционных норм, определяющих обособленные институты власти, посвящена не только трем «классическим» ветвям власти, но также Президенту Республики Казахстана как институту «президентской власти»

Раскрытие содержания данного подраздела невозможно без проведенного в диссертации определенного экскурса в последнее десятилетие XX века Именно тогда в Казахстане впервые был введен институт президентства, а вместе с ним начался соответствующий процесс конституционного и государственного строительства, который также вызвал и развитие законодательного процесса

Введению президентства в Казахстане предшествовал глубокий кризис в политике, экономике, идеологии Он охватил в 1985-1990 годах Советский Союз и входившие в него республики Это привело к распаду Союза ССР и образованию самостоятельных государств Одним из них был Казахстан, провозгласивший себя суверенной республикой в 1990 году Неблагоприятная социально-политическая и экономическая ситуация в стране, а также царившая эйфория независимости и демократизации, требовали незамедлительных глобальных реформ во всех сферах общественной жизни, особенно в государственном управлении Нужна была сильная, независимая власть, основанная на авторитете, призванная установить политическую и экономическую стабильность

С этого момента на арену государственной системы в Казахстане в качестве главного ее звена стала выдвигаться сильная власть президента

Именно такая форма государственности стала распространяться и в других странах Центральной Азии, которые ранее входили в Союз ССР Этот выбор, на взгляд автора, связан с многовековыми традициями региональной политической культуры, а также советским наследием с ярко выраженной персонификацией власти Не случайно после обретения суверенитета в государственном устройстве этих стран сохранились такие его черты, как концентрация власти на вершине исполнительной вертикали и иерархичность

В то же время при прочих условиях исход политических процессов, как известно, во многом определяют политико-культурные нормы, ценности и установки Закрепленная в Конституции Казахстана модель президентуры подразумевает особое положение Президента в системе разделения власти и механизме сдержек и противовесов Данная модель всенародно избранного Президента - выразителя общенационального интереса - находит подтверждение в его конституционном статусе главы государства В установленном Конституцией Республики Казахстана порядке он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти

Президент Республики Казахстан, осуществляя государственную власть, будучи главой государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти Президент Республики Казахстан выступает системообразующим элементом рассматриваемой системы, поскольку он является гарантом независимости, территориальной целостности и безопасности страны, обеспечивает соблюдение Консгитуции и взаимодействия органов государственной власти

Проблема соотношения полномочий президента и правительства свойственна не только Казахстану, России, но и другим странам, где президент не возглавляет правительство и существует пост премьер-министра Таким образом, в Казахстане и России, во многих других постсоветских государствах институт президента по своей роли и предназначению в системе государственной власти может быть охарактеризован как четвертая самостоятельная от других президентская ветвь власти Причем, в значительной мере эта ветвь преобладает над другими Однако чтобы не допустить превращения президентской власти в подобие монархической, надлежит четко разграничивать полномочия

президента и полномочия других органов государственной власти Конструкция власти должна строиться по принципу «сильный президент -сильный парламент»

По мнению диссертанта, действующая Конституция Республики Казахстан и практика последних лет позволяет говорить о становлении самостоятельной президентской ветви власти От эффективного использования полномочий Президента зависит устойчивая работа всего государственного механизма, включение четвертой ветви в классическую триаду (законодательная, исполнительная, судебная власть), их реализация отражает фактическое место Президента Республики Казахстан в государственном механизме

Исторический опыт показывает, что конституционное закрепление механизма разделения властей, формальный статус высшего руководителя, конкретного государственного органа еще не является гарантией того, что их функции и полномочия будут осуществляться действительно в интересах государства и обеспечения прав и свобод граждан Нужны еще дополнительные условия, факторы и механизмы, среди которых наличие четко и ясно провозглашенной и выверенной государственной политики, соответствующей признаваемым обществом идеалам, ценностям и целям, потребностям и интересам, мотивам и ориентациям народа, институты, отражающие общественное мнение, реальные контрольные механизмы, способные своевременно вскрывать негативные явления, и, конечно, весь комплекс процессов, охватываемых понятием «кадровая работа» Когда общество посредством множества информационных источников говорит о массе злоупотреблений в государственном аппарате, а власть делает вид, что ничего не слышит, трудно надеяться на позитивное восприятие обществом решений и действий органов государственной власти.

