АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовое регулирование в экологической сфере»
На правах рукописи
ОЛЬ
Екатерина Михайловна
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СФЕРЕ (теоретико-правовой аспект)
Специальность 12.00.01 -
теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
□0Э05Э53Т
Санкт-Петербург 2007
003059537
Работа выполнена на кафедре теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель доктор юридических наук,
профессор,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Соболь Иван Абрамович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор,
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Шубников Юрий Борисович
кандидат юридических наук, доцент
Сапельников Андрей Борисович
Ведущая организация Северо-Западная академия
государственной службы
Защита состоится «_»_2007 г в «_» час
на заседании диссертационного совета Д 203 012 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пил ютова, д 1)
Автореферат разослан «_»_2007 г
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 01
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена многообразием проблемных вопросов, связанных с оптимизацией государственно-правового регулирования отношений, возникающих по поводу взаимодействия общества и природы
Бурное развитие науки и промышленности, наряду с новыми открывающимися для общества возможностями, объективно влекут и негативные с экологической точки зрения последствия Динамика расширения и обострения угроз в экологической сфере актуализирует проблему выработки эффективных механизмов противодействия этим угрозам В современных условиях наиболее эффективным средством воздействия на экологические процессы является государственно-правовое регулирование соответствующих общественных отношений
Вместе с тем следует констатировать, что сегодня недостаточно четко определена роль государства в процессе регулирования общественно-экологических отношений Это, в свою очередь, влечет низкую эффективность используемого механизма государственно-правового регулирования в экологической сфере Кроме того, последний в значительной степени ориентирован на отраслевой принцип построения, и до сих пор проводится почти непреодолимая граница между природоресурсной и природоохранительной составляющими экологической функции современного государства
Несмотря на то, что в отечественном правоведении весьма динамично развивается направление, отражающее взаимодействие общества и природы, проблема государственно-правового регулирования в экологической сфере еще далека от разрешения Важным шагом на этом пути может стать комплексный теоретико-правовой анализ системы государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений
Вышеизложенное позволяет констатировать актуальность теоретико-правового исследования, посвященного вопросам государственно-правового регулирования, осуществляемого с целью обеспечения сбалансированного соотношения экологических и экономических интересов общества
Степень научной разработанности проблемы Проблема регулирования экологических отношений в различных аспектах рассматривалась еще со времен античности (Аристотель, Плиний
Старший и др) Но концептуальные основы государственно-правового регулирования в экологической сфере сложились значительно позже, и их формирование совпадает с развитием буржуазных экономических отношений, становлением индустриального общества и бурным ростом промышленности Идейно-теоретическими предпосылками правовой экологии следует считать концепции географического и биологического детерминизма, но концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере начинают складываться лишь во второй половине XIX - начале XX в В этот период западной научной общественностью начинают наиболее активно выдвигаться идеи о необходимости государственного участия в охране природы (Ч Адаме, Э Геккель, Р Гессе, К Раункер, В Шелфорд, Ч Элтон и др )
В России научные основы государственно-правового регулирования в экологической сфере были заложены такими выдающимися учеными, как Д Н Анучин, И П Бородин, К М Бэр, В В Докучаев, С В Завадский, ГА Кожевников и др Но серьезное внимание исследованиям экологических проблем в юридическом аспекте стало уделяться лишь во второй половине XX в Среди работ ученых советского и постсоветского периодов следует особо выделить исследования Г А Аксененок, Г К Артамоновой, И Л Белого, С А Боголюбова, М М Бринчука, Г Е Быстрова, Ю А Вовк, И В Герасимова, С Б Горельцева, О Л Дубовик, Б В Ерофеева, Н С Иванченко, А Е Кадомцевой, Н Д Казанцева, О С Колбасова, В В Королевой, Н И Краснова, О И Крассова, К С Лосева, А И Лагуновой, В П Лукъянцева, В В Петрова, Н Ф Реймерса, Г П Серова, И А Соболя, Ю И Тютекина, О В Фроловой, А И Цвиренко, И С Уханова, Ю С Шемшученко, А С Шестерюка и других
Несмотря на достаточно широкую разработку темы, обозначенной названием диссертации, следует отметить, что остаются вне поля зрения идейно-теоретические основания концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере, недостаточно исследован праксиологический аспект реализации экологической функции государства, уделяется явно недостаточное внимание специфике государственно-правового регулирования экологических отношений на региональном уровне Именно эти аспекты охватываются предметной областью данного диссертационного исследования
Объект и предмет исследования Объектом исследования выступает система государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений, функционирование которой направлено на достижение стоящих перед обществом целей по повышению эффективности природопользования и уровня экологической безопасности Предмет исследования составили идейно-теоретические основания концепции государственно-правового регулирования отношений в экологической сфере, феномен экологической сферы, рассматриваемый в качестве области государственно-правового воздействия, элементы механизма государственно-правового регулирования отношений, возникающих по поводу взаимодействия общества и природы, структура, праксиологические формы, правовые средства и методы реализации экологической функции государства, факторы, определяющие специфику осуществления государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений на региональном уровне
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный теоретико-правовой анализ системы государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений
В соответствии с поставленной целью были определены и в процессе исследования решались следующие задачи
