Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практикатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.06 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика»

На правах рукописи

АГАФОНОВ ВЯЧЕСЛАВ БОРИСОВИЧ

Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и

практика

12.00.06 - Земельное право; природоресурсное право; экологическое право;

аграрное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2 6 И;0Н 2014

Москва - 2014

005550237

005550237

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном

образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»

Научный консультант -

доктор юридических наук, профессор Жаворонкова Наталья Григорьевна Официальные оппоненты:

Вершило Николай Дмитриевич, доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры земельного и экологического права ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Крассов Олег Игоревич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры земельного и экологического права юридического факультета ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»

Ведущая организация - Государственное образовательное учреждение высшего образования «Коми республиканская академия государственной службы и управления»

Защита состоится «25» сентября 2014 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)» по адресу: 123995, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».

Ссылка на сайт Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации: http://msal.ru/general/academy/councils/collab/

Автореферат разослан «16» 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета/ л

доктор юридических наук, профессор //, ^^ И.О. Краснова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р1, Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики в углеводородном сырье и иных полезных ископаемых.

Вместе с тем в процессе пользования недрами, предоставляемыми для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в общей тенденции ухудшения состояния окружающей среды появились новые экологические вызовы, характеризующиеся необратимыми изменениями качества природной среды, загрязнением атмосферного воздуха, водных ресурсов, образованием отходов горнодобывающего производства, загрязнением земель, а также иными негативными последствиями.

По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 год»2, уровень загрязнения окружающей среды в результате деятельности по добыче полезных ископаемых суммарно составил: атмосферного воздуха - 42,7%, водных ресурсов - 6 %, земель - 36,4%, суммарный объем образования отходов производства и потребления - 89,3 %.

'СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

"См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 07 10 2013)

Экологически опасная деятельность хозяйствующих субъектов в сфере недропользования является основным источником угроз возникновения аварий техногенного характера. Согласно данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году»3 основную техногенную опасность представляют аварии на опасных производственных объектах, приводящие к загрязнению окружающей среды нефтепродуктами в результате разливов при добыче и транспортировке, значительного износа оборудования, нарушения норм и правил его эксплуатации. В 2012 году силами МЧС Российской Федерации было ликвидировано 44 аварии, в том числе: аварий на промысловых трубопроводах - 15, подземных пожаров - 9, пожаров на поверхности обслуживаемых объектов - 6, взрывов и вспышек метана - 4, обрушений горной массы - 4, прочих аварий - 6.

Отсутствие специальных научных исследований по данной тематике, единой концепции охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на государственном уровне, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов, неэффективность организационно-правового механизма рационального использования и охраны недр, несогласованность норм законодательства о недрах с нормами земельного, водного, лесного и фаунистического законодательства в части охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, а также с нормами законодательства в области обеспечения безопасности, противоречивая правоприменительная практика делают тему актуальной и востребованной.

См.: Государственный доклад «О состоянии зашиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году» // Официхчьный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. [Электронный ресурс]. - Режим доступа Ьпр:/Л»»(иг.inchs.gov.ги/(дата обращения 07.10.201.1).

Поиск путей решения существующих эколого-правовых проблем недропользования обуславливает необходимость комплексного анализа теоретико-правовых основ, понятийного аппарата, оценки современного состояния правового регулирования данной сферы общественных отношений, перспектив развития и обеспечения надлежащего применения законодательства с учетом положительного зарубежного опыта с целью формирования эффективного правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, адекватного современным экологическим вызовам.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В современной эколого-правовой науке комплексные системные исследования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами не получили надлежащего развития.

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды при пользовании недрами внесли научные работы видных ученых-теоретиков, специализирующихся в сфере недропользования: А.И. Перчика (в части изучения исторического опыта правового регулирования рассматриваемых отношений, а также правового обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы на современном этапе развития Российской Федерации), Б.Д. Клюкина (в части исследования эколого-правового режима недропользования в зарубежных странах), М.Е. Певзнера (в части выявления особенностей влияния горного производства на водный и воздушный бассейны, природный ландшафт и недра), H.A. Сыродоева (в части исследования правового режима недр и их охраны), Д.В. Василевской (в части исследования административно-правового режима недропользования, в том числе административных запретов и ограничений, связанных с влиянием нефтегазового комплекса на окружающую среду), Р.Н. Салиевой (в части исследования теоретических проблем обеспечения рационального

использования и охраны недр), В.Д. Мельгунова (в части изучения практики привлечения пользователей недр к юридической ответственности за экологические правонарушения), М.В.Дудикова (в части исследования института прекращения права пользования недрами, в том числе по основаниям, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды).

Специальные теоретико-правовые исследования были посвящены отдельным проблемам обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, - энергетической и экологической безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе их антитеррористической защиты (Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский), экологической безопасности при нефтяных загрязнениях (Е.М Михайленко, С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д. Майер), экологической безопасности законсервированных и ликвидированных скважин (М.В. Дудиков), безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (С.С. Трофимец).

Современные эколого-правовые проблемы в сфере недропользования послужили основой для проведения специальных диссертационных исследований. Среди таких научных работ следует выделить диссертации Д.Р. Коваленко «Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации и Норвегии» (2010), С.А. Кощеева «Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие на окружающую среду» (2010), B.C. Комиссарен ко «Проблемы правового регулирования охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), P.P. Ямалетдинова «Правовая охрана недр в Российской Федерации» (2004), O.A. Ястребковой «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» (2000), Е.Г. Краюшкиной

«Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997).

Тем не менее, в науке экологического права отсутствуют комплексные исследования проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, не выработана единая государственная политика в данной сфере, а правоприменительная практика характеризуется пробельностью и противоречивостью.

Таким образом, исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется важным как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Объемом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Предметом диссертационного исследования выступают:

- нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях;

- зарубежное законодательство;

-документы государственного стратегического планирования;

- материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и иных правоохранительных органов;

- теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы экологического законодательства Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, в совокупности составляющих концепцию государственной политики и совершенствования

законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Поставленная цель предопределила следующие задачи диссертационного исследования:

- исследовать роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;

- проанализировать понятийный аппарат, используемый в нормативных правовых актах в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, показать его значение применительно к сфере недропользования;

-выявить специфику охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов;

-раскрыть сущность экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности;

- провести комплексный анализ правового регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, выделить факторы, препятствующие реализации законодательства в данной сфере;

- изучить практику применения мер юридической ответственности к пользователям недр за нарушение экологического законодательства и возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам в процессе пользования недрами;

- выявить специфику государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

-раскрыть особенности экологического нормирования в сфере недропользования;

- обосновать значимость государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;

- выявить специфику правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

- сформулировать основные проблемы и разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Методологическая основа диссертационного исследования. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении диссертационного исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический), междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ, контент-анализ, статистический метод), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический, метод правового моделирования и др.).

Использование указанных методов позволило:

- исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, выявить сущность и специфику рассматриваемых явлений и процессов применительно к сфере недропользования, получить объективную информацию о современном состоянии объекта исследования и сформулировать научно обоснованные прогнозы о перспективах его развития;

- провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической

безопасности при пользовании недрами, выявить структурные взаимосвязи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений;

-оценить эффективность правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в том числе с учетом положительного зарубежного опыта, выявить существующие правовые проблемы в данной сфере и сформулировать научно обоснованные предложения по их решению.

Основными методами исследования выступили сравнительно-правовой и логический методы, предусматривающие анализ и сопоставление правовых институтов, правовых норм, положений нормативных правовых актов, поиск теоретических закономерностей, выявление связей между частным и общим, выявление проблем и пробелов правового регулирования рассматриваемых отношений.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ведущих ученых по проблемам теории права, а также в иных областях научных знаний.

Анализ теоретико-правовых основ охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами осуществлялся на основе трудов ученых-юристов в области теории права: С.С.Алексеева, A.B. Малько, В.В.Лазарева, В.Н.Кудрявцева, Д.А. Керимова, А.С.Литвинова, М.Н.Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, A.C. Пиголкина, Т.Н. Радько, Г.Т. Чернобеля.

