АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовая политика Российской Империи в отношении курортов Кавказских Минеральных Вод»
БЕЛОЗЕРОВА Елена Витальевна
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ОТНОШЕНИИ КУРОРТОВ КАВКАЗСКИХ МИНЕРАЛЬНЫХ ВОД
Специальности: 12.00.01 — Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве; 12.00.06 - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 7 (ДР 2077
Ставрополь - 2011
4840640
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ставропольский
государственный университет»
доктор юридических наук, профессор Навасардова Элеонора Сергеевна
доктор юридических наук, профессор Медведев Станислав Николаевич
доктор юридических наук, профессор Исаев Игорь Андреевич
доктор юридических наук, профессор Устюкова Валентина Владимировна
Волгоградская академия государственной службы
Защита состоится 26 марта 2011 г. в_на заседании диссертационного совега ДМ 212.256.12 по защите докторских и кандидатских диссертаций при ГОУ ВПО «СГУ» (355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещен на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - WAVw.cmpo.stavsu.ru - «ее / » февраля 2011 г.
Автореферат разослан » февраля 2011 г.
Научный руководитель
Научный консультант:
Официальные оппоненты:
Ведущач организация:
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
Т.И. Демченко
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В новейшей истории нашей страны попытки формирования государственно-правовой политики в отношении курорта «Кавказские Минеральные Воды» предпринимались неоднократно.
В 1993 году утверждается Федеральная целевая программа «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона РФ - Кавказские Минеральные Воды»1, признавшая КМВ крупнейшим и уникальным курортным регионом России, который по составу и качеству своих климато-бальнеологических ресурсов не имеет аналогов на Евро-Азиатском континенте. В то же время в программе говорилось о возросших антропогенных нагрузках, связанных с наличием промышленности, имеющимся старым неканализованным жилищным фондом, расположением животноводческих комплексов в областях формирования минеральных вод, ненормированным применением гербицидов и ядохимикатов в сельском хозяйстве, которые привели к опасному загрязнению природной среды, снижению качества лечебных ресурсов. По отдельным показателям предельно допустимые концентрации вредных веществ, отмечалось в ФЦП, превышают норму в 10-100 раз. ФЦП была признана утратившей силу в 2002 году, так и не достигнув планируемой цели - внедрения эффективных механизмов государственного воздействия и системы мер по обеспечению рационального использования хозяйственного и курортно-рек-реационного потенциала Кавказских Минеральных Вод.
14 июня 1994 года издается Указ Президента № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских Минеральных Вод», предписывающий Правительству РФ обеспечить приоритетное финансирование федеральной программы «Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации — Кавказских Минеральных Вод»2.
29 декабря 1994 года принимается постановление Правительства РФ №1430, утвердившее Положение «Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона РФ - Кавказские Минеральные Воды»3. Однако и этот документ не обеспечил создания современного курортно-рекреационного комплекса.
Попыткой формирования государственно-правовой политики в регионе КМВ явилась разработка в 1999 году проекта федеральною закона «О
1 Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 г. № 1063 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 29.11.1993. № 48. Ст. 4688. Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 24.08.2002. Л» 630.
2 СЗ РФ. 20.06.1994. № 8. Ст. 805.
3 Российская газета. № 7. 12.01.1995.
курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды». Проект прошел в 2003 году два чтения в Государственной думе РФ, но не стал федеральным законом. До сих пор на федеральном уровне отсутствует нормативно-правовой акт, который служил бы основой выработки государственно-правовой курортной политики, необходимость которой все более ощущается в данном регионе.
Ее отсутствие негативно сказывается на состоянии природных лечебных ресурсов КМ В. На заседании Общественного экологического совета при министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Ставропольского края, проходившего 9 ноября 2009 года и посвященного проблемам сохранения ресурсного потенциала Кавказских Минеральных Вод, обозначались нерешенные проблемы в области рационального использования и охраны природных: ресзрсов в регионе, были поставлены вопросы об утилизации отходов производства и погребления, неудовлетворительном техническом состоянии канализационных сетей, износ которых в шродах-курортах составляет от 70 до 80%; о строительстве объектов, не связанных с созданием курортной инфраструктуры в первой и второй зонах округа горно-санитарной охраны; о потере минеральной воды в ходе её добычи и транспортировки, ведущей к сокращению объемов, используемых в лечебных целях и для розлива воды (только с 2006 года эти потери выросли более чем в 4 раза) и другие4.
На заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования правового регулирования и сфере охраны окружающей среды, проходившего 27 мая 2010 года5, обсуждались проблемы, связанные с последствиями антропогенного воздействия на уникальные природные факторы КМВ, ведущие к потерям источников минеральной воды; с отсутствием федерального финансирования ликвидации аварийных скважин и реабилитации территории города Лермонтова, подвергшейся радиоактивному загрязнению в связи с добычей урана.
Между тем в Российской империи имелся целый ряд эффективно действовавших нормативных правовых актов, напрааленных на обеспечение экологического благополучия минераловодских курортов Северного Кавказа. О необходимости изучения этого историко-правового наследия при формировании государственно-правовой курортной политики применительно к эколо-го-курортному региону Кавказские Минеральные Воды говорилось на заседании президиума Государственного совета 27 мая 2010 года. Анализ и систематизация историко-правового опыта в указанной сфере может способствовать
4 www.mpr.stavkray.ru.
5 http://news.krelmin.ru/transcripts/7872.
не только приращению теоретических знаний, но и эффективному решению практических задач курортного строительства на Северном Кавказе.
Это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы. Изучение истории государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах началось еще до революции. В целом ряде путеводителей, юбилейных изданий и курортных бюллетеней того времени содержался справочный материал по истории управления этими курортами, так что научными, в строгом смысле этого слова, их назвать нельзя.
В советский период эта тема исследовалась представителями исторической науки.
В настоящее время характеристике отдельных аспектов государственной курортной политики в отношении Кавказских Минеральных Вод посвящено несколько работ, подготовленных российскими историками. В отечественной юридической науке не существует комплексного историко-правового исследования курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах с момента начала освоения их рекреационных ресурсов до 1917 года. В единственном диссертационном исследовании в юридической сфере, проведенном О. В. Садовской, анализу формирования законодательства о курорте Кавказских Минеральных Вод отведен один параграф6.
Потребность в разработке заявленной темы обусловлена эпизодичностью, фрагментарностью и неполнотой существующих исследований вопроса государственного управления кавказскими минераловодскими курортами и правового регулирования отношений по эксплуатации Кавказских Вод в период империи.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере государственной правовой политики, проводимой Российской империей применительно к курортам Кавказских Минеральных Вод.
Предмет исследования - законодательство Российской империи об управлении минераловодскими курортами, использовании и охране природных ресурсов КМВ.
Хронологические рамки исследования включают весь период освоения и использования Российской империей минераловодских лечебных ресурсов (начиная с указа Петра I «О приискании в России минеральных вод» от 24 июня 1717 года) и эксплуатации целебных минеральных источников на Кавказских Минеральных Водах. Основное внимание в работе
6 См.: Садовская О. В. Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды: дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.