- проследить эволюцию концепций географического и биологического детерминизма в качестве идейно-теоретических предпосылок формирования правовой экологии,
- установить категориальный статус феномена экологической сферы, выявить основные формы ее объективизации и функционирования,
- рассмотреть основные средства и методы государственно-правового регулирования в экологической сфере,
- осуществить системный праксиологический анализ феномена «экологическая функция государства», выделить правовые средства и методы ее реализации,
- исследовать государственно-правовое регулирование общественно-экологических отношений в качестве основной формы реализации экологической функций государства и особого вида юридической деятельности,
- выявить и проанализировать факторы, определяющие специфику государственно-правового регулирования отношений в экологической сфере на региональном уровне
Методологическую основу диссертации составили принципы познания социальных явлений, в том числе правовых идей, теорий, концепций в их историческом развитии и вместе с тем во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности В качестве основных методов анализа использованы как общенаучные методы - восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического, системного подхода, так и специальные - конструирование теоретической модели, отнесение к ценности Общенаучные методы преимущественно использованы в теоретическом обосновании проблемы, при раскрытии вопросов понимания феномена «государственно-правовое регулирование», определение места и роли государства в процессе регулирования общественных отношений, связанных с природопользованием и охраной окружающей среды
Особое значение придавалось функциональному и системно-структурному подходу к исследованию понятий и процессов, в совокупности составивших предмет исследования В процессе работы использовались методы историко-правового и сравнительно-юридического анализа
Исследование государственно-правового регулирования в экологической сфере предполагает комплексный теоретико-прикладной междисциплинарный подход, чем обусловлено использование системного метода, в рамках которого осуществлялось интегрирование теоретических абстракций, положений, закрепленных в действующем законодательстве, и эмпирических материалов из области юридической практики, правотворческой и правоприменительной деятельности
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам Среди отечественных работ по правовой тематике подвергнуты анализу труды С С Алексеева, Л И Антоновой, В К Бабаева, В М Баранова, Ю М Батурина, АС Баева, М И Байтина, ИЛ Белого, В В Бородина, М М Брин-чука, И А Возгрина, Н Н Вопленко, О Л Гаврилюка, С Б Глуша-ченко, Ю И Гревцова, О Л Дубовик, А В Зиновьева, С В Игнатьевой, В И Кайнова, В Н Карташова, Д А Керимова, С Ф Кечекь-яна, И Ю Козлихина, О С Колбасова, В М Корельского, А И Королева, О И Крассова, Э В Кузнецова, В В Лазарева, В Н Лопатина, Д И Луковской, А В Малько, Л А Николаевой, В С Нерсе-
сянца, Л С Мамута, Н С Малеина, М Ф Орзиха, В П Очередько, АС Пиголкина, И Ф Покровского, Е Д Проценко, А И Ракитова, Р А Ромашова, В П Сальникова, А Б Сапельникова, С Л Сер-гевнина, И А Соболя, В Д Сорокина, Л И Спиридонова, И Е Тарханова, И С Уханова, В П Федорова, А Г Хабибуллина, И Л Честнова, В Е Чиркина, Ю С Шемшученко, А С Шестерюка, Ю Б Шубникова, Л С Явича и др
Помимо работ вышеперечисленных авторов, источниками диссертационного исследования стали акты международного права, Конституция России, действующие нормативно-правовые и правоприменительные акты Российской Федерации, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, законодательство бывшего СССР, исторические факты, имеющие отношение к проблеме государственно-правового регулирования в экологической сфере
Научная новизна работы определяется комплексным характером авторского подхода к исследованию диссертационной проблематики
В диссертации обосновывается идея о необходимости достижения в процессе государственно-правового регулирования оптимального баланса экологических и экономических интересов общества Основная роль в обеспечении этого баланса должна быть отведена государству Но при этом гарантированность участия негосударственных структур в регулировании экологических процессов выступает в качестве важнейшей составляющей государственной экологической политики
С использованием разработанного автором исследовательского метода осуществлен ретроспективный анализ идейно-теоретических оснований концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере В качестве идейно-теоретических предпосылок правовой экологии проанализированы концепции географического и биологического детерминизма
В диссертации исследован праксиологический аспект (дея-тельностные формы) реализации экологической функции государства Кроме того, соискатель анализирует специфику государственно-правового регулирования экологических отношений на региональном уровне в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют положения, выносимые на защиту:
1 В эволюции идейно-теоретических оснований концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере
следует выделить два основных этапа Первый этап в наибольшей степени характеризуется освещением вопросов детерминированности политико-правовой формы внешними факторами, прежде всего географической и биологической средой На этом этапе складываются идейно-теоретические предпосылки правовой экологии Второй этап связан с осознанием необходимости влиять на процессы изменения окружающей среды человеком, удерживать эти процессы в русле рационального Так как оптимальной формой организации современного общества является государство, то наиболее действенным средством в данном случае выступает позитивное право В этой связи актуализируется проблема государственно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу изменения среды обитания человека
2 В основу государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений должен быть положен императивный метод, т е метод государственно-властных предписаний Этот метод конкретизируется целым рядом взаимосвязанных способов, специфическое сочетание которых, степень приложения к конкретному предмету определяются рядом особенностей В качестве важнейших из них следует рассматривать во-первых, обусловленность закономерностями существования природной среды (прежде всего объективными законами целостности, функционирования и развития и тд), во-вторых, обусловленность особенностями предмета экологических отношений и влиянием его состояния на всю окружающую среду В частности, свою специфику имеет сочетание приемов и способов правового регулирования использования невозобновляемых природных ресурсов (например, недр) Оно должно отличаться от сочетания приемов и способов допустимого при регулировании использования возобновляемых природных ресурсов (лесов, животного мира и др)
