СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Борискин, Владимир Вячеславович, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Проблемы государственного регулирования вещания и его нормативно-правовая основа.
§1 Понятийный аппарат исследования.
§2 Публичный интерес, потребности и цели деятельности телерадиовещателей.
§3 Законодательство Российской Федерации в сфере аудиовизуальных СМИ.:.;•.
Глава 2. Организационно-правовые характеристики телерадиовещания в Российской Федерации.
§1 Организации телевидения и радиовещания в Российской
Федерации (вещатели).
§2 Государственные органы, осуществляющие регулирование деятельности электронных средств массовой информации.
Глава 3. Принципы правового регулирования и организации телерадиовещания за рубежом.
§1 Основные тенденции развития зарубежных электронных СМИ и проблемы создания общественного вещания в странах Скандинавии.
§2 Принципы формирования национальных систем вещания, правового регулирования организации и деятельности вещателей в зарубежных государствах.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственно-правовое регулирование деятельности организаций телевизионного и радиовещания в Российской Федерации"
Актуальность исследования. Обусловленное научно-техническим прогрессом возрастание социальной роли телевизионного и радиовещания создает реальную опасность превращения неограниченного правовым регулированием общедоступного источника информации в средство политического манипулирования общественным сознанием. Возникает вопрос: "Обладает ли современное российское государство правовыми средствами, противодействующими неправовому использованию электронных СМИ в качестве механизма политической борьбы за власть?"
Решение проблем, возникших в результате развития информационных систем, вызвало к жизни два полярных подхода: один исходит из ужесточения государственно-правового регулирования, другой основывается на неограниченной свободе информации. То, что политическая идеология начинавшего российские реформы радикального либерализма следовала второму подходу, обернулось разрушением институциональной основы государственно-правового регулирования сферы вещания. Появилась общественная необходимость правового целенаправленного воздействия государства на телевидение и радиовещание, при котором государствоообразующий ресурс информации должен использоваться в первую очередь для реализации прав граждан.
Проблема создания юридических гарантий фактической независимости телевидения и радиовещания имеет также международно-правовой аспект.
Вступив в Совет Европы, Россия четко заявила о своем намерении следовать курсом общепризнанных демократических традиций, взяла на себя обязательства по соблюдению принятых в цивилизованном мире стандартов в области прав и свобод человека, включая право на объективную информацию.
Таким образом, актуальность исследования определяется: во-первых: важным значением телевидения и радиовещания в обеспечении законных прав граждан на получение и распространение информации, сохранении и развитии российской государственности, ее многонациональных культурных традиций; во-вторых: назревшей объективной общественной потребностью государственно-правового регулирования отношений в системе "общество -государство - вещатель"; в-третьих: необходимостью поиска оптимальных моделей правовых институтов государства (в том числе и административно-правового института государственной службы) и гражданского общества (комиссий, комитетов, наблюдательных советов и других формирований), оказывающих эффективное воздействие на программную политику общероссийских и региональных телерадиокомпаний; в-четвертых: возможностью повышения удельного веса процедур саморегуляции вещателей (субъект - субъектных правовых отношений) в процессе развития гражданского общества и правосознания населения.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной, зарубежной научной и публицистической литературе имеются работы, касающиеся в той или иной степени государственно-правового регулирования телерадиовещания.
Вопросам законодательства в сфере средств массовой информации посвятили свои работы А.Б. Агапов, И.Л. Бачило, Э.П. Гаврилов, В.М. Теплюк, Л.Л. Ефимова, М.А. Федотов, Б.А. Цепов, С.А. Чаплинская и другие авторы.
Однако до настоящего времени в научных трудах недостаточно внимания уделялось административно-правовым аспектам специфической деятельности электронных СМИ.
Предмет исследования - административно-правовые отношения государственного регулирования телевизионного и радиовещания Российской Федерации.
Объект исследования - государственно-правовые формы и институты организации и деятельности системы телевизионного и радиовещания России.