Основу теоретической базы исследования составили работы ученых, специализирующихся в области недропользования: Д.В. Василевской, C.B. Гудкова, М.В. Дудикова, Д.Р. Коваленко, С.А. Кощеева, Б.Д. Клюкина, B.C. Комиссаренко, Е.Г. Краюшкиной, Е.А. Козловского, А.Н. Курского, E.H. Панфилова, А.И. Перчика, М.Е. Певзнера, Ю.А. Подтуркина,

Р.Н. Салиевой, H.A. Сыродоева, H.H. Толстых, К.Н. Трубецкого, P.P. Ямалетдинова, O.A. Ястребковой.

В работе также исследованы теоретические выводы и научные положения, сформулированные в работах ученых в области земельного и экологического права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, ММ. Бринчука, М.И. Васильевой, H.H. Веденина, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой,

A.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В.Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Н.М. Заславской, Т.В. Злотниковой, И.А. Иконицкой, И.А. Игнатьевой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Г.А. Мисник, А.О. Миняева, Э.С. Навасардовой,

B.В. Никишина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Л.А. Тихомировой, Ю.Г. Шпаковского.

Нормативную основу диссертационного исследования составили положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также зарубежное законодательство по данной тематике.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили официальные данные, содержащиеся в материалах государственной статистической отчетности, государственных докладах о состоянии окружающей среды в Российской Федерации, официальных отчетных документах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также материалы правоприменительной и судебной практики.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что в ней впервые проведено комплексное монографическое исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, на основе которого сформулирована научная концепция государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающая необходимость учета системы экологических рисков в сфере недропользования.

В результате проведенного исследования:

- выявлена роль права в решении проблем обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;

- обоснована необходимость формирования понятийного аппарата охраны окружающей среды и экологической безопасности в законодательстве о недрах;

-доказана взаимосвязь и выявлены различия между сферами правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

- сформулировано понятие «экологически опасная деятельность в сфере недропользования», разработана научная классификация данной деятельности в зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека;

- разработаны дополнительные критерии, влияющие на порядок отнесения производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к классу опасности, а также система дополнительных повышающих коэффициентов;

- обосновано предложение о необходимости учета требований в сфере обеспечения экологической безопасности недропользования в документах государственного стратегического планирования;

-сформулированы основные направления государственной политики Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

- выявлены пробелы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, разработаны предложения по их решению.

В диссертации также сформулированы иные теоретические выводы и положения, обладающие элементом научной новизны, практические выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну работы.

1. В целях формирования единого подхода к пониманию сущности и специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обоснован вывод, согласно которому сферы правового регулирования рассматриваемых отношений находятся в тесной взаимосвязи, однако по содержанию не являются тождественными.

Различие сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами определяется особенностями обеспечения экологической безопасности недропользования, обусловленной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека, и выражающимися в наличии особых эколого-правовых мер, направленных на предупреждение и смягчение последствий высокорисковой деятельности опасных производственных объектов (обоснование безопасности опасного производственного объекта, экспертиза

промышленной безопасности, требования к техническим устройствам и т.д.), установленных в специальных нормативных правовых актах, тогда как охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается традиционными эколого-правовыми мерами (нормирование, государственный экологический надзор, экологический мониторинг и др.).

Взаимосвязь сфер правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проявляется в том, что только выполнение общих и специальных эколого-правовых мер в совокупности позволяет комплексно обеспечить охрану окружающей среды, предупредить и минимизировать неблагоприятные экологические последствия деятельности опасных производственных объектов в сфере недропользования, поскольку данные объекты являются источником потенциальной повышенной экологической опасности для окружающей среды и здоровья человека.

2. Диссертантом выделены особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами, определяющиеся институциональным содержанием элементов соответствующих правоотношений, взятых во внутрисистемной связи и взаимодействии:

1) комплексный объект правоотношений, включающий:

- недра как природный компонент;

- индивидуально определенный участок недр, имеющий верхнюю и нижнюю границы по глубине, а также площади, соотносимой с площадью поверхности земли (горный отвод) или без ограничения по глубине (геологический отвод);

- окружающую среду в целом;

-отдельные компоненты природной среды, которые могут быть загрязнены или нарушены каким-либо образом в процессе пользования недрами;

2) неравенство субъектов правоотношений, выражающееся в том, что одной из сторон данных отношений выступает государство в лице уполномоченных органов, тогда как другой стороной являются пользователи недр, требования к которым дифференцируются в зависимости от вида добываемого полезного ископаемого (стратегические, ценные виды полезных ископаемых, общераспространенные полезные ископаемые и т.д.), а также от вида участка недр, предоставляемого в пользование (участки недр федерального значения, местного значения, иные участки недр, не относящиеся к участкам недр федерального и местного значения);

3) доминирующим условием возникновения правоотношения, в отличие от иных сфер природоресурсного законодательства, является предоставление участков недр в пользование на основании решения уполномоченного органа, перехода права пользования участком недр, вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключения государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), оформленное специальным государственным разрешением в виде лицензии;

4) специфика содержания правоотношений, составляющих субъективные права и юридические обязанности, определяется с учетом непосредственного вида пользования недрами, добываемого полезного ископаемого, и выражается в безусловной обязанности пользователей недр обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны окружающей среды как единой экосистемы, а также отдельных компонентов природной среды -недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами.

3. В отсутствие легального определения экологически опасной деятельности в экологическом законодательстве и доктрине экологического права сформулировано авторское определение экологически опасной

деятельности в сфере недропользования, которое возможно рассматривать в широком и узком значении.

В широком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать любую деятельность, связанную с использованием свойств недр как природного ресурса, которая приводит или может привести к неблагоприятным экологическим последствиям для окружающей среды и здоровья человека.

В узком значении под экологически опасной деятельностью в сфере недропользования следует понимать деятельность специальных субъектов (пользователей недр), обусловленная повышенными экологическими рисками комплексного негативного воздействия опасных производственных объектов на окружающую среду, недра, иные компоненты природной среды, а также здоровье человека, осуществляемая в соответствии с требованиями законодательства, конкретизируемыми в условиях технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, при соблюдении которых риск наступления неблагоприятных экологических последствий либо полностью отсутствует, либо сводится к минимуму (является приемлемым).

4. В зависимости от возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека следует различать:

1) экологически опасную деятельность с незначительным воздействием;

2) экологически опасную деятельность с умеренным воздействием;

3) экологически опасную деятельность с максимальным воздействием.

Критериями отнесения экологически опасной деятельности к

конкретному виду воздействия являются: непосредственный вид пользования недрами; потенциальная экологическая опасность для окружающей среды и

здоровья человека физических и химических свойств (воспламеняемость, горючесть, радиоактивность, токсичность) отдельных видов добываемых полезных ископаемых (углеводородное сырье, твердые полезные ископаемые (включая общераспространенные), радиоактивные металлы); физико-географические и экологические особенности территории природопользования (близость населенных пунктов, наличие территорий традиционного природопользования, особо охраняемых природных территорий и иных зон с особыми условиями использования территорий, экологически уязвимых участков территорий (замкнутых экосистем); способ пользования недрами (открытым/закрытым способом), объем разработки горной массы; потенциальный экологический вред.

5. Установленные законодательством в области промышленной безопасности критерии потенциальной опасности опасных производственных объектов в процессе ведения горных работ не учитывают влияние на иные природные компоненты, а также окружающую среду в целом. В связи с этим обоснована необходимость введения дополнительных критериев, которые также должны учитываться при отнесении производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности. Данными критериями могут стать: степень загрязнения земель в результате аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, атмосферного воздуха и водных объектов в результате превышения предельно допустимых выбросов и сбросов исходя из потенциальной экологической опасности используемых технических средств, применяемых на опасных производственных объектах.

6. Доказана целесообразность введения в законодательство в области обеспечения промышленной безопасности системы дополнительных повышающих коэффициентов, которые возможно совокупно учитывать при отнесении опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности.