3 Содержание экологической функции государства раскрывается в соответствии с градацией экологических отношений на природно-ресурсные и природоохранительные На основании такого разграничения экологическую функцию государства представляется возможным рассматривать в регулятивном и охранительном аспектах, что обусловливает обособление природоре-сурсной функции и, соответственно, функции охраны окружающей среды (природоохранительной функции) Природоресурсная функция государства представляет собой направление государ-
ственной деятельности, осуществляемой в целях упорядочивания (рационализации) общественных отношений, складывающихся по поводу использования природных ресурсов В свою очередь, функция охраны окружающей среды связана с деятельностью государства по сохранению, восстановлению и улучшению благоприятных природных условий жизни людей
4 Специфика реализуемых государством функций обусловливается сферами их реализации, т е областью их действия Имеет свою сферу реализации и экологическая функция государства Под экологической сферой, или сферой реализации экологической функции, следует понимать совокупность экологических отношений, природных объектов и ресурсов, выступающих источником воздействия на социум, субъектов, деятельность которых направлена на использование природных ресурсов, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений Именно эти элементы в своей совокупности обусловливают специфику экологической функции государства
5 Следует признать ошибочным отождествление экологической функции государства с государственной деятельностью по ее реализации Не всегда государство фактически реализует свои функции, а значит, при наличии самой экологической функции может отсутствовать деятельный процесс по воплощению соответствующих целевых установок в жизнь Вместе с тем важно констатировать, что любая функция предполагает процесс функционирования Функции государства не являются только лишь идеальными или даже практическими задачами и целями, они всегда определенным образом связаны с осуществлением деятельности В противном случае происходит отождествление функции с целевыми установками, задачами В частности, экологическая функция государства реализуется посредством принятия нормативных актов, направленных на регулирование природопользования, приведение в действие системы мероприятий по сохранению и воспроизводству действующих экологических систем, а также на охрану жизни и здоровья человека от неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности и окружающей среды
6 Развитие нормативно-правовой основы государственного регулирования в экологической сфере осуществляется в соответствии с двумя тенденциями, отражающими природу федеративной формы территориального устройства Во-первых, это тен-
денция унификации, универсализации региональных источников относительно федерального экологического законодательства Функция этого нормативного блока состоит в закреплении системной взаимосвязи с федеральным законодательством, что определяется принципом государственного суверенитета, принципом единства и целостности правовой системы Российской Федерации Во-вторых, отмечается усилившаяся за последние годы тенденция конкретизации, индивидуализации региональных правовых основ государственного регулирования в экологической сфере В настоящее время процессы государственно-правового регулирования экологических отношений в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в значительной степени конкретизированы, детерминированы региональной спецификой, прежде всего социально-экономического географического характера Детерминирующими факторами в данном случае выступают урбанизированный характер региона, большая численность населения, особые климатические условия, расположение в непосредственной близости и во взаимодействии с системой «Ладожское озеро -Нева - Финский залив», наличие больших промышленных мощностей и транспортных потоков
Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы дополняют такие разделы общей теории государства и права, как механизм правового регулирования, функции государства, правовые отношения, правовые средства, правовое государство и др Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет возможность использования полученных теоретических наработок в рамках предметной области истории государства и права, истории политических и правовых учений, экологического права, государственного, административного права и тд Соискателем дополнен и развит понятийно-категориальный аппарат соответствующих разделов в контексте проблемы государственно-правового регулирования в экологической сфере В частности, предлагается авторская интерпретация категории «экологическая сфера», анализируется понятие баланса экологических и экономических интересов общества, осуществляется структурный анализ категории «экологическая функция государства», которая рассматривается через призму регулятивного и охранительного аспектов и т д
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты могут быть использованы
а) в научно-исследовательской деятельности при изучении вопросов, связанных с государственно-правовым регулированием экологических отношений
б) в образовательном процессе при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории и истории права, по экологическому праву, истории политических и правовых учений и т д
в) в совершенствовании нормативно-правовых основ государственно-правового регулирования экологических отношений на федеральном и региональном уровнях
Апробация результатов исследования Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, а также прошли апробацию в выступлениях автора на научно-практических конференциях, в частности на V международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, 2-3 декабря 2005 г), VI международной научно-теоретической конференции «Постсоветская государственность проблемы интеграции и дезинтеграции» (Санкт-Петербург, 15 апреля 2006 г), международной научно-теоретической конференции «Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов» (Севастополь, 29-30 сентября 2006 г )
