АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовой статус милиции (по материалам Республики Беларусь)»
РГб Ой
АКАДЕМИЯ , п г.нт к^
МИНИСТЕРСТВА 1 и
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи
ЧИГРИНОВ Сергей Петрович
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ
СТАТУС МИЛИЦИИ
(по материалам Республики Беларусь)
Специальность 12.00.02. Государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ш
л
Москва • 1993
г- -- Д/9/ !
У? \
АКАДЕМИЯ МЕД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специализированны* совет Д-052.01.04
На правах рукописи '
ЧИГРИНОВ СЕРГЕЙ ПЕТРОВИЧ
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС МИЛИЦИЙ ( по материалам Республики Беларусь )
Специальность 12.00.02. Государственное праве» и управление! советское строительство} административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 1993
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии ЫВД Российской Федерации
Научный руководитель - . доктор юридических наук, профессор Ыудукаев P.C.
Официальные оппоненты : . доктор юридических наук, профессор Попов Д.Д., кандидат юридических наук, доцент Тимофеева Р.Г.
Ведущая организация - Московская высшая школа милиции МВД Российской Федерации.
IWijf..
Защита диссертации соотоится г вуФ^гао.. в ауд. ЛЛ на заседании специ совета по присуждению ученой степени доктора и кандидата юридических и философских наук Д-052.01.04 Цадемии МВД РФ ( 125Г71, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8 ).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии МВД РФ.
Автореферат разослан
Ученый секретарь специлазировшшого совета Д-052,01.04 Акадешв МВД РФ доктор юридических паук
А.Я.Махшш
Сергей Петрович Чяппшоа
¡".одписаиз в почать 27.Ш.lJ3 печ. л. 1,4 > Уч. изд.,л. 1,16
Уел,
Tv.yfum t",5 экз.
Слглз Ztty
Tanorptil'ttH Академии МВД Р1>, Ь'лсква
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуяяьиппть итпАппаяшя. Радикальные изменения новейшей эпохи социально-экономического, политико-правового, в целом' геополитического характера, приведшие к провозглашению государственной независимости Республики Беларусь, предполагают глубокие структурные преобразования ее государственного механизма. В условиях всеобъемлющей.государ» ственно-правовой реформы немаловажное значение имект оптимальная организация и функционирование такой специфической государственной структуры, как милиция.
, Представляя собой орган, наделенный правом принудительного воздействия на субъектов различного рода правоотношений, милиция самдо активным образом влияет на сферу таких жизненно ватных интересов демократического общества, как соблюдение прав и свобод личности. Это предопределяет то, что процесс реформирования организация ■ деятельности ми* лицеи должен протекать в русле согласования компетенций ни« лиции о конституционными правами я обязанностями граждан* В качестве объективной предпосылки действенности любых преобразований выступает-- прежде всего уяснение сущностных характеристик государственных структур» их организации ж функций, стояло» перед ними целей ж задач. В этой . связи необходимо рассматривать мияитрпэ как орган, наделенный государстве ян о-власташа полномочиями, я области регули* рования общественных отношений, возникающих в сфере охраны прав и законных интересов физических ж юридяческих лиц при нарушении определенного рода норматЛвно-правовых йредпи-санжй либо ими, либо в отношении .лг. ~
Специфика государственно-правового статуса милиция требует отнесения ее ж система правоохранительных органов, что делает необходимым рассмотрение структуры правоохранительной, деятельности а выделение из ее ооотава юрисдикции как одно! яз сдонх существенных функций милиция.4 В пределах обеспечения внутренней безопасности я общественного по-* рядка нынеянве юрисдпкцнотшо полномочия милиции представляются необоснованно широкими. Элементы правосудия в прав* тике деятельности милиции.в целой ждут з разрез о важнейшим
3
демократическим принципом разделения ахаете!, мешают установлению полной независимости судебной адаоги. Разрешен» данши противоречий видится в создании специализированных административьшх судов. Функции Ев милиции не должны выходить ва рамки процессуального обеспечения первоначальных стадий юрисдикционной деятельности: выявления правонаруяе» ния, документирования фактических обстоятельств, с ним овя» ванных, установления и задержания виновных лиц, а также охраны общественного порядка в обеспечения внутренней бвво-пасности,
В втой свя&и встает насущная необходимость разработки механизма поэтапного избавления милиции от неовойотвев» пых ей функций.
Определяющим фактором успешной деятельности милиции является ее должное правовое обеспечение. При этом основными тенденциямидолжны явиться повышение удельного веса законодательного регулирования и снижение рола ведомственных нормативных актов, количество которых вплоть до настоящего времени неоправданно велико. Вместе с тем значительное влияние на деятельность милиции в процессе демократизации общества будут оказывать и шрыы международного права, механизм опосрадовшшя которых в системе правового обеспечения функционирования ишицш еще предстоит выработать.
Целью исследования является теоретическое осмысление государственно-правового статуса органов, занятых охраной общественного порядка и борьбоД с преступность«, комплекс-ний анализ структурных и функциональных характеристик поля-кии как правоохранительного органа, выявление специфических онобойноетчй правового регулирования организации и деятельности полиции в РоснуОлико Беларусь.
