АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие курортного законодательства России»
На правах рукописи
004Г
Горовой Никита Константинович
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КУРОРТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ (с начала XVIII в. до начала XX в.)
Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 3 лНВ ¿011
Краснодар 2010
004619077
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Кубанский государственный университет»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
Момотов Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор
Рыбаков Олег Юрьевич,
доктор юридических наук,
доктор философских наук, профессор
Поляков Олег Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация:
Государственное образовательное учреждение высшего образования «Южный федеральный университет»
Защита состоится 26 декабря 2010 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.02 по юридическим наукам в Кубанском государственном университете по адресу: 350010, г. Краснодар, ул. Рашпи-левская, 43
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Кубанского государственного университета: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149
Автореферат разослан 25 ноября 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Феоктистов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Одной из задач исто-рико-правовой науки является изучение государственно-правовых институтов, накопленного отечественного и зарубежного опыта организации управления в той или иной сфере жизни общества, экономики.
В выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что основные усилия должны быть направлены на сферы, прямо определяющие качество жизни граждан.
Туристско-рекреационная деятельность - одна из важнейших сфер современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом в отличие от многих других отраслей экономики эта не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи нередко экспортно-ориентированной сферой, данная отрасль демонстрирует большую стабильность по сравнению с другими в условиях кризисных явлений в мировой экономике.
Развитие современного Российского государства и его экономики настоятельно требует систематизации накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли. Это и является целью данного исследования. Подготовка к зимним Олимпийским играм 2014 г. наглядно продемонстрировала несовершенство существующей нормативно-правовой базы. Несмотря на накопленный за тысячелетнюю историю человечества опыт регулирования данного вида деятельности и его практического применения на протяжении последних десятилетий, правовых лакун оказалось более чем достаточно. Эволюция методов управления в данной и смежных областях права теоретически должна была привести к максимальному совершенствованию возникающих правоотношений между всеми субъектами деятельности отрасли. К сожалению, этого пока не произошло.
Появление все новых нормативно-правовых актов по описываемой в данной работе тематике, как в России, так и за рубежом, свидетельствует, что развитие общества обозначает все новые правовые проблемы в данной сфере. Изучение отечественного опыта должно способствовать совершенствованию действующего законодательства.
Задачи исследования определяются обозначенной целью и состоят в следующем:
- рассмотреть предпосылки формирования отрасли курортного законодательства;
- проанализировать формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в ХУ1П-ХХ вв. на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья;
- охарактеризовать становление структуры управления курортной отраслью в 1920-е гг.;
- исследовать эволюцию законодательства в сфере курортов и туризма в 1930-1980-е гг.;
- провести анализ коммерциализации курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 1990-е гг. и соответствующих изменений нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях.
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1. Основными этапами развития отечественного законодательства, регулирующего систему предоставления услуг проживания и курортного обслуживания государственных и частных лиц, являются:
- начало ХП в. - появление правовой основы и упорядочение системы перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями;
- период с XIV в. по начало XVI в. связан с учреждением «ямской гоньбы» для нужд «государственной службы»;
- на 3-м этапе в начале XVIII в. появляются «Дохтурские правила» от 20 марта 1719 г. - первое нормативное регулирование курортного дела в России.
2. Характерной особенностью законодательного регулирования курортного дела в России в XIX в. - начале XX в. является недостаточное государственно-правовое регулирование управления курортами, доминирование частно-правовых форм по организации и предоставлению услуг в виде акционерных обществ, частных лиц, а в некоторых случаях органов местного самоуправления (городских дум, земств).
3. Особенности законодательного регулирования в период с 1917 по 1991 г.:
- обширная ведомственная нормативно-правовая база;
- публично-правовые предписания в правовом регулировании;
- активная роль профсоюзных организаций в нормативном регулировании сферы туризма в СССР.
4. В своем историческом развитии российское курортное законодательство прошло ряд этапов, характеризующихся как различиями в методах правового регулирования, так и особенностями организации национального туристического сервиса. Условно можно выделить стихийный (доиндустриальный) до середины XIX в., индустриальный с середины XIX до начала XX в., советский с 1917 по 1991г., постсоветский с 1991 по 2000 г. и современный с 2000 г. этапы.
Практическая значимость исследования состоит прежде всего в том, что в предлагаемой диссертации проводится комплексный, системный анализ нормативно-правового регулирования туристско-рекреационной деятельности в нашей стране с периода её становления в Киевской Руси и до рыночных реформ наших дней. Рассмотрение эволюции законодательства и краткий обзор зарубежного опыта позволят усовершенствовать подходы к действующим правовым актам современной России и прогнозировать пути и методы будущего законотворчества, а
также на основе изучения предыдущего опыта возможно изменят подходы к роли государства в развитии отрасли.
Степень научной разработанности проблемы. В научных исследованиях, посвященных туристско-рекреационной деятельности, наблюдается несколько диаметрально противоположных подходов. Организация системы управления и исторический аспект вопроса разрабатываются в основном в рамках курортологии как раздела медицинской науки. Вопросы развития курортов как населенных пунктов, их инфраструктуры, градостроительства хорошо проработаны в трудах строителей и архитекторов. Туризм в нашей стране традиционно относят к вопросам спорта. Каждое из этих направлений использует собственную методологию и угол обзора на поднимаемую в диссертационном исследовании проблематику. Теоретическое осмысление этих процессов не менее актуально и для юриспруденции. Настоящая работа - один из первых комплексных ис-торико-правовых подходов, связанных с общей теорией государства и права, что и определяет её научную ценность.
Можно выделить три основных периода научной разработки данной тематики. Первый- дореволюционный, наиболее профессионально и полно вопросы регламентации курортного дела исследовались в трудах и материалах съездов Русского бальнеологического общества. Профессора Н.П. Гундобин, В.А. Будзинский, А.И. Песоченский в своих статьях и выступлениях неоднократно затрагивали эту тему1.
Второй период охватывает 1917-1991 гг. Авторы исследований опирались на значительный фактический материал, что делает их работы особенно значимыми. Однако концепция социально-экономического развития общества и права в дореволюционный период и зарубежный опыт рассматривались ими с исключительно критических позиций. Нормативные же акты
1 Гражданское право: учебник / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М„ 2001. Т. 1.
советского государства по изучаемой проблематике, наоборот, критически не осмысливались.
Третий этап изучения становления и развития курортного законодательства охватывает период с начала 1990-х гг. по настоящее время.
Общетеоретические подходы к изучению различных аспектов туризма как вида предпринимательской деятельности отражены в научных трудах таких правоведов, как М.М. Агарков, С.С. Алексеев, H.A. Баринов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, Н.С. Ковалевская, М.В. Кротов, К.К. Лебедев, А.Л. Маковский, И.Б. Новицкий, А.Н. Ошноков, Е.Л. Писаревский, И.А. Покровский, В.Ф. Попондопуло, Б.И. Путинский, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, A.A. Собчак, Ю.К. Толстой, С.А. Хохлов, В.В. Чубаров, Е.Г. Шаблова, В.П. Шахматов, О.М. Щуковская, В.Ф. Яковлева и др. Изложенные в этих работах научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для исследования1.