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретические и методологические основы исследования, его научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, указывается теоре-
тическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования
В первой главе - «Идейно-теоретические основания концепции правового регулирования в экологической сфере» -выделены параграфы «Концепции географического и биологического детерминизма как идейно-теоретические предпосылки правовой экологии» (§ 1), «Отношения в экологической сфере как предмет правового регулирования» (§ 2), «Средства и методы правового регулирования в экологической сфере» (§ 3)
Исследование проблематики, связанной с государственно-правовым регулированием в экологической сфере, соискатель начинает с анализа идейно-теоретических оснований При этом в качестве концептуальных предпосылок становления правовой экологии рассматриваются географический и биологический детерминизм В этой связи диссертант прежде всего акцентирует внимание на проблеме взаимодействия общества как сложной самоорганизующейся био-социальной системы со средой, в рамках которой эта система функционирует В частности, отмечается, что наличие благоприятной среды является важнейшим условием нормального развития и функционирования любой органической системы Изначально человек вынужден адаптироваться к окружающей среде, но в дальнейшем он как субъект творческой деятельности сам изменяет среду своего обитания Приспосабливаясь к внешним факторам, люди изменяют условия своего существования Таким образом, усматривается взаимосвязь, взаимообусловленность между обществом как био-социальной системой и внешней средой Именно эти процессы взаимодействия представляют собой предмет экологии - науки, изучающей условия существования живых организмов, а также их взаимосвязи между собой и средой, в которой они обитают При этом нельзя игнорировать то, что взаимосвязь в данном случае предполагает двухстороннее воздействие С одной стороны, это воздействие человека на среду обитания, с другой - воздействие среды на человека Понимание такой взаимокорреспондирующей обусловленности био-социальной системы и внешней среды весьма важно для исследования идейно-теоретических предпосылок становления правовой экологии
Отношения «человек - природная среда» всегда в той или иной степени освещались политико-правовой мыслью При этом следует выделить два основных этапа в эволюции идейно-
теоретических оснований концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере
Исследуя первый из обозначенных этапов, соискатель анализирует идейно-теоретические возникновения предпосылки правовой экологии В качестве предметной области исследования выступают концепции географического и биологического детерминизма Такой подход обусловлен сферой интересов экологии, которая изначально развивалась как составная часть биологической науки в тесной связи с геологией, географией, почвоведением, метеорологией и тд При этом характер диссертационного исследования предопределяет анализ концепций географического и биологического детерминизма через призму юридической науки, что предполагает рассмотрение политико-правовой формы в контексте проблемы детерминированности соответствующими географическими и биологическими факторами
Проблему влияния географической среды на обычаи, традиции, образ правления и некоторые общественно-исторические процессы рассматривали уже античные авторы (Гиппократ, Геродот, Полибий) Но как целостная концепция географический детерминизм оформился в эпоху становления капиталистических отношений На этом этапе исторического развития идея объективного, «земного» формирования общества и его политико-правовой формы под воздействием специфических природных условий была в достаточной степени прогрессивна, так как противостояла мифолого-теологическим истолкованиям истории Одним из основных теоретиков географического детерминизма в политико-правовой сфере считается Ш-Л Монтескье Мыслитель объяснял особенности законов и различия в государственном устройстве плодородием почвы и спецификой климатических условий1 В XIX в К Риттер, ГТ Бокль, В Кузен, ЖЭ Ренан, И А Тэн, Л И Мечников обращаются к исследованию роли географической среды в формировании первоначальных форм цивилизации В рамках этих концепций рассматривались особенности влияния климата, почвы, полезных ископаемых, флоры, фауны, солнечной активности на дифференциацию хозяйственной деятельности, темпы роста производительных сил, тенденций развития культурной жизни, типы социальной организации и особенности политического строя
1 Монтескье Ш-Л О духе законов М Мысль, 1999 С 240-243
Анализируя концепции биологического детерминизма в качестве идейно-теоретических предпосылок формирования правовой экологии, соискатель указывает на то, что биологизм в обществоведении представляет собой попытку экстраполяции биологических законов (функционирования организма, естественного отбора, наследственности, инстинктов и т д ) в сферу социальных отношений Тенденция, связанная с выявлением общих (универсальных) для биологических и социальных форм закономерностей, приходится на период развития основ экологии, заложенных Ч Дарвином Ученый вскрыл основные факторы эволюции органического мира То, что он определил как борьбу за существование, есть ничто иное, как взаимодействие живых существ с внешней абиотической средой и между собой, тес биотической средой Первым, кто попытался объединить учение Ч Дарвина с социально-органическим воззрением и экстраполировал этот концептуальный симбиоз в политико-правовую сферу, стал Г Спенсер Он провел аналогию государства («политического агрегата») с биологическим организмом, взаимодействующим со средой1 Среди функций «политического агрегата» Г Спенсер выделяет регулятивную функцию, которая осуществляется посредством законов правительственным аппаратом - неким аналогом нервно-мускульной системы биологического организма Здесь усматривается явная параллель с понятием правового регулирования, широко применяемом там, где право рассматривается в инструментальном смысле как средство государственного воздействия на социальные отношения
Второй этап эволюции идейно-теоретических оснований концепции государственно-правового регулирования в экологической сфере, связан с периодом интенсивного развития индустриального общества В политико-правовой мысли акцент переносится на проблему влияния человека на окружающую среду Становится очевидной необходимость государственного участия в регулировании социально-экологических отношений Негативные последствия научно-технического прогресса и бурного развития промышленности все рельефнее выводят необходимость государственного нормирования соответствующих отношений Все это обусловило формирование концепций государственно-правового ре-