Дг.в лпстнкпц;:ц поставленной цели аьтор ставит перед
- 1'11'>,ч.о'Ь ооъсч 1ц,о,г':оп1й~сад!1р;.итгельной ха{актернс»
к.-фотвишо-щлвоюго статуса органов охраны обас-пгм.'ниого .иорлкка и борьбы с преступность« на отдельных
'!"5ч>Ч1>ч;'1их '^танлх рааьития ойцсстиа;
- рпсофнть отювнио одкоиоксрпосги рболтсг.:и о и^ып-
Ния понятая полиции в юридической теория и практике государственного строительства стран англосаксонской и континентальной правовых семей;
- дать общую характеристику содержания понятия мштцга по современному законодательству Республики Беларусь в сравнении о теоретической литературой по данной проблеме и нормативными актами России, Украины, Зеликобритании, Германии, Франции;
- рассмотреть с позиций системного анализа структуру милиции в Республике Беларусь;
- осуществить анализ специфических особенностей функционирования милиции Республики Беларусь в условиях преобразования государственного механизма;
- исследовать основные Проблемы современного правового регулирования милиции в контексте приоритета "общечеловеческих ценнэстей", прав и свобод человека;
- определять возможные пути оптимизация правового регулирования организации и деятельности милиции в Республике Беларусь.
Объектом д^9?<?ртя1ГИ0НН0Г0 исследования являются опосредованные социально-политической средой организационно-функциональные отношения, определяющие государственно-правовой статус милиции Республики Беларусь.
В качестве предмета исследования выступают соответствующие блоки ж уровня нормативно-правового Ьбеспеченяя ганязации > деятельности милиция.-
Методологической основой яс<у»вдпвяиия является диалектическая теория познания как фундаментальный метод научного анализа общественно-политической и правовой действительности.
В процессе работы над диссертацией яспользовалась также совокупность частнонаучных методов исследования: социологического» формально-логического, конкретно-юридического, исторического, •сравнительно-правового, структурно-лингвистического, системного анализа. . •
Общетеоретической базой исследования послужили философские и политико-правовые труды Аристотеля, Платона,
Г.В.Ф.Гегеля, И.Канта, И.Г.Фихте; работы представителей классической европейской полнцеистики и государствоведения: Деламара, И.Зонненфельса, Г.Еллинека, П.Колкохауна, Р. фон Моля, Л. фон Штейна, И.Г. фон Ьсти; русских доре во люционных ученых-юристов: И.Е.Андреевского, Н.Х.Бунге, В.М.Гессена, З.Ф.Дерюжинского; А.И.Елистратова, Н.М.Коркунова, И.Т.Тара- . сова и др.; исследования современных ученых-правоведов: С.С.Алексеева, П.Т.Василенкова, Б.Н.Габричидзе, А.П.1'ераси-иова, Л.А.Григоряна, П.А.Еропкина, В.П.Казимерчука, С.С.Кравчука, Б.В.Лазарева, А.Я.Малыгина, А.3.Мицкевича, Р.С.Мулу-каева, Л.Л.Попова, И.С.Самощенко, Ю.А.Тихомирова, Г.А.Туманова, Т.М.Шамбы и др., а также работы некоторых зарубежных исследователей отдельных проблем полнцеистики.
В процессе работы над диссертацией также широко использовались нормативные акты Республики Беларусь в некоторых зарубежных стран, регулирующие вопросы организации и деятельности милиции (полиции^.
Научная новизна проведенного исследования заключается в том, что впервые проблемы государственно-правового статуса милиции Республики Беларусь явились предметом комплексного организационно-правового анализа и рассмотрены с учетом новейшего нормативного материала.
сгго позволило автору: ■
- показать особое место полиции (июшцииУ в государственном механизме как экстраординарного принудительного, органа; '
- дать характеристику особенностей организации в функционирования милиции Республики Беларусь;
- выработать рекомендации по оптимизации органязацион^ ного псотроония милиции и сферы се пласт та полномочий;
- определить тенденции разватм систеш правового рогу-лироианан милиции, показать шщщщо па ео деятельность нек-дународпо-праьовых норы;
- проанализировать проблем аадлты враа человека и ¡юиои законодательстве РесХцгблшщ Беларусь, регуларусц;^ деятельность шлпцци.
Нолучешшо б ходе диссертационного изслодосашм рс—
зультаты позволяют автору вынести на защиту;
- характеристику общих тенденций развития государственно-правового статуса полицейских органов отдельных европейских стран)
- понятие милиции, выработанное на основе сравнительно-правового анализа современного законодательства;
- обоснование необходимости реформирования организационных структур милиции на базе систематизации организационно-управленческих процессов;
- современное понятие и юридическую сущность правоохранительной деятельности, ее основные формы;
- содержание юрисдикционной деятельности милиции Республики Беларусь в контексте категорий общественного порядка и внутренней безопасности;
- характеристику системы правового регулирования организации и деятельности милиции Республики Беларусь.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что диссертация является определенным • вкладом в углубление научных знаний о государственно-правовом статусе милиции, ее Месте в государственном механизме. Содержащиеся в нем положения и выводы могут быть использо-. ванн при осуществлении мероприятий по улучшению организационного построения подразделений.и служб милиция, а также ■ в процессе совершенствования правового регулирования организации и деятельности милиции*
Материалы диссертационного исследования имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в научной работег а также в процессе преподавания курса государственного /конституционного) права и управления, теории, истории государства Ж права, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, для подготовки лекций в системе служебной подготовки сотрудников милиции,
Дг^яфтя'результатов исследования;. Основные положения и выводы работы.отражены в опубликованных научных статьях и обсуждались на кафедре, государственно-правовых дисциплин Академии ЩД Российской Федерации. Отдельные материалы дис-
7
сертационного исследования использовались в учебном процессе Академии 1ВД РФ при преподавании курса конституционного права и государственного строительства.