уделено дореволюционному периоду официального существования на Кавмшшодах курортов общегосударственного значения (1803-1917 гг.).
Цель исследования заключается в комплексном изучении историко-правового опыта осуществления Российской империей государственно-правовой курортной политики на Кавказских Минеральных Водах и выработке теоретических выводов и практических рекомендаций по его использованию в современном курортном строительстве.
Для достижения указанной научной цели были поставлены следующие задачи:
— выявить исторические предпосылки возникновения отношений по использованию и охране минеральных вод на Северном Кавказе;
— проследить генезис российской государственно-правовой курортной политики;
— рассмотреть систему государственного управления курортами Кавказских Минеральных Вод в Российской империи;
— исследовать институт частного курортного управления, существовавшего на Кавказских Водах с 1862 по 1883 год;
— раскрыть социально-правовые аспекты государственной курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах;
— охарактеризовать систему охраны природных лечебных ресурсов Северного Кавказа в дореволюционном законодательстве в части установления правового режима округов горно-санитарной охраны источников минеральных вод;
— выявить особенности правового регулирования использования и охраны земель на кавказских минераловодских курортах;
— изучить правовой режим использования и охраны лесов, недр, атмосферного воздуха и источников пресной питьевой воды на Кавказских Минеральных Водах.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых дореволюционного, советского и новейшего периодов. Диссертационное исследование основано на работах специалистов в области истории и теории российского государства и права (П.П. Баранов, А.З. Бешуганов, В.П. Беляев, O.A. Бондарева, Б.А. Гарданов, A.A. Герцензон, Б.К. Далгат, П.П. Демидов, Ф.Х. Думанова, МБ. Заднепровская, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, Н.В. Исаков, Д.А. Керимов, БА. Кистяковский, М.М. Ковалевский, C.B. Кодан, A.C. Кондра-шева, АЛ. Коробова, В.Н. Кудрявцев, И.А. Кузнецов, Е.В. Куманин, Ф.И. Леонтович, H.A. Лопашенко, Г.В. Мальцев, A.B. Малько, А.П. Мазурен-ко, Н.И. Матузов, С.Н. Медведев, Г.И. Муромцев, С.А. Муромцев, B.C. Нерсесянц, Л.И. Петражицкий, Т.Н. Радько, В.А. Рудковский,
О.Ю. Рыбаков, Л.Г. Свечникова, И.М. Степанов, В.М. Сырых, Б.Н. Чичерин, Д.Ю. Шапсугов, К.В. Шундиков, Е.И. Якушкин и др.).
Важной составляющей историко-правовой источниковой базы стали монографии исследователей, специально посвященные государственному управлению и правовому регулированию иных общественных отношений на Кавказе (H.H. Белявский, С.М. Броневский, П.Г. Бутков, И.А. Пшьденштедт, П.П. Зубов, В.А. Потто и др.). При написании работы использовались научные труды B.C. Белозерова, Р.К. Гочияевой, A.B. Данилова, Ю.Ф. Зсшьниювой, М.И. Игнатьевой, Л.И. Краснокутской, В.И. Михайленко, О.Г. Печниковой, О.В. Садовской, О.И. Серегиной и других авторов, раскрывающие отдельные аспекты государственной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах.
Поскольку в исследовании правовой курортной политики Российской империи на Кавказских Водах анализируется законодательство об использовании и охране минераловодских источников и других природных ресурсов этого региона, в настоящей работе рассматриваются труды ученых-юристов, специализирующихся в области экологического права (А.П. Ани-симов, В.П. Балезин, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстров, Г.А. Волков, А.К. Голи-ченков, Р.К. Гусев, O.J1. Дубовик, Б.В. Ерофеев, Н.Г. Жаворонкова, Г.В. Иванов, И.А. Иконицкая, Н.Д. Казанцев, A.M. Каландадзе, В.А. Кикоть, Б.Д. Клюкин, О.С. Колбасов, E.H. Колотинская, Н.И. Краснов, И.О. Краснова, О.И. Крассов, Э.С. Навасардова, И.В. Павлов, В.В. Петров, Т.В. Петрова, Г.Н. Полянская, H.A. Сыродоев, JI.A. Тимофеев, В.В. Устюкова и др.).
В работе использовались труды русских цивилистов (К.Д. Кавелин, Л.А. Кассо, Д.И. Мейер, К.П. Победоносцев, С.Д. Рудин, И.М. Тютрюмов, Г.Ф. Шершеневич и др.).
В исследовании предпринята попытка охватить наиболее важные теоретические работы, которые позволили раскрыть содержание и выявить особенности государственно-правовой курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах, включая ее административные, социально-правовые и природоресурсные аспекты.
Методологическая основа настоящей работы представлена системой общенаучных, частнонаучных и специально-научных методов, используемых в рамках диалектического подхода для решения поставленных задач. Это прежде всего анализ, синтез, системный метод, сравнительно-правовой, формально-юридический и сравнительно-исторический методы. Применение данной методологии научного исследования осуществлялось на основе принципов объективности, системности и историзма.
Нормативная основа настоящего исследования представлена российским дореволюционным законодательством, которое регулировало отношения по
освоению курортно-рекреационного потенциала Кавказских Минеральных Вод, управлению регионом, а также регламентировало рациональное использование и охрану их природных ресурсов. Это отдельные нормативно-правовые акты трех серий «Полного собрания законов Российской империи» и ряд кодифицированных актов, содержащихся в «Своде законов Российской империи»: «Устав врачебный» (т. XIII), «Свод законов межевых» (ч. 2, т. X), «Свод законов гражданских» (ч. 1, т. X), «Устав лесной» (ч. 1, т. VIII), «Свод губернских учреждений» (т. II) и др. Большую роль в системе дореволюционной государственно-правовой курортной политики играли ведомственные, региональные и местные нормативные акты. Они также были исследованы в работе. Использовалась неофициальная тематическая инкорпорация «Извлечения из действующих законов, а также распоряжений министерств, касающиеся Кавказских Минеральных Вод», составленная в 1915 году юрисконсультом Управления Кавминвод, старшим советником Михайловым.