1 Спенсер Г Синтетическая философия Киев, 1997 С 289 Там же С 293-294
гулирования в экологической сфере На данном этапе научная дискуссия переносится в качественно новую плоскость Исследователи в рамках своих концептуальных подходов ставят вопросы о конкретизации предмета эколого-правового регулирования, о средствах и методах государственного воздействия на экологическую сферу В качестве предмета правового регулирования рассматриваются отношения в экологической сфере
В учебной и научной литературе по экологическому праву усматривается тенденция к одноаспектной интерпретации предмета правового регулирования Экологические отношения, как правило, рассматриваются лишь в контексте воздействия человека на окружающую среду, при этом часто игнорируется обратная связь — воздействие среды на человека В ходе исследования автор в значительной мере опирался на категории теории эколого-правового комплекса (И А Соболь), которые представляют собой совокупность взаимосвязанных разнокачественных явлений, в том числе социально-юридических институтов, отражающих содержание процессов взаимодействия общества и природы1 Исходя из положения, в соответствии с которым любая система проявляет свои качества лишь относительно среды, соискатель рассматривает экологические отношения через призму прямых и обратных связей На основании этого выделяются две категории общественно-экологических отношений Первая - это отношения, прямо связанные с обеспечением нормального функционирования био-социальной системы в условиях конкретной среды обитания Это прежде всего защита социума от вредных воздействий окружающей среды К данной категории относятся экологические отношения, возникающие по поводу предотвращения вредного воздействия окружающей среды на здоровье людей, растительного и животного мира Вторая категория общественно-экологических отношений - это отношения, обусловленные воздействиям человека на среду своего обитания Эти отношения, на основании такого критерия, как характер деятельности людей в экологической сфере, подразделяются на природно-ресурсные и природоохранительные Природно-ресурсные отношения - это общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения рационального использования природных ресурсов По ви-
1 См Соболь И А Право Экология Урбанизация Монография СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 1999 С 7-67
дам природных ресурсов эти отношения принято подразделять на земельные, горные, водные, лесные, связанные с использованием атмосферного воздуха и животного мира Природоохранительные отношения - это общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения охраны, защиты окружающей среды от негативных воздействий, возникающих вне сферы непосредственного использования природных ресурсов Эти отношения связаны с предотвращением загрязнений окружающей среды отходами производства и потребления, радиоактивными веществами, загрязнения атмосферного воздуха и тд К природоохранительным отношениям следует также относить отношения, складывающиеся по поводу консервативной охраны природы, т е связанные с обеспечением мер по охране наиболее ценных в экологическом отношении территорий, запрета хозяйственного использования экологически уязвимых природных объектов, редких и исчезающих видов животных и растений и т д
В условиях политико-правовой организации приоритетным становится государственно-правовое регулирование экологических отношений, что предполагает специфическое сочетание средств и методов воздействия Особенность государственно-правового регулирования прежде всего определяется особенностью средств, которые в юридической науке обозначаются термином «.правовые средства» Под ними понимаются «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей»1 Соответственно, под средствами государственно-правового регулирования в экологической сфере следует понимать правовые явления, при помощи которых оказывается воздействие на поведение участников общественно-экологических отношений В качестве правовых средств государственного регулирования в экологической сфере соискатель выделяет правовые нормы, правоприменительные акты и правосознание участников общественно-экологических отношений Этот набор правовых средств в целом соответствует традиционному для отечественной теоретико-правовой науки подходу
1 Малько А В Правовые средства вопросы теории и практики // Журнал российского права 1998 №8 С 66-67
Эколого-правовые нормы как средство государственного регулирования в экологической сфере представляют собой установленные государством и обеспечиваемые возможностью государственного принуждения правила поведения участников при-родно-ресурсных и природоохранительных отношений Таким образом, эколого-правовые нормы содержат в себе фиксированные, относительно устойчивые варианты поведения участников регулируемых экологических отношений, устанавливают дозволения и запреты, стимулы и наказания в экологической сфере
Правоприменительные акты, направленные на реализацию эколого-правовых норм, также являются средствами государственно-правового регулирования в экологической сфере Они выступают в качестве юридических фактов и, следовательно, обеспечивают реализацию субъективных прав и обязанностей субъектов экологических отношений Правоприменительные акты выполняют такие функции, как регламентация экологических отношений, обеспечение осуществления субъективных прав и обязанностей субъектов, предусматривают меры государственного принуждения и т д
Правосознание участников экологических отношений, как и рассмотренные выше правовые средства, носит регулятивный характер Будучи детерминированным экологическим мировоззрением, правосознание участников экологических взаимодействий является важнейшим структурным элементом системы государственно-правового регулирования в экологической сфере Оно пронизывает всю ее структуру, все составляющие, а на стадии реализации прав и обязанностей - выступает гарантией соблюдения эколого-правовых норм