Некоторые содержащиеся в работе выводы и рекомендации нашли отражение в предложениях, подготовленных автором х проекту Закона Республики Беларусь ' с милиции .
Ряд практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, внедрен • в правоохранительную деятельность Управления внутренних дел Минского горисполкома, а также линейного отдела внутренних дел в Калининградском морском торговом порту.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ -Во введении диссертации обосновывается выбор темы, во актуальность; определяются цель и задачи, объект и предмет исследования; его методологическая и теоретияеская основы; раскрывайся научная новизна, теоретическая в практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; содержится информация об апробации полу* ченных результатов. •'
Первая глава - "Исторические тенденции развитая государственно-правового статуса полицейских органов государства" - содержит поцрйбный анализ исторических тенденций изменения государственно-правового статуса полицейских органов. '
Диссертантом была проделана попытка провести анализ развития полицейских институций па отдельных переломных, отапах человеческой истории, когда подходы к организации и деятельности подобных установлений канядись кардинадыши образом. Это во иногои созвучно а нашему времени, ведь лоа~ ка старой снстемн государственного строительства в первую очередь влечет переустройство учреждений, олицетворяющие принудительную власть государства. Прп этом упор додается на уяснении обанх оакоисмэрностеЗ из^оаонил сбъаьа ашело-пой нагрузки ноняткЯтк категории в услопаях конкретной сощшЕыю-пйядтичсскоП срсдц, чго шигазшгэ сгрушшросать характерные иразнака, пргоусго аашхз^ижо СорзгзроБаш-э, в кон?сг.ста ик С-ушщ'.онасьизП канрапдсЕност;:.
Анализ торркл к праккгва во£2цг£ссо2 дсдтольпоста го-
е
сударства в эпоху античности показал, что уже в глубокой древности можно проследить существование государственных учреждений, во многом похожих на полицейские формирования нашего времени. В некотором смысле мояно говорить об определенной имманентности данных структур государству на протяжении всей истории его существования.
При сравнения функционирования полицейских формирований в Афинах классической эпохи, греческих государствах периода эллинизма, Римской империи можно в должной мере проследить прямую зависимость принципов организации полицейских органов от формы политического режима в государстве. Например, в Афинском полисе при установлении государственных должностей, исполняющих полицейские функции, исходили из необходимости максимального разграничения их полномочий. Поэтому аппарат таких должностных лиц довольно разветвлен. По сути,нет единой, но вместе с тем громоздкой организации, связанной жесткой иерархией. Конкретный чиновник регулирует лишь строго определенный узкий круг вопро- • сов внутреннего управления. Такой подход можно объяснить, прежде всего желанием гарантированно оградить общество от проблем, связанных с концентрацией в руках отдельных лиц такого объема Компетенции, который мог бы привести к узурпации всей власти в полисе н установлению тирании.
Характер полицейской власти в древнем .Риме значительно видоизменялся на протяжении его истории." В период республики- полицейские функции сосредотачивались в руках ординарных магистратур, аппарат которых не был с*оль разветвлен, как в Афинах У' - Ш веков до н.э.* --Период принципата, ознаменованный установлением императорской власти, привел к тому, что республиканские'магистратуры постепенно устранялись от активного участия в управлении государством. Параллельно с этим шел процесс развития системы императорских чиновников.-'Вся исполнительная власть, в том числе и полицейская, сосредотачивалась в руках трех префектов. . •
С наступлением периода домината и установлением в империи абсолютной монархии процессы централизации государст-
9
венной власти и управления приобрели характер гилербюрокра-тизации, что привело к значительному расширению функций полицейских органов ухватывавших практически все сферы государственного управления.
Наследие античности оказало огромное влияние на политико-правовую мысль последующих эпох. Именно ей мы обязаны рождением самого термина "полиция". Как известно, в древнегреческом языке слово politeia обозначало государственное устройство, способ упразления государством. В аналогичном значении оно перешло в латинский язык, а позже в современные европейские языки. Во многом это предопределило то, что полицейская деятельность стала охватывать чрезвычайно широкую сферу.
Всеобъемлющая научная компетенция вопросов полицеисти-ки на действительно высоком теоретическом уровне впервые появляется в эпоху Просвещения. В 1705 году выходит "Трактат о полиций" французского ученого-юриста Деламара. Понимая полицию как учреждение, призванное обеспечить счастье всех граждан, Деламар к области полицейской компетенции относит вопросы отправления религиозных культов, здравоохранения, снабжения йродовольствием, строительства, путей сообщения, развития науки и искусства, торговли, промышленности и финансов.' жлософское обоснование подобная трактовка полиции нашла в апологетике полицейского государства, . развиваемой различными .рационалистическими философскими, направления!«!. '
Однако рождение науки полиции и новой отрасли правоведения - полицейского права связывают о ¡¿иенами немецких государсыоведов Могана фэн Lern и Иосифа Зонненфольса. Трактуя полиции предельно широко как инструмент достижения всеоо.цего благосостояния, 1исти и Зонненфельо значительное место отводили проблемам обеспечения общественной безопасности и порядка.