Вопросы, связанные с историей правового регулирования курортного дела, еще не стали предметом пристального внимания ученых-правоведов. Пока явно доминируют экономические аспекты при научном исследовании отрасли. Из сравнительно немногих опубликованных трудов по юриспруденции следует отметить следующие: Писаревский Е.Л. «Туристская деятельность: проблемы правового регулирования»; Терещенко A.A. «О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами», Кабалкин А.Ю. «Договор возмездного оказания услуг», Иванов А.П. «Правовое регулирование международных туристских отношений», Волошин Н.И. «Правовое регулирование туристской деятельности», Вышегородцев М. «Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании», Лебедев В.М., Чеченов Ю.А «Правовое регулирование
1 Винокуров В.И., Леонов В.А. Индустрия туризма: теоретические, методологические и практические аспекты. Сочи, 1998.
туристской деятельности в Российской Федерации», Сергеев В.И. «Договор об оказании туристских услуг», Писарев-ский Е.Л. «Положение о лицензировании туроператорской деятельности. Положение о лицензировании турагентской деятельности», Самарина Т.В. «История и правовое регулирование отечественного курортного дела (первая половина ХУШ- начало XXI в.)» и др. Заметным явлением в этой области стало появление комментариев к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (Я.Е. Пар-ций)и др.
Вместе с тем труды указанных и других авторов охватывают далеко не все проблемы истории правового регулирования отрасли гостеприимства в России и за границей как вида предпринимательской деятельности. Часть из них уже устарела (не говоря уже о работах более раннего периода), поскольку нормативная база меняется достаточно быстро. В основном отмеченные работы изданы в виде учебных и практических пособий, и таким образом теоретико-правовой аспект исследуемой проблематики затрагивался весьма незначительно. Соответственно в научной юридической литературе отсутствуют монографические работы по комплексному исследованию отмеченных проблем, учитывающие социально-экономические реалии в современной России, которые, как известно, претерпели кардинальные изменения за последние 20 лет. Отсутствуют также работы, посвященные истории законодательства, регулирующего специфику курортного дела в новейшее время на субфедеральном уровне.
Автору в ходе работы в Государственном архиве Краснодарского края и ознакомления с рабочими материалами Департамента развития курортной сферы и туризма Краснодарского края, профильного комитета Законодательного собрания края удалось найти документы, не вводившиеся ранее в научный оборот.
Объект данного исследования - история правовых отношений, возникавших в процессе формирования, продвижения и реализации курортных и туристических услуг в Российской империи, СССР и Российской Федерации. Субъектами являются средства размещения, путешественники, отдыхающие и туристы, органы государства и органы местного самоуправления, занимавшиеся вопросами развития курортных территорий, ту-ристско-рекреационной деятельностью, гостеприимством.
В качестве сравнительного анализа в работе уделено внимание эволюции законодательства различных зарубежных государств в сфере регулирования курортного дела и туризма и истории их развития как отрасли в целом и отдельных аспектов деятельности организационно-правовых форм занимающихся этим видом предпринимательской деятельности, охраны природных и искусственных объектов турпоказа, минеральных вод и грязей1.
Предмет исследования - законодательство о курортном деле, туризме и гостеприимстве в России и практика его применения в различные исторические периоды. В качестве наглядной иллюстрации использованы примеры законотворчества в этой области, примененные в разные столетия для развития отдельных территорий (Краснодарского края, Крыма, Кавказских Минеральных Вод), а также за рубежом.
В ходе исследования использовались частно-научные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, системного анализа.
Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской империи, постановления Совета народных комиссаров и Совета министров СССР, федеральные и региональные законы РФ и других государств, подзаконные пра-
1 Губенко H.H., Писаревскай Е.Л. Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы // Туризм: право и экономика. М., 2003.
вовые акты, акты органов местного самоуправления, материалы судебной практики.
Апробация работы. Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного университета. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в опубликованных работах автора. Отдельные материалы и выводы были использованы автором при составлении пособия для студентов «История развития индустрии гостеприимства».
Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, раскрыта степень её изученности, обозначены объект, предмет, цель и задачи исследования, её географические и хронологические рамки, структура работы, изложены методологические принципы, научная и практическая значимость диссертации, дана характеристика её источниковой базы, приведены сведения об апробации содержащихся в диссертации положений.
Первая глава «Становление законодательной базы курортного дела в России с конца XVIII в. до начала XX в.» состоит из двух параграфов. В первом раскрываются исторические предпосылки возникновения курортного дела и курортного законодательства.
Первоначально использование природных лечебных факторов носило стихийно-эмпирический характер1.
Упоминания о первых предприятиях индустрии гостеприимства, в которых предоставлялись услуги как размещения, так
1 Грицкевич В.П. История туризма в древности. СПб., 2005.
и питания, тавернах, можно найти в кодексе вавилонского царя Хаммурапи (примерно 1700 г. до н.э.)1.
Строгая классовая структура, лежавшая в основе Римского государства, оказала влияние на деятельность предприятий гостеприимства того времени . Императоры один за другим издавали законы, чтобы прекратить злоупотребления и удержать обслуживание на заезжих дворах на соответствующем уровне .
Римские законы предусматривали патронат. К обязанностям патрона относилось прежде всего облегчение пребывания гостя в городе. Кроме этого римским правом предусматривалось частное гостеприимство, не подлежавшее контролю и влиянию государства4.
Во всех крупных городах Киевской Руси создавались торговые районы, обеспеченные развитой инфраструктурой обслуживания как прибывающего груза, так и торговцев5.
Гостиничная база городов Киевской Руси была представлена гостиными дворами - целыми комплексами, предназначенными для проживания прибывающих иностранцев, для хранения их грузов, торговли, заключения договоров, проведения до-
6
суга .
Первая попытка упорядочить систему перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями, делается в про-
п
странной редакции «Русской Правды» 1209 г.
1 Кодекс Хаммурапи, 125-126. URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/ hammurap.htm.
2 Грицкевич В.П. Указ соч.
3 Шаповал Г.Д. История туризма. Минск, 1999.
4 Дворниченко В. Туризм и право глазами историка // Отель. 2001. № 2.
5 Писаревский Е.Л. Туристская деятельность: проблемы правового регулирования. Владивосток, 1999.
6 Шендрикова А. И. Правовые и организационные аспекты участия государства в развитии туризма. Проблемы и перспективы: автореф. дис. ... канд. юр. наук. СПб., 2000.
7 Пространная редакция Русской Правды (По Троицкому списку второй половины XV в.). URL: http://www.okpravo.mfo/pam/12.htm.
Уже в конце XV - начале XVI в. на Руси была учреждена «ямская гоньба» для нужд «государевой службы»1.
В межгосударственных договорах IX-XVI вв. в отдельных статьях указывались условия приезда и отъезда граждан того или иного государства2.
При Иване Ш стали назначаться официальные лица, в обязанность которых входило следить за соблюдением правил ямской гоньбы - ямские пристава3.
Первое упоминание о приставе в таком качестве встречается в грамоте Ивана III от 6 июня 1481 г. Указ предписывал приставу обеспечивать лошадьми лиц, «с кем моя будет грамота на имя в монастырские села, кому будет дати подводы». Такие грамоты назывались подорожные4.
Своими силами жители крупных слобод и ямов строили избы для проезжающих5. Это были довольно благоустроенные постоялые дворы, в них не брезговали останавливаться даже цари6.
Уже в XVIII в. была предпринята первая попытка организации путешествий за границу для всех желающих. Условия путешествия оговаривались в специальном контракте7.
Внимание Петра I к курортам нашло отражение в изданном им в 1717 г. указе «О приисках в России минеральных вод, которыми возможно пользоваться от различных болезней»8.
1 Ковтун М.В. Туристская политика как необходимое условие для развития туризма // Туризм: право и экономика. 2003. № 1.