Цель исследования - анализ российского законодательства в части проблем и перспектив государственно-правового регулирования системы телевизионного и радиовещания Российской Федерации и формулирование рекомендаций по его совершенствованию.
Достижение поставленных целей осуществляется на основе решения ряда исследовательских задач, в числе которых:
- уточнение ключевых понятий, анализ состояния отечественного законодательства и практики правоприменения в сфере электронных СМИ;
- исследование организационно-правового статуса государственных и коммерческих организаций телерадиовещания; определение целей, принципов деятельности и функций государственных органов в сфере электронных СМИ;
- оценка возможности применения в отечественной практике отдельных норм законодательства, организационно-правовых институтов регулирования сферы телерадиовещания Великобритании, ФРГ, Франции, Венгрии, Украины и других зарубежных государств.
Методологическую основу исследования образуют общенаучные и специальные методы диалектики, правоведения, теории управления, сравнительно-правового, системно-исторического и структурно-функционального анализа источниковой базы.
К эмпирической базе исследования относятся международные правовые акты: "Всеобщая декларация прав человека" (принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года)1, "Международный пакт о гражданских и политических правах" (принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года)2, Европейская конвенция о защите прав человека и основных Всеобщая декларация прав человека.// Российская газета. 1995. 5 апреля.
2 Хрестоматия по курсу прав человека. М., 1993. С.33. свобод" (принятая Советом Европы 4 ноября 1950 года)1, "Европейская конвенция о трансграничном вещании"2, Резолюции 4-й Европейской конференции министров по политике в области средств массовой информации "Будущее общественного телерадиовещания" (Прага, 7-8 декабря 1994 года)3 и акты действующего российского законодательства в сфере аудиовизуальных СМИ: Конституция Российской Федерации4. Законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации "О средствах массовой информации"5, "О защите прав потребителей"6, "Об авторском праве и
7 8 смежных правах" , "О государственной тайне" , данные социологических исследований, организованных Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию и Новым институтом социально-психологических исследований "Телевидение и радио России: ожидания и предпочтения (центр России)", подготовленные с участием автора аналитические обзоры почты телезрителей и радиослушателей и другие.
Теоретическую основу диссертации составили отдельные положения публикаций российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, H.A. Бердяева, A.A. Богданова, Б.И. Варецкого, В.М. Вильчека, Т.М. Горячевой, В.В. Егорова, В.Н. Иванова, Н.М. Казанцева, Р.И. Косолапова, Ф.Ф. Кокошкина, В.В. Лазарева, И.Д. Лаптева, Г.В. Мальцева, В.Н. Монахова, Л.И. Спиридонова, А.Я. Сухарева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и других.
Диссертант опирался на труды известных зарубежных мыслителей правоведов, юристов, философов, психологов и социологов (Г. Брэбана, Г. Гегеля, Ж. Веделя, Г. Еллинека, Р. Йеринга, И. Канта, Д. Кина, М. Ориу, К. Поппера, Б. Спинозы и других), в которых рассматривались проблемы,
1 Варецкий Б.И. Правовое поле журналиста. М., 1997. С. 30.
2 Там же. С.31-47.
3 Там же. С. 69-79.
4 Конституция Российской Федерации. М., С-1-5.
5 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. М. 1992. №7. Ст. 300.
6 Там же. № 19. Ст. 1153.
7 Книжное обозрение. 1993. 20 августа. С.5-8.
8 Закон Российской Федерации "О государственной тайне". //Российская газета. 1993. 21 сентября. связанные с развитием цивилизации, гражданского общества и правовых регуляторов его жизнедеятельности.
Особое значение имели положения книги В. Румпхорста "Модель закона об общественном телерадиовещании" и "Аспекты регулирования коммерческого вещания", где изложены принципы оформления институционального и нормативного регулирования деятельности общественных вещателей, а также X. Герсдорфа "Конституционно-правовое понятие телерадиовещания при его переводе на цифровую технологию» (перевод осуществлен диссертантом), где охарактеризованы особенности законодательства ряда земель ФРГ относительно регулирования административно-правовых институтов вещания.