Такими коэффициентами могут стать: 1) результаты оценки структуры залегания запасов полезных ископаемых, наличие/отсутствие труднодоступных и трудноизвлекаемых запасов, уровень развития необходимой инфраструктуры; 2) результаты экологической оценки территории, на которой планируется размещение опасных объектов, связанных с пользованием недрами; 3) степень износа основных фондов горнодобывающего производства; 4) наличие/отсутствие накопленного экологического вреда в результате освоения месторождений полезных ископаемых на территориях предполагаемого пользования недрами;

5) наличие/отсутствие неэксплуатируемых потенциально опасных производственных объектов для окружающей среды и здоровья человека (законсервированных и ликвидированных скважин, горных выработок);

6) результаты оценки проведенных работ по рекультивации земель, переработке, обезвреживанию отходов производства и потребления горнодобывающих производств (в случае, если участок недр ранее предоставлялся в пользование); 7) наличие/отсутствие необходимости охраны территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в районах добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей.

7. Анализ совокупности документов государственного стратегического планирования, таких как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», показывает необходимость формирования единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в:

- переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий;

- предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками;

- восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования.

Элементы государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны включать: цель, задачи, принципы, механизм координации деятельности субъектов реализации, механизм финансирования мероприятий по охране и восстановлению окружающей среды.

8. Современные тенденции развития экологического законодательства предполагают выработку концепции экологической безопасности, дифференцированной от сферы охраны окружающей среды, что представляется особенно важным для сферы недропользования, поскольку хозяйственная деятельность пользователей недр является, с одной стороны, основным источником угрозы экологической безопасности, а, с другой стороны, - основой для развития минерально-сырьевой базы с учетом преобладающей роли нефтегазового комплекса в экономике России.

В связи с этим основные требования в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами должны найти отражение в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года, в которой, по мнению диссертанта, необходимо закрепить:

- общие результаты оценки состояния законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

- основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению;

- наиболее важные приоритеты и ориентиры государственной политики в данной сфере;

- требуемые меры для ее реализации;

-специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее обеспечения.

9. Предлагаемая диссертантом концепция совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обуславливает необходимость внесения изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты, а также принятия новых нормативных правовых актов, а именно:

1) в целях унификации требований рационального использования и охраны недр с требованиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Законе Российской Федерации «О недрах» предлагается:

- в преамбуле сферу применения закона дополнить отношениями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

- закрепить понятия: «охрана окружающей среды при пользовании недрами», «обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами», «охрана недр», «рациональное использование недр», «экологически опасная деятельность в сфере недропользования» и др.;

- полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования дополнить полномочиями в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- ввести специальные экологические нормативы качества окружающей среды при пользовании недрами (норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ, норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов и др.);

- установить единый государственный надзор в сфере недропользования, включающий государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, в качестве составной части государственного экологического надзора.

2) в целях восполнения пробелов эколого-правового регулирования в сфере недропользования предлагается принять ряд федеральных законов («Об утилизации нефтяного попутного газа», «О магистральном трубопроводном транспорте», «О нефтяных загрязнениях»), а также отдельных подзаконных актов в области обеспечения эколого-правового режима законсервированных и ликвидированных скважин и обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

10. Диссертантом сформулировано понятие аварийного разлива нефти и нефтепродуктов, под которым следует понимать попадание нефти и нефтепродуктов в окружающую среду в результате разрушения сооружений и (или) технических устройств, либо вследствие неконтролируемого взрыва на производственном объекте, приводящее к возникновению чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

Доказано, что разлив нефти и нефтепродуктов должен признаваться аварийным только в случае одновременного наличия двух обязательных условий: 1) разрушения сооружений и (или) технических устройств (машин.

технологического оборудования, агрегатов, аппаратуры, механизмов) или неконтролируемого взрыва на производственном объекте, в результате которого произошел разлив; 2) отнесения разлива нефти и нефтепродуктов в зависимости от объема и площади разлива к чрезвычайной ситуации локального, муниципального, межмуниципального, регионального, межрегионального и федерального значения согласно установленным критериям.

Иные разливы нефти и нефтепродуктов, не соответствующие установленным критериям, по действующему законодательству следует определять в качестве «инцидента», что представляется необоснованным, поскольку даже минимальные по объему и площади разливы нефти и нефтепродуктов являются текущими источниками загрязнения окружающей среды в результате длительного и интенсивного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности при пользовании недрами.

11. По мнению диссертанта, совершенствование правового регулирования использования (утилизации) попутного нефтяного газа возможно только при наличии оптимального сбалансированного сочетания экологических, экономических и налоговых мер.

К экологическим мерам использования (утилизации) попутного нефтяного газа предлагается отнести:

-законодательное закрепление прямого запрета на сжигание попутного нефтяного газа;

- введение специального разрешения на сжигание попутного нефтяного газа, выдаваемого уполномоченным органом государственной власти в области охраны окружающей среды.

Основными экономическими и налоговыми мерами использования (утилизации) попутного нефтяного газа должны стать:

- переход к взиманию платы за негативное воздействие в результате выбросов вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух с учетом

новой системы нормирования, основанной на наилучших доступных (существующих) технологиях;

- дифференциация налоговой ставки добытого попутного нефтяного газа в зависимости от степени выполнения пользователями недр требований по его утилизации.

12. Анализ законодательства в области промышленной безопасности показывает, что действующие скважины на распределенном фонде недр относятся к опасным производственным объектам, в свою очередь, ликвидированные и законсервированные скважины на нераспределенном фонде недр не относятся к опасным производственным объектам.

Вместе с тем законсервированные и ликвидированные скважины представляют опасность для окружающей среды и здоровья человека из-за нефтегазоводопроявлений (НГВП), которые в течение определенного времени могут привести к экологическим или техногенным катастрофам, в связи с чем, по мнению диссертанта, они должны быть признаны опасными производственными объектами, и в отношении данных скважин должен быть установлен специальный правовой режим, сходный с режимом обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

13. Поскольку отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств являются источником загрязнения окружающей среды и создают угрозу обеспечения экологической безопасности, предлагается в законодательстве в области обращения с отходами производства и потребления установить ряд специальных требований при обращении с данными видами отходов, а также требований к объектам размещения таких отходов (шламовым амбарам, шламохранилищам).

В свою очередь, в земельном законодательстве предлагается установить специальный порядок разработки и утверждения проектов рекультивации земель, нарушенных в результате хозяйственной

деятельности, связанной с образованием и размещением отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, структура и содержание которых должна дифференцироваться в зависимости от непосредственного вида загрязнения.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы будут способствовать развитию понятийного аппарата в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, а также дальнейшей унификации и совершенствованию экологического законодательства.

Сформулированные автором научно обоснованные предложения и рекомендации также возможно использовать в качестве теоретической основы для проведения дальнейших научных исследований в области правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена возможностью использования полученных выводов и рекомендаций в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, в правоприменительной практике органов государственной власти, правоохранительных органов, а также в учебном процессе при подготовке лекционных курсов и проведении практических занятий по дисциплинам «Экологическое право», «Горное право» на юридических факультетах высших учебных заведений Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре экологического и

природоресурсного права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)».

Основные научные положения, выводы и предложения, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в учебниках, монографиях и научных статьях, опубликованных в журналах «Lex Russica (Научные труды Московского государственного юридического университета)», «Актуальные проблемы российского права», «Пробелы в российском законодательстве», «Юридическое образование и наука», «Аграрное и земельное право», «Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом», «Нефть, Газ и Право» (более 60 работ, объемом более 80,0 пл.).

Результаты исследований докладывались на круглых столах, всероссийских, региональных и международных научно-практических конференциях, в том числе: круглом столе «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации» (г.Москва, 2011); международной научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., проф. Козыря М.И. «Современные приоритеты в развитии аграрного, земельного и экологического права» (г. Москва, 2012); международной научно-практической конференции «Водное

законодательство и экологические вызовы» (г.Москва, 2012); международной научно-практической конференции «Современные проблемы реализации земельного и экологического права» (г. Москва, 2013).

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 16 параграфов, заключения, а также библиографического списка использованных источников (нормативных правовых, инструктивно-методических актов, специальной научной литературы, материалов судебной практики).