Завершая анализ института Президента Республики Казахстан, диссертант пришел к выводу, что президентская власть в Казахстане в силу своих компетенции и полномочий обладает огромным личностным потенциалом В то же время необходимо совершенствование правового регулирования деятельности органов законодательной власти Поэтому, по мнению автора, необходимо усилить представительную функцию Парламента Казахстана, повысить его роль как представительного органа В этой связи на первый план должно выходить выражение парламентом различных социальных интересов, общественного мнения, согласование усилий различных политических сил, формирование гражданской позиции

Для этого необходимо совершенствование законодательной процедуры в рамках парламента

Следовало бы расширить полезную практику института всенародных обсуждений наиболее важных законопроектов Опыт всенародного обсуждений законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», который был опубликован для всенародного обсуждения 4 июля 2003 г, продемонстрировал эффективность данного института для выработки оптимального текста закона Кроме того, в доктрине конституционного права, помимо законодательной функции парламента, говорится о контроле парламента за деятельностью исполнительной власти В Конституции Республики Казахстан 1995 г не содержится достаточно определенных положений о парламентском контроле, что ограничивает возможность законодательного регулирования тех полномочий депутатов Парламента, которые носят контрольных характер

Сложившаяся модель исполнительной власти в Республике Казахстан, равно как и в любом другом государстве, представляет собой сложную многоступенчатую систему, объединяющую различные единоличные и коллегиальные уровни, органы, сформированные как на общегосударственном, так и региональном и местном уровнях, отраслевые и полифункциональные

Совершенствование избранной Казахстаном модели формы правления предполагает создание механизма разрешения и преодоления возникающих конфликтных ситуаций Важную роль в сдерживании и разрешении конфликтов между различными звеньями единого государственного механизма призваны играть независимые судебные органы, которые способны контролировать законность и правомочность решений и действий органов государственной власти и защитить общество от возможных законодательных нарушений Обеспечивая разрешение возникающих в обществе конфликтов на основе права, судебная власть осуществляет важные для демократического государства функции правового контроля за деятельностью органов государственной власти Поэтому любая реформа судебной власти должна заключаться, в первую очередь, в создании условий для осуществления этих функций и повышения эффективности правосудия, а не сводиться к увеличению числа полномочий судебных органов за счет полномочий других органов государственной власти

В Главе IV - «Республика Казахстан: от президентской республики к президентско-парламентской» - раскрыт конституционно-правовой статус Президента Республики Казахстан как главы государства (§ 1), дано обоснование и классификация функций Президента Республики Казахстан (§ 2), исследована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан (§ 3), раскрыт статус Администрации Президента Республики Казахстан как организационно-правового элемента функционирования президентской власти в Казахстане (§ 4)

Вопрос о юридической природе президентской власти в большинстве конституций государств мира остается открытым, ибо институт президента прямо не отнесен ни к одной из ветвей власти Институт президентской власти в Казахстане в системе политико-административного управления занимает исключительно важное место, определяемое его особым положением в организации государственных органов власти и управления, осуществления властных полномочий Одной из важнейших задач государственного развития Казахстана является осмысление роли и места главы государства в системе высших органов государственной власти, поиск наилучшей модели института Президента с использованием зарубежного и национального исторического опыта В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти

Исследуя с научных позиций вопрос о конституционно-правовом статусе Президента Республики Казахстан, надлежит подчеркнуть, что для анализа в качестве основы избрана методология, предложенная Н А Богдановой, рассматривающей теоретическую конструкцию «конституционно-правовой статус» как основу систематизации знаний Как верно отмечено Н А Богдановой «Статус в конституционном праве зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью»

При рассмотрении статуса главы казахстанского государства надлежит исходить из понимания, что Республика Казахстан является государством с президентской формой правления, осуществляющим переход к президентско-парламентской республике

Разделяя и развивая тезис о необходимости легитимации учредительной власти народа, следует ввести в более активный оборот «формулу» о представительном характере власти Президента Казахстана как главы государства Это подтверждается и логикой анализа института Президента Республики Казахстан

Ст I Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» в редакции от б мая 1999 г закрепляет положение о том, что Президент республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях Итак, Президента следует рассматривать как главу государства Хотя необходимо отметить, что в конституционном праве общепринятого понятия главы государства не сложилось Полномочия главы конкретного государства устанавливаются его конституцией, а в некоторых случаях и сложившейся конституционной практикой Как правило, главой государства называют должностное лицо, персонифицирующее представление о данном государстве в отношениях как внутри него, так и с другими странами