2 Морозов В.А. Государственное регулирование развития индустрии туризма на современном этапе // Туризм: право и экономика. 2004. № 4.
3 Лаппа-Даншевский С.А. Организация прямого обложения в Московском государстве. СПб., 1890.
4 Дворниченко В. Указ. соч.
5 Судебник царя Федора Ивановича 1589 г., по списку Ф.Ф. Мазурина. М., 1900.
6 Лаппа-Даншевский С.А. Указ. соч.
7 Генш В. План предпринимаемого путешествия в чужие края. СПб., 1777.
8 Большая энциклопедия Кирилла и Мефодия / гл. ред. Т.Г. Музруко-ва. М., 2000. (Электронное издание).
Документы об олонецком источнике были объединены под названием «Объявление о лечительных водах, сысканных на Олонце, а от каких болезней, и как при том употреблении поступать, тому дохтурское определение. Также и указ Его Царского Величества на оные дохтурские правилы»1:
С началом эпохи петровских преобразований Россия стала более открытым государством, а политика европеизации была введена в ранг государственной. Существовавшая прежде система налогообложения не позволяла открывать новые постоялые дворы. Одновременно был введен закон об унификации постоялых дворов и была введена единая пошлина - «постоялое». Это стало важным событием, упростившим открытие постоялых дворов на территории всей Российской империи2. Для постоянного проживания иностранцев разрешили возводить специальные слободы, куда иностранцы поселялись «землячествами». Также по указу Петра I в различных районах города строили гостиницы и трактирные дома для иностранцев3.
Во втором параграфе «Формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII-начале XX века на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья» рассматриваются следующие вопросы.
Указом Александра I от 24 апреля 1803 г. Кавказские Минеральные Воды становятся государственными4.
В 1846 г. вышло Высочайшее повеление: «передать в полное и непосредственное ведение и распоряжение наместника Кавказского Минеральные Воды, все управление ими и суммы, как отпускаемые на содержание Вод, так и назначенные по особому Высочайшему повелению 1837-1838 гг. на их устройство»5.
1 О целительных водах, отысканных на Олонце // ПСЗ. Т. 5. 3338.
2 Дворниченко В. Указ. соч.
3 Гуляев В.Г. Организация туристской деятельности. М., 1996.
4 Дворниченко В. Указ соч.
5 Александрова А.Ю. Международный туризм. М., 2001.
На основании этого положения, вошедшего в Свод законов 1857 г., общее управление Водами, по всем частям, было вверено дирекции1.
В 1861 г. казенное управление было упразднено, и Воды были переданы в ведение первого частного контрагента (арендатора). 12 марта 1870 г. заключен новый контракт на 12 лет (с 1 декабря 1870 г. по 1 декабря 1882 г.). Деятельность контроля усилилась с 1876 г., когда образовалась особая наблюдательная комиссия, особенно с 1881 г., когда Государственным Советом был образован Пятигорский округ.
В 1881 г. было упразднено Кавказское наместничество и учреждена должность главноначальствующего гражданской частью на Кавказе с правами генерал-губернатора, и таким образом заведование Водами снова перешло к Министерству внутренних дел2.
В 1898 г. министр земледелия и государственного имущества России A.C. Ермолов представил в Госдуму проект о горно-санитарной охране лечебных местностей, который в 1915 г. приобрел силу закона3.
Важным обстоятельством в деле благоустройства Вод явился изданный в 1886 г. Закон об охране источников4.
К 1915 г. курорты стали подчиняться Министерству промышленности и торговли5.
В дореволюционной России была сформирована система казенных курортов, которые функционировали на предприни-
1 Анучин Д.Н. Охрана памятников природы // Земледелие. М., 1907. Кн. 1-2.
2 Демишина О.Н. Современные тенденции мирового рынка туризма и его развитие в России // Известия высших учебных заведений. СевероКавказский регион. 2001. № 2. С. 116-119.
3 Москвич А.Г. Иллюстрированный практический путеводитель по Кавказу. СПб., 1902. С. 17.
4 Правительственная субсидия курортам // Русский курорт. 1915. № 2. С. 27.
5 Москвич А.Г. Указ. соч.
мательской основе, как коммерческие предприятия. Все земли, на которых открывались и строились курорты, принадлежали государственной казне. Как правило, лечебные местности передавались в арендное пользование городам, земствам, частным компаниям и лицам императорской фамилии1.
Вторая глава посвящена «Специфике государственного управления отдыхом после Октябрьской революции 1917 г., в СССР и Российской Федерации» и состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Национализация и становление проф-союзно-государственной структуры управления курортной отраслью в 20-е годы XX в.». Специальным постановлением правительства в 1918 г. все существовавшие на территории страны курорты были объявлены государственной собственностью и переданы в ведение ВСНХ, который возложил управление ими и заботу об их развитии на Наркомздрав РСФСР. Декрет «О лечебных местностях государственного значения» от 4 апреля 1919 г. провозгласил национализацию курортов2.
13 мая 1921 г. В.И. Ленин подписал декрет «О домах отдыха»3. 21 июня 1921 г. было принято постановление Совнаркома, которое определяло финансово-хозяйственную деятельность курортов в условиях нэпа, а постановление от 24 января 1922 г. «О курортном лечении трудящихся и об эксплуатации курортов» утвердило условия деятельности курортов на основе самоокупаемости - хозрасчета4.
В довоенной истории курортов после социалистической революции можно выделить несколько периодов:
25 февраля 1925 г. Наркомздрав РСФСР утверждает два новых Положения: 1) о Главном курортном управлении; 2) о курорте5. Согласно последнему курорт рассматривался как адми-
1 Дворниченко В. Указ. соч.
2 Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 50. С. 382.
3 Там же.
4 Биржа кое М.Б. Введение в туризм. СПб., 1999.
5 Курортное дело. 1925. № 1-2. Офиц. отдел.
нистративно-хозяйственная единица, включающая все санатор-но-бальнеологические учреждения, гостиницы, жилищный фонд, парки и т.д., и находящаяся под руководством Управления курорта, которое в свою очередь возглавлял директор.
В 1926 г. дома отдыха были переданы в ведение Центрального управления социального страхования при Наркомтруде СССР, с 1933 г. в ведение профсоюзов. 11 апреля 1929 г. было принято Постановление Совета труда и обороны «Об организации государственного акционерного общества по иностранному туризму в СССР». В 1936 г. руководство внутренним туризмом поручается профсоюзам в лице ВЦСПС, в котором было образовано Центральное туристско-экскурсионное управление с отделениями в республиках и городах страны1.
Второй параграф описывает «Эволюцию советского законодательства в сфере курортов и туризма в 30-80-е годы XX в.». Из большого числа задач, которые ставились тогда партийными и советскими органами в ходе реконструкции курортов, важнейшими были правильное и научно обоснованное пла-
2
нирование и специализация курортов .
Постановлением Экономического совещания РСФСР от 18 июля 1931 г. «Об организации Всероссийского объединения
о
курортов и курортных предприятий» был внедрен хозрасчет. Постановление ЦИК и СНК СССР № 42/1012 «О реорганизации курортного дела в СССР» от 7 июля 1932 г. юридически расширило сферу действия введенной Постановлением СНК РСФСР от 3 января 1930 г. первичной формы организации курорта-треста, возглавляемого новым всесоюзным объединением «Со-юзкурорт».