Сочетание правовых средств, степень и специфика приложения конкретного юридического инструментария к соответствующей области экологических отношений, а также порядок соотношения нормативно закрепленных способов воздействия (ограничений, запретов, дозволений) обусловливают специфику метода правового регулирования в экологической сфере Содержание категории «метод государственно-правового регулирования в экологической сфере» позволяет уяснить, каким образом осуществляется государственное регулятивное воздействие на общественные отношения, обусловленные воздействием человека на среду своего обитания, (т е природно-ресурсные и природоохранительные отношения) Таким образом, методами государствен-
но-правового регулирования в экологической сфере выступают приемы и способы государственного воздействия на общественно-экологические отношения, которые в определенном сочетании обеспечивают оптимальное взаимодействие общества как био-социальной системы с окружающей средой
В юридической науке традиционно выделяют два основных метода правового регулирования императивный и диспозитив-ный
Рассматривая императивный метод в качестве основного метода государственно-правового регулирования в экологической сфере, соискатель указывает также и на объективную необходимость учета принципа автономии воли субъектов в пределах диапозитивного установления В этой связи констатируется объективное существование области диспозитивного регулирования, а также важность определения ее границ При этом отмечается, что нельзя гиперболизировать роль частноправового начала относительно регулирования отношений в экологической сфере Вместе с тем затронувшие всю политико-правовую систему российского общества процессы либерализации способствовали формированию концептуальных подходов, в рамках которых указывается на необходимость более широкого использования диспозитивного метода правового регулирования в экологической сфере В рамках этих теоретических конструкций общественно-экологические отношения, особенно в части природопользования, рассматриваются как объективно существующие общественные связи, обусловленные природой вообще и природой общества в частности Общественные отношения в данном случае носят объективный экономический характер, возможность участия в них обусловлена таким естественным и неотъемлемым субъективным правом, как право частной собственности
В определенной степени рассматриваемый концептуальный подход представляет собой юридическую проекцию либеральной доктрины в сферу государственно-правового регулирования общественно-экологических отношений Государственное участие в регулировании этих отношений носит лишь институционально-закрепительный характер и осуществляется в рамках общедозволительного типа («разрешено все, что не запрещено законом») Роль государства сводится к выявлению объективно существующих закономерностей в отношениях, связанных с природопользованием, и их нормативному закреплению, если это не нарушает
определенных прав других субъектов Таким образом, государственно-правовое регулирование экологических отношений в рамках данной модели, скорее, не государственная деятельность, а сфера автономии саморегулирующегося гражданского общества При этом фактически игнорируется то, что право на благоприятную окружающую среду обусловлено не только частными, но и публичным интересом, т е объективной потребностью всего общества как целостной био-социальной системы в благоприятных условиях своего функционирования и развития В этой связи диссертант полностью поддерживает точку зрения, в соответствии с которой «право окружающей среды не регулирует частноправовых отношений между экономическими субъектами или частными лицами»1 Эколого-правовые нормы призваны прежде всего обеспечить публичные интересы, т е интересы всей социальной целостности Обеспечение же публичных интересов осуществляется в рамках публично-правового регулирования, на основе императивного метода
На основании анализа основных концептуальных подходов к проблеме правового регулирования экологических отношений делается вывод о необоснованности тенденции к либерализации государственно-правового регулирования в экологической сфере и о необходимости повышения роли государства
Во второй главе - «Государство как субъект правового регулирования в экологической сфере» - выделены параграфы «Экологическая функция государства формы, методы и сфера реализации» (§ 1), «Государственно-правовое регулирование как основная форма реализации экологической функций государства и вид юридической деятельности» (§ 2), «Специфика государственно-правового регулирования экологических отношений в субъектах Российской Федерации (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области)» (§ 3)
Приступая к исследованию государства в качестве субъекта государственно-правового регулирования в экологической сфере, соискатель указывает на то, что особая роль государства в данном случае предполагает не только выявление и формально-юридическое закрепление объективно складывающихся отношений, но и их волевое, целенаправленное создание (формирова-
1 Дубовик О Л , Кремер Л , Люббе-Вольфф Г Экологическое право М,2005 С 162
ние), изменение (трансформацию) и, при необходимости, прекращение Регулирование природопользования и охрана окружающей среды - это важнейшие задачи современного государства В современной теории государства, а также в теории экологического права осуществление государственной деятельности по решению указанных задач принято связывать с понятием экологической функции государства Цель этой функции заключается в создании «наиболее благоприятных условий обмена веществ между обществом и природой, создании наилучшей среды обитания человека»1, в том, чтобы «обеспечить сбалансированное соотношение экологических и экономических интересов общества и предоставить необходимые гарантии для реализации (и защиты) прав человека на благоприятную для жизни природную среду»2
Содержание экологической функции государства диссертант раскрывает в соответствии с градацией экологических отношений на природно-ресурсные и природоохранительные На основании такого разграничения, экологическую функцию государства рассматривают в регулятивном и охранительном аспектах, что обусловливает обособление природоресурсной функции и, соответственно, функции охраны окружающей среды (природоохранительной функции) Природоресурсная функция государства представляет собой направление государственной деятельности, осуществляемой в целях упорядочивания (рационализации) общественных отношений, складывающихся по поводу использования природных ресурсов В свою очередь, функция охраны окружающей среды связывается с деятельностью государства «по сохранению, восстановлению и улучшению благоприятных природных условий жизни людей, совершаемой во исполнение исторической задачи, объективно обусловленной и отражающей интересы всего общества»3