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень научной разработанности, определяются объект, предмет, цель, задачи, теоретическая, эмпирическая, методологическая основы, раскрывается научная новизна, формулируются наиболее значимые выводы и положения, выносимые на защиту, характеризуется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Глава 1 «Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами» состоит из четырех параграфов.

В параграфе 1 «Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами» формулируется вывод, согласно которому объективная необходимость распространения сферы действия права на общественные отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами складывалась постепенно на фоне обостряющихся противоречий экологической и экономической функций права. Учитывая противоположность целей и задач при реализации данных функций, основная роль права в сфере регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, состоит в выработке такой системы правил и норм, которые бы не только обеспечивали благоприятную окружающую среду и экологическую безопасность, но и позволили бы реализовать в полном объеме социально-экономические задачи, сформулированные в основных документах государственного стратегического планирования в сфере недропользования.

Поставленную задачу предлагается решить посредством разработки новой концепции государственной политики и совершенствования

законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, предусматривающей оптимальный баланс социальных, экономических и экологических интересов.

В параграфе 2 «Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования» на основе проведенного анализа существующих теоретических подходов к пониманию сущности правового понятия «охрана окружающей среды» доказывается, что применительно к охране недр как одного из компонентов природной среды, используемые в базовом понятии «охрана окружающей среды» словосочетания «сохранение и восстановление», а также «воспроизводство» в законодательстве о недрах либо не раскрываются, либо имеют несколько иное правовое значение.

Формулируется вывод, согласно которому понятие «охрана недр» соотносится с понятием «охрана окружающей среды» как часть и целое, поскольку недра являются одним из ее природных компонентов, кроме того, следует разграничивать понятия «охрана недр» и «охрана окружающей среды при пользовании недрами», поскольку сфера охраны окружающей среды при пользовании недрами, хотя содержательно и включает в себя понятие «охрана недр», является более широкой по своему содержанию, поскольку предусматривает как охрану окружающей среды (экосистемы) в целом при осуществлении данного вида хозяйственной деятельности, так и отдельных компонентов природной среды.

В параграфе также исследуется вопрос о соотношении понятия «охрана окружающей среды» с понятием «обеспечение экологической безопасности» применительно к сфере недропользования. Обосновывается вывод, согласно которому в настоящее время в законодательстве о недрах (в том числе в базовом Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О

недрах»4 и в подзаконных актах) наблюдается смешение данных понятий, что влечет включение требований в области обеспечения экологической безопасности в разделы законодательства, посвященные рациональному использованию и охране недр, вместе с тем анализ содержания данного Закона показывает, что эти понятия не являются полностью тождественными, хотя и имеют схожие цели и задачи, что обуславливает необходимость выявления специфики охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

В параграфе 3 «Особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами» по результатам анализа действующего законодательства выделяются особенности охраны окружающей среды при пользовании недрами как специального вида природоохранной деятельности.

Особенности данной деятельности обуславливаются сложным характером соответствующих правоотношений, проявляющихся в: I) особенностях природного объекта, подлежащего охране; 2) специальных требованиях законодательства, предъявляемых к содержанию проектной документации на пользование недрами, а также к субъектам права пользования недрами; 3) особом порядке предоставления участков недр в пользование; 4) специфике природоохранных мероприятий, установленных действующим законодательством.

Формулируется вывод, согласно которому охрана окружающей среды при пользовании недрами обеспечивается:

- выполнением требований по рациональному использованию недр. Данные эколого-правовые требования конкретизируются в технических проектах разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр на всех стадиях ведения работ, непосредственно начинают

4 Ве;Т"С.™ СъеЗДа "арод"ых Д=пУТато» Российской Федерации и Верховного Совета Российской

Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. М'10. Ст. 823.

реапизовываться с момента подготовки пользователем недр технического проекта и иной проектной документации, связанной с пользованием недрами, и прекращаются с момента внесения сведений о прекращении права пользования недрами в государственный реестр лицензий после завершения процедуры консервации и ликвидации;

- выполнением требований по охране недр, которые следует условно разделить на требования по охране недр в процессе пользования недрами и превентивные меры по охране недр. К требованиям по охране недр в процессе пользования недрами следует отнести нормы пп. 1, 7-10 статьи 23 Закона Российской Федерации «О недрах», которые конкретизируются в подзаконных актах, основным из которых являются Правила охраны недр, утвержденные постановлением Федерального горного промышленного надзора Российской Федерации от 6 июня 2003 г. №71\ В свою очередь, к превентивным мерам по охране недр следует отнести: осуществление государственного мониторинга состояния недр в рамках ведения единой системы государственного экологического мониторинга; охрану участков недр, представляющих научную или культурную ценность; установление юридической ответственности за несоблюдение установленного порядка предоставления участков недр в пользование и самовольное пользование недрами, а также формирование федерального фонда резервных участков недр;

- выполнением требований специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и отдельных компонентов природной среды при пользовании недрами.

В параграфе 4 «Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности» на основе исследования наиболее проблемных теоретических аспектов толкования понятия «безопасность», а также анализа соотношения

'Российская газета. 2003. № 11В.

экологической безопасности с иными видами безопасности, выявляется специфика обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, обуславливаемая потенциальной экологической опасной деятельностью производственных объектов, связанных с пользованием недрами, для окружающей среды и здоровья человека.

В параграфе формулируется понятие экологически опасной деятельности в сфере недропользования, приводится классификация данной деятельности по критерию возможных негативных последствий для окружающей среды и здоровья человека, доказывается необходимость введения дополнительных коэффициентов, которые должны влиять на порядок отнесения производственных объектов, связанных с пользованием недрами, к тому или иному классу опасности, а также обосновывается предложение о необходимости учета требований в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в документах государственного стратегического планирования.

Формулируется вывод, согласно которому сфера правового обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами обеспечивается:

- выполнением требований по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, направленных на обеспечение безопасности жизни и здоровья работников предприятий горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, окружающей среды и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

- выполнением требований безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, предупреждением аварий на данных опасных производственных объектах, создающих угрозу причинения вреда окружающей среде и здоровью человека, а также обеспечением готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты пользователей недр к локализации и ликвидации последствий указанных аварий;

- выполнением требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами;

- выполнением требований радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использованию минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий);

- выполнением требований по предотвращению совершения актов незаконного вмешательства.

Глава 2 «Особенности правового регулирования охраны окружающей среды н обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами» состоит из четырех параграфов.

В параграфе 1 «Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации» исследуются нормативные правовые акты, содержащие экологические требования, обязательные для соблюдения пользователями недр, а также дается правовая оценка достаточности и эффективности нормативного правового регулирования рассматриваемых отношений в целом.

Обосновывается вывод, согласно которому действующая система эколого-правовых требований, предъявляемых к пользователям недр, содержится в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актов различных отраслей законодательства, однако данные требования являются общими, декларативными и неконкретизированными с учетом специфики недропользования. В свою очередь, в отраслевом законодательстве (законодательстве о недрах) требования в области охраны

окружающей среды и обеспечения экологической безопасности наиболее эффективно реализуются только на стадии подготовки и согласования технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр.

В параграфе 2 «Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне» доказывается, что эффективность реализации установленных федеральным законодательством государственных полномочий в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на региональном и местном уровнях является необходимой предпосылкой создания благоприятных условий жизни населения, проживающего на соответствующей территории.

По результатам проведенного исследования законодательства формулируется вывод, согласно которому в настоящее время правовые возможности участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении данных вопросов существенно ограничены федеральным законодательством.

По причине недостаточной урегулированности в законодательстве о недрах полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами региональное и местное законодательство в настоящее время развивается несистемно и крайне неравномерно, при этом в ряде случаев отмечаются прямые противоречия федеральному законодательству.

В параграфе 3 «Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности» формулируется вывод, согласно которому эффективность применения мер государственного принуждения посредством

возложения юридической ответственности за совершенное правонарушение является дополнительным, но очень важным способом правового воздействия на пользователей недр.