Конец КУШ века ознаменовал собой первый крупный кризис иолицоиотики. Г,то было связано о двумя основными причинами, Оо-порцых, 'благодаря усилиям Ацадга-Сшта появилась наука
.политической экономии шк самострятэлькая отрасль знания.
И)
В результате явления экономической жизни постепенно стан исключаться 13 предмета ведения науки полиции. Во-вторых, жизнь слишком красноречиво показала, что создать (Злата человеку, помимо его воли, является утопией. В противоположность теории и практики полицейского государства появв-лиоь воззрения,, основывающиеся на теории правового государства.
Одним из первых юристов, попытавшихся соотнести теорию правового государства с проблемами полицейской деятельности, был Роберт фон Моль. Понимая под полицией совокупность учреждений и действий, которые призваны удалить внешние, не заключающиеся в правонарушениях препятствия, меяающие развитию естественных социальных отношений, Моль сферу полномочий полиции ограничил вопросами, связанными о обеспеченв-ек безопасности, благосостояния, хозяйственной деятельности.
К началу XIX столетия полицеистика вновь оказалась на распутье. Относительно объема задач в функций полиции, способов их осуществления имелось множество прямо противоположных подходов.
Наиболее радикальное разрешение противоречий полицеистеки XIX века явилось заслугой ненецкого юриста Лоренца Штейна. Он создал учение о внутреннем управлении, которое представляло собой совокупность государственных мер, обес- . печиваадих отдельном; человеку условия индивидуального развития, не достижимые его собственным! уоилиями. Полиция, в ' трактовке Штейна, имела своей функцией охрану общественной безопасноотя посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. .'••*•
Идеи Штейна оказались весьма плодотворными и фактичео- ' ки стали господствующими в государствоведении ж началу нашего века.
Характерные особенности имел процесс, развития Полицейских органов в условиях эволюции правовых институтов систе-. мы общего права, что особенно заметно на примере Великобритании. Они обусловлены тем, что с самого начала полицейская деятельность носила социальную направленность, поскольку выполнение полицейских функций долгов время было возложено
II
на общественные структуры: общины, корпорация, цехи я т.д. Кроне того, в области юридической терминологии не существовало поначалу собирательного понятия для обозначения органов, осуществлявших полицейские полномочия. Поэтому в созш нии юридически значимых субъектов эти явления государственной жизни воспринимались дискретно, т.е. каждое функционал! ное направление полицейской деятельности мыслилось вне овязи друг с другом.
Вместе с тем раннее выделение из системы государственной власти судебной отрасли, получившей достаточно цезавиои кый статус, привело к тому, что полиция в-рамках.англосаксонской правовой оистемы развивалась как исполнительная часть судебной власти.
Позитивным моментом было и то, что полицейская власть в значительной мере носила децентрализованный характер. Это, во-первых, позволяло учитывать местные особенности при охране правопорядка; а во-вторых, полицейские чиновники всегда находились под пристальным социальным контролем.
С развитием в Англии капиталистических отношений встала реальная потребность реформирования архаичных полицейски структур. Важнейшим источником методологических новадл, ускоривших кардинальное переустройство полицейоких учреждений, послужило теоретическое наследие философской школы утилитаристов: Джереми Бентаыа, Бдэкотоиа, Вильяма Пэйда. Прикладное значение шелл работы Патрика Колкохауна, в которых ов изложил юридическое кредо новой полиции, состоящее не в оу-д об них полномочиях налагать взыскания, а в предупреждении, н расследовании преступлений и пополнении иных функций, связанных о обеспечением общественного порядка.
Так называемая общинная цакоиаа социальной'организации оказала значительное влияние па тенденции вволюцаи полицейских институтов па ранних втапах'исторического развитая Взо~ сии и Беларуси . Это обусловливалось тем, что община ноовла фушшип определенной категориальной универсалии, определяющей вав совокупность «орально-этических и правовых взглядов древнего'общества. Регулирование' коллизий, вознпказшшх в полицейской сфрре, ооущеотвлялось па принципах коллективной от-
J2
ветственности и взаимного надзора. Лишь к ХУ столетию условия соблюдения безопасности и порядка изменяются в сторону ооздания специальных полицейских институций.
Важнейший этап развития полицейских органов Российского государства тесным образом связан о реформами Петра I. Привнесенные в практику государственного строительства новации, основанные на роыано-герыанской теоретической традиции, прямым образом повлияли на организацию и деятельность полицейских установлений. Так, в Регламенте главного магистрата, изданном 16 января 1721 года,полиция определяется как "душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный набор человеческой безопасности и удобности".
В результате предпринятых преобразований полицейокие органы были наделены слишком обширной компетенцией, что в общем было несвойственно российской традиции государственного строительства. Поэтому дальнейшее развитие полиции в Роосии шло по пути постепенного сужения сфера ее ведения и конкретизации полномочий.
. История русской полиции во многих отношениях уникальна. В ее развитии, в отличия от полиции других отран, можно четко выделить два эгаца - "традиционный" /Х-ХУП вв.^, характерный постепенным эволюционированием ее на базе национальных правовых институтов, в рамках автономной этнополитической среды; и "инновационный" /ХУШ-ХХ вв./, главная отличительная черта которого - рецепция западноевропейских государст-венйо-правовых институтов.
Параллельно о изменением статуса самих полицзйохсих учреждений в России в ХУЙ-Х1Х веках бурно развивается как отрасль полицейского права, так и паута полпцак в целом.