Вместе с тем само понятие экологической функции, так же, впрочем, как и общетеоретическое понятие функции государства в юридической науке, не имеет универсальной интерпретации При этом следует выделить два основных подхода, к которым, в
1 Белый И Л Природоохранительная активность советского государства Становление и развитие (к истории и теории вопроса) Автореф дис канд юрид наук Харьков, 1984 С 8-9
Бринчук М М Экологическое право и Российское государство // Экологическое право 2003 № 6 С 5-7
Колбасов О С Экология политика - право М , 1976 С 60
конечном счете, сводится все множество воззрений на проблему понимания рассматриваемого феномена Во-первых, функция государства определяется главным образом через его социальное предназначение, заключающееся в разрешении определенных задач и достижении целей {Л И Каск, И С Самощенко и др) В данном контексте экологическая функция государства рассматривается как одно из важнейших направлений деятельности государства, предполагающее решение проблем, которые стоят перед обществом при его взаимодействии с природой1 Во-вторых, понятие функции государства связывается в большей степени или прямо отождествляется с понятием государственной деятельности (Н П Максименко, В Д Попков и др ) Исходя из такой интерпретации феномена «функция государства», М М Бринчук определяет экологическую функцию как деятельность по распоряжению в интересах общества природными ресурсами, находящимися в собственности государства, а также деятельность, направленную на обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения, на охрану окружающей среды от деградации ее качества, охрану экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц2
По мнению диссертанта, первый подход является наиболее приемлемым, так как наиболее точно отражает специфику рассматриваемого явления В этой связи в диссертации обосновывается положение об ошибочности отождествления экологической функции государства с государственной деятельностью по ее реализации В частности отмечается, что не всегда государство фактически реализует свои функции, а значит, при наличии самой экологической функции может отсутствовать деятельный процесс по воплощению соответствующих целевых установок в жизнь
Определенные виды государственной деятельности выступают специфическими формами реализации экологической функции государства В соответствии с традиционным для отечественной теории государства подходом в качестве основных выделяются организационные и правовые формы реализации экологической функции государства Реализация экологической функции в рам-
1 Лукъянцев В П Государство и охрана окружающей среды в дореволюционной России Автореф дис канд юрид наук СПб, 2002 С 11
2 Уханов И С Природоресурсная функция государства // Экология и право Сб статей Ч 1/Подред ВП Сальникова СПб, 1998 С 42-46
ках организационных форм предполагает осуществление таких видов официальной деятельности, как оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза, государственный экологический мониторинг, государственная поддержка и заказ на научные исследования в области охраны окружающей среды, государственное участие в формировании экологической культуры, разработка требований к установке экологических нормативов, разработка федеральных программ в области экологического развития, разработка целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды и т д Так как характер исследования предполагает расстановку акцентов на правовых формах, следует выделить такие виды государственной деятельности, как правотворчество (создание, изменение и аннулирование эколого-правовых норм), правоприменение (реализация эколого-правовых норм от лица государства), правоохранительную и контрольно-надзорную деятельность Критерием выделения указанных видов юридической деятельности является включенность в процесс правового регулирования, они являются этапами процесса государственно-правового воздействия на экологическую сферу
Реализация экологической функции государства в форме правотворческой деятельности предполагает прежде всего формально-юридическое установление прав и обязанностей субъектов экологических отношений, установление требований ко всем участникам экологических отношений, осуществление формально-юридического нормирования в области охраны окружающей среды, издание государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, регламентацию порядка установления особых экологических режимов и зон, определение круга особо охраняемых объектов и т д Реализация экологической функции государства в форме правоприменительной деятельности предполагает реализацию, воплощение нормативно установленных требований в жизнь Это осуществляется путем лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, экологической сертификации и тд Специфика этой формы реализации экологической функции государства заключается в том, что она осуществляется на основании и во исполнение требований действующего законодательства специально уполномоченными государственными органами и должностными
лицами Контрольно-надзорная деятельность как правовая форма реализации экологической функции государства осуществляется в целях исполнения всеми субъектами экологических отношений предписаний действующих нормативно-правовых актов1 Правоохранительная деятельность как форма реализации экологической функции государства неразрывно связана с контрольно-надзорной деятельностью и также предполагает обеспечение государственными органами строгого и неукоснительного соблюдения всеми субъектами экологических отношений предписаний действующего экологического законодательства, а также обеспечение и защиту субъективных экологических прав участников соответствующих отношений Весьма важно отметить, что достижение этой цели осуществляется посредством таких мер, как профилактика, пресечение, расследование экологических правонарушений, привлечение к юридической ответственности лиц, нарушивших предписания экологического законодательства, а также обеспечение исполнения наказаний
Анализ указанных форм реализации государственных функций приводит к выводу о том, что достижение такой цели, как создание наиболее благоприятных условий обмена веществ между обществом и природой, создание наилучшей среды обитания человека может и должно осуществляться в рамках каждой из перечисленных правовых форм государственной деятельности