В качестве эмпирической основы данного исследования были использованы разнообразные акты применения права, официальные отчеты административного, научного и статистического характера. Для того чтобы изучить особенности и оценить эффективность правоприменения в области курортного регулирования на Кавказских Водах, анализировались до-революциошше документы из Архива Главного Управления Наместника Кавказской), которые издавались Кавказской Археографической Комиссией в Тифлисе в период с 1866 по 1904 год. Несомненную эмпирическую ценность с точки зрения более полного и детального раскрытия заявленной темы представляют документы местной курортной администрации, хранящиеся в Государственном архиве Ставропольского края (ГАСК) и впервые вводимые в научный оборот. Богатый материал, всесторонне отражавший практику осуществления государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах, содержится в сборниках и отчетах Дирекции КМВ, издававшихся H.A. Новосельским, A.M. Байковым, С.А. Смирновым, В.В. Хвощинским и другими официальными лицами курортной администра ции Кавминвод до 1917 года.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых комплексных исследований монографического характера, посвященных российской государственно-правовой курортной политике на Кавказские Минеральных Водах дореволюционного периода. В работе выявлены исторические предпосылки правового регулирования отношений в области использования и охраны природных источников минеральных вод, которые на протяжении длительного периода регламентировались правыми обычаями местных горских народов. Изложено авторское видение гене-
зиса российской государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах. Впервые с юридической точки зрения рассмотрена система государственного управления указанными курортами, исследован институт частного управления ими, подробно проанализированы с позиций содержание и сущность договоров, на основе которых с 1862 по 1883 год частные контрагенты осуществляли управление Кавминводами. Впервые с правовых позиций освещены социально-правовые аспекты политики Российской империи в этом регионе, исследован юридический инструментарий обеспечения социальной защиты и государственного здравоохранения неимущих слоев населения на минераловодских курортах Северного Кавказа. Часть диссертации посвящена анализу системы правового регулирования приро-доресурсных и природоохранительных отношений на особо охраняемых курортных территориях Кавказских Вод, который также проведен впервые.
Диссертантом исследованы нормативно-правовые акты Российской империи, устанавливающие порядок неистощительной эксплуатации источников минеральных вод, государственный протекционизм в отношении которых осуществлялся путем установления на курортах округов горно-санитарной охраны. В диссертации рассмотрены основные особенности правовой регламентации режима использования и охраны земель, лесов, недр, атмосферного воздуха и пресной питьевой воды на кавминводских курортах до 1917 года.
Широкие хронологические рамки исследования, системный: и комплексный подход к решению поставленных в нем научных задач позволили сформулировать выводы, обладающие значительной степенью научной новизны.
В ходе данного исследования были сформулированы и обоснованы следующие основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Под государственно-правовой курортной политикой Российской империи предлагается понимать систему организационных, финансовых, социальных мер, направленных на формирование и развитие курортного законодательства. Она выражалась в установлении особого правового режима охраны и использования природных ресурсов, создании многоуровневой системы органов управления и регулярного казенного содержания курортов, регулировании их социального развития, поддержке бальнеологической науки, поощрении благотворительной деятельности с целью обеспечения эффективного функционирования курортов.
2. Принято считать, что установление правового режима минераловодских источников Северного Кавказа по времени связано с включением данных территорий в состав Российской империи. Однако исследование показало, что задолго до этого их использование и охрана регулировались правовыми обычаями горских народов.
3. Формирование курортной политики Российской империи связано с высочайшим указом Петра I «О приискании в России минеральных вод» от 24 июня 1717 года. Официально датой образования курорта Кавказские Минеральные Воды считается 1803 год, кода Александр I издал рескрипт о создании курортной инфраструктуры. В диссертации обосновывается тезис о том, что начало государственно-правовой курортной политики России на Северном Кавказе было положено рескриптами Павла 1 1800 года, установившими требования по охране минеральных источников на Северном Кавказе.
4. Становление государственно-правовой курортной политики на Кавказских Минеральных Водах было связано с военно-административными мероприятиями, направленными на установление российской государственности на Северном Кавказе. Это сказалось на характере управления курортами Кавминвод, ведущая роль в котором отводилась первому чиновнику региональной военной администрации, наделенному широкими гражданскими полномочиями, - сначала Главноуправляющему в Грузии и на Кавказе, а затем Наместнику Кавказскому. В то же время на общеимперском уровне курорт подчинялся не военному, а гражданским ведомствам, причем различные направления курортной деятельности одновременно курировались несколькими коллегиями, департаментами и министерствами.
5. На протяжении всего XIX столетия государство вело поиск оптимальной модели местного курортного управления, которое первоначально было военным. С 1814 года учреждается должность гражданского Смотрителя Вод, затем управление делят на три части: медицинскую, строительную и хозяйственную. В 1847 году происходит консолидация функций управления под эгидой созданной Дирекции Вод. В 1861 году на Кавказских Минеральных Водах вводится институт частного управления, который в 1883 году вновь сменили на государственное учреждение - Дирекцию Вод.
6. Стремясь сократить расходы казны на содержание и развитие курортов Кавказских Минеральных Вод, в 1861 году государство учреждает институт частного управления, который просуществовал до 1883 года. Введение этого института можно признать правовым экспериментом, направленным на оптимизацию управления курортами. Однако практика показала неэффективность частного управления Минеральными Водами.
7. Ни в дореволюционном законодательстве и литературе, ни в современных исследованиях не было однозначного понимания юридической сущности института частного управления курортами Кавказские Минеральные Воды. Договор, лежащий в основе его учреждения, называли контрактом о частном содержании, договором аренды и, собственно, договором частного управления. Исследование показало, что исходя из цели
заключаемого договора, состава субъектов и некоторых иных его условий этот договор должен рассматриваться как смешанный (в нем сочетаются публично-правовые и гражданско-правовые элементы) с преобладанием публичных элементов. Данный институт, на наш взгляд, следует именовать институтом частного управления, имея в виду, что в первую очередь он имел целью организацию и развитие курортного дела в интересах общественного блага и при непосредственном финансовом и организационном участии государства в управлении курортами КМВ. И лишь во вторую очередь государство предполагало личную выгоду контрагента.
8. Государственной курортной политике Российской империи на Кавказских Минеральных Водах была присуща социально ориентированная составляющая. Признавая на законодательном уровне их общественное значени е, государство подтверждало это организационно-финансовыми гарантиями о казания медицинской помощи на Водах социально незащищенным группам населения Российской империи. Одним из аспектов этой политики являлось стимулирование частной благотворительности в пользу «недостаточных больных».
9. В качестве одного из элементов государственной курортной политики Российской империи следует рассматривать создание законодательной базы охраны природных лечебных ресурсов на Кавказских Минеральных Водах. Именно в конце XIX века впервые появляются эколого-правовые категории «округа горной охраны», а затем и «округа горно-санитраной охраны», которые сохранились до настоящего времени. В общем виде правовой режим округов включал не только правила недропользования и осуществления хозяйственной деятельности, санитарные нормы, действующие на территории курорта, но и устанавливал меры уголовной ответственности за их нарушения, налагаемые преимущественно мировыми судьями.
10. Специальное земельное законодательство, принятое в отношении курортов Кавказских Минеральных Вод, большая часть земель которых относилась к государственным имуществам, отличалось от общероссийского более жесткими требованиями как к договору аренды земельных участков, так и к их последующему обращению в частную собственность. Это заключалось в следующем. Во-первых, в случае обнаружения ненадлежащего содержания зданий и не приведения их в пригодное состояние в течение года, участок со всеми постройками, а также залог, поступали в распоряжение Управления Вод. Во-вторых, устанавливались повышенные требования к разрешенному использованию земельных участков (например, запрет на строительство на них фабрик и заводов), к устройству канализации, что объяснялось необходимостью соблюдения правового режима округов горной и санитарной охраны курортов. В-третьих, дополнитель-
ные взносы, предусмотренные специальным законодательством, в частности сбор в фонд благоустройства курортов, позволяли получать дополнительные финансовые ресурсы для обустройства курортов.