Вместе с тем по результатам анализа действующего законодательства, а также материалов правоприменительной практики, констатируется низкая эффективность реализации норм, устанавливающих юридическую ответственность за экологические правонарушения в сфере недропользования и возмещение причиненного вреда, что обусловлено: 1) отсутствием критериев отграничения экологического правонарушения от экологического преступления в сфере недропользования по причине оценочности категории «иные тяжкие последствия» в уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях; 2) недостаточно четкой формулировкой объективной стороны отдельных составов экологических правонарушений и экологических преступлений в сфере недропользования, за нарушение которых наступает юридическая ответственность; 3) отсутствием единой правоприменительной практики по спорам, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами; 4) отсутствием законодательного закрепления понятия «экологический ущерб» и его соотношения с понятием «экологический вред», отсутствием методик выявления, учета и оценки экологического вреда (ущерба), связанного с прошлой хозяйственной деятельностью; 5) отсутствием правовых механизмов ликвидации накопленного экологического ущерба (ущерба прошлых лет) в сфере недропользования.

В параграфе 4 «Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрамн» по результатам выявленных в результате проведенного анализа проблем правового

регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, обосновывается необходимость внесения изменений в Закон Российской Федерации «О недрах», а также иные нормативные правовые акты.

Глава 3 «Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами» состоит из 4 параграфов.

В параграфе 1 «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами» исследуется система, структура и полномочия органов государственной власти общей и специальной компетенции, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Формулируется вывод, согласно которому действующая система и структура органов специальной компетенции, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, остается малоэффективной.

В параграфе доказывается необходимость конкретизации полномочий отдельных федеральных органов государственной власти в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, поскольку часть государственных полномочий в данной сфере не закреплена ни за одним федеральным органом государственной власти в положениях, определяющих полномочия данных органов (например, полномочие по разработке порядка осуществления государственного мониторинга состояния недр).

В параграфе 2 «Экологическое нормирование в сфере недропользования» формулируется вывод о необходимости пересмотра

действующей системы государственного экологического нормирования в сфере недропользования посредством введения в законодательство о недрах новой системы нормативов на основе применения системы наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ), учитывающих одновременно и экологическую, и экономическую составляющую, и направленных на максимально эффективное использование ресурсов недр с одновременным обеспечением требований по охране окружающей среды и экологической безопасности.

К экономическим нормативам, помимо существующих нормативов потерь полезных ископаемых, вместо согласованного уровня добычи минерального сырья предлагается отнести «норматив максимально эффективной добычи ресурсов недр», представляющий собой показатели максимального согласованного темпа добычи, при котором обеспечиваются требования рационального использования и охраны недр.

К экологическим нормативам в сфере недропользования предлагается отнести «норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ», «норматив допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в донных отложениях поверхностных водных объектов», а также ряд иных экологических нормативов.

В параграфе 3 «Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами» доказывается, что существующая система государственных экспертиз в сфере недропользования не позволяет полностью учесть специфику охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в связи с чем с целью повышения роли экологической экспертизы в решении проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в сфере пользования недрами предлагается установить обязательность

проведения государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации всех объектов, связанных с пользованием недрами, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, а также унифицировать требования к содержанию предоставляемой на государственные экспертизы в сфере недропользования проектной документации для внедрения в последующем единой системы комплексной оценки проектной документации на пользование недрами экологическим и технологическим требованиям.

В параграфе 4 «Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами» рассматриваются общие научно-теоретические подходы к определению государственного экологического надзора как комплексного межотраслевого института экологического права, после чего на данной методологической основе выявляются особенности и проблемы правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Обосновывается вывод, согласно которому государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является частью государственного экологического надзора в соответствии с пунктом 2 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»'', в свою очередь, государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, обеспечивается законодательством в области промышленной безопасности и к государственному экологическому надзору не относится, что применительно к сфере недропользования представляется не совсем корректным, поскольку в законодательстве о недрах часть полномочий в сфере осуществления государственного надзора за геологическим изучением,

''СЗРФ. 2002. №2. Ст. 133.

рациональным использованием и охраной недр исполняются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. В связи с этим предлагается в пункте 2 статьи 65 указанного Закона, а также в Законе Российской Федерации «О недрах» закрепить единый государственный надзор в сфере недропользования в качестве составной части государственного экологического надзора.

Глава 4 «Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами» состоит из 4 параграфов.

В параграфе 1 «Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» по результатам проведенного анализа законодательства в области предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также научных и теоретических разработок в данной сфере, обосновывается вывод, согласно которому существующая система правового регулирования предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов недостаточно эффективна и требует совершенствования в части необходимости формирования понятийного аппарата (понятия «разлив нефти и нефтепродуктов», производного от него понятия «аварийный разлив нефти и нефтепродуктов»), а также введения системы превентивных мер предупреждения аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (установления требований к условиям безопасности, порядка и сроков обновления и замены технологического оборудования, внедрения современных технологий контроля, критериев аварийности).

В параграфе 2 «Основные направления совершенствования законодательства в сфере утилизации попутного нефтяного газа» по результатам анализа законодательства в области утилизации и рационального использования попутного нефтяного газа формулируется вывод о необходимости принятия специального федерального закона, который

должен содержать оптимальное соотношение экологических, экономических мер, налоговых мер, а также предусматривать меры государственной поддержки предприятий, внедряющих технологии по утилизации попутного нефтяного газа.

Среди основных мер в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при использовании нефтяного попутного газа следует назвать: введение прямого запрета на сжигание попутного нефтяного газа и необходимости в связи с этим получения специального разрешения на сжигание, установление дифференцированного размера платы за негативное воздействие в зависимости от соблюдения установленных нормативов выбросов в атмосферный воздух (в т.ч. на основе показателей наилучших доступных (существующих) технологий НДТ (НСТ)), а также налоговой ставки в зависимости от выполнения пользователями недр требований по утилизации попутного нефтяного газа.

В параграфе 3 «Эколого-правовой режим законсервированных и ликвидированных скважин» обосновывается вывод, согласно которому проблема обеспечения эколого-правового режима законсервированных и ликвидированных скважин обусловлена отсутствием комплексной, актуальной, официальной информации об общем количестве и состоянии законсервированных и ликвидированных скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также недостаточностью правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности ликвидированных и законсервированных скважин на нераспределенном фонде недр.

По результатам исследования действующего законодательства формулируются научно-практические рекомендации, направленные на формирование эколого-правового режима законсервированных и ликвидированных скважин посредством: 1) разработки и утверждения

Порядка государственного надзора за состоянием скважин, находящихся на нераспределенном фонде недр; 2) определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение надзора за состоянием законсервированных и ликвидированных скважин, находящихся в федеральной собственности; 3) определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение надзора за исполнением собственниками находящихся на нераспределенном фонде недр скважин своих обязанностей по обеспечению контроля за их состоянием и проведению ремонтно-изоляционных работ; 4) создания информационной системы «Государственный реестр скважин, пробуренных на территории Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации», которая должна стать подсистемой государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЭ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»7 и содержать сведения о категориях и собственниках скважин, сроках их эксплуатации, консервации или ликвидации, о датах проведения контрольных мероприятий, о проводимых на них ремонтных работах, а также иную информацию, позволяющую обеспечить получение комплексных, актуальных и достоверных сведений о состоянии фонда скважин.

В параграфе 4 «Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» доказывается необходимость дифференциации правового режима обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств - в случае захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию

7 СЗ РФ. 20II. №49(4. V). Ст. 7060.

таких отходов, а также использования отходов производства, образовавшихся в результате деятельности, связанной с пользованием недрами.

Формулируется вывод о целесообразности закрепления в Законе Российской Федерации «О недрах» общих эколого-правовых запретов и ограничений, предъявляемых к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами, в контексте обеспечения рационального использования и охраны недр, тогда как непосредственно требования к сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также специальные требования к проектированию, строительству, реконструкции и ликвидации объектов размещения таких отходов (шламовых амбаров, шламохранилищ и т.д.) предлагается закрепить в специальном разделе Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»8 и конкретизировать в подзаконных актах.