Если понятие «глава государства» является, хоть и мало разработанным, но общепризнанным, то правовое содержание категории «высшее должностное лицо» нуждается в пояснении В теории права должностным признается лицо, постоянно или временно осуществляющее функции государственной власти, связанные с исполнением правотворческих, организационных и распорядительных полномочий

Диссертант отмечает, что Конституция Республики Казахстан не дает исчерпывающего перечня полномочий Президента В п 21 ст 44 Конституции записано, что Президент осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Республики Казахстан, осуществляющих государственную власть Такое положение Президента не ограничивает

самостоятельность деятельности основных государственных органов Казахстана, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Республики Казахстан, строгое соблюдение Конституции, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета

Правовой статус Президента Казахстана основан на учете мирового опыта организации президентской власти Вместе с тем устройство президентской власти в Казахстане весьма специфично, отражает казахстанские условия политической жизни Первые 10 лет президентства в Казахстане были годами его конституционного становления и развития Преждевременно рассматривать институт Президента как устоявшуюся совокупность конституционных норм и сложившейся практики Со времени его создания он находится в процессе постоянного развития, изменяется, совершенствуется и приобретает новые черты Целый ряд полномочий и функций Президента страны находит свою более детальную конкретизацию в текущем законодательстве и нормативных указах Главы государства

Анализ института Президента в системе государственной власти Казахстана, его первое место в перечне государственных органов вполне соответствует той роли, которая отводится главе государства с президентско-парламентской формой правления Таким образом, на взгляд диссертанта, провозглашенная в Конституции Республики Казахстан пр ез и д ентск о -п ар л ам ентск ая форма правления нашла реальное воплощение в жизни казахстанского общества

Особо детально в диссертации проанализирована роль Президента Республики Казахстан в законотворческом процессе, правовая природа и виды актов Президента Республики Казахстан Президент Республики Казахстан как высшее должностное лицо выполняет функцию по изданию нормативных правовых актов, имеющих высшую (после законов) юридическую силу, а в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики, возможно принятие Президентом актов, имеющих равную с законом силу Правотворческая роль президента выражается в различных масштабах и объемах В Казахстане правотворчество Президента стало формироваться с момента возникновения данного института, и диссертант выделил ряд этапов этого процесса

Президент принимает указы во исполнение Конституции и законов Республики Казахстан Исполнение Конституции означает реализацию тех

полномочий Президента, которые предусмотрены в ней. Во исполнение конституционных полномочий Президент Республики Казахстан принимает три вида актов 1) нормативные указы, 2) ненормативные указы, 3) распоряжения

Ненормативные указы Президента также нацелены на реализацию его конституционных полномочий Такие указы Президента направлены на решение организационных вопросов К организационным вопросам относятся следующие а) назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент Республики Казахстан, б) созыв первой сессии Парламента, в) созыв внеочередных совместных заседаний Палат Парламента, г) с согласия Парламента назначение на должность Премьер - Министра Республики, д) назначение и отзыв глав дипломатических представительств Республики и т д

Следует отметить, что Президент в 2005 г принял Указ «О потенциале Конституции Республики Казахстан», в котором рекомендовал депутатам, Парламенту, руководителям Палат Парламента предварительно рассмотреть и обсудить кандидатуры на ряд должностей, на которые Президент по Конституции сам назначает без рассмотрения в Парламенте Правовая природа такого решения Президента вполне соответствует демократическому духу, потенциалу Конституции, нисколько не нарушает Конституцию Ведь Президент лишь рекомендует Парламенту предварительно рассмотреть кандидатуры на определенные должности, с тем, чтобы узнать их мнение об этих людях Это не расширяет полномочия Парламента, но приобщает их к процессу формирования высших должностных лиц и повышает их моральную ответственность Поскольку, в конечном счете, вопрос решается самим Президентом, решение Президента не ограничивает его конституционные полномочия

Акты Президента Республики Казахстан имеют обязательную силу на всей территории Республики Это означает, что ]) указы Президента, имеющие силу конституционного закона, регулируют те сферы общественных отношений, которым они посвящены, 2) указы Президента, имеющие силу закона, должны соответствовать Конституции, конституционным законам, регулировать важнейшие общественные отношения, устанавливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся тех вопросов, которые указаны в п 3 ст 61 Конституции Этот пункт предусматривает полномочия Парламента Республики Казахстан в области издания законов Если в предусмотренных Конституцией