Важным событием рассматриваемого периода становится принятие на VIII Чрезвычайном съезде Советов 5 декабря
1 Губенко #., Писаревский Е. Указ. соч.
2 Сталин И.В. Поли. собр. соч. Т. 7. С. 19.
3 Собрание узаконений и распоряжений РСФСР. 1931. № 40. Ст. 310.
1936 г. Конституции (Основного закона) СССР1, согласно ст. 119-120 которой впервые в отечественной государственно-правовой истории санаторно-курортное лечение становится гарантией прав широких слоев населения.
В апреле 1940 г. Советом народных комиссаров Союза ССР было принято постановление № 500 «Об утверждении Положения о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения»2.
В 1956 г. были проведены реорганизация управления санаторно-курортным делом, объединение и укрупнение мелких учреждений.
Созданная в СССР оригинальная санаторная система подразумевала общедоступность для всех слоев населения, чему способствовало постановление Совета министров СССР «О передаче профсоюзам хозрасчетных санаториев, курортных поликлиник и домов отдыха» от 10 марта 1960 г. Курортная деятельность была полностью монополизирована государством. Управление ею происходило посредством государственного планирования, которое осуществлялось такими органами государственной власти, как ВЦСПС, Госплан СССР, Совет министров СССР и Советы министров союзных республик.
С 1960 г. была проведена безвозмездная передача курортных учреждений профсоюзам.
Интенсивные научные исследования 1955-1964 гг. в области советского земельного права, в том числе по проблемам права землепользования в СССР и его видов, позволили выделить местности с лечебными и оздоровительными свойствами в качестве объектов правового регулирования. К ним стали относить курорты. Юридически они признавались в качестве таковых после принятия специального постановления Совета мини-
1 Съезды Советов в документах. 1917-1936 гг. М., 1960. Т. 3. С. 226245.
2 Писаревский Е.Л. Государственное регулирование культурного туризма // Туризм: право и экономика. М., 2004. № 1. С. 3-8.
стров СССР или Совета министров союзных республик о курортах.
С принятием в конце 1960-1970-х гг. Основ земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик и законодательства о здравоохранении, наряду с курортами стали признаваться местностью с оздоровительными свойствами пригородные и зеленые зоны вокруг больших городов.
Советом министров СССР 5 сентября 1973 г. было утверждено постановление № 654 «Положение о курортах». Курортами в соответствии с ним могли быть признаны местности, обладающие природными лечебными средствами, минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями, благоприятными для лечения и профилактики заболеваний1.
В начале советского периода, как писал С.С. Алексеев, существовала направленность на уничтожение, полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни. Советское право того периода приобрело публичное содержание и направленность, и это стало характерным даже для такой, казалось бы, исконной обители частного права, как гражданское право, цивилистика2.
Особенностями правоприменения в советский период стали следующие аспекты:
- обширная ведомственная нормативно-правовая база, т. е. отсутствие законодательного (в узком смысле слова) регулирования, выполняющего регулятивную и охранительную функции в сфере туризма;
- публично-правовые предписания в правовом регулировании туризма по своему объему доминировали над диспозитив-ным (частно-правовым) началом;
1 БариновН.А. Услуги (социально-правовой аспект). Саратов, 2001.
2 Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 2000.
- концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов;
- правовое регулирование в основном было направлено на упорядочение общественных отношений внутреннего туризма.
Третий параграф «Коммерциализация отрасли в условиях рыночной экономики и соответствующие изменения нормативно-правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях». Этот период характеризуется переходом от административного регулирования к экономическому стимулированию, основанному на новых российских законах, касающихся как предпринимательства и рынка в целом, так и курортной и туристской деятельности в частности.
Особенности переходного периода:
- переход от монопольного хозяйства к многоукладному (туристские предприятия становятся собственностью разных владельцев);
- формирование туристского рынка на основе новых законов;
- использование туристских ресурсов в условиях рынка на основе новых экономических и правовых отношениях1.
В соответствии с российским законодательством многие здравницы приобрели новые организационно-правовые формы2.
24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма», а в 1996 г. Федеральный закон «Об
1 Гаврилов А.Ю. Информационные технологии - эффективный инструмент развития туризма // Туризм: право и экономика. 2004. № 1. С. 1617.
2 Клименко Е.В. Туризм как фактор ускорения социально-экономического развития Северного Кавказа: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Краснодар, 2001.
основах туристской деятельности в Российской Федерации»1 от 24 ноября 1996 г., № 132-ФЭ, с изменениями от 10 января 2003 г., № 15-ФЗ, от 2 ноября 2004 г., № 127-ФЗ. Параллельно с этим шла работа по формированию законодательных основ курортной деятельности. В постсоветский период в связи с коренной перестройкой экономической политики страны и реорганизацией системы ее управления возникла необходимость пересмотра сложившегося механизма функционирования .
Что же касается правовых основ выездного туризма, то их соблюдение возлагалось, в частности, на особенности, определяемые Федеральным законом «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., которым была определена ответственность за обязательность и качественность предоставляемых (продаваемых) услуг. Данный закон, кроме того, защищал и отстаивал интересы иностранных граждан как потребителей услуг, предоставляемых в нашей стране зарубежным посетителям.
Основным законом, регулирующим отношения в курортной сфере, стал Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995), согласно которому лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты были объявлены национальным достоянием народов России.
В 1996 г. были утверждены Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения. В 1997 г. выходит постановление об осуществлении государственного контроля за ис-
1 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 4 октября 1996 г.; № 132. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Парций Я.Е. Научно-практический комментарий к Федеральному закону Об основах туристской деятельности в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1998. № 7-10.
пользованием и охраной водных объектов. В апреле 1998 г. были разработаны и утверждены межведомственные Правила разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей1.
В ряде субъектов РФ (в Тверской, Ярославской и Московской областях, в Приморском и Краснодарском краях, Татарской, Бурятской и других российских республиках) были приняты документы, предусматривающие развитие туризма- как национального, так и выездного с учетом программ социально-экономического и культурного развития регионов, а также с привлечением дополнительных капиталов и инвестиций в данные территории2.
С середины 1990-х гг. депутаты Законодательного собрания Краснодарского края первого созыва в связи с отсутствием в федеральном законодательстве необходимых норм подготовили ряд законов, восполняющих правовой вакуум в сфере курортного дела и туризма3. Одним из первых по времени и важности по положению стал Закон Краснодарского края «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края», принятый Законодательным собранием Краснодарского края 23 июля 1996 г.4
Наиболее важным и значимым для регулирования всей туристской деятельности в нашем регионе, наведения порядка в нем, усиления контроля за пребыванием отдыхающих в различных районах Кавказского заповедника, соблюдения культуры и порядка, сохранения всех достопримечательностей, которыми располагает курортная зона, является Закон Краснодарского
1 Лебедев В.М., Чеченов Ю.А. Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации. М., 2000.
2 Писаревский Е.Л. Законодательство в области туризма. Тенденции и перспективы // Юрист. 2002. № 4. С. 41-43.
3 О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края: Закон Краснодарского края. Принят Законодательным собранием Краснодарского края, 23 июля 1996 г.
4 ГАКК. 41-Ю. Краснодар, 1996, 7 авг.