Во второй глава - и!.'ллпцгл в государственном цеханяз-це" - авторов предпринята попытка проанализировать современное попятдз мплпцял /яолпцпа/, ооношЕаяоь па законодательстве п паучно-теорэтпчоской лвторатурз Боларуса, Росопп, Украины, Еалпдобратании, Горпаигл, Франции,•рассмотреть структуру цщгвцпп, оо фушщпопальнуп направленность, а так-з'о отдолышо сторош гаакчодойствпя мпллцпи о лгтшдп органа-чп а струету рнют подраздолопшшп государственного мохоляз-ад.
В современной законодательстве Беларуои, России, Украины, а также бывшего Союза ССР понятие милиции интерпретируется в контексте терминологического ряда "организация - орган - система органов". В этой связи представляется наиболев целесообразным рассматривать милицию именно как орган, поскольку данной институции присущи все признаки государственного органа. Во-первых, милиция образуется в установленном государством порядке, что материально оформляется в но!>-матмвном акте, обладающем высшей юридической силой,- законе* Во-вторых, она является структурной частью единого государственного механизма. В-третьих, милиция уполномочена на осуществление ряда государственных функций, таких,как схрана правопорядка, охрана прав собственности и иных прав и свобод граждан, обеспечение общественной безопасности, в некоторых других. И в-четвертых, милиция, обладает соответствующим объемом государственно-властных полномочий, что выражается в возможности издания индивидуально-правовых актов, обеспечения выполнения этими актами правил поведения путем проведения материально-организационных мероприятий, а также при помощи принудительной силы государства.
Термин "организация" не вполне адекватно отражает сущность такой специфической институции, как милиция. Это связано о двумя основными моментами. Во-первых, в советокой юридической науке понятие организации употреблялось в определенном контексте чаще всего для наименования государственных подразделений хозяйственно-производственного характера, наряду с предприятиями, объединениями, учреждениями. Данные структуры не обладают тем объемом государственно-властных■ полномочий как орган государства. Во-вторых, довольно часто термин "организация" употребляется с определением "общественная", тек самым^подчеркивалась ее негосударственная природа.
Раскрывая содержание понятийной категории "система органов", необходимо исходить из того, что орган как таковой представляется в пределах социально-политического организма автономной структурой. Набор его признаков исчерпывающ настолько, что он предполагает наличие определенных процессов
саморегулирования в пределах относительно аморфной макросреды. Понимание милиции как системы органов позволит отодвинуть планку функциональной автономии на подсистзмный уровень, где процессы саморегуляции значительно слабее. Сама милиция в данном случае выступает в роли суперсистемы. Теоретически это позволит произвольно переподчинять милиции иные структурные подразделения и даже органы. Бее это вряд ли.является позитивным моментом, если учитывать специфичность статуса милиции, обусловленного наличием хорошо Еыратсоцного элемента внутренней самолегитимации некоторых сторон своей деятельности, т.е. возможности избирательности форы воздействия в отношении обязанного субъекта в пределах конкретного правоотношения.
Как видно, наиболее точно сущность милиция как государственной институции отражена в понятии органа.
Аналогичные трактовки полиции существуют и в западноевропейской юридической науке. Например,в немецкой теории государственного управления существуют три подхода к понятию полиции: форм4льный, институциональный и материальный.'
. Формальное понятие полиции трактует ее как государственный орган (учреждение), наделенный властными полномочиями.
Институциональное понятие полиции является детализацией формального момента. В данном случао полиция понимается, с , одной стороны, как исполнительный орган, чей персонал облачен в униформу, а с другой" как подразделенко уголовной полиции, занятое пресеченной п преслодоваппсы проотушшх деяний.
- И, наконец, материальное понятие полиции отоадеотвляог зоолвднюэ с деятельностью по обеспечению безопасности л порядка.
Похожие подходы к полицаи па материальном а формально« фовпяэссудествувт в го французской АдмяшштратиЕно-праЕовоА
ту ко.
Говоря о фор<алы:ом комопто, подчертшон, что французская эрадачаекпя .та то сатура г. о р- г м лглю-п рпг.аго го • а общотеоротппвс-:ого характера четко гвдаляот "српшпгскоо" гтаглтпа полиции г р^сс:мтрзЕ^от со з сглзп о прэдпчзокой пятогоproЛ публичной ¡лугбц, ».о. как опр-эдолсппкД яарсопял, образующей госудярот--
15
венный орган.
В плане материального момента полиция понимается как определенный вид государственно-властной деятельности. В отношении, х примеру, полиции административной такая деятельность осуществляется о целью обеспечения общественного порядка.
Рассматривая далее понятие милиции, необходимо и в нашем случае остановиться на функционально-'материальной часта дефиниции, очерчивающей сферу деятельности милиции. В этой связи отметим, что в законодательных актах Беларуси и бывшего Союза ССР милиция обозначена как правоохранительный орган, а законы Российской Федерации и Украины трактуют ее как орган исполнительной власти.
Подход к милиции сугубо как к органу исполнительному по меньшей мере не вполне точно отражает ее место в государственном механизме. Кроме того, отождествление милиции лишь с исполнительной деятельностью чревато негативными последствиям! в виде превращения ее во вспомогательное звено государственного аппарата, исполняющее путем применения мер принудительного воздействия функции других органов государства.
