АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление в области культуры в Российской Федерации»
иО5009207
На правах рукописи
Берлизов Михаил Павлович
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ КУЛЬТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 о ЕВ гт
Воронеж-2012
005009207
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский государственный университет культуры и искусств»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Лупарев Евгений Борисович
доктор юридических наук, профессор
Позднышов Алексей Николаевич
Ведущая организация:
кандидат юридических наук, Антропова Марина Александровна
ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится « 24 » февраля 2012 г. в 11 часов 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан « ¿2> » января 2012 г.
Ученый секретарь ^ «
диссертационного совета к/ои^рА/^^ В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования определяется, прежде всего спецификой самой сферы культуры - она является неразрывной частью той или иной общественной системы и в то же время обладает определенной самостоятельностью по отношению к ней, как и любой творческий процесс. Это создает значительные сложности в осуществлении руководства культурой, необходимость своевременного реагирования на запросы культуры на каждом новом этапе развития, как самой культуры, так и общества в целом. Система органов управления культурой является составной частью системы управления в целом, но при этом имеет свои особенности - необходимость не только невмешательства в творческий процесс, но и создание условий как для развития личности, так и для воспроизводства ею культурных ценностей с целью дальнейшего распространения, а также защиту от неправомерных посягательств со стороны иных лиц. В свете вышесказанного, становится очевидным, что развитие и функционирование любого государства напрямую зависит от уровня развития культуры составляющего его населения, что не возможно без надлежащего государственного управления в данной сфере на это неоднократно обращалось внимание ученых, в том числе в ходе внесения предложений по реформированию преподавания Особенной части административного права, когда государственное управление в данной сфере выделялось как одна из двух важнейших тем в области социально-культурного строительства. Вместе с тем, в последнее время не проводилось комплексных работ, специально посвященных системному исследованию правовых проблем государственного управления в области культуры в целом. А между тем, без системного подхода, глубокого теоретического изучения и обоснования, такое государственное управление не возможно или неэффективно.
Необходимость изучения проблем правового регулирования культурной деятельности также продиктована задачами разработки законодательных и подзаконных актов, направленных на уточ-
нение компетенции и структуры органов управления в области культуры, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих существующим потребностям в данной сфере, с учетом национально-культурных условий той или иной территории России. До сих пор основным нормативным правовым актом в сфере культуры являются Основы законодательства Российской Федерации о культуре, которые были приняты еще в 1992 году. За последнее время в данный акт было внесено большое количество изменений и дополнений, которые направлены, прежде всего, на адаптацию и приведение в соответствие его с другими нормативными актами, принятыми в более позднее время. В связи с чем, абсолютно логичным является предложение некоторых исследователей о давно назревшей необходимости разработать и принять новый федеральный закон о культуре, который будет основываться на комплексных теоретических разработках в данной области, включать в себя положения, направленные на регулирование не только сложившихся, но и прогнозируемых правоотношений, и заменит собой Основы законодательства Российской Федерации о культуре.
Развитие и грамотное функционирование сферы культуры как важнейшей сферы общественной жизни невозможно без четкой организационно единой системы органов управления в области культуры, наделения этих органов правами экономического и административного воздействия. В данной работе теоретически осмысливается понимание государственного управления в области культуры, выводятся принципы, закрепление