Республики Казахстан случаях Президент принимает указы, имеющие силу законов, то эти указы приравниваются по юридической силе к законам, принятым Парламентом, 3) нормативные указы Президента, которые принимаются «на основе Конституции», охватывают самый широкий круг вопросов, которые вытекают из правовых, моральных идей, принципов, норм Конституции, 4) нормативные указы Президента, принимаемые во исполнение Конституции и законов, касаются конкретных полномочий Президента Нормативные указы Президента являются подзаконными актами, которыми должны руководствоваться Правительство и другие органы исполнительной власти В Конституции Республики Казахстан указывается, что постановления и распоряжения Правительства не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики

Существующая в Республике Казахстан президентская форма правления, институт президентства, означает, что главой государства, его высшим должностным лицом, является человек (гражданин), наделенный для осуществления этих целей соответствующими полномочиями Осуществление этих полномочий включает в себя как подготовку их принятия, так собственно принятие решений, а также их практическое осуществление (в том числе и контроль за ними) И, если принятие решений осуществляется тем лицом, к компетенции которого это относится, то две другие формы, являющиеся, как правило, достаточно трудоемкими, требуют, чтобы наряду с лицами, осуществляющими определенную деятельность, были созданы и органы, «обеспечивающие эту деятельность» Обеспечение деятельности Президента Республики осуществляется Администрацией Президента Республики Казахстан

В диссертации детально проанализированы политический и правовой статус Администрации Президента, полномочия этого органа, направления, формы и методы государственно-правовой деятельности Администрации Президента Казахстана Производный характер статуса Администрации Президента от политического и правового статуса Главы государства находит свое отражение и в определении направлений ее деятельности Эти направления обусловлены направлениями деятельности Главы государства, характером его полномочий Следовательно, изменение полномочия Главы государства отражается и на изменениях направлений деятельности Администрации Президента

Глава V - «Перспективы развития системы государственной власти и формы правления в Республике Казахстан» - посвящена анализу форм взаимодействия властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан (§ 1), представлению эволюции конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан (§ 2), основным направлениям совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан (§ 3)

Конституционное реформирование системы разделения власти в Республике Казахстан - одна из сложнейших проблем развития казахской государственности на современном этапе В вопросах развития государственно-правовой системы Казахстана особое значение приобретает становление эффективной национальной модели взаимодействия властей Основой подобной модели, безусловно, является Конституция Республики Казахстан

Становление новой казахстанской модели осуществления государственной власти, опирающейся на реализацию принципов разделения власти и «сдержек и противовесов», децентрализация многих вопросов государственного управления, развитие институтов гражданского общества обусловили потребность выработки как теоретических основ, управленческих моделей взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям, так и проверку этих моделей на практике в ходе непосредственной государственно-властной деятельности

В Конституцию Республики Казахстан заложена такая структурно-функциональная модель осуществления государственной власти, которая должна а) обеспечивать принадлежность государственной власти народу Казахстана, б) гарантировать ее устойчивость и дееспособность, реальное государственное управление жизнедеятельностью страны с использованием ее потенциала и ресурсов, в) практически реализовывать стоящие перед государством цели

В то же время надлежит признать потребность совершенствования многих аспектов взаимодействия системы президентской власти, органов исполнительной власти с институтами законодательной (представительной) власти, судебными инстанциями, контрольными органами, региональными и местными властями

На укрепление взаимодействия различных ветвей государственной власти направлен Указ Президента Республики Казахстан № 1568 от 4 марта 2005 г «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан» Указ направлен на дальнейшее использование потенциала Конституции Республики Казахстан, осуществление процесса поэтапной политической модернизации казахстанского общества и государства, повышение роли Парламента Казахстана Этим нормативным актом поручается ввести в практику назначение

1) министров социально-экономического блока - после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан,

2) глав дипломатических представительств Республики Казахстан -после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Сената Парламента Республики Казахстан,

3) председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, назначаемых Главой государства, - после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса Парламента Республики Казахстан

Среди требующих совершенствования направлений правотворческой деятельности Правительства Республики Казахстан диссертант выделил

1) недостаточность координации законодательной работы парламента и нормоустановительной функции правительства Этот аспект проблемы имеет несколько срезов а) согласование принятия актов различного уровня, где актам правительства, министерств и агентств отводится роль конкретизации и детализации положений закона, б) соответствие решений Правительства и ведомственных актов законам и указам Президента, в) сотрудничество аппаратов Парламента, Правительства и Администрации Президента в законотворческой работе,