11. Государственно-правовая политика в отношении лесов на Кавказских Минеральных Водах основывалась на фактическом признании за лесами защитных водоохранных функций. Юридически эти леса не рассматривались в качестве водоохранных в силу неполноты лесного законодательства Российской империи. Устав Лесной к водоохранным относил «леса, охраняющие верховья и источники рек или их притоков». Этот критерий не мог быть применим к лесам, произраставшим в границах округов гор-но-санитареой охраны того времени. Однако региональная правоприменительная практика свидетельствовала о том, что в отношении этих лесов устанавливался специфический режим охраны, учитывавший их роль в обеспечении гидрологического благополучия курортов.
12. Для Кавказских Минеральных Вод был актуален вопрос о состоянии и охране иных природных ресурсов (недр, атмосферного воздуха, природных источников пресной питьевой воды) в силу их влияния на экологическую систему курорта. Исходя из этого правовой режим указанных природных ресурсов в пределах Кавминвод получил особую регламентацию как в общеимперских нормативно-правовых актах, так и в местных природоресурсных нормативных постановлениях.
13. В отличие от дореволюционного законодательства, содержащего особые правила охраны и использования природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод, современное российское законодательство таких норм практически не содержит. Восполнить этот пробел мог бы ФЗ «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе «Кавказские Минеральные Воды». В нем должны найти место нормы, регулирующие имущественные земельные отношения; устанавливающие более широкие экологически значимые полномочия Администрации Кавказских Минеральных Вод с учетом дореволюционного опыта определения такой компетенции Дирекции КМВ; закрепляющие особенности режима охраны и использования природных ресурсов курорта, с заимствованием ряда положений из законодательства Российской империи, регламентировавших аналогичные отношения.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что ее выводы и положения могут быть использованы для формирования современной государственной курортной политики, совершенствования российского законодательства о курортах с учетом имеющегося отечественного правового опыта в данной сфере, а также при последующей научной разработке указанной проблематики. В настоящее время
результаты данного исследования используются соискателем в ходе преподавания дисциплин эколого-правовош цикла на юридическом факультете Ставропольского государственного университета.
Апробация результатов исследования была проведена автором на международных, всероссийских, межвузовских и университетских научно-практических конференциях, а также в ряде опубликованных научных статей по теме настоящей работы.
Структура диссертации обусловлена целью и научными задачами данного исследования, которое состоит из введения, трех глав, включающих в себя девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВ.ШНЯ
Введение содержит обоснование актуальности избранной темы. Здесь же рассматривается степень ее научной разработанности, определен объект, предмет, цель и задачи диссертационного исследования, показана его теоретическая основа, научная новизна и источниковая база. Во введения сформулированы положения, выносимые на защиту, дана характери стика научно-теоретической и практической значимости диссертащш, приведены данные о структуре работы и научной апробации ее результатов.
Глава первая - «Становление государственно-правовой курортной политики в России» — посвящена анализу возникновения общественных отношений по использованию и охране источников минеральных вод, а также вопросу о становлении системы правового регулирования данных отношений, которая и обусловила в итоге сущность государственно-правовой курортной политики в дореволюционной России.
В первом параграфе - «Возникновение отношений по использованию и охране минеральных вод» - исследуются исторические предпосылки социальной практики использования природных источников минеральных вод в медицинских целях и сопутствующих ей нормативных установлений. Лечение минеральными водами и связанное с ним регулирование курортных отношений возникло в России достаточно поздно (20-е гг. XVIII века). Эта бальнеологическая практика была заимствована отечественно!} медициной из Западной Европы, а потому и первоначальное развитие русского законодательства о минераловодских курортах шло по пути рецепции соответствующих норм зарубежного права. Европа, в отличие от России, к тому времени уже имела минераловодские курорты, появившиеся там еще в античную эпоху. Научные классификации минеральны?; вод и способы лечения ими разрабатывались древнегреческими и римскими учены-
ми. При широко распространенном водолечении в те времена, очевидно, существовало и правовое регулирование указанных отношений. Однако ввиду отсутствия в памятниках античного писаного права каких-либо норм, специально посвященных регулированию использования минеральных вод, можно предположить, что юридическое регулирование данных отношений объективировалось в правовых обычаях. В наиболее общих чертах обычно-правовой режим минеральных вод в античной Европе охарактеризовал дореволюционный ученый С. Орлов: «В связи с господствовавшим взглядом на минеральные источники как на дар неба считалось недозволительным взимать плату за пользоваше ими»7. Можно сделать вывод, что в ту эпоху сложилось представление о природных минеральных источниках как об общественном достоянии. Европейские курорты времен античности продолжали использоваться и в Средневековье, однако в этот период некоторые минеральные источники переходят во владение католических монастырей, которые стали создавать материальную базу для курортного лечения и взимать за это соответствующую плату. В XV столетии на смену обычно-правому приходит государственно-правовое регулирование отношений по использованию и охране минеральных вод. Французский король Генрих IV учредил особую инспекцию для ограждения минеральных источников от порчи и истощения, вслед за чем еще более строгий надзор был установлен несколькими королевскими ордонансами8. Именно в Западной Европе русский царь Петр I испытал целебную силу минеральных вод и стал предпринимать первые политические шаги по заведению аналогичной бальнеологической практики в России. 24 июня 1717 года был подписан Высочайший указ «О приискании минеральных вод в России»9, во исполнение которого начала осуществляться государственная инвентаризация минеральных источников на территории страны и первые мероприятия по их курортному освоению. К этому же времени относится и открытие российскими учеными ряда минеральных источников на Северном Кавказе, который еще не был подчинен России, но рассматривался русским правительством в качестве зо]ты своего геополитического влияния. Однако задолго до Петра I сведения о некоторых северокавказских минеральных водах были включены в разрядную «Книгу Большого Чертежу» (1627 г.), содержащую описание го-
7 Орлов С. Минеральные воды // Энциклопедический словарь. Том XIX. - СПб.: Типолитография И.А Ефрона, 1896. - С. 345.
8 Там же.
9 Высочайший именной указ от 24 июня 1717 года, данный Правительствующему Сенату, «О приискании в России минеральных вод» // Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Том V (1713-1719). - СПб.: Типография II Отделения С.Е.И.В. Канцелярии, 1830. - С. 498-499.
рячих вод «в землях Пятигорских Черкасс», равно как и упоминания о целом ряде иных минераловодских месторождений, открытых на территории Российского государства10.