Взаимодействие милиции оо звеном исполнительной власти происходит опосредованно - через структуру министерства внутренних дел, и это выражается в организационно-обеспечиваюшвм воздействии, которое выступает в следующих основных фодоах: организационно-правовой, научно-методической, материально-технической и информационной. ■ ■
Наиболее продуктивно рассматривать милицию как орган правоохранительный. При этом первостепенное значение приобретает уяснениесути правоохраны как государственно-властной деятельности. В данном смысле правоохранительную деятельность можно рассматривать как форму правоприменения, наряду о деятельностью исполнительно-распорядительной. .
В развернутом виде правоохранительную деятельность следует определить как деятельность по охране норы права от на-•рушений, решению дел о правонарушениях пооредотвом применения санкции либо отказа от ее применения, а также принятию мер'по предупреждению правонарушений. Анализ правоохранительной деятельности позволяет сделать вывод, что по своей су-16* '
ги она неоднородна в может, в свою очередь,реализовываться в двух формах. Первая - это юрисдикционная деятельность, в рамках которой рассматривается конкретное юридическое дело, дается его юридическая оценка и шносится решение о применения соответствующей правовой санкции. Вторая - деятельность ■ контрольно-надзорная, представляющая собой контроль за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, ее правомерностью.
Развивая материально-<функциональный момент понятия ми-яиции,необходимо более предметно детализировать главное натравлена а ее деятельности. Таковая очерчивается рамками со-Злюдения общественного порядка и обеспечения внутренней безопасности.
Категория общественного порядка является основополагаю-цей в деятельности милиции и понимается как определенное ка-гество системы общественных отношений, обеспечивающее осуществление их участниками своих прав, обоснованных интересов в )бязанностей.
В одной плоскости с общественным порядком необходшо рассматривать категорию общественной безопасности, под которой в широком смысле понимается состояние защищенности аиз-гайно важных потребностей личности, общества и государства. $ контексте компетенции милиции гхоано говорить об обеспочз-, шв внутренней безопасности, которая,являясь категорией спн-•етичоской, охватывает два охраняемых законом объекта - пра~. ю. .а .овободы личности а материальные и духовные ценности об-¡в'отга, т.е. объединяет безопасность дачную п общественную.
Прл рассаотрзпяз проблемы определения милиции иеобхода-ю остановиться на пранудательнок харахторо ео властной доя-■ельностп. Сшо принужден" о пм: врштоспз значиная катего-;гл различается в ппдо метода управления и ссоцифзчеспоП де~ игольпостп дргаиоа гссудзрстгл. Гоззретгсо лп ярзяуядоппо кол :с?од гачотнуя углсип-зт сто с юрглпчсспг.1 г.оздс2стшс:1 'предупредило, арссзтспгэ, гзкапаяао, процэссуальиоо обес-гзтгап»?/. Одага з г?яггльгос5п -аляцза псиаломяпоо зяачэ-яо пзот "непзерэхзгг^оэ ярнпуг-дзаго", т.о. прпау=яош:з Т-" ""лгельгг^сть, когда правуядешзо как тако-
17
вое становятся опосредованным процессом материализации принудительной власти и переводятся в область реального, предметно ощутимого поведенческого воздействия.
Объективируясь в таком поведенческом воздействия,' принуждение выступает в качестве правомерного психического или физического насилия. Психическое воздействие чаще всего выражается в устном ила письменном воспроизводстве определенной вербальной формулы, в которой обязательно наличествует ■ угроза непосредственного физического насилия яля лишения каких-либо благ. Физическое воздействие опосредовано в трех формах: применении физической силы, применении специальных средств и применении оружия.
Суммируя все вышеперечисленные положения, диссертант полагает, что милицию можно определить как государственный правоохранительный орган, осуществляющий юрвсдшшионную деятельность в сфере обеспечения внутренней безопасности и общественного порядка и наделенный в этой связи правом вооруженного принуждения.
При анализе структуры милиции в частнонаучных целях удобнее всего оперировать понятием организационной структуре управления, понимаемой как совокупность элементов сиотемы управления, опосредованная функциональными взаимосвязями между ними. Для выявления видовых характеристик различных закономерностей организационного построения милиции достаточно . ограничиться рассмотрением трех основных типов ОСУ - линейного, функционального и смешанного.
Учитывая указанные моменты, представляется возможным выделить три уровня структурализации милиции: функциональный, организационный и управленческий.
На функциональном уровне милиция структурируется о учетом рода деятельности конкретных подразделений я служб. На этом уровне милиция, в соответствии с законодательством Рео-публики Беларусь, делится на милицию криминальную, обществев-• ной безопасности и специальную.
, На организационном уровне построения милиции функциональный момент имеет второстепенное значение, а на первый план выходит способ организации подразделений с учетом специфичео-18
иис факторов внешней среды, например конкретных форы прояв-1бния криминогенных составляющих. На данном уровне подразде-хения милиции делятся на территориальные и транспортные.
- В основе управленческого уровня структурного построения силиции лежит принцип иерархии структурных единиц системы, поп-ому на данном уровне милиция как организационно-функциона-[ьная целостность представляет собой совокупность подчиненных цуг другу элементов. В общем виде система выглядит следующим 1бразом: милиция в составе аппарата МВД - милиция.в составе 1бластного либо городского /с районным делением/ УВД - мили-[ия в составе городского или районного органа внутренних дел.