2) отсутствие правовой регламентации процедуры получения заключения Правительства на бюджетные законопроекты Как правило, подобная нормативная неурегулированность препятствует оценке финансово-экономической сбалансированности законодательных решений, влекущих бюджетные расходы,

3) недостаточное разграничение компетенции Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан в вопросах, регулирование какого рода правоотношений относится к тому или иному

государственному институту В то же время, надлежит признать, что подобное разграничение должно производиться на основе понимания, что сложившаяся в Казахстане президентская форма правления предполагает безусловный приоритет актов Президента перед актами Правительства

Из описанной в предыдущем пункте тройственности природы полномочия вытекает многомерный характер проблемы разграничения полномочий Суть этой многомерности состоит в том, что каждая из трех составляющих природу полномочия (функционально-деятельностная, ресурсная и правовая) имеет свою особую логику, требующую вполне определенных принципов разграничения полномочий Трудность заключается в том, что эти принципы разграничения полномочий не стыкуются друг с другом

В диссертации рассмотрен механизм взаимодействия верхней палаты парламента Казахстана - Сената - с другими органами государственной власти, относящимися к исполнительной и судебной власти

Происходящие в Казахстане преобразования обусловливают перераспределение государственных управленческих функций Идет активный поиск новой, наиболее оптимальной структуры управления Крупномасштабные реорганизации управления за относительно короткий промежуток времени непосредственно связаны с изменением задач и функций государства Конституция Республики действует более десяти лет. и заложенный в ней потенциал далеко не исчерпан В настоящее время есть все необходимые возможности для укрепления государственности и развития правовой системы в рамках действующей Конституции Задача на ближайшие годы заключается в максимальном использовании ресурса действующей Конституции таким образом, чтобы это реально способствовало росту и дебюрократизации экономики, обеспечению прав граждан, согласия и стабильности в обществе, а также усилению борьбы с коррупцией

В Республике определены следующие приоритеты административной реформы

I) совершенствование структуры государственных органов Правительство должно сократить иерархию должностей на всех уровнях власти, исключив отдельные промежуточные звенья Должна быть обеспечена комплексность в работе государственных органов при принятии управленческих решений

Функциональный анализ с целью исключения дублирования функций между центральными государственными органами, подведомственными территориальными подразделениями и местными исполнительными органами, должен проводиться Правительством регулярно, а не от случая к случаю По итогам такого анализа должны приниматься соответствующие решения по совершенствованию структуры государственных органов и сокращению государственного аппарата,

2) увеличение зарплаты государственных служащих до уровня, сопоставимого с крупными казахстанскими частными компаниями, с привязкой ее к конкретным результатам труда В целях создания профессионального государственного аппарата и искоренения коррупции единая система оплаты труда государственных органов претерпит серьезные изменения

Должна быть внедрена система оценки качества работы государственных органов и каждого сотрудника, а заработная плата должна зависеть только от профессионализма и эффективности выполняемой работы государственного служащего

Необходимо разработать систему выплаты годовых бонусов на основе результатов рейтинговой оценки деятельности государственных органов После формирования целостной системы усиления ответственности государственных служащих и оценки деятельности государственных органов Правительство должно внести предложения по поэтапному повышению заработной платы до уровня, сопоставимого с частным сектором за счет сокращения государственного аппарата Все деньги, которые будут получены за счет сокращения государственного аппарата, будут направлены на повышение заработной платы По расчетам диссертанта, будут сокращены около 30 % государственных служащих

В составе фонда оплаты труда может формироваться специальный фонд для поощрения государственных служащих Его необходимо использовать для премирования за высокие результаты работы и найма работников по контракту,

3) достижение высокого качества государственных услуг Во всех государственных органах должны быть разработаны и внедрены отраслевые стандарты предоставления государственных услуг Поэтапно будут внедряться международные стандарты качества ИСО и принцип открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу Каждый государственный орган должен иметь стратегический

план своего развития, в котором будут отражены конкретные цели, задачи, пути их достижения, а также перспективы развития

Для контроля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг будет создана система внутреннего и внешнего аудита, в том числе путем систематического проведения социологических опросов населения и предпринимателей

Повсеместное внедрение «электронного правительства» позволит обеспечить гражданам и организациям быстрый доступ к качественным государственным услугам,