Согласно данным средневековой историографии, целебные свойства местных минеральных вод были известны кавказским горцам по меньшей мере с XIV века. Еще до установления здесь российского владычества режим использования и охраны данных минеральных источников регулировался правовыми обычаями горцев. Об этом свидетельствуют как записки путешественников, так и местный фольклор. Обычно-правовой режим минеральных вод Северного Кавказа был основан на установлении соответствующих традиционных запретов и обрядовых предписаний, связанных с народным почитанием и охраной этих источников.
Во втором параграфе - «Предпосылки государственно-правовой курортной политики в России (1717-1803 гг.)» - рассматривается вопрос о правительственных мерах, направленных на курортное освоение минераловодских ресурсов Кавказски;« Вод вплоть до официального признания за ними в 1803 году общественного значения. На основе дефиниций понятия «правовая политика», выработанных как дореволюционными (С.А. Муромцев, Л.И. Петражицкий, Г.Ф. Шершеневич, Б.А. Кистяковский и др.), так и современными теоретиками права (A.B. Малью, Н.И. Матузов, B.C. Нерсесянц, Г.И. Муромцев и др.) в работе предлагается авторское определение понятия «государственно-правовая курортная политика». Несмотря на то что минеральные источники Северного Кавказа начали изучаться российскими учеными еще в 20-х годах XVIII столетия (во исполнение упомянутого высочайшего указа от 24 июня 1717 года), и ряд северокавказских минеральных вод был даже лично осмотрен и одобрен Петром I в ходе его Азовскою похода, из-за неустойчивой политической ситуации в данном регионе местные мине-раловодские ресурсы на протяжении долгого времени были не доступны для полноценного курортного освоения. Перспективы развития минераловодских курортов открылись здесь толы» в 1774 году, когда между Российской империей и Турцией был подписан Кучук-Кайнарджийский мирный договор, по которому эта территория и, как следствие, все связанные с ней природные богатства объявлялись сферой исключительного политического влияния России. К тому времени в регионах с более стабильной политическо й обстановкой уже были созданы минераловодские курорты, прежде всего Олонецкие Марциальные Воды в Карелии. В марте 1719 года Петр) I особым указом утверждает «докторские правила», которые регламентировали использование
10 Книга Большому Чертежу / под ред. К. Н. Сербиной. - М.; Л.: Издательство Академии наук СССР, 1950. - С. 90-91.
российских минеральных вод в лечебных целях. В 1720 году появился еще один высочайший указ, нормировавший эксплуатацию минераловодских ресурсов. Минеральные источники империи определялись в нем как «дарование Божие, милостиво явившееся для всенародной пользы»11. Этими петровскими указами были созданы предпосылки для формирования в России государственно-правовой курортной политики: провозглашался принцип рассмотрения минеральных вод страны в качестве общественного достояния, делался акцент на необходимость курортного освоения минеральных источников силами государства, устанавливался принцип использования минераловодских ресурсов на строгой научной основе, учреждались должности первых курортных чиновников на государственном окладе - смотрителей вод и казенных докторов. Это свидетельствует о том, что к началу курортного освоения Кавказских Вод в России уже были заложены основы системной государственно-правовой курортной политики, многие аспекты которой заимствовались Петром I из законодательства Западной Европы. Эта система, прошедшая апробацию на первых российских курортах, после 1774 года начала применяться и к минеральным водам Северного Кавказа. Поскольку в этом регионе длительное время шла военная кампания по замирению кавказских горцев, первыми, кто начал осуществлять здесь курортное благоустройство и лечебное использование минеральных вод в соответствии с канонами западной медицины, стали российские военные. В 1780 году у минеральных источников Пятигорья было заложено Константиногорс-кое укрепление, одна из задач которого заключалась в защите источников минеральных вод для их безопасного использования. В 90-е годы XVIII столетия начинает формироваться российское законодательство об охране минераловодских источников от порчи, истощения и загрязнения. В октябре 1800 года император Павел I подписал два рескрипта об ограждении минеральных вод Северного Кавказа от посягательств со стороны горцев12. Общее управление вода-
11 Именной указ, объявленный из Правительствующего Сената 10 мая 1720 года «О действии марциальных вод в Олонце» // Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Том VI (1720-1722). - СПб.: Типография II Отделения С.Е.И.В. Канцелярии, 1830. - С. 191.
12 Высочайший рескрипт императора Павла I от 8 октября 1800 года «О приискании залежей минеральных богатств на Кавказе и поручении генерал-лейтенанту К.Ф. Кнор-рингу рассмотреть возможность защиты источников минеральной воды близ Констан-тиногорска от вреда со стороны горцев» // Акты, собранные Кавказской Археографической Комиссией. Архив Главного Управления Наместника Кавказского. Том I. - Тифлис: Типография Главного Управления Наместника Кавказского, 1866. - С. 514; Высочайший рескрипт императора Павла I от 8 октября 1800 года «Об истребовании мнения о возможности обеспечения безопасности источников минеральных вод близ крепости Константиногорской» // Там же. С. 732.
ми этого региона государь закрепил за Медицинской Коллегией. Вместе с тем рескриптом того же года он запретил осуществлять благоустройство местной курортной инфраструктуры за счет армии13. Все это время единственным эффективным мероприятием курортного строительства в регионе было лишь стимулируемое государством планомерное изучение северокавказских минеральных вод учеными, врачами и чиновниками Медицинской Коллегии. В апреле 1803 года император Александр I издал: рескрипт о признании за Кавказскими Минеральными Водами общественного значения, открывший перспективы для полноценного государственного освоения рекреационных ресурсов Северного Кавказа14.
Глава вторая - «Управление и социальная политика Российской империи на курортах Кавказских Минеральных Вод» - содержит ан;шиз такого элемента их правового режима, как управление северокавказскими курортами, имевшего особенности по сравнению с другими российскими курортами, а также рассмотрение социальных аспектов государственно-правовой курортной политики на Кавказских Водах.
В первом параграфе - «Государственное управление Кавказскими Минеральными Водами как основной аспект курортной политики» - исследованы органы государственного администрирования курортов КМВ на всех трех уровнях вертикального распределения соответствующих властных полномочий: центральном, региональном и местном. На этапе становления российской государственности на Северном Кавказе упраанение Кавказскими Минеральными Водами осуществлялось главным образом региональной военной администрацией. За столичной Медицинской Коллегией зацеплялись лишь функции по изучению минеральных источников и выработке предложений по их дальнейшему курортному освоению. В 1802 году Медицинская Коллегия была передана в ведение Министерства Внутренних Дел, которое с тех пор стало для Кавказских Вод профильным уполномоченным органом центрального курортного администрирования. В 1803 году Медицинская Коллегия была упразднена. Отныне Министр Внутренних Дел сам формулировал приоритеты развития государственно-правовой курортной
13 Высочайший рескрипт императора Павла I на имя генерал-лейтенанта К.Ф. Кноррин-га от 15 декабря 1800 года «О неделании издержек и вспомоществования со стороны армии на благоустройство кавказских минеральных источников» И Там же. - С. 734.