Научная новизна /диссертации состоит в обосновании телерадиовещания как общественной службы - правового института обеспечения прав граждан Российской Федерации на получение, распространение информации и удовлетворение культурных потребностей.
К защите представлены ряд выводов и положений, содержащие элементы новизны: обоснованы неправомерность отождествления в действующем российском законодательстве понятий "свободы массовой информации" и "свободы средств массовой информации", а также, что понятия "вещание", "вещатель", "средство массовой информации" не являются исчерпывающими без законодательного закрепления в них статуса публичной службы, предусматривающего конкретные процедуры правовой ответственности перед гражданами российского государства за соответствие законодательству программного содержания;
- отмечена обусловленность осуществления конституционно-правового института свободы слова граждан обязанностями электронных СМИ по опубликованию информации и административно-правовая природа форм государственного регулирования телевидения и радиовещания;
- охарактеризован ныне действующий отраслевой производственно-технологический комплекс, который является не правовым механизмом управления государственным вещанием, а формально юридизированной своеобразной арендой государственного вещания корпорацией политиков-предпринимателей;
- отмечено, что электронные средства массовой информации, не имея официального публично-правового статуса, оказываются вне юрисдикции государства в лице его органов исполнительной власти, которые лишаются возможности обеспечивать исполнение законов в сфере телерадиовещания; показано несовершенство юридической техники российского административного законодательства, касающегося СМИ и характеризующегося, в частности, отсутствием конкретных запретов и процедур, исполнение которых поддается государственно-правовому контролю и регулированию; выявлены тенденции неправомерного использования медиакорпорациями международно-правовых и конституционных положений о запрещении цензуры с целью противодействия попыткам восполнения пробелов законодательства в сфере электронных СМИ; вскрыты причины появления особых прав-привилегий телерадиожурналистов в сфере публичной политики (эффекта четвертой "власти"), основой которых являются диспозитивные отношения государственных органов и вещателей.
Практическая значимость исследования заключается в конкретных рекомендациях относительно необходимости усиления правового воздействия государства на электронные СМИ и возможности использования соответствующих положительных результатов в укреплении государствообразующей, информационной, культурной функций телевидения и радиовещания в интересах всего общества.
Полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе предложения направлены на уточнение и дополнение ряда законодательных норм о государственно-правовом регулировании деятельности организаций телевидения и радиовещания, обеспечение реализации правовыми методами основных прав и свобод человека, а также разрешение в электронных СМИ проблем сочетания общественных интересов и свободы вещателей (их творческой индивидуальности).
Выводы и предложения о законодательном установлении публично-правового статуса телерадиокомпаний независимо от формы собственности, об образовании коллегиальных государственных органов управления отраслью телерадиовещания и статусных наблюдательных советов общественного надзора за работой отдельных компаний, о целях деятельности вещателей и другие могут использоваться при разработке концепции государственной политики сфере электронных СМИ при ее законодательном воплощении, подготовке нормативно-правовых актов, а также в практической деятельности по упорядочению системы отношений, возникающих в процессе производства и распространения аудиовизуальной продукции.
Апробация результатов исследования проводилась в процессе двухлетнего преподавания авторского курса "Правовые основы телевидения и радиовещания" в Институте повышения квалификации работников телевидения и радиовещания; в ряде публикаций диссертанта; в ходе рецензирования и обсуждения диссертации на заседании кафедры Государственного управления и правового регулирования государственной службы РАГС; на семинарах-совещаниях, конференциях работников телерадиокомпаний, которые проводились Федеральной службой России по телевидению и радиовещанию, Национальной ассоциацией телерадиовещателей, а также на практических занятиях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в процессе учебы диссертанта в аспирантуре.
Аналитические данные исследования использовались диссертантом при подготовке проектов ряда нормативно-правовых актов, справок, информаций и других документов в период его работы в Федеральной службе России по телевидению радиовещанию (ФСТР России).