В неразрывной связи со- структурой милиции необходимо рао-матривать ее функции. Анализ нормативных актов, регулирующих рганязацию и деятельность милиции,позволяет выявить основные аправленвя функционирования милиции, к каковым можно отнести:
- предупреждение и пресечение правонарушений;'
- обнаружение о раскрытие преступлений, производство до-нания, розыск похищенного, виновных лиц, а также лиц беа вв-ти пропавших;
- административную юрисдикцию;
- охрану общественного порядка, общественной, личной в кущественной безопасности;
- содействие в пределах своей компетенции иным государг-гвенныы органам;
- правовую помощь физическим а юрпдлчеекпм лпцам;
• ' - организационно-техническое обеспечение своей деятель-зсти.
В третьей глато - "Пробле;ш праьогого рзгулнропаняя ор~ шязацяи а дсятельпостп пмлцяд" - диссертант попытался рар-ютрэть особенности регулпросшшя организация а дсятельнос-1 иаяяцпа в спстсло поппутроппего права с учетом опреде-жкого зпглнпл гл летальность цадйцзя ысадупародпо - праг*-::с пор!, а тактэ пропколязироиать проблс;ш зедзтн прав чц->Еека в дслтсльпостя пяляцяа.
В услог^ях гссудасстЕэппо-прагавоЗ реформы в Республике ¡ларусь, надраатс:шоЯ па построонле прагосого государства, ассходз? ЕСообге:!лг™эо перераспределение шутрэшпх опос-
19
редуюцих связей меоду элементами всего механизма правового регулирования, прежде всего на основе более строгой субординации юридических норм.-
В общем виде система нормативного обеспечения функционирования милиции Республики Беларусь может быть представлена как цель субординированных в порядке социальной значимости актов: конституции - законов - подзаконных актов общего характера - ведомственных нормативных актов.
Система нормативного обеспечения функционирования милиции юридически опосредует то, что принято называть статусом. По мнению автора,основная отличительная особенность государственно-правового статуса - это то, что им может обладать только государственный орган. Индивид в системе отношений, определяемых государственно-правовым статусом, имеет значение лишь как носитель определенных влаотных до»* номочий, т.е. как должностное лицо. Таким образом, правомер« во допустить, что государственно-правовой статус - это опр»* деленное нормами государственного права юридическое оформле* няе фактического положения органа государства или должностного лица»
Специфика конституционного регулирования деятельности милиции состоит в том, что данный нормативный ахт содержит лишь основополагающие принципы функционирования государственных институций, не акцентируя внимание аа частных проблемах государственного строительства. В общем виде конституционные нормы, имеющие отношение к организации ж деятельности милиции, можно подразделить на несколько групп.
Первую будут соотавлять нормы, определяющие непосредственный механизм образования, учреждения, организации или назначения органов' либо должностных лиц.
Вторую группу образуют нормн, очерчивающие.основную сферу деятельности соответствующей государственной ияститу-» ции.
Близка по содержанию второй третья группа конституцией .нянх норы, которые определяют принципы взаимодействия органов в пределах единого государственного механизма.
Большую роль в деятельности милиции играют конституцией
1нны8 нормы, образующие четвертуя группу. Эти нормы определяют иммунитет личности, т.е. совокупность основоиолагав* их прав и свобод, который обладает индивид.
И наконец, пятая группа норм носит в большей мере ма» сериально-правовой характер. Они включают в оебя предписала исполнить либо воздержаться от исполнения каких-либо [ейотвий.
Говоря о законодательном регулировании организация я [еятельностя милиции Республики Беларусь, необходимо под-[еркнуть, что оно не ограничивается спецаально-отраолввы-. я нормативно«! актами. В принципе на деятельность милиции о или иное влияние оказывают все без исключения законы. К примеру, принадлежность милиция к системе правоохранительных рганов опосредует существенность в русле ее функционировав вл некоторых положений законов, регулирующих организацию деятельность таких инстатуцай, как суд, прокуратура, ад-окатура я др.
Широта общественных отнопеняй, в которых приходится чествовать иалиц&и как сридичесгсз значимому оубъекту, ро<» дает нпсущну» потребность углубления а детализации право» ого регулирования ае деятельности посредством подзакояяых орматввднх актов, среда которшс существенное несто закяиа-т ведомственные акты.
Главная особенность угсазалянх актов заключается в тем, то в силу с подарки методов работн мялпцпи она зачаотуп осят закрытия характер. Это предопределяет два оспоышх рзпцяпа ведомственного портативного регулирования. Во-пер» т, мгшсстио такпх актов по зозмопгосги должно быгь ог-ояотзпо. Ео-ятортгх, опя :п п чип по до.тшщ противоречить ктсн, обгадеггт вг~~т»й врадапсслоД силой.
Прсятгка яоетроеяая правового государства, всемерная сг-опратаэяп::.! ойтзэтп гзодпо.пгегт опредэлоявоо птшгло п систему гчутеэшюго гтттопод'молт.с тпа нору ке.паународгсо-* о грата.
Относительно истсчпчгл гегдуляродно-пр^глвих норм, гтлсор:*.'фус:*л гх г* гтргпо?/-) слстг-у к-нпретиого госуларп-"•1, по рпе(т алторч, мл'яю р?стн речь о .чячдугрподнпх
договорах, ратифицированных в установленной порядке, а такте о нормах, находящихся в документах, хотя и не ратифицированных, однако кмепцих естественно-правовой характер и в силу очевидности своей пользы, не требующих процедурной ратификации.
Содержание норн международного права, влияющих на деятельность милиции, касается регулирования отношений в двух основных сферах: соблюдения прав, свобод и законных интересов личности, а также международного сотрудничества в борьбе с преступностью.