14 Высочайшее повеление императора Александра I от 24 апреля 1803 года «Об устройстве курортных заведений при Кавказских Водах» /У Акты, собранные Кавказской Археографической Комиссией. Архив Главного Управления Наместника Кавказского. Том II. - Тифлис: Типография Главного Управления Наместника Кавказского, 1868. - С. 252.
политики на Северном Кавказе и в России в целом, утверждаемые затем императором. Региональное управление Водами в основном сосредоточивалось у командующего Кавказской линией. В том же 1803 году на Кавказских Водах были сформированы и первые органы местного курортного управления в лице двух казенных врачей. В 1814 году дополнительно была учреждена должность Смотрителя Вод. В 1823 году создается Строительная Комиссия при Кавказских Водах, ставшая на местном уровне главным органом курортного благоустройства. В 1844 году региональное военное управление подверглось преобразованию путем выделения особого субрегионального уровня в лице Наместника Кавказского, который стал играть первостепенную роль в проведении государственно-правовой курортной политики на Северном Кавказе. Указанной реформе предшествовало создание в 1840 году Кавказского Комитета, который также ведал общими вопросами устройства гражданской части на Кавказе. В 1847 году по инициативе Наместника Кавказского было высочайше утверждено Положение об управлении Кавказскими Водами. В соответствии с ним Строительная Комиссия упразднялась, а вместо нее создавалась Дирекция Кавказских Минеральных Вод, состоявшая из трех отделов: врачебного, строительного и хозяйственного. На региональном уровне непосредственное администрирование Кавказскими Водами осуществлялось Управлением медицинской частью при канцелярии Наместника Кавказского. В период с 1861 по 1883 году курорты КМ В находились в частном управлении, а после его упразднения они вновь перешли в ведение Министерства Внутренних Дел. В 1883 году значительная часть функций курортного управления на центральном уровне передается из МВД в Министерство Государственных Имуществ, в структуре которого находился Горный Департамент. С передачей этого Департамента Министерству Торговли и Промышленности Кавказские Воды получили новое профильное подчинение. На региональном уровне в этот период данные курорты подчинялись Кавказскому Наместнику и Начальнику Терской области. Местный уровень государственной курортной администрации после упразднения частного управления был представлен сначала Управлением Кавказских Минеральных Вод во главе с Правительственным Комиссаром, а с 1896 г. — Дирекцией КМВ. Динамика реформирования системы государственного управления курортами КМВ свидетельствует об активном поиске правительством оптимальной модели курортного администрирования в дореволюционной России. Основная тенденция преобразований государственного управления в данной сфере видится в постепенном переходе от военных форм управления на Северном Кавказе к формам гражданским, а в части профильного подчинения Кавказских Вод — от управле-
ния с врачебно-санитарным профилированием к центральному управлению с более широкими хозяйственно-экономическими полномочиями.
Во втором параграфе - «Учреждение института частного управлении как эксперимент по поиску оптимальной модели управления Кавказскими Минеральными Водами» - исследован такой организационно-правовой феномен, как частное управление северокавказскими минераловодс-кими курортами, имевший место в период с 1861 по 188.3 гг. Согласно контракту, подписанному с первым частным контрагентом Н. А. Новосельским, минеральные источники поступали на время действия контракта в его полное заведование. В управление передавалось все движимое и недвижимое имущество Вод, а также финансовые активы курорта. В обязанности управляющего входила забота об улучшении состояния Вод, проведение капитального ремонта существующих зданий и создание новых. Он имел право свободно распоряжаться всеми доходами, получаемыми от курортов, а деятельность его освобождалась от какого-либо правительственного надзора за исключением ежегодного отчета об управлении Водами, который представлялся Наместнику Кавказскому. Кроме того, частный управляющий получал государственные субсидии на развитие вверенных ему курортов. Эта реформа управления Кавказскими Водами была своего рода экспериментом правительства, которое надеялось, что частная инициатива сделает развитие курортов более эффективным, чем государственное. По своей правовой сущности договор частного управления не имел прямых аналогов с известными дореволюционному гражданскому праву договорами, однако ближе всего он соответствовал договору казенного подряда, но не договору аренды, с которым его пытались ассоциировать некоторые исследователи, называя частного контрагента арендатором, а сам договор - казенной арендой. На то, что договор частного управления курортами был близок по условиям казенному подряду, указывает ряд характерных для него признаков: контрагент обеспечивал принадлежащий Водам капитал залогом «рубль за рубль», что соответствовало §77 Положения о казенных подрядах; выдаваемые контрагенту государственные субсидии отвечали условию, при котором для «удобнейшего и выгоднейшего» исполнения обязательств допускались казенные пособия (§27) и др. Однако договор частного управления не был полностью иденгичен казенному подряду. Это позволяет видеть в нем совершенно особенную форму гражданско-правовой фиксации отношений между контрагентом и правительством с преобладанием в данных отношениях публично-правового элемента. В 1870 году был заключен контракт с новым контрагентом А. М. Байковым, который впоследствии был дважды пролонгирован. Но в конечном итоге дей-
ствия частных управляющих на Кавказских Водах были подвергнуты критике Министром Земледелия и Государственных Имуществ. Институт частного управления не оправдал ожиданий правительства, и Кавказские Воды вновь перешли в государственное администрирование. Эксперимент по созданию института частого управления на минераловодских курортах Кавказа показал, что при всей значимости частной инициативы такое масштабное дело, как ведение полноценного курортного строительства, возможно лишь в прямом и непосредственным ведении государства с привлечением только ему доступных финансовых и административных механизмов.
В третьем параграфе — «Социально-правовые аспекты государственной курортной политики на Кавказских Водах» - подвергнут детальному анализу вогсрос о мерах государственно-правовой поддержки Российской империей тех слоев неимущего населения, которые нуждались в лечении на северокавказских минераловодских курортах, не имея для этого достаточных средств. Первые шаги социального призрения таких «недостаточных больных» на Кавказских Водах были предприняты гражданским обществом, и государство на первоначальном этапе внедрения этой части правовой курортной политики брало на себя лишь функции по распоряжению частными благотворительными капиталами. Деньги, пожертвованные на эти цели, поступали в губернский (областной) Приказ Общественного Призрения, откуда впоследствии выделялись под осуществление конкретного социального проекта по высочайшему указанию. Однако в конце XIX века бесплатное и льготное лечение «недостаточных больных» становится на Водах неотъемлемым элементом государственно-правовой курортной политики, обеспечиваемым участием как благотворительных обществ, так и местной курортной администрации. Для урегулирования указанной деятельности были изданы «Правила для лечебного сезона на Кавказских Минеральных Водах». Однако Дирекция Вод при проведении социальной политики в данной сфере не превращалась в сугубо благотворительное учреждение. Льготный доступ к Водам неимущим больным предоставлялся в таком режиме, чтобы не ущемить интересы курортников, приехавших лечиться за свой счет. В частности, льготные категории подданных могли пользоваться Водами «лишь во второй половине официально открытого сезона», то есть в период, наименее популярный среди лечащихся на общих основаниях. Для получения права бесплатного или льготного водолечения требовалось предоставить ряд документов, которые рассматривались Директором Вод, принимавшим по этому вопросу окончательное решение. Дирекцией КМВ были изданы «Правила для пользования на льготных условиях Кавказскими Минеральными Водами», в ко-
торых содержалось требование о предоставлении соответствующего направления от строго определенных благотворительных организгщий. В данном документе подтверждалось общее правило: «Ванны могут быть отпускаемы по преимуществу в часы наиболее ранние или поздние, на занятие которых со стороны лиц, лечащихся на свой счет, является наименьшее требование». Кроме того, в конце XIX века на общеимперском уровне был издан ряд нормативных актов, связанных с регламентацией лечения на Кавказских Водах неимущих военных за счет войсковых капиталов и Александровского Комитета о раненых. Наконец, в 1914 году Министерством Торговли и Промышленности были утверждены общие «Правила для бесплатного и льготного лечения на минеральных водах Кавказских, Старорусских, Липецких, Сергиевских, Кеммернских и Бусских», основой для которых послужили правила, ранее выработанные местной курортной администрацией на Кавказских Водах. Социальные аспекты государственно-правовой курортной политики на КМВ были вызваны к жизни практикой частной благотворительности, получив со временем юридическое закрепление и всемерную поддержку со стороны государства.