края «О туристской деятельности в Краснодарском крае», принятый Законодательным собранием Краснодарского края 19 июня 1997 г.1 Обсуждались проекты федеральных и краевых законов: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии на-
2 3
селения» , «О проблемах водоснабжения г. Геленджика» , «О растительном мире»4, «О проекте „Лесного устава Краснодарского края"»5, «О проекте Закона РФ о внесении изменений и дополнений в Закон РФ „О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"»6, «О проекте Федерального закона „О растительном мире"»7, «О проекте Федерального закона „Об экологической безопасности Туапсинского морского торгового порта и о признании Туапсе местным курортом"»8, «О разработке комплексной экономической программы Краснодарского края»9, «Об экологическом состоянии Азовского моря и прибрежной полосы в районе Ейска»10, «О концепции развития экономики курортов и туризма на юге Тамани»11.
В настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к курортам и туризму и понимание индустрии гостеприимства, как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.
Требования динамики развития туристского рынка обуславливают необходимость постоянного совершенствования за-
1 О туристической деятельности в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края, Принят Законодательным собранием Краснодарского края, 19 июня 1997 г.
2 ГАКК. Р-1862. Оп.1. Д. 108. Л. 105.
3 ГАКК. Р-1862. Оп.1. Д. 5. Л. 51, 53, 56.
4 ГАКК. Р-1862. Оп.1. Д. 5. Л. 57.
5 ГАКК. Р-1862. Оп.1. Д. 8. Л. 17.
6 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 108. Л. 105.
7 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 5. Л. 57.
8 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 108. Л. 101.
9 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 5. С. 70.
10 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 5. С. 92-95.
11 ГАКК. Р-1862. Оп. 1. Д. 5. С. 72-74.
конодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
Горовой Н.К. Нормативная основа туризма в Российской Федерации // Научный вестник Южного федерального округа. 2008. № 2(6). С. 38-45.
Горовой Н.К. Проблемы и перспективы совершенствования законодательства о курортах и туризме в Краснодарском крае // Научный вестник Южного федерального округа. 2008. № 3(7). С. 52-60.
Горовой Н.К. Состояние нормативно-правового регулирования в сфере туризма в Российской Федерации // Юридический мир: общероссийский научно-практический правовой журнал. 2009. № 4(148). С. 72-74.
Автореферат
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КУРОРТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ (с начала XVIII в. до начала XX в.)
Г о р о в о й Никита Константинович
Подписано в печать 24.11.2010. Формат 60x84 Vie. Печать трафаретная. Бумага тип. № 1. Уч.-изд. л. 1,5. Заказ № 815.
350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149. Центр "Универсервис", тел. 21-99-551.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Горовой, Никита Константинович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Становление законодательной базы курортного дела в России с конца ХУ1П в. до начала XX в.
1.1 Исторические предпосылки возникновения курортного дела и курортного законодательства
1.2. Формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII - начала XX века на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья
Глава 2. Специфика государственного управления отдыхом после октябрьской революции 1917 года, в СССР и Российской Федерации.
2.1. Национализация и становление профсоюзно-государственной структуры управления курортной отраслью в 20-е гг. XX в.
2.2. Эволюция законодательства в сфере курортов и туризма в
30-е - 80-е годы XX столетия.
2.3. Коммерциализация курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 90-е гг. XX в. и соответствующие изменения нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Становление и развитие курортного законодательства России"
Актуальность темы исследования. Одной из задач историко-правовой науки является изучение государственно-правовых институтов, накопленного отечественного и зарубежного опыта организации управления в той или иной сфере жизни общества, экономики.
В выступлении на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 г. Президент Российской Федерации обратил внимание на то, что основные усилия должны быть направлены на сферы, прямо определяющие качество жизни граждан.
Туристско-рекреационная деятельность - одна из важнейших сфер современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом в отличие от многих других отраслей экономики эта не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи нередко экспортно-ориентированной сферой, данная отрасль демонстрирует большую стабильность по сравнению с другими в условиях кризисных явлений в мировой экономике.
Развитие современного Российского государства и его экономики настоятельно требует систематизации накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли. Это и является целью данного исследования. Подготовка к зимним Олимпийским играм 2014 г. наглядно продемонстрировала несовершенство существующей нормативно-правовой базы. Несмотря на накопленный за тысячелетнюю историю человечества опыт регулирования данного вида деятельности и его практического применения на протяжении последних десятилетий, правовых лакун оказалось более чем достаточно. Эволюция методов управления в данной и смежных областях права теоретически должна была привести к максимальному совершенствованию возникающих правоотношений между всеми субъектами деятельности отрасли. К сожалению, этого пока не произошло. Появление все новых нормативно-правовых актов по описываемой в данной работе тематике, как в России, так и за рубежом, свидетельствует, что развитие общества обозначает все новые правовые проблемы в данной сфере. Изучение отечественного опыта должно способствовать совершенствованию действующего законодательства.
Задачи исследования определяются обозначенной целью и состоят в следующем:
- рассмотреть предпосылки формирования отрасли курортного законодательства;
- проанализировать формирование правовой основы деятельности курортов и путешествий в России в XVIII—XX вв. на примере Кавказских Минеральных Вод и Черноморского побережья;
- охарактеризовать становление структуры управления курортной отраслью в 1920-е гг.;
- исследовать эволюцию законодательства в сфере курортов и туризма в 1930-1980-е гг.;
-провести анализ коммерциализации курортной отрасли в условиях рыночной экономики в 1990-е гг. и соответствующих изменений нормативной правовой базы на федеральном и субфедеральном уровнях.
Новизной результатов исследования является систематизация накопленного исторического опыта правового регулирования отрасли Российского государства и права.
На защиту выносятся следующие результаты исследования:
1. Основными этапами развития отечественного законодательства, регулирующего систему предоставления услуг проживания и курортного обслуживания государственных и частных лиц, являются:
- начало XII в. - появление правовой основы и упорядочение системы перевозки лиц, отправляемых с официальными поручениями;
- период с XIV в. по начало XVI в. связан с учреждением «ямской гоньбы» для нужд «государственной службы»;
- на 3-м этапе в начале XVIII в. появляются «Дохтурские правила» от 20 марта 1719 г.- первое нормативное регулирование курортного дела в России.
2. Характерной особенностью законодательного регулирования курортного дела в России в XIX в. - начале XX в. является недостаточное государственно-правовое регулирование управления курортами, доминирование частно-правовых форм по организации и предоставлению услуг в виде акционерных обществ, частных лиц, а в некоторых случаях органов местного самоуправления (городских дум, земств).
3. Особенности законодательного регулирования в период с 1917 по 1991 г.:
- обширная ведомственная нормативно-правовая база;
- публично-правовые предписания в правовом регулировании;
- активная роль профсоюзных организаций в нормативном регулировании сферы туризма в СССР.
4. В своем историческом развитии российское курортное законодательство прошло ряд этапов, характеризующихся как различиями в методах правового регулирования, так и особенностями организации национального туристического сервиса. Условно можно выделить стихийный (доиндустриальный) до середины XIX в., индустриальный с середины XIX до начала XX в., советский с 1917 по 1991 г., постсоветский с 1991 по 2000 г. и современный с 2000 г. этапы.
Практическая значимость исследования состоит прежде всего в том, что в предлагаемой диссертации проводится комплексный, системный анализ нормативно-правового регулирования туристско-рекреационной деятельности в нашей стране с периода её становления в Киевской Руси и до рыночных реформ наших дней. Рассмотрение эволюции законодательства и краткий обзор зарубежного опыта позволят усовершенствовать подходы к действующим правовым актам современной России и прогнозировать пути и методы будущего законотворчества, а также на основе изучения предыдущего опыта возможно изменят подходы к роли государства в развитии отрасли.