Также в параграфе доказывается связь нормативного правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств с земельным законодательством и формулируются комплексные предложения по его совершенствованию посредством закрепления специального порядка разработки и утверждения проектов рекультивации земель, требований к его структуре и содержанию в зависимости от вида загрязнения (рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок; рекультивации земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительство, эксплуатация промышленных

*СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

объектов, устройство объектов размещения отходов горнодобывающих производств, и т.д.)).

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические выводы, обобщаются предложения по совершенствованию законодательства в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ

РАБОТЫ

1. Монографии, учебники, учебные пособия

1. Агафонов В.Б. Правовой режим геологической информации о недрах. М.: ООО «ПравоТЭК», 2010. - 240 с. (14,5 пл.).

2. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. М.: Проспект, 2012. - 240 с. (15 п.л.).

3. Агафонов В.Б. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития. Коллективная монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 160 с. (12,6/0,7 п.л.).

4. Агафонов В.Б. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности в сфере недропользования. М.: ООО «ПравоТЭК», 2014. - 480 с. (20,0 пл.).

5. Агафонов В.Б. Земельное право / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А.Романова. Учебник. М.: Проспект, 2012. - 505 с. (глава 11,12) (20,0/2,7 пл.).

6. Агафонов В.Б. Земельное право / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. Учебник. М.: Юрайт, 2012. - 580 с. (глава 19 (§ 2, 4, 5, 6), 20) (36,2/1,5 пл.).

7. Агафонов В.Б. Экологическое право / отв. ред.Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. Учебник. М.: Проспект, 2014. - 376 с. (глава 6 (§2-3),18) (20,1/1,2 пл.).

2. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии РФ

8. Агафонов В.Б. Проблемы организационно-правового

регулирования использования керна (кернового материала) // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2007. - №3. - С. 690-696. (0,4 п.л.) (в соавторстве с Церековой O.A.).

9. Агафонов В.Б. Основные направления развития законодательства Российской Федерации в сфере учета информации о состоянии недр // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - №3 (12). - С. 331-342. (0,5 п.л.).

10. Агафонов В.Б. Эколого-правовые проблемы обеспечения транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. — 2009. -№ 5. - С. 40-44. (0,5 п.л.) (в соавторстве с Калашниковым В.В.).

11. Агафонов В.Б. О целесообразности передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды // Аграрное и земельное право. - 2009. - № 6(54). - С. 73-78. (0,35 п.л.).

12. Агафонов В.Б. Основные направления совершенствования законодательства РФ в сфере государственного мониторинга состояния недр // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2009. - № 4 (июль). - С. 864-873. (0,5 п.л.).

13. Агафонов В.Б. Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) // Пробелы в российском законодательстве. - 2010. - № 2. -С. 192-195.(0,3 пл.).

14. Агафонов В.Б. Правовые проблемы охраны участков недр, представляющих особую научную и культурную ценность // Актуальные проблемы российского права. - 2010. -№ 4 (17). - С. 128-137. (0,7 пл.).

15. Агафонов В.Б. Анализ нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации, регулирующих понятие, содержание и виды технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр) // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2010. - № 8. - С. 32-37. (0,5 пл.).

16. Агафонов В.Б. Анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами) // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2010. -№9.-С. 35-41.(0,5 п.л.).

17. Агафонов В.Б. Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации в области осуществления государственного экологического контроля при пользовании недрами // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). -2011. - № 1. - с. 62-68. (0,4 пл.).

18. Агафонов В.Б. Об организации преподавания энергетического права в Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина и о структуре данного курса // Юридическое образование и наука. - 2011. - № 1. - С. 35-42. (0,8 п.л.) (в соавторстве с Жаворонковой Н.Г., Клюкиным Б.Д.).

19. Агафонов В.Б. О некоторых вопросах совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Бизнес в законе. - 2011. - № 2. -С. 192-197.(0,6 пл.).

20. Агафонов В.Б. Правовые проблемы информационного обеспечения в сфере охраны окружающей среды при пользовании недрами //

Черные дыры в Российском законодательстве. - 2011. - № 1. — С. 1-3. (0,5 п.л.).

21. Агафонов В.Б. Проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Пробелы в российском законодательстве. - 2011. - № 2. - С. 121-125. (0,5 п.л.).

22. Агафонов В.Б. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами // Аграрное и земельное право. - 2011. - № 6 (78). - С. 53-61. (0,6 п.л.).

23. Агафонов В.Б. Правовое регулирование возмещения вреда, причиненного окружающей среде при пользовании недрами // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2011. - № 4. - С. 700-706. (0,3 п.л.).

24. Агафонов В.Б. Правовые проблемы применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права.-2011.-№3(20).-С. 148-159. (0,5 пл.). '

25. Агафонов В.Б. Современное состояние законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2012. - № 2 (март). - С. 322-328. (0,3 пл.).

26. Агафонов В.Б. Актуальные проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 2 (23). - С. 164-171. (0,3 пл.).

27. Агафонов В.Б. Правовые проблемы охраны атмосферного

воздуха при пользовании недрами // Черные дыры в Российском законодательстве. - 2012. - № I. - С.77-83. (0,8 пл.).

28. Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны земель от загрязнения при пользовании недрами // Пробелы в российском законодательстве. -2012. -№ 2. - С. 122-127. (0,6 пл.).

29. Агафонов В.Б. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, а также иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера при пользовании недрами // Бизнес в законе.-2012.-№ 1.-С. 192-196. (0,5 пл.).

30. Агафонов В.Б. Проблемы нормативного правового регулирования использования (утилизации) нефтяного (попутного) газа // Аграрное и земельное право. -2012. - №2(86). - С. 72-76. (0,3 пл.).

31. Агафонов В.Б. Актуальные проблемы охраны земель от загрязнения при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами // Аграрное и земельное право. - 2012. - № 4 (88). - С. 77-82. (0,4 пл.).

32. Агафонов В.Б. Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на этапе подготовки технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2012. - № 4. - С. 43-47. (0,3 пл.).

33. Агафонов В.Б. Эколого-правовые требования, предъявляемые к пользователям недр на этапе выполнения работ, связанных с пользованием участками недр, а также при ликвидации и консервации зданий, строений, сооружений, скважин и иных горных выработок // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2012. - № 5. - С. 45-50. (0,6 пл.).

34. Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования Концепции государственной политики и стратегии в сфере правового обеспечения рационального природопользования и совершенствования природоресурсного законодательства в контексте обеспечения национальной

безопасности России // Актуальные проблемы российского права. - 2013. -№ 1. - С. 32-39. (0,6 п.л.) (в соавторстве с Жаворонковой Н.Г.),

35. Агафонов В.Б. Теоретические проблемы формирования концепции природоресурсного законодательства // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). -2013. -№ 1. - С. 25-33. (0,7 пл.) (в соавторстве с Жаворонковой Н.Г.).

36. Агафонов В.Б. Особенности правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе при реализации энергетических проектов // Юрист. - 2013. - № 21. - С. 15-18. (0,3 п.л.) (в соавторстве с Жаворонковой Н.Г.).

37. Агафонов В.Б. Правовые проблемы экономического регулирования охраны окружающей среды в свете интеграционных процессов // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2014. - № 4. - С. 421-428. (0,5 п.л.) (в соавторстве с Жаворонковой Н.Г.).

3. Статьи, опубликованные в материалах межрегиональных, всероссийских и международных конференций

38. Агафонов В.Б. Основные тенденции развития законодательства России по использованию информационных ресурсов в области недропользования // Актуальные проблемы состояния и развития нефтегазового комплекса России. - Тезисы докладов 6-й международной научно-технической конференции (Москва, РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003 г.). - Секция 9. М.: Интерконтакт наука. - 2005. -С. 620. (0,04 пл.)

39. Агафонов В.Б. Правовые проблемы осуществления государственного мониторинга состояния недр // Материалы докладов 10-й Всероссийской научно-практической конференции «Геоинформатика в

нефтегазовой и горной отраслях» (г. Сургут. ОАО «Сургутнефтегаз». 2009 г.) Геоинформационый портал ГИС-Ассоцнацип. Режим доступа: http://www.gisa.ru/51542.html. (0,4 пл.).