Третья глава — «Государственно-правовая политика в области использования и охраны природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод» - содержит анализ законодательства Российской империи, регламентировавшего правовой режим естественных элементов курортной экосистемы: источников минеральных вод, земель, лесов, недр, атмосферного воздуха и источников пресной питьевой воды.
В первом параграфе - «Правовое регулирование охраны и использования источников минеральных вод на курортах Кавказских Минеральных Вод» - исследован дореволюционный правовой режим этого важнейшего курортообразующего природного лечебного ресурса. Первые рескрипты об охране минеральных источников Кавказских Вод были изданы, как отмечалось, императором Павлом I в 1800 году. На протяжении более чем восьмидесяти лет правовое регулирование их охраны и использования имело фрагментарный характер. Лишь в феврале 1885 года были высочайше утверждены Правила об охранении источников минеральных вод, включенные затем в Устав Врачебный т. XIII Свода законов Российской империи. В целях ограждения вод от порчи и истощения в отношении них устанавливались округа горной охраны. Для проведения работ, которые могли оказать неблагоприятное воздействие на минеральные источники (буровые и подземные работы, деятельность по увеличению притока вод в источниках, их собиранию и распределению), требовалось предварительное разрешение горного начальства. Нарушение этого правила каралось по статье 52№ Устава о наказаниях,
налагает« мировыми судьями, арестом на срок до трех месяцев или штрафом до трехсот рублей. Правилами 1885 г. предусматривалась возможность экспроприации с целью последующего сноса или закрытия колодцев, зданий, сооружений, заводов и фабрик, признанных безусловно вредными для минеральных источников. По представлению Министра Государственных Имуществ на это всякий раз испрашивалось высочайшее дозволение с указанием условий и порядка вознаграждения собственников. 24 апреля 1914 года был принят закон «О санитарной и горной охране лечебных местностей». Кроме округов горной охраны им было введено еще и понятие округов санитарной охраны курортов, в которые включалась вся площадь лечебной местности, а также источники, снабжавшие ее питьевой водой. Этим актом были также учреждены санитарные комиссии, на которые возлагались функции по надзору за соблюдением в лечебных местностях соответствующих установлений. Подробно регламентировался и порядок осуществления санитарных сборов. В целом охрана минеральных источников Кавказских Вод достигалась путем запрета любого несанкционированного нарушения целостности недр в пределах округов горной и санитарной охраны под страхом уголовной ответственности.
Во втором параграфе — «Особенности правового режима земель курортов Кавказских Минеральных Вод» - рассмотрены нормативно-правовые акты Российской империи, которыми регулировался порядок предоставления и использования земельных участков на курортах Кавказских Вод. В период военного управления регионом на территории кавминвод-ской группы государство признавало право земельной собственности прежних северокавказских феодалов и горских обществ, что значительно усложняло развитие здесь курортов. После ряда выступлений кабардинцев против российских войск Главнокомандующий на Кавказе А. П. Ермолов добился лишения горских князей земельной собственности в пределах Кавказских Вод. С этого времени все земли в пределах данной местности стали межеваться как исключительно казенные. В целях развития здесь городской инфраструктуры А. П. Ермолов начал предоставлять земельные участки переселенцам на льготных условиях. На этапе активного развития курортов кавминводской группы местные земли приобрели особую привлекательность, и потому режим их предоставления и использования потребовал особого правового регулирования. В числе соответствующих нормативно-правовых актов можно назвать: Высочайше утвержденное в 1901 г. Положение о предоставлении Министру Земледелия и Государственных Имуществ права сдавать без торгов участки казенной земли в районе Кавказских Минеральных Вод для гостиниц, ресторанов, концертных залов; Высочайше утвержденное в 1902 г. мнение Государственного Совета о пре-
доставлении права приобретения в собственность казенных дачных участков, сдаваемых в оброчное содержание на Кавказских Минеральных Водах; Правила 1908 г. на сдачу в аренду участков казенной земли на группах Кавказских Минеральных Вод под постройку жилых помещений и др. Под постройку жилых зданий участки казенной земли на курортах кавминводской группы сдавались с торгов в оброчное содержание на срок до 99 лет. Помимо ежегодной арендной платы арендатор при получении участка курортной земли в оброчное содержание должен был внести еще и единовременный юное в фовд благоустройства курортных поселений. Использование земельного участка в указанных целях должно было осуществляться в полном соответствии с нормами Устава Строительного, но для ведения строительства на КаЕ!казских Водах нормами названных правил вводилась более строгая правовая регламентация. Так, согласованное строительство на казенном земельном участке в пределах курортов кавминводской группы должно было завершиться не позднее чем через три года после начала строительства, тогда как по общим правилам Устава об оброчных казенных статьях данный срок мог быть продлен до пяти лет. После окончания срока оброчного содержания земельного участка все постройки сдавались Управлению Вод в полной исправности без всякого вознаграждения арендатора Управление КМВ могло изъять у арендатора землю со всеми постройками и досрочно в случае несвоевременного внесения им арендной платы. Однако после возведения фундамента и стен арендатору предоставлялось право выкупить земельный участок из оброчного содержания в собственность (цена участка определялась пугем 20-кратного умножения годовой арендной платы). Таким образом, в отношении курортов Кавказских Вод к началу XX в. сложилось специальное земельное законодательство, которое было значительно строже общеимперского.