Степень научной разработанности проблемы. В научных исследованиях, посвященных туристско-рекреационной деятельности, наблюдается несколько диаметрально противоположных подходов. Организация системы управления и исторический аспект вопроса разрабатываются в основном в рамках курортологии как раздела медицинской науки. Вопросы развития курортов как населенных пунктов, их инфраструктуры, градостроительства хорошо проработаны в трудах строителей и архитекторов. Туризм в нашей стране традиционно относят к вопросам спорта. Каждое из этих направлений использует собственную методологию и угол обзора на поднимаемую в диссертационном исследовании проблематику. Теоретическое осмысление этих процессов не менее актуально и для юриспруденции. Настоящая работа - один из первых комплексных историко-правовых подходов, связанных с общей теорией государства и права, что и определяет её научную ценность.
Можно выделить три основных периода научной разработки данной тематики. Первый - дореволюционный, наиболее профессионально и полно вопросы регламентации курортного дела исследовались в трудах и материалах съездов Русского бальнеологического общества. Профессора Н.П. Гундобин, В.А. Будзинский, А.И. Песоченский в своих статьях и выступлениях неоднократно затрагивали эту тему1.
Второй период охватывает 1917-1991 гг. Авторы исследований опирались на значительный фактический материал, что делает их работы особенно значимыми. Однако концепция социально-экономического развития общества и права в дореволюционный период и зарубежный опыт рассматривались ими с исключительно критических позиций. Нормативные же акты советского государства по изучаемой проблематике, наоборот, критически не осмысливались.
Третий этап изучения становления и развития курортного законодательства охватывает период с начала 1990-х гг. по настоящее время.
Общетеоретические подходы к изучению различных аспектов туризма как вида предпринимательской деятельности отражены в научных трудах таких правоведов, как М.М. Агарков, С.С. Алексеев, H.A. Баринов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, Н.С. Ковалевская, М.В. Кротов, К.К. Лебедев, A.JI. Маковский, И.Б. Новицкий, А.Н. Ошноков, E.JI. Писаревский, И.А. Покровский, В.Ф. Попондопуло, Б.И. Пугинский, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев,
A.А.Собчак, Ю.К.Толстой, С. А. Хохлов, В.В. Чу баров, Е.Г. Шаблова,
B.П. Шахматов, О.М. Щуковская, В.Ф. Яковлева и др. Изложенные в этих работах научные воззрения послужили концептуальной и методологической основой для исследования2.
Вопросы, связанные с историей правового регулирования курортного дела, еще не стали предметом пристального внимания ученых-правоведов. Пока явно доминируют экономические аспекты при научном исследовании отрасли. Из сравнительно немногих ' опубликованных трудов по юриспруденции следует отметить следующие: Писаревский E.JI. «Туристская деятельность: проблемы правового регулирования»; Терещенко A.A. «О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами», Кабалкин А.Ю. «Договор возмездного оказания услуг», Иванов А.П. «Правовое регулирование международных туристских отношений»,
1 Гражданское право: учебник / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2001. Т. 1.
Винокуров В.И., Леонов В.А. Индустрия туризма: теоретические, методологические и практические аспекты. Сочи, 1998.
Волошин Н.И. «Правовое регулирование туристской деятельности», Вышегородцев М. «Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании», Лебедев В.М., Чеченов Ю.А «Правовое регулирование туристской деятельности в Российской Федерации», Сергеев В.И. «Договор об оказании туристских услуг», Писаревский Е.Л. «Положение о лицензировании туроператорской деятельности. Положение о лицензировании турагентской деятельности», Самарина Т.В. «История и правовое регулирование отечественного курортного дела (первая половина XVIII - начало XXI в.)» и др. Заметным явлением в этой области стало появление комментариев к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (Я.Е. Парций) и др.
Вместе с тем труды указанных и других авторов охватывают далеко не все проблемы истории правового регулирования отрасли гостеприимства в России и за границей как вида предпринимательской деятельности. Часть из них уже устарела (не говоря уже о работах более раннего периода), поскольку нормативная база меняется достаточно быстро. В основном отмеченные работы изданы в виде учебных и практических пособий, и таким образом теоретико-правовой аспект исследуемой проблематики затрагивался весьма незначительно. Соответственно в научной юридической литературе отсутствуют монографические работы по комплексному исследованию отмеченных проблем, учитывающие социально-экономические реалии в современной России, которые, как известно, претерпели кардинальные изменения за последние 20 лет. Отсутствуют также работы, посвященные истории законодательства, регулирующего специфику курортного дела в новейшее время на субфедеральном уровне.
Автору в ходе работы в Государственном архиве Краснодарского края и ознакомления с рабочими материалами Департамента развития курортной сферы и туризма Краснодарского края, профильного комитета Законодательного собрания края удалось найти документы, не вводившиеся ранее в научный оборот.
Объект данного исследования - история правовых отношений, возникавших в процессе формирования, продвижения и реализации курортных и туристических услуг в Российской империи, СССР и Российской Федерации. Субъектами являются средства размещения, путешественники, отдыхающие и туристы, органы государства и органы местного самоуправления, занимавшиеся вопросами развития курортных территорий, туристско-рекреационной деятельностью, гостеприимством.
В качестве сравнительного анализа в работе уделено внимание эволюции законодательства различных зарубежных государств в сфере регулирования курортного дела и туризма и истории их развития как отрасли в целом и отдельных аспектов деятельности организационно-правовых форм занимающихся этим видом предпринимательской деятельности, охраны природных и искусственных объектов турпоказа, минеральных вод и грязей1.
Предмет исследования - законодательство о курортном деле, туризме и гостеприимстве в России и практика его применения в различные исторические периоды. В качестве наглядной иллюстрации использованы примеры законотворчества в этой области, примененные в разные столетия для развития отдельных территорий (Краснодарского края, Крыма, Кавказских Минеральных Вод), а также за рубежом.
В ходе исследования использовались частно-научные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, системного анализа.
Нормативную базу исследования составили законодательные акты Российской империи, постановления Совета народных комиссаров и Совета министров СССР, федеральные и региональные законы РФ и других государств, подзаконные правовые акты, акты органов местного самоуправления, материалы судебной практики.
Апробация работы. Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Кубанского государственного университета. Содержащиеся в ней основные историко-правовые положения и выводы отражены в опубликованных работах автора. Отдельные материалы и выводы были использованы автором при составлении пособия для студентов «История развития индустрии гостеприимства».
Структура работы соответствует целям и задачам диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Горовой, Никита Константинович, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
К XIX в. были изучены основные лечебные факторы - климат, минеральные воды и грязи. Лечение находилось в руках частнопрактикующих врачей и осуществлялось главным образом амбулаторно. Были сделаны первые шаги по созданию инфраструктуры курортов, транспорту, связи, коммунальному благоустройству, пансионов, гостиниц и развлекательных учреждений. Земли как правило находились в государственной собственности и сдавались в аренду. Государство ограничивало свою роль регламентацией лечебных процедур, застройки курортов, налогообложения субъектов предпринимательской деятельности в курортной сфере. Для постановки курортного дела было характерно отсутствие общегосударственной системы организации и управления курортами.
К концу XIX - началу XX века была сформирована система казенных курортов в России, которые функционировали, как коммерческие предприятия. Все земли, на которых открывались и строились курорты, принадлежали государственной казне, однако заботу об их благоустройстве оно не проявляло. Как правило, лечебные местности передавались в арендное пользование городам, земствам, частным компаниям и лицам императорской фамилии.