40. Агафонов В.Б. Пути совершенствования законодательства о недрах по вопросу взимания платы за пользование геологической информацией, полученной за счет государственных средств // Материалы научно-практической конференции, посвященной 80-летию д.ю.н., проф. Клюкина Б.Д. - М.: 2010. - С. 104-11 1. (0,4 пл.).

41. Агафонов В.Б. О некоторых правовых проблемах охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Научные труды РАЮН. Вып. 11. В 2 т. Т. 2 / отв. ред.: Гриб В.В. - М.: Юрист. - 2011. - С. 523-529. (0,4 пл.).

42. Агафонов В.Б. Правовые проблемы осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) при пользовании недрами // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации». Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: 2011. - С. 232-236. (0,7 пл.).

43. Агафонов В.Б. Проблемы реализации принципа независимости контроля в области охраны окружающей среды 11 Материалы работы подсекции земельного и экологического права III Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» (МГЮА - МГУ 28-29 ноября 2011 г.). Журнал «Российское право в Интернете». Номер 2012 (01). (0,1 пл.).

44. Агафонов В.Б. Актуальные проблемы правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., проф. Козыря М.И. «Современные приоритеты в развитии аграрного,

земельного и экологического права». - М.: ИГП РАН. - 2012. - С. 457-460. (0,4 п.л.).

45. Агафонов В.Б. Совершенствование системы государственного нормирования допустимого воздействия на водные объекты // Материалы научно-практической конференции «Водное законодательство и экологические вызовы». - М.: ИЗиСП при Правительстве РФ: Изд-во «Анкил», 2012. - С. 94-97. (0,1 пл.).

46. Агафонов В.Б. Актуальные проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Материалы 1 Международной научно-практической конференции: «Современные проблемы реализации земельного и экологического права».-М.: РАП. - 2014. - С. 47-52. (0,2 пл.).

47. Агафонов В.Б. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами // Конституционные права в сфере природопользования и охраны окружающей среды: проблемы реализации и защиты. Материалы эколого-правовой секции V международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения». Сборник докладов / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. - М.: Издательский центр Университета имени O.E. Кутафина (МГЮА), 2014.-С. 50-54. (0,4 пл.).

4. Иные статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях

48. Агафонов В.Б. Конкуренция на рынке геологической информации о недрах. Проблемы и перспективы // Геология и разведка. Известия высших учебных заведений. - М.: Московский государственный геологоразведочный университет. - 2005. - № 5. - С. 53-56. (0,4 пл.).

49. Агафонов В.Б. Правовое регулирование отношений собственности на геологическую информацию // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Выпуск 3. -

М.: Изд-во «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. - 2003. -С. 76-83. (0,4 п.л.).

50. Агафонов В.Б. Основные направления совершенствования механизма по предоставлению и использованию информационных ресурсов в области недропользования в России // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Выпуск 4. - Оренбург: Печатный дом «Димур», 2004. - С. 80-91. (0,6 пл.).

51. Агафонов В.Б. Основные правовые проблемы при предоставлении и использовании геологической информации ограниченного доступа // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Выпуск 5. - М.: Изд-во «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. - 2005. - С. 51-63. (0,4 пл.).

52. Агафонов В.Б. Проблемы организационно-правового регулирования использования геологической информации // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. -2005. -№ 2. - С. 9-15. (0,6 пл.) (в соавторстве с Перчиком А.И.).

53. Агафонов В.Б. Реализация геологической информации на рынке недропользования // Проблемы горного, земельного и экологического права в нефтегазовом комплексе. Выпуск 6. - М.: Изд-во «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. - 2006. - С. 38-47. (0,4 пл.).

54. Агафонов В.Б. Система рисков при заключении гражданско-правовых сделок в отношении геологической информации о недрах // Проблемы экономики и управления нефтегазовым комплексом. - 2006. -№6.-С. 35-40.(0,3 пл.).

55. Агафонов В.Б. Правовые проблемы разграничения собственности на геологическую информацию о недрах // Труды юридического факультета РГУ нефти и газа имени И.М. Губкина. Выпуск 5. - М.: Изд-во «Нефть и газ» РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина. - 2007. - С. 16-21. (0,4 пл.).

56. Агафонов В.Б. Вопросы совершенствования законодательства о

недрах в отношении геологической информации // Нефть, Газ и Право. -2007. - № 6. - С. 13-19. (0,5 п.л.).

57. Агафонов В.Б. Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по созданию и ведению территориальных фондов геологической информации // Недропользование XXI в. - 2008. - № 3. - С. 3-7. (0,4 п.л.) (в соавторстве с Толстых Н.И., Киржимановым М.Г.).

58. Агафонов В.Б. Особенности предоставления в пользование участков недр на землях сельскохозяйственного назначения // Международный сборник научных трудов аграрных и юридических высших учебных заведений России, Украины, Белоруссии, Казахстана, других стран СНГ и государств ЕС. Том 11. Правовое регулирование земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве в России, Украине, Белоруссии, Казахстане, других стран СНГ и государств ЕС: состояние, проблемы, пути совершенствования. - М.: 2009. -С. 45-49. (0,4 п.л.).

59. Агафонов В.Б. Роль геологической информации о недрах в развитии минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации: историко-правовой анализ // Нефть, Газ и Право. - 2009. - № 6. - С. 5-17. (0,7 п.л.).

60. Агафонов В.Б. Экологически чистая продукция в Российской Федерации: проблемы правового регулирования и перспективы // Аграрное и земельное право. - 2010. - №7(67). - С. 59-63. (0,4 п.л.) (в соавторстве с Суховой В.А.).

61. Агафонов В.Б. Государственные экспертизы в сфере пользования недрами // Научные исследования. - 2011. - № 3 (17). - С. 16-21. (0,5 п.л.).

62. Агафонов В.Б. Правовые проблемы обеспечения безопасного использования и охраны ликвидированных и законсервированных скважин // Научные исследования. - 2011. - № 4 (18). - С. 20-24. (0,6 п.л.).

63. Агафонов В.Б. Понятие и виды геологической информации о недрах. Предоставление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды // Нефть, Газ и Право. - 2012. — №2.-С. 15-23.(0,8 п.л.).

64. Агафонов В.Б. Понятие и виды геологической информации о недрах. Предоставление геологической информации о недрах из территориального фонда геологической информации // Нефть, Газ и Право. -2012. - № 3 - С. 11-20. (0,8 п.л.).

65. Агафонов В.Б. «Кутафинские чтения». Секция земельного и экологического права // Журнал Lex Russica (Научные труды Московской государственной юридической академии). - 2012. - № 2 (март). - С. 261-272. (0,6 п.л.).

66. Агафонов В.Б. Актуальные проблемы применения законодательства о геологической информации о недрах // Нефтегаз. Энергетика. Законодательство. -2012. - Выпуск 11. - С. 51-70. (1,4 п.л.).

67. Агафонов В.Б. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера при пользовании недрами // Безопасность ТЭК. - 2013. - № 1. - С. 98-104. (0,7 п.л.).

Подписано в печать 06.06.2014.

Печать трафаретная

Формат 60x90/16

Усл. п.л. 2,1.

Заказ № 705.

Тираж 150 экз.