Анализ соотнесения деятельности милиции с правами человека позволяет вычленить в данной проблеме четыре блока, которые связаны с ролевши функциями субъекта внутри конкретного вида правоотношений. В этой связи необходимо вео» ти речь о соблюдения драв я законных интересов:
- граждан, чьи права я законные интересы являются охраняемым законом объектом}
- граждан, являющихся субъектами конкретных составов правонарушений;
- сотрудников милиция в ходе выполнения ями своих обязанностей;
- граждан, оказывающих содействие работникам милиция в охране общественного порядка, борьбе с преступностью.
ВЫВОДИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
I. Общие тенденции развития государотвеяно-правового статуса полицейских органов тесным образом связаны с ааконм мерностями изменения всей политико-правовой надстройки общества. В своей исторической ретроспективе полицейские учреждения эволюционировали в двух основных направлениях, которые условно можно назвать генетическям,яля традиционными инновационным. :
Первое направление характерно тем, что генезис институтов как государственно-правовых явлений полностью подчинен традиционному императиву, когда все изменения постепенны, строятся на базе предыдущего опыта и не связаны с существен« вш заимствованием новелл ивой правовой средн. Генетическая тенденция развития полицейских органов наиболее отчетливо 22
фоявилаоь в странах англосаксонской правовой семьи.
Второе направление отличается последовательной рецепцией основных правовых институтов, регулирующих широкую ;феру государственного строительства, в том числе и полн-Юйского, Такая рецепция понятия полиции в юридической (рактике стран континентальной правовой семьи, в первую 1чередь Франции и Германии, обусловила то, что полиция попадалась в двух значениях: формально-институциональной (или рганическом) как государственный орган и в материальном ак вид деятельности по охране общественного порядка и бе-1 опасности.
2. Анализ государственно-правового статуса милиции Ре-публики Беларусь позволяет охарактеризовать ее как госу-арственный орган с функциональной направленностью в об~ асть правоохраяы. При этой как социальная система мили-ия опосредуется на трех уровнях: функциональном, органлза» ионном и управленческом, в основу каждого из которых поло-ея соответствующий тип организационной структуры управле-ия. Учитывая комплекс внешних факторов, рациональнее все-о структурировать милицию в Республике Беларусь на следу-цие виды. На уровне функциональней - на милицию кримияа-ьную, общественной безопасности и специальную; на уровне рганизациоанои - на территориальную, транспортую и дорок- • /в; на уровне управленческом - на милицию в составе ШЗД, Зластных УВД, городских и районных органов внутренних дал. , • 3. Правоохранительную деятельность целесообразнее все) реализовывать в двух основных формах: коятрольао-йад-эрной и юрисдакционяой. При этем юрисдикция милиции охваг-тавт регулирование общественных отношений в сфере обео-леная общественного пор.<даа а внутренней безопасности. 1утрйШ1ля безопасность - традацаошша, исторически сло-чзйяся собиратель пая категория а Е:глачает в себя безо-юиость дачную, о&пестаэпауа а имущественную.
4. В обпзтеореялескси сиксла определение иаляциа до'л-ю Ехлючать а себя четырэ тесло спязшших смысловых блока: ¡статуццокалышЗ, отожествляющий милицию как звено госу-1рстзешюго иехаякз?~а; материальны.!, определяющий общую лтерм", тот род деятельности'в" которой шшцая "опосре-Г вала наиболее полно; функцлональний, предметно' детзлиэи-
рующий главное направление деятельности милиции, и формальный, указывающий на наиболее общественно значимую форму обеспечения функционирования милиции.
На основании этого милицию в Республике Беларусь можно определить как государственный правоохранительный орган, осуществляющий юрисдикционную деятельность в сфере обеспечения внутренней безопасности и охраны Общественного порядка и наделенный в этой связи правом вооруженного принуждения.
5. Система правового регулирования организации и деятельности милиции в Республике Беларусь состоит из двух взаимосвязанных блоков: норм внутригосударственного права и общепризнанных международно-правовых норм. Подсистема внутреннего правового обеспечения может быть представлена как цепь субординированных в порядке социальной значимости актов: Конституции РБ - законов - подзаконных актов общего и местного характера - ведомственных нормативных актов.
Подсистема международно-правового регулирования включает в себя в качестве составных элементов: а) нормы международных актов, ратифицированных Республикой Беларусь в порядке установленной процедуры; б) естественно-правовые нормы,очерчивающие круг так называемых общечеловеческих ценностей , не требующих процедурного признания, исходя Из очевидной важности отношений, которые они регулируют.
По теме диссертации.опубликованы следующие работы:
1. Вопросы защиты прав и свобод личности в Законе Ре-» спублики Беларусь о милиции //Механизм реализации основных прав и свобод личности и роль в нем органов внутренних дел: Реферативный сборник. - М.: Академия МВД РФ,1992. - 0,3 п.л.
2. Эволюция понятия полиции в западноевропейской классической философии и юриспруденции в контексте развития теории правового государства //Актуальные проблемы теории
я практики формирования правового государства: Реферативный сборник. - М.:Академия МВД РФ,1992. - 0,3 п.л.
•. 3. Проблемы законодательного регулирования организации и деятельности милиции //Проблемы развития правоохранительяы органов: Сборник научных статей, - 1.1.:Академия МВД РФ. -0,4 п.л. (в печати).