В первой половине XX , в. начинает просматриваться дифференцированный подход к курортному делу. Все курортные богатства взяты государством под контроль. Курорты были национализированы.
Особенностями правоприменения в советский период стали следующие аспекты:
- обширная ведомственная нормативно-правовая база, то есть отсутствие законодательного (в узком смысле этого слова) регулирования, выполняющего регулятивную и охранительную функции в сфере туризма;
- публично-правовые предписания в правовом регулировании туризма по своему объему доминировали над диспозитивным (частно-правовым) началом;
- концентрация хозяйственной деятельности в сфере туризма в руках государственных предприятий и профсоюзов;
- правовое регулирование в основном было направлено на упорядочение общественных отношений внутреннего туризма.
- развитие сети санаториев и учреждений отдыха осуществлялось как за счет госбюджета и собственных средств курортных учреждений, так и за счет фондов предприятий и других нецентрализованных источников финансирования;
- централизованная система планирования и управления санаторно-курортным комплексом обеспечивала его независимость от рыночных механизмов, а следовательно, условия стабильного существования. Однако эти условия не стимулировали повышения качества предоставляемых услуг, обеспечивали экстенсивное развитие, без постоянного улучшения качественных параметров.
В XIX - начале XX вв. происходит официальное открытие большинства современных европейских курортов, которые все более приобретали облик не столько лечебных комплексов, сколько мест отдыха и туризма.
Современные курорты стран с рыночной экономикой, как правило, располагают первоклассными отелями, пансионатами, местами развлечений, имеют богатые курзалы и т. д.; санатории, бюветы, питьевые галереи, грязелечебницы оборудованы по последнему слову техники, но прибывающим на курорты больным обычно не предписывается строгий распорядок дня, они сами выбирают время для лечебных процедур и не обязаны следовать врачебному совету. Туристические организации вкладывают крупные средства в благоустройство курортов и их рекламу, поскольку они расположены большей частью в красивых местностях, нередко на территориях, богатых археологическими памятниками. Государство обычно ограничивает свою роль контролем за соблюдением курортного законодательства, субсидированием компаний на гидрогеологические изыскания, строительство общекурортных сооружений. Органы здравоохранения осуществляют контроль за соблюдением санитарно-гигиенического режима на курортах, горно-санитарной охраной лечебных местностей.
Реформы 1992 года разрушили основы прежнего функционирования курортного комплекса Российской Федерации. Средства социального страхования были выведены из-под управления профсоюзов, которые в связи с этим утратили функции распределения санаторных и оздоровительных путевок и компенсации отдыхающим части их стоимости. Созданные государственные фонды социального страхования перестали выделять' какие-либо средства рекреационным предприятиям, кроме оплаты стоимости путевок, что лишило здравницы средств на расширенное воспроизводство
Тяжелое экономическое положение большинства отраслей народного хозяйства резко уменьшило еще один источник финансирования курортного комплекса - средства фондов потребления промышленных предприятий, главной задачей которых стала борьба за выживание.
К числу основных правовых проблем в сфере гостеприимства следует отнести:
- несоответствие отдельных положений Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» современному законодательству, направленному на создание условий для присоединения России к Всемирной торговой организации.
- недостаточный уровень государственной поддержки и протекционизма в сфере госрегулирования внутреннего (социального) и въездного туризма (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий индустрии гостеприимства и сопутствующей инфраструктуры на территории Российской Федерации; отсутствие механизма субсидирования субъектов курортного дела в период межсезонья.
Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и правовых лакун потребует в перспективе внесения новых изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» или принятия федерального закона «О туризме в Российской Федерации»; разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха; внесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Наряду с федеральной в России развивалась и региональная нормативная правовая база туристской сферы. Основной проблемой правотворческой деятельности в сфере туризма и сегодня является отсутствие в Конституции РФ и в федеральных законах четкого разграничения полномочий по регулированию туризма между РФ и субъектами РФ. Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. Практически полный правовой вакуум в деле защиты горных и курортных ландшафтов с одной стороны, интересов местного населения с другой и экономическая целесообразность со стороны государства и инвесторов требует создание специального закона, а может быть и Кодекса в который бы вошли все законодательные акты о недро- и природопользовании Одно из важных направлений в решении отмеченных проблем - развитие и совершенствование правовой базы для поддержки развития горных и курортных территорий, обеспечения безопасности и устойчивого развития.
Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что в настоящее время в целом постепенно формируется реалистичный подход к курортам и туризму и понимание индустрии гостеприимства, как сферы экономики, обладающей значительными выгодами для социально-экономического развития регионов России.
Требования динамики развития туристского рынка обуславливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Становление и развитие курортного законодательства России»
1. Конституция Российской Федерации: принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 декабря 1994 г., N 32, ст. 3301. С изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2006 г.
3. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 января 1996 г. N 5, ст. 410. С изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2006 г.
4. Федеральный закон 128-ФЗ от 08.08.2001 г. О лицензировании отдельных видов деятельности // Собрание законодательства РФ, 13.08.2001, N33 (часть I), ст. 3430. С изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2006 г.
5. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ Об обществах с ограниченной ответственностью // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998 г., N 7, ст. 785. С изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2006 г.
6. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-Ф3 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 декабря 1996 г. N 49, ст. 5491. С изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.2006 г.
7. Закон «О горных территориях» Французской Республики от 9 января 1985 г.
8. Закон Санкт-Петербурга от 9 июля 2003 года N 409-52.
9. Закон «О горных территориях Кыргызской Республики» от 1 ноября 2002 года11. «Законодательная база туризма нуждается в совершенствовании» (Вышегородцев М., 2000 г.)
10. Постановление правительства Москвы от 27 июля 2004 г. N 515-ПП «О Городской целевой программе развития туризма в городе Москве на 2005-2007 годы».
11. Пространная редакция Русской Правды (По Троицкому списку второй полоны XV в.)
12. Судебник царя Федора Ивановича 1589г., по списку Ф.Ф. Мазурина. М.1900
13. Абрамова Т.В., Барзыкин Ю.А. Целевые программы как инструмент развития туризма в России // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004. -3. -с.9-12
14. Абрамова Т.В., Барзыкин Ю.А., Писаревский Е.Л. Актуальные вопросы государственной политики Российской Федерации в сфере туризма // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004. - 4. - с.2-21
15. Александрова А.Ю. Международный туризм. М.: Аспект Пресс, 2001. 53с.
16. Антипина Е.Б., Терещенко A.A. К вопросу об унификации и стандартизации понятийного аппарата в сфере туризма // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004. - 3. - с.5-819. ' Анучин Д.Н., «Охрана памятников природы» Земледелие. Кн1-2, 1907. М.
17. Балабанов И.Т., Балабанов А.И. Экономика туризма. М.: Финансы и кредит, 2001. 73 с.
18. Баринов H.A. Услуги (социально-правовой аспект). Саратов, 2001. 83с.
19. Биржаков М.Б. Введение в туризм. СПб.: Торговый дом Герда, 1999. 67с.
20. Биржаков М.Б., Никифоров В.И. Индустрия туризма. Перевозки. СПб.: Издательский дом Герда, 2001. 87с.
21. Большая энциклопедия Кирилла и Мефодия / Главный редактор Т.Г. Музрукова. Электронная версия. М., 2000.
22. Бордюга Т. Туристический бизнес требует регулировки // Коммерсант. 2001. 28 марта.
23. Брагинский М.И. Договор подряда и подобные ему договоры. М., 1999. 134с.
24. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут, 2002. 1055 стр.
25. Васюков С. Край гордой красоты. Спб. 1913
26. Винокуров В.И., Леонов В.А. Индустрия туризма: теоретические, методологические и практические аспекты. Сочи: Государственный университет туризма и курортного дела, 1998. 95с.
27. Власов A.A., Нагорный А.Г. Туризм. М.: Высшая школа, 1977. 153с.
28. Волошин Н.И. Правовое регулирование туристской деятельности. М.: Финансы и статистика, 1998. 172с. (
29. Волошин Н.И. Туристская деятельность как предмет правового регулирования // Экономика и право. 1999. 11. С. 55-59.
30. Гаврилов А.Ю. Информационные технологии эффективный инструмент развития туризма // Туризм: право и экономика. - М.; Юрист, 2004.- 1.-С.16-17
31. Горные регионы Европейской части России: состояние и проблемы развития. Национальный доклад. М., 1996.
32. Гражданское право. Том 1.Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: ПБОЮЛ Л.В. Рожников, 2001. 632с.
33. Гражданско-правовые договоры в сфере международного туризма: Автореф. дис. канд. юрид. наук / Ошноков А.Н. М., 2002. - 19 с.
34. Губенко Н., Писаревский Е. Туризм в России и за рубежом // Закон. -М.; Известия, 2003.
35. Губенко H.H., Пиеаревекий E.JI. Законодательство в сфере туризма. Состояние и перспективы // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2003.
36. Гуляев В.Г. Организация туристской деятельности. М.: Нолидж, 1996. 105с. ;
37. Дворниченко В. Туризм и право глазами историка // Отель. 2001. № 2. С.
38. Демишина О.Н. Современные тенденции мирового рынка туризма и его развитие в России // Общественные науки / Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. 2001. 2. С. 116-119.
39. Дехтярь Г.М. Лицензирование, стандартизация и сертификация в туризме. М.: ГИНФО, 2001.- 83с.
40. Долженко Г.П. "История туризма в дореволюционной России и СССР" Ростов-на-Дону, 1988г.
41. Долматов Г.М. Правовые основы туристского бизнеса. Международный институт гостиничного менеджмента и туризма, 1998г.45. «Европейская конвенция о ландшафтах» Флоренция, 20 октября 2000 г.
42. Иванов А.П. Правовое регулирование международных туристских отношений. М., 1974. 142с.
43. Кабалкин А. Договор возмездного оказания услуг// Российская юстиция. 1998.-3.-С. 14.
44. Казаков А. Общее туристское пространство СНГ: первые шаги по трудному пути//Внешняя торговля. 1992. 11-12. С. 29-35.
45. Квартальное В.А. Иностранный туризм. М.: Финансы и статистика, 2001 132с.
46. Квартальнов В.А. Туризм. М.: Финансы и статистика, 2001. 120с.
47. Клейн Р. Направления государственной политики Европейского Союза в области культурного туризма (доклад) // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004. - 1. - с.32-37
48. Клименко Е.В. Туризм как фактор ускорения социально-экономического развития Северного Кавказа. Автореф. дис. канд. экон. наук. Краснодар: Кубанский государственный университет, 2001.-20с.
49. Ковтун М.В. Туристская политика как необходимое условие для развития туризма// Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2003.1. с. 17-20.
50. Кожевников Г.А., «Международная охрана природы», 1914. М.
51. Лаппа-Данилевский, «Организация прямого обложения в Московском государстве» (СПб., 1890)
52. Маринин М.М. Впервые в России принят закон, регулирующий сферу туризма // Экономика и жизнь. 1997. 2. С. 45-48.
53. Маринин М. России нужен Закон «О развитии туризма» // Туристическая дело-вая газета. 1999. сентябрь. № 9/67. С. 17.
54. Москвич А.Г. Иллюстрированный практический путеводитель по Кавказу. Спб. 1902
55. Морозов В.А. Государственное регулирование развития индустрии туризма на современном этапе // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004.-4.-с.21-27
56. Ошноков А.Н. Некоторые проблемы коллизионного регулирования договоров в области международного туризма // Международное частное право: современная практика: Сборник статей. М.; ТОН - Остожье, 2000. -с.43-49
57. Парций Я. Правовое регулирование туристско-экскурсионных услуг // Экономика и жизнь. 1996. N 44. С. 35-38.
58. Парций Я.Е. Научно-практический комментарий к Федеральному закону Об основах туристской деятельности в Российской Федерации // Хозяйство и право. 1998. 7-10.
59. Парций Я.Е. Об измнениях в Законе РФ О сертификации продукции и услуг//Туризм: пратика, проблемы, перспективы. 1998. 12. С. 11-12.
60. Писаревская О.И. Подготовка кадров и профессиональная сертификация в туризме // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2003. - 1. - с.60-63
61. Писаревский Е.Л. Государственное регулирование культурного туризма // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2004. - 1. - с.3-8
62. Писаревский E.JI. Законодательство в области туризма. Тенденции и перспективы // Юрист. М.; Юрист, 2002. - 4. - с.41-43
63. Писаревский Е.Л. Протекционизм и национальная политика в сфере туризма // Адвокатская практика. М.; Юрист, 2000. - 1. - с.6-11
64. Писаревский Е.Л. Развитие туризма и туристской индустрии в Европейском Союзе. Продолжение // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2005. -2.-с.27-34
65. Правовые и организационные аспекты участия государства в развитии туризма. Проблемы и перспективы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук / Шендрикова А.И. С.-Пб., 2000.
66. Российский туризм // Турбизнес. № 12.
67. Сирик Н.В. Страхование в туризме // Туризм: право и экономика. М.; Юрист, 2005. - 1.-с. 11-13
68. Сорокина В. Нарушения прав потребителя в сфере туризма // Юридический вестник. Ханты-Мансийск; Югра, 2002. - 1 (9). - с.21-23
69. Стригулина A.B. К вопросу о правовом регулировании международного туризма // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета КГУ. Казань; Центр инновационных технологий, 2004. - Вып. 5: Ч. 2. - с.128-138
70. Тезисы докладов 2-й Международной конференции «Безопасность и экология горных территорий». Владикавказ, 1995.
71. Теория государства и права / Под ред. В.М. Карельского и В.Д. Перевалова. М.: Инфра-Норма, 1997. 45бс.
72. Терещенко А. О некоторых недостатках в договорных отношениях туристских фирм с туристами/ Туристический бизнес. 1. - 1999. 167с.81. «Туристская деятельность: проблемы правового регулирования» (Писаревский Е.Л., М.,2000 г.);
73. Туризм: право и экономика. 1. М.; Юрист, 2003
74. Туризм: право и экономика. 2. М.; Юрист, 2003
75. Туризм: право и экономика. 3. М.; Юрист, 2003
76. Центр тяжести развития туризма сейчас приходится на регионы // Туристская деловая газета. 1999. 3. С. 23-24.
77. Чеботарева И. А. Культурный туризм: международно-правовое регулирование // Культура: управление, экономика, право. М.; Юрист, 2004. - 3. - с.44-47
78. Шаблова Е.Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг. Автореферат дисертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Екатеринбург, 2002. 42 с.
79. Шаповал Г.Ф. "История туризма" Минск, 1999г.
80. Швец H.A. Потребительское право и туризм // Вестник Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. М.; Спарк, 2001. - 2. - с.53-56
81. Фу Ин. История развития горного законодательства в Китае. Пекин, 2001.91. Code Rural. Pans, 1987,.