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Борискин, Владимир Вячеславович, Москва
Заключение
Важнейшие выводы диссертации включают положения о том, что:
1. Радикально-либеральные реформы, связанные с резким ограничением упорядочивающего воздействия государства на вещателя, отказом от достаточного бюджетного финансирования телерадиокомпаний, их переходом к преимущественно гражданско-правовым отношениям (на фоне пробелов в законодательстве), привели к кризисному состоянию отрасли в социальном, правовом.
Внимание диссертанта сосредоточено на причинах кризисного состояния российского телерадиовещания, источниками которого стали пробелы действующего законодательства, отсутствие целенаправленной государственной политики в сфере вещания, непрерывные конъюнктурные указные реорганизации телерадиокомпаний, хроническое недофинансирование предприятий отрасли и другие.
2. Ключевая роль в преодолении системного кризиса российского телерадиовещания должна принадлежать государству и его органам, которые на основе государственно-правовых процедур обязаны обеспечивать исполнение норм действующего законодательства.
3. В России пока не создан публично-правовой механизм регулирования деятельности вещателя, не удалось избежать многих издержек в создании нового типа отношений институтов государства, общества и электронных средств массовой информации, которыми часто нарушаются конституционные права граждан, нормы действующего законодательства, общественной морали.
4. Для повышения действенности правового регулирования организации и деятельности вещателей Российской Федерации необходимо решение трех групп проблем.
Первая группа обусловлена процессом осуществляемых в России реформ, изменивших форму собственности, инфраструктуру правовых и производственных отношений в отечественной системе электронных СМИ.
Вторая группа связана с неэффективностью действующего законодательства в сфере телерадиовещания.
Третья группа относится к деятельности организационно-правовых институтов, регулирующих деятельность вещателей.
Решение этих проблем должно быть положено в основу государственной политики по преодолению кризисной ситуации в российских электронных СМИ.
Для достижения приоритета общественной роли электронных СМИ должен быть преодолен негативный результат радикальной либерализации -гражданско-правовая деформация правоотношений государственных органов и вещателей.
В целях обеспечения свободы слова и конституционных прав граждан следует законодательно закрепить статус публичной службы вещателей (независимо от формы собственности), в том числе и обязанность выполнении ими, по крайней мере, трех задач: предоставления населению объективной и разнообразной информации, отражающей интересы всех социальных групп, наций и народностей России;
- сохранения традиций национальной культуры;
- просвещения населения.
Это требует включения в законодательство норм, определяющих деятельность государственных организационно-правовых институтов (обладающих конкретными процессуальными возможностями принуждения вещателей к исполнению законов) и их контрольные функции в осуществлении электронными СМИ публичных прав-обязанностей.
Представляется, что независимость организационно-правовых институтов в сфере вещания можно достичь путем их законодательного закрепления в качестве статусной публичной службы.
Необходимы серьезные изменения в нормативно-правовых актах, регламентирующих процедуры регистрации и лицензирования вещания, чтобы изменить их формально разрешительную сущность. Для этого следовало бы ввести в законодательство юридическую ответственность за содержание вещания телерадиокомпаний, определенное приложением к лицензии.
Представляется возможным использование в подготовке указанных норм опыта организации системы Гостелерадио СССР, а также эффективно действующих и обладающих большими (установленными законом) полномочиями французского Высшего аудиовизуального совета, Шведской комиссии по телерадиовещанию, германских вещательных комиссий Федеральных Земель, комиссий, советов телерадиокомпаний, коллегиальных органов зарубежных государств, регулирующие акты которых обеспечивают форму связанности вещателей законом, осуществляются исключительно в законоисполнительной форме и направлены на защиту национальных интересов.
В процессе совершенствования российского законодательства было бы целесообразным использовать опыт европейских государств по законодательному ограничениям использования вещания с целью клеветы и оскорблений в адрес государства, его органов и служащих, политической рекламы и ряда других.