4) внедрение рейтинга деятельности государственных органов и новых подходов в бюджетном процессе

В 2007 г будет внедрена система рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе Это будет сделано в целях улучшения внутреннего администрирования рабочих процессов, повышения эффективности расходования бюджетных средств и обеспечения качества государственных услуг Данная мера призвана стимулировать государственные органы к повышению эффективности своей деятельности

В бюджетном планировании акцент будет смещен от жестких бюджетных ограничений к системе финансирования, ориентированной на конечный результат Государственные, отраслевые, региональные и бюджетные программы должны иметь конкретные цели и индикаторы Должна быть усилена ответственность первых руководителей и создана действенная система контроля за расходованием бюджетных средств и реализацией соответствующих программ Кроме того, каждый государственный орган будет обязан сокращать административные расходы за счет повышения производительности своей деятельности,

5) повышение стабильности, устойчивости и управляемости государственного аппарата В центральных государственных органах должна быть введена высшая административная должность Статс-секретаря, назначаемого Главой государства, что должно обеспечить стабильность в работе их аппаратов Статс-секретарь будет курировать все внутренние дела государственного органа, что позволит высшему руководству сосредоточиться на разработке политики и стратегических вопросах Будут внедрены механизмы оценки работы государственных

служащих, а также разработан механизм их ротации между центром и регионами,

6) снижение коррупции Президент страны отметил необходимость сокращения административных барьеров, бюрократической «волокиты» и чрезмерного количества проверок,

7) формирование и укрепление позитивного имиджа государственной службы

План мероприятий по реализации административной реформы требует достаточно больших изменений в законодательстве Для этого рабочей группе по административной реформе Президентом страны поручено выработать и внести предложения по реформированию правоохранительной системы и бюджетной сферы, в первую очередь, образования и здравоохранения по таким же принципам, как и по модернизации административной системы

Стратегический смысл и характер работ по совершенствованию системы государственной власти заключается в том, что их результатом является создание условий для перехода к новому типу функциональных отношений внутри государства и согласование программ важнейших реформ конкретных областей социальной сферы и экономики

Современный политический режим Республики Казахстан диссертант определил как плебисцитарно-демократический режим с харизматическим лидером, идущим во главе всех демократических преобразований в стране Анализ политической ситуации в Казахстане ярко показывает, что Президент как глава государства и несомненный харизматический лидер обладает большими возможностями по мобилизации масс, направленной на углубление демократических социальных, политических и экономических преобразований в обществе, контролирует институциональную систему, имея при этом возможность, опираясь на широкие слои населения, преодолевать сопротивление бюрократии

Основными направлениями совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан должны выступить

1 Участие в процессах глобализации и интеграции В современном мире наблюдается усиление интеграционных процессов во многих сферах государственной жизни и в правовой сфере

2 Учет мирового опыта Включение страны в общемировые политические и экономические процессы как самостоятельного субъекта,

развитие взаимодействия с другими государствами Содружества Независимых Государств побуждает к активному применению иностранного опыта Использование зарубежного опыта должно определяться историческими, философскими, политическими, религиозными и иными корнями предшествующей государственности данного народа, социально-культурными реалиями конкретной страны, сложностью восприятия инокулътурных идей и представлений и другими факторами

3 Децентрализация государственного управления Исследователи отмечают, что в плане децентрализации перед Казахстаном стоит сложная задача найти оптимальную модель распределения полномочий между центром и регионами С одной стороны, стратегическая задача построения рыночной экономики требует демократического устройства всех уровней государственного управления, так как без демократических механизмов и контроля за работой органов управления невозможно создать условия для справедливой рыночной конкуренции С другой стороны, рыночная экономика не терпит излишней централизации в системе принятия решений и требует закрепления определенных властных и финансовых полномочий за местными органами, непосредственно соприкасающимися с субъектами экономической и социальной жизни

Все новшества по изменению конституционно-правового строя диссертант сгруппировал по нескольким направлениям

1) Перераспределение властных полномочий и ответственности, . повышение роли Парламента Одним из вопросов, который обсуждался в ходе общеполитической дискуссии в стране, был вопрос о передаче отдельных полномочий Главы государства Парламенту Государственная комиссия единогласно поддерживала сохранение президентской формы правления на этом этапе Необходимость строительства с нуля казахстанской государственности и рыночной экономики, развития впервые в нашей истории либеральной политической системы требовала решительной консолидации общества