Типография: ПЦ «Петергоф Принт», г. Москва, Ломоносовский пр-кт, Тел.: (499) 930-64-68, факс: 930-84-44, e-mail: petergofprint@mtu-net.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами: теория и практика»

Федеральное государственное бюджетное образовательное

учреждение высшего, профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»

05201451362 Правах рукописи

Агафонов Вячеслав Борисович

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право;

аграрное право

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Научный консультант доктор юридических наук, профессор

Н.Г. Жаворонкова

Москва - 2014

СОДЕРЖАНИЕ

Введение........................................................................................................4

Глава 1. Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании

недрами..................................................................................................................27

§ 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и

экологической безопасности при пользовании недрами...................................27

§ 2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения

экологической безопасности и его значение в сфере недропользования........52

§ 3. Особенности охраны окружающей среды при пользовании

недрами...................................................................................................................76

§ 4. Сущность, специфика и соотношение экологической безопасности при пользовании недрами с иными видами безопасности................................94

I ,

Глава 2. Особенности правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.......................................................................................118

§ 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при

пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации................118

§ 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и

местном уровне....................................................................................................150

§ 3. Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей , среды и обеспечения экологической

безопасности........................................................................................................180

§ 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами...........................................................210

Глава 3. Организационно-правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании

недрами................................................................................................................226

§ 1. Государственное управление в сфере охраны окружающей, среды и

обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами..........226

§ 2. Экологическое нормирование в сфере недропользования.............247

§ 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической

безопасности при пользовании недрами..........................................................269

§ 4. Государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами................................................................................................................296

Глава 4. Правовые проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами...............................................................................................................323

§ 1. Правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных

разливов нефти и нефтепродуктов....................................................................323

§ 2. Основные направления совершенствования законодательства в

сфере утилизации попутного нефтяного газа...................................................355

§ 3. Эколого-правовой режим законсервированных и ликвидированных

скважин.................................................................................................................386

§ 4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с

ним перерабатывающих производств................................................................409

Заключение...............................................................................................434

I I

Список использованных источников..................................................436

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Комплексное решение социально-экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р1, Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики в углеводородном сырье и иных полезных ископаемых.

Вместе с тем в процессе пользования недрами, предоставляемыми для целей геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в общей тенденции ухудшения состояния окружающей среды появились новые

I I

экологические вызовы, характеризующиеся необратимыми изменениями качества природной среды, загрязнением атмосферного воздуха, водных ресурсов, образованием отходов горнодобывающего производства, загрязнением земель, а также иными негативными последствиями.

По данным Государственного доклада «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации за 2012 год» 2 , уровень загрязнения окружающей среды в результате деятельности по добыче полезных ископаемых суммарно составил: атмосферного воздуха — 42,7%, водных ресурсов — 6 %, земель — 36,4%, суммарный объем образования отходов производства и потребления - 89,3 %.

Экологически опасная деятельность хозяйствующих субъектов в сфере

I »

недропользования является основным источником угроз возникновения

'СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.

2 См.: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2012 году» // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].- Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 07.10.2013).

аварий техногенного характера. Согласно данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году»3 основную техногенную опасность представляют аварии на опасных производственных объектах, приводящие к загрязнению окружающей среды нефтепродуктами в результате разливов при добыче и транспортировке, значительного износа оборудования, нарушения норм и правил его эксплуатации. В 2012 году силами МЧС Российской Федерации было ликвидировано 44 аварии, в том числе: аварий на промысловых трубопроводах — 15, подземных пожаров — 9, пожаров на поверхности обслуживаемых объектов - 6, взрывов и вспышек метана — 4, обрушений горной массы — 4, прочих аварий — 6.

Отсутствие специальных научных исследований по данной тематике, единой концепции охраны окружающей среды и обеспечения экологической

i I

безопасности при пользовании недрами на государственном уровне, предусматривающей оптимальное сочетание социальных, экономических и экологических интересов, неэффективность организационно-правового механизма рационального использования и охраны недр, несогласованность норм законодательства о недрах с нормами земельного, водного, лесного и фаунистического законодательства в части охраны окружающей среды и ее отдельных компонентов, а также с нормами законодательства в области обеспечения безопасности, противоречивая правоприменительная практика делают тему актуальной и востребованной.

Поиск путей решения существующих эколого-правовых проблем недропользования обуславливает необходимость комплексного анализа теоретико-правовых основ, понятийного аппарата, оценки современного

3 См.: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2012 году» // Официальный сайт Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.mchs.цоу.ги/(дата обращения 07.10.2013).

состояния правового регулирования данной сферы общественных отношений, перспектив развития и обеспечения надлежащего применения законодательства с учетом положительного зарубежного опыта с целью формирования эффективного правового механизма охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании йедрами, адекватного современным экологическим вызовам.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В современной эколого-правовой науке комплексные системные исследования в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при лользовании недрами не получили надлежащего развития.

Большой вклад в решение проблем охраны окружающей среды при пользовании недрами внесли научные работы видных ученых-теоретиков, специализирующихся в сфере недропользования: А.И. Перчика (в части изучения исторического опыта правового регулирования рассматриваемых отношений, а также правового' обеспечения воспроизводства минерально-сырьевой базы на современном этапе развития Российской Федерации), Б.Д. Клюкина (в части исследования эколого-правового режима недропользования в зарубежных странах), М.Е. Певзнера (в части выявления особенностей влияния горного производства на водный и воздушный бассейны, природный ландшафт и недра), H.A. Сыродоева (в части исследования правового режима недр и их охраны), Д.В. Василевской (в части исследования административно-правового режима недропользования, в том числе административных запретов и ограничений, связанных с влиянием нефтегазового комплекса на окружающую среду), Р.Н. Салиевой (в части исследования теоретических проблем обеспечения рационального использования и охраны недр), В.Д. Мельгунова (в части изучения практики привлечения пользователей недр к юридической ответственности за экологические правонарушения), М.В. Дудикова (в части исследования

института прекращения права пользования недрами, в том числе по основаниям, связанным с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды).

Специальные теоретико-правовые исследования были посвящены отдельным проблемам обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, — энергетической и экологической безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, в том числе их антитеррористической защиты (Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский), экологической безопасности при нефтяных загрязнениях (Е.М. Михайленко, С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д. Майер), экологической безопасности законсервированных и ликвидированных скважин (М.В. Дудиков), безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (С.С. Трофимец).

Современные эколого-правовые проблемы в сфере недропользования послужили основой для проведения специальных диссертационных исследований. Среди таких научных работ следует выделить диссертации Д.Р. Коваленко «Правовые проблемы охраны окружающей среды при добыче и транспортировании нефти в Российской Федерации и Норвегии» (2010), С.А. Кощеева «Проблемы экологизации законодательства о плате при пользовании недрами и за негативное воздействие па окружающую среду» (2010), B.C. Комиссаренко «Проблемы правового регулирования охраны недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа» (2004), P.P. Ямалетдинова «Правовая охрана недр в Российской Федерации» (2004), O.A. Ястребковой «Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» (2000), Е.Г. Краюшкиной «Правовое регулирование рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования» (1997).

Тем не менее, в науке экологического права отсутствуют комплексные исследования проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, не выработана единая государственная политика в данной сфере, а

I I

правоприменительная практика характеризуется пробельностыо и противоречивостью.

Таким образом, исследование проблем правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами представляется важным как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Предметом диссертационного исследования выступают:

— нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях;

— зарубежное законодательство;

— документы государственного стратегического планирования;

— материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и иных правоохранительных органов;

— теоретические положения, научные концепции, доктринальные и стратегические документы экологического законодательства Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, в совокупности составляющих концепцию государственной политики и совершенствования законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Поставленная цель предопределила следующие задачи диссертационного исследования:

— исследовать роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;

— проанализировать понятийный аппарат, используемый в нормативных правовых актах в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, показать его значение применительно к сфере недропользования;

— выявить специфику охраны окружающей среды при пользовании недрами по сравнению с охраной иных природных компонентов;

— раскрыть сущность экологической безопасности при пользовании недрами в соотношении с иными видами безопасности;

— провести комплексный анализ правового регулирования в1 области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на федеральном, региональном и местном уровнях, выделить факторы, препятствующие реализации законодательства в данной сфере;

— изучить практику применения мер юридической ответственности к пользователям недр за нарушение экологического законодательства и возмещения вреда, причиненного окружающей среде и ее отдельным компонентам в процессе пользования недрами;

— выявить специфику государственного управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами;

— раскрыть особенности экологического нормирования в сфере недропользования;

— обосновать значимость государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами;

— выявить специфику правового регулирования государственного надзора за рациональным использованием и охраной недр и безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;

— сформулировать основные проблемы и разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.

Методологическая основа диссертационного исследования. В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении диссертационного исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический), междисциплинарные (частные) методы (системный анализ, сравнительный анализ, контент-анализ, статистический метод), а также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно-правовой, формально-юридический, метод правового моделирования и др.).

Использование указанных методов позволило:

— исследовать основные правовые категории в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, выявить сущность и специфику рассматриваемых явлений и процессов применительно