В диссертации обращается внимание на такой, используемый за рубежом, способ поддержки бюджета государственного телерадиовещания, как установленное законом перераспределение финансовых средств, в частности, отчисление коммерческими телеканалами части своей прибыли от рекламы.
Нормы российского законодательства, закрепляющие публичный статус вещателя, должны также предусматривать защищенность соответствующих статей государственного бюджета, строгие контрольные процедуры его исполнения всеми организационно-правовыми институтами, а также допустимые пределы концентрации средств массовой информации у одного собственника.
Предстоит более четко законодательно урегулировать отношения собственников, учредителей вещателей и производителей аудио-видеопродукции, возникающие в процессе ее производства и распространения.
Необходимо принятие законодательных актов по разграничению полномочий Российской Федерации с ее субъектами в сфере телерадиовещания (в аспектах программной политики, финансирования, собственности телерадиокомпаний, лицензирования и контроля над их деятельностью). Правовое регулирование на уровне федерации должно быть рамочным, что отвечало бы конституционным принципам.
Проблему финансирования государственного вещателя следует решать посредством его постепенной трансформация в форму общественного (осуществляемого для общества, финансируемого обществом, контролируемого обществом) при законодательном закреплении его публично-правового статуса.
Эволюция права, относящегося к электронной прессе, в направлении усиления роли законодательства, повышения эффективности организационно-правовых институтов и административных процедур приведет к созданию в России эффективно действующей в интересах общества системы российского телерадиовещания, которая будет стабильно обеспечивать истинную свободу массовой информации.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственно-правовое регулирование деятельности организаций телевизионного и радиовещания в Российской Федерации»
1. Алексеев А.П. Краткий философский словарь. М. 1998.
2. Алексеев С.С. и др. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Норма-Инфра. М. 1998.
3. Алексеев С.С. Теория права. Издательство Бек. М., 1993.
4. А. Алексеев П.В., Панин A.B. Философия. Учебник. М. 1997.
5. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., ЗЕРЦАЛО, 1996.
6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Юридическая литература. М. 1997
7. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. РАГС. М. 1999.
8. Бердяев H.A. Философия свободы. Смысл творчества. М. 1989.
9. Богданов A.A. Тектология. (Всеобщая организационная наука). Экономика. М., 1989.
10. Ю.Брэбан Г. Французское административное право. М. 1988.
11. Х.Варецкий Б.И. (ред.) Правовое поле журналиста. Славянский диалог. М. 1997.
12. ВедельЖ. Административное право Франции. М. 1973.
13. ХЪ.Вилъчек В.М. Атлас российского телевидения. Русская редакция. М.1998.
14. Гегель Г. Ф. В. Философия права. M.-JI. 1934.
15. Гольбах П. Здравый смысл. М. 1941.
16. Горячева Т.М. Советская политическая цензура. Исключить всякие упоминания. Минск. 1995.
17. Еллинек Г. Общее учение о государстве. С.Пб. 1908.
18. Егоров В.В. Телевидение между прошлым и будущим. Воскресенье. М., 1999.
19. Иванов В.Н. (ред.) Социальные технологии: Толковый словарь. Москва-Белгород. 1995.
20. Йеринг Р. Борьба за право. М., Феникс. 1991.
21. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., РАГС. 1999.
22. Кант И. Соч. Т.4. 4.2. Политическая литература. М.1985.
23. Кокошкин Ф.Ф. Русское государственное право. М. 1908.
24. Косолапое Р.И., Марков B.C. Свобода и ответственность. Политическая литература. М. 1969.
25. Лазарев В.В. Общая теория государства и права. Юрист. М. 1997. 26Лаптев ИД. и др. Пресса России. Проблемы и перспективы развития.
26. РАГС М. 2000. 21.Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.39.2%.Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., Прометей.1999.
27. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 22.
28. Монахов В.Н. Законодательные основы свободы массовой информации в России. / Сборник. Правовое поле журналиста. М.1997.