Республика по форме правления остается президентской, но с существенным расширением полномочий Парламента Это практически трансформирует модель Казахстана из президентской в президентско-парламентскую В соответствии с действующей Конституцией страны Президент является символом и гарантом единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод

человека и гражданина Этот принцип не потерял своей актуальности в процессе модернизации нашей политической системы Он, по мнению большинства казахстанцев, должен оставаться незыблемым и на новом этапе демократических преобразований в Казахстане

2) Переход к выборам депутатов Мажилиса по пропорциональной избирательной системе, которая обеспечивает репрезентативность и учитывает специфические особенности Казахстана Новая форма проведения выборов в Казахстане должна предоставить политическим партиям дополнительные возможности по усилению своей роли в политической системе страны, обеспечив реальное отражение расклада политических сил и действительную волю населения

3) Устанавливается ответственность Правительства не только перед Главой государства, но и перед Парламентом для обеспечения исполнительной властью высокой эффективности и качества государственных услуг, общественной подотчетности и прозрачности деятельности Усилены полномочия Парламента по эффективному контролю за деятельностью Правительства

4) Изменена схема формирования Конституционного Совета, Центральной избирательной комиссии

С учетом намеченного баланса взаимоотношений между Президентом, Парламентом и Правительством претерпевает изменения и раздел Конституции, посвященный Правительству

В Заключении подведены итоги исследования, аргументированы практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования На основании проведенного в работе анализа, диссертант пришел к выводу, что Казахстан выбрал один из самых верных видов политического развития от президентской республики, столь необходимой на первых этапах становления государственности, к новой политической формации - президентско-парламентской республике Но любая модель политического переустройства может быть устойчивой лишь в том случае, если в ее рамках будет осуществлен принцип разделения власти и управления, то есть будут обеспечены механизмы ответственности правительства перед парламентом, при сохранении верховного качества президентской власти

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

Монографии

1. Мухамеджанов Б А Форма правления Республики Казахстан конституционная модель и практика государственного управления - М Наука, 2007 - 246 с - 14,0 п л

2 Мухамеджанов Б А Правовая концепция развития системы государственного управления в Казахстане. - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2006 - 5,0 п л

3 Мухамеджанов Б А Конституционно-правовая модель совершенствования системы государственной власти в Казахстане - М Издательско-торговая корпорация «Дашков и К0», 2006 - 4,8 п л

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК;

1 Мухамеджанов Б А Основные направления совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан //«Черные дыры» в Российском законодательстве — 2007 — № 3 - 0,3 п.л

2 Мухамеджанов Б А Эволюция конституционно-правового регулирования организации и функционирования государственной власти в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право -2007 — № 8 - 0,5 п л

3 Мухамеджанов Б.А Административная реформа: казахстанская модель // Государственная служба - 2008 - № 1 - 0,4 п л

4 Мухамеджанов Б А 2007 год - новый этап в развитии системы государственного управления в Казахстане // Представительная власть -XXI век- законодательство, комментарии, проблемы -2007 -№6 -0,8пл

5. Мухамеджанов Б.А Государственная реформа в Республике Казахстан новый шаг к демократии // Социология власти - 2007 - № 5 — 0,8 п л

6 Мухамеджанов Б А Казахстан на пути от президентской к президентско-парламентской республике //«Черные дыры» в Российском законодательстве - 2007. - № 6 - 0,7 п л

7 Мухамеджанов Б А Конституционные основы административной реформы Республики Казахстан // Современное право -2007 -№ 11 -0,5 п л

Статьи:

8 Мухамеджанов Б А Правовые проблемы унитаризма в Республике Казахстан (в соавторстве) - Алматы Жеты Жаргы, - 2000 Авторский вклад 1 п л

9 Мухамеджанов Б А Пусть основа справедливости и свободы будет нерушимо прочной - //Закон - 1999 - 0,5 пл. (на каз яз) Эдшеттшж пен еркшдштщ фгетасы шайкалмастай берш калансын //Зад -

1999 - 0,5 п л

10 Мухамеджанов Б А Законодательная инициатива правительства - важный инструмент государственного управления // Правительственный Вестник - 1999 - № 12 - 0,3 п л

11 Мухамеджанов Б А На важном рубеже своей истории // Фемида - 1999 - № 9 - 0,2 п л

12 Мухамеджанов Б А Реализация принципа разделения властей в Конституции Республики Казахстан // 5-летие Конституции законотворческий процесс в РК (Материалы международной научно-практической конференции 28-29 августа 2000 год Астана) - Астана,