В третьем параграфе - «Особенности правового режима лесов на Кавказских Минеральных Водах» - исследовано законодательство Российской империи, которым регламентировалась охрана и использование лесов в пределах групп кавминводских курортов. Настоятельная потребность в развитии местного лесного хозяйства диктовалась природной малолесно-стью на территории Кавказских Вод. Уже в начале XIX века начали издаваться предписания о запрете создания здесь деревянных строений и вырубки леса. Первый Наместник Кавказский начал осуществлять планомерную программу облесения территории Кавказских Вод. Региональная администрация сознавала роль этих лесов в обеспечении гидрологической стабильности местных минеральных источников, однако на уроЕ:не общеимперского законодательства кавминводские леса так и не были включены в категорию защитных. Особенности их режима, включавшего требования по
охране лесов, регламентировались лишь актами региональной государственной администрации. Эти леса находились в ведении Управления Государственных Имущесгв Кавказского края. Значительные полномочия по управлению курортными лесами имел также Наместник Кавказский, который мог, например, санкционировать упрощенный порядок сплошной рубки леса для создания лесных просек, а также для иного курортного благоустройства. На всем протяжении дореволюционной истории развития Кавказских Минеральных Вод государство вело борьбу с самовольной рубкой леса, за которую устанавливалась уголовная ответственность по общим правилам Устава Лесного и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
В четвертом параграфе —«Правовое регулирование охраны и использовании недр, атмосферного воздуха и источников пресной питьевой воды на курорте Кавказские Минеральные Воды» - исследован правовой режим иных природных ресурсов, обеспечение благоприятного состояния которых обусловливало полноценное функционирование минераловодс-ких курортов, делая возможным комфортное пребывание и лечение на Кавказских Водах. Что касается режима использования недр, то правительство исходило из принципа признания минеральных вод наиболее ценным полезным ресурсом данной местности, не допуская ведения здесь геологических разработок по поводу поиска других полезных ископаемых. В части использования недр в промышленных и бытовых целях действовал принцип обязательного административного санкционирования любого вмешательства в целостность недр курортов с предварительной оценкой его безопасности для минеральных источников. В этой связи на Кавказских Водах действовал строгий административный надзор, сопряженный с постоянным научным контролем за всей хозяйственной деятельностью специалистами по горно-инженерной части. Особое значение на кавказских минераловодских курортах придавалось и чистоте атмосферного воздуха, который считался важным бальнеологическим ресурсом. Соответствующий надзор, согласно нормам Устава Врачебного (ст. 650-656), был возлож ен на местную полицию. Всякие промышленные заведения должны были располагаться таким образом, чтобы их деятельность не вредила чистоте воздуха и пресной питьевой воды. Надзор за соблюдением этого правила возлагался также на губернское (областное) начальство. 23 марта 1888 года Общим Присутствием Терского Областного Правления были приняты «Правила по сохранению чистоты воздуха в слободах Железное одской и Кисловодской, в станице Ессентукской и прилегающих к ним группах Кавказских Минеральных Вод». Аналогичные нормы для города Пятигорска были утверждены местной Городской Думой. Охра-
на источников пресной питьевой воды на Кавказских Водах осуществлялась как по общим правилам Устава Врачебного, так и в соответствии с нормами специальных актов (например, утвержденными в 1895 г. Министром Земледелия и Государственных Имуществ Правилами .для пользования водой частными лицами Пятигорского, Железноводского, Ессен-тукского и Кисловодского водопроводов). Кроме того, правовой режим недр, а также атмосферного воздуха и пресной питьевой воды как природных ресурсов, важных с точки зрения обеспечения устойчивого развития инфраструктуры этих минераловодских курортов, регулировался, как уже отмечалось, общеимперским Положением о санитарной и горной охране лечебных местностей 1914 года.
В заключении сформулированы выводы, полученные в результате проведенного диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях авт ора:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендуемых ВАК:
1. Белозерова Е. В. О горной и санитарной охране источников минеральной воды в Российской Империи // Общество и право. - 2008. - №4 (22). - 0,3 пл.
2. Белозерова Е. В. Институт частного управления курортом «Кавказские Минеральные Воды» // Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. Северо-Кавказский научный центр высшей школы. 2008. Спецвыпуск, посвященный 205-летию КМВ. - 1 пл.
3. Белозерова Е. В. История формирования законодательства о курорте Кавказские минеральные воды // Общество и право. -2010. —№1 (28). - 0,3 пл.
4. Белозерова Е. В. Социально-правовые аспекты государственной курортной политики Российской империи на Кавказских Минеральных Водах // Общество и право. - 2010. - №5 (32). - 0,3 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других изданиях и журналах:
5. Белозерова Е. В. Природно-географические особенности эколого-курортного региона КМВ как основа правового регулирования хозяйственной деятельности // Проблемы понимания и тенденции развития государства и права в XXI веке: сборник научных трудов по материалам 49 научно-методической конференции «Университетская наука региону» (Ставрополь, 25 апреля 2004 г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2004. - 0,3 п.л.
6. Белозерова Е. В. Правовая основа режима особо охраняемого эко-лого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод И Правовое регулирование экологических отношений. Проблемы и перспективы: сборник
материалов научно-практической конференции (Ставрополь, 15 октября 2004 г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2004. — 0,3 п.л.
7. Белозерова Е. В. О некоторых новеллах проекта положения о курортах 1911 года // Актуальные проблемы юридической науки: материалы Международной научно-практической конференции (Ставрополь, 17 сентября 2004 г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2004. - 0,3 пл.
8. Белозерова Е. В. Правовая регламентация режима курортов в первые годы советской власти // Закон и право: История и современность: материалы Международной научно-практической конференции (Ставрополь, 16 декабря 2005 г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2005. - 0,4 п.л.
9. Белозерова Е. В. Формирование нормативно-правовой базы курортов КМВ И Перспективы социально-экономического развития Южного федерального округа: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Пятигорск, 2006 г.). - Пятигорск: Институт экономики и управления, 2006. - 0,2 п.л.
10. Белозерова Е. В. Природоресурсный потенциал КМВ как основание установления режима особо охраняемой природной территории // Проблемы правовой науки: материалы Международной научно-практической конференции (Ставрополь, 27 октября 2006 г.). - Ставрополь: Сервис-школа, 2006. - 0,3 пл.
11. Белозерова, Е.В. Особенности правовой регламентации режима курортов Кавказских Минеральных Вод в 20-е годы XX столетия // Общество, право и государство: ретроспективы и: перспективы: материалы 51-й научно -методической конференции (Ставрополь, 28 апреля 2006 г.). - Ставрополь: Сервисшкола, 2006. - 0,3 пл.
12. Белозерова Е. В. Об элементах правового режима земель курортов // Проблемы юридической науки: материалы научно-практической конференции (Ставрополь, 2 ноября 2007 г.). - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2007. - 0,4 пл.
13. Белозерова Е. В. Особенности предоставления земельных участков на территории курортов КМВ в конце 1ХХ - начале XX веков // Российское право и государство: Фундаментальные ценности и тенденции развития: материалы 54 научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука региону» (Ставрополь, 10 апреля 2009 г.). - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2009. - 0,3 пл.
Подписано в печать 21.02.2011 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,51 Уч.-изд.л. 1,42 Бумага офсетная__Тираж 100 экз.___Заказ 306
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.