29. ЪХ.Ориу М. Основы публичного права. М.1929.
30. Ъ2.Поппер К. Открытое общество и его враги. Культурная инициатива. М.1992.
31. ЪЪ.Румпхорст В., Модель закона об общественном телерадиовещании, М. 1999.
32. ЪЛ.Спиноза Б. Избранные произведения. В 2 т. Политическая литература. М. 1957. Т.2.
33. Спиридонов Л.И. Теория государства и права. Проспект. М. 1996.
34. Сухарев А.Я. (ред.) Российская юридическая энциклопедия. Инфра-М. М. 1999.
35. Фридмен Л. Введение в американское право. М. 199541 .Чичерин Б.Н. Нравственный мир. /Русская философия права: философия веры и нравственности (антология) / Составители Альбов А.П. и др. СПб. Изд-во "Алетейя". 1997.
36. М.Шершеневич Г.Ф. Общее учение о праве и государстве. М. 1911.43 .Шмидт Г. Философский словарь. М. 1967
37. Выступление при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года. Российская газета. 11.07.2000.
38. Верховный суд США. Дела о печати. Информационный сборник. М. 1995.
39. Информационный бюллетень Национальной ассоциации телевещателей. 1999. № 32.
40. История советской политической цензуры. Документы и комментарии. М.,1997.
41. Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации. Юринформцентр. М. 1997.49,Общие сведения о праве по вопросам печати во Франции. Российско-Французская серия информационных и учебных материалов. М. 1995.
42. Страны Скандинавии. Информация по вопросам права в сфере ТРВ. М. 1998.
43. Совет Европы, Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Материалы Семинара "Средства массовой информации в демократическом обществе" М., 1997.
44. Сборник руководящих материалов по телевидению и радиовещанию. М.1984.
45. Справочник лицензий Федеральной службы России по телевидению iи радиовещанию. М. 1997.
46. Сборник информационных материалов по вопросам СМИ в Италии. Российско-Итальянская серия информационных материалов. М. 1996.
47. ФСТР России, НИСПИ "Телевидение и радио России: ожидания и предпочтения (центр России)" М. 1997.5é.Hubertus Gersdorf "Der Verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff im Lichte der Telekommunikation" Vistas, Berlin, 1995.
48. CFHJ-LA découverte Medias Pouvoirs, Letat des medias dans le monde. Paris. 1990.
49. Morgan J., SpicerJ. La presse et l.Etat. Quebes, 1982.
50. Gatineau J.C., Solal P. Dictionnare juridique:presse ecrite et audiovisuelle. Paris. 1989.
51. Greffe P. La publiciite et la loi. Paris. 1987. 61.Bleckmann A. Staatsrecht. Hamburg. 1995.bl.Lerche P. Rundfunkmonopol. Vistas. Berlin. 1992.
52. Die Zusammenmediengesetz vor dem Bundesverfassungsgericht. Bonn.
53. Scherer J. Telekommunikationsrecht und Telekommunikationspolitik. Wien. 1997.в) Газетные и журнальные источники.
54. Боброва Н. "ОРТ: уставные взаимоотношения". // Московские новости. 28.11.97
55. Иванова К, Романова Л. Гусинский обводит вокруг пальца и Газпром, и государство. // Независимая газета. 20. 09.2000.3. "Как-то Борис Абрамович интеллигентно пошутил.". // Российская газета. 08.09.2000
56. Мещерский А. "Прощай, НТВ?"// "Аргументы и факты". № 39, сентябрь 2000 г.
57. ПинскерД. Министр своего дела. // "Итоги" 12.09.2000.6. "Прессе передернули затвор". // Московский комсомолец. 06.09.2000.
58. Родин И. "Депутаты обсуждали проблемы ТВ". // Независимая газета. 20.09.2000
59. Ростовский М. Ниндзя со страстного бульвара. // Московский комсомолец. 13.09.2000.