2000 - 1,2 п л

13 Мухамеджанов Б А Конституционная доктрина формы правления Республики Казахстан - М Изд-во ИТПИ, 2005 - 2,8 п.л

14 Мухамеджанов Б А Правовая система и принципы построения органов государственной власти Казахстана - М Изд-во ИТПИ, 2006 -2,8 п л

15 Мухамеджанов Б А Трансформация конституционно-правового регулирования организации и функционирования органов власти Казахстана - М Изд-во ИТПИ, 2006 - 2,8 п л

16 Мухамеджанов Б А Основные направления совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан // Тураби - 2006 - № 6 - 0,3 п л

17 Мухамеджанов Б А Казахстанская государственность в евразийском контексте понятие, значение и особенности // Ученые записки РАГС Выпуск 1 (V) - М. Изд-во РАГС, 2006 - 1 п л

18. Мухамеджанов Б А Принципы построения и функционирования системы органов государственной власти в Республике Казахстан // Экономика и право - 2006 - № 24 - 0,3 п л

19 Мухамеджанов Б А Государственный режим и форма правления в Республике Казахстан как составные элементы формы современого казахстанского государства // Экономика и право -2007 -№6 -0,4 пл.

20 Мухамеджанов Б А Институт президентства и механизм разделения властей соотношение в единстве государственной власти // Высшая школа Казахстана - 2007 - № 3 - 0,5 п л.

21 Мухамеджанов Б А Основные направления совершенствования системы государственной власти в Республике Казахстан // Государственное управление и право Выпуск 5 / Под общ ред И Н Барцица/ Отв ред Е Ю Киреева — Москва Издательство Московского гуманитарного университета, 2007 - С. 76-83 - 0,9 п л

22 Мухамеджанов Б.А Развитие политической системы Республики Казахстан // Государственное строительство и право Сб научных трудов Выпуск 22 2007 /Под общ ред Г В Мальцева — М , 2007 -1 п л

23 Мухамеджанов Б А Внешнеполитические аспекты становления казахстанской государственности // Вестник Казахстанского национального университета им Аль-Фараби Серия юридическая - 2007 - № 2 (42) - 0,3 п л

24 Мухамеджанов Б А Казахстанская модель государственной власти стабильность и динамика//Фемида -2007. — № 4 -0,1 пл

25 Мухамеджанов Б А Взаимодействие властей при осуществлении государственной власти в Республике Казахстан // Вестник Университета им Д А Кунаева - 2007 - № 1 - 0,4 п л

26 Мухамеджанов Б А Взаимодействие властей в Республике Казахстан - право вето и делегирование законодательных прав // Казахстанский журнал международного права - 2007 - № 1. - 0,2 п л

27 Мухамеджанов Б А Казахстанская государственность в евразийском контексте понятие, значение и особенности // Тураби - 2007 -№3 -0.1 пл

28 Мухамеджанов Б А Конституционно-правовые основы государственной власти современного казахстанского государства // Россия приоритетные национальные проекты и программы развития

сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС - Выпуск 6 - Часть 1. -М Изд-во РАГС, 2007 - 0,5 п л

29 Мухамеджанов Б А Генезис казахстанской модели государственной власти // Россия приоритетные национальные проекты и программы развития сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС -Выпуск 6 - Часть 1. - М Изд-во РАГС, 2007 - 0,5 п л

30 Мухамеджанов Б А Принципы построения и функционирования системы органов государственной власти и управления в Республике Казахстан // Вестник евразийской академии административных наук -2007 -№ 1.-0,6 п л

31 Мухамеджанов Б А Институт президентства и механизм разделения властей- соотношение в единстве государственной власти // Среднерусский вестник общественных наук. -2007 -№2 — 0,6 п л

По теме диссертационного исследования автором опубликованы научные работы общим объемом более 20 п л

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Мухамеджанова Бауржана Алимовича

Тема диссертационного исследования

«Форма правления Республики Казахстан конституционная модель и практика государственного управления»

Научные консультанты Барциц И Н, доктор юридических наук, профессор, Сапаргалиев Г С, академик Национальной академии наук Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета Мухамеджановым Б А

Подписано в печать 03 03 2008 г Тираж 100 экз Уел п л 2,5

Отпечатано ОПЫТ РАГС Заказ

119606 Москва, пр-т Вернадского, 84