Федеративное устройство государства предполагает осуществление государственных функций на двух уровнях - федеральном и региональном В этой связи при исследовании проблемы государственно-правового регулирования в экологической сфере на примере российского государства весьма важно рассмотреть специфику государственно-правового регулирования экологических отношений в субъектах Российской Федерации В рамках настоящего диссертационного исследования такой анализ осуществляется на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области Следует отметить, что развитие нормативно-правовой основы государственного регулирования в экологической сфере осуществляется в соответствии с двумя тенденциями, отражающими природу федеративной формы территориального устройства
1 См п 1 ст 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 01 02 г № 7-ФЗ (с изм и доп от 22 08 04 г, 29 12 04 г,
09 05 05 г, 31 12 05 г, 18 12 06 г , 05 02 07 г)//СЗ РФ 2002 №2 Ст 133, 2007 № 7 Ст 834
Во-первых, это тенденция унификации, универсализации региональных источников относительно федерального экологического законодательства Здесь диссертант акцентирует внимание на источниках, конкретизирующих, а зачастую просто дублирующих положения федеральных законов Функция этого нормативного блока состоит в закреплении системной взаимосвязи с федеральным законодательством, что определяется принципом государственного суверенитета, принципом единства и целостности правовой системы Российской Федерации К данной разновидности нормативно-правовых актов, в частности, могут быть отнесены постановление правительства Санкт-Петербурга «О мерах по реализации на территории Санкт-Петербурга Закона РФ "О недрах"» от 4 октября 2005 г № 1508, закон Санкт-Петербурга «О городском экологическом контроле в Санкт-Петербурге и административной ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды» от 26 декабря 2005 г № 712-109 (Принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 26 декабря 2005 г), постановление правительства Санкт-Петербурга «О Комитете по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности» от 6 апреля 2004 г № 530 (с изм и доп от 4 октября 2005 г , 14 марта 2006 г , 23 января 2007 г) и др Во-вторых, следует отметить тенденцию конкретизации, индивидуализации региональных правовых основ государственного регулирования в общественно-экологической сфере Процессы государственно-правового регулирования экологических отношений в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в значительной степени детерминированы региональной спецификой, прежде всего, социально-экономического географического характера В этой связи следует выделить такие факторы, как а) урбанизированный характер региона, б) большая численность населения, в) особые климатические условия, г) расположение в непосредственной близости и во взаимодействии с системой «Ладожское озеро - Нева - Финский залив», д) наличие больших промышленных мощностей, е) большие транспортные потоки и т д Урбанизированный характер региона, большая численность населения и наличие производственных мощностей предопределяют необходимость взаимодействия областной и городской администрации, строгой нормативной регламентации обращения с отходами производства и потребления на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области (совместное решение правительства Санкт-
Петербурга и правительства Ленинградской области «О взаимодействии в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области» от 19 апреля 2005 г № 1) Специфика взаимодействия городской инфраструктуры с водными коммуникациями определяет важность осуществления мер по охране водных ресурсов и водных объектов (распоряжение губернатора Санкт-Петербурга «О водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов Санкт-Петербурга» от 15 октября 1999 г № 1101-р (с изм и доп от 23 декабря 2003 г) Так как эффективное противодействие деструктивным экологическим проявлениям в многомиллионном урбанизированном субъекте Российской Федерации возможно только на основе комплексного сочетания мер принуждения и убеждения, в качестве весьма прогрессивного шага следует указать на принятие Концепции формирования экологической культуры населения Санкт-Петербурга (постановление правительства Санкт-Петербурга «О Концепции формирования экологической культуры населения Санкт-Петербурга» от 7 февраля 2006 г № 122)
Анализ действующего на территории Санкт-Петербурга нормативного блока, направленного на регулирование отношений в экологической сфере, позволяет сделать вывод о необходимости систематизации соответствующих нормативно-правовых основ и принятии комплексного нормативно-правового акта, положения которого развивали бы основополагающие начала федерального экологического законодательства, а также учитывали бы региональную специфику, детерминированную факторами географического, метеорологического, биологического и социально-экономического характера
В заключении резюмируется содержание диссертации, формулируются основные выводы и положения обобщающего характера
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих опубликованных работах автора:
1 Оль Е М Основные формы государственно-правового регулирования экологических отношений на постсоветском пространстве // Постсоветская государственность проблемы интеграции и дезинтеграции Материалы VI международной научно-теоретической конференции Санкт-Петербург, 15 апреля 2006 г /
Под общ ред Р А Ромашова, Н С Нижник Ч I СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006 0,2 п л
2 Оль Е М Конфликт в сфере экологических отношений понятие, социальная природа, правовые средства противодействия // Правовые механизмы предотвращения и преодоления социальных конфликтов Материалы международной научно-теоретической конференции Севастополь, 29-30 сентября 2006 г / Под общ ред Р А Ромашова, Н С Нижник Ч I СПб Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006 0,3 п л
3 Оль Е М Биологический детерминизм в политико-правовых учениях некоторые аспекты истории и теории // История государства и права 2007 № 5 0,5 п л
4 Оль Е М Формирование экологической культуры несовершеннолетних как фактор предупреждения правонарушений в экологической сфере // Преступность несовершеннолетних психолого-юридические аспекты Материалы межвузовской научно-практической конференции Санкт-Петербург, 6 апреля 2007 г / Сост Л Т Бородавко, М В Пряхина, Е В Змановская и др СПб Изд-во СПб ун-та МВД России, 2007 0,2 п л
Подписано в печать и свет 05 04 2007 Формат 60X84 1/16 Печать офсетная_Объем 1,0 п л_Тираж 100 экз
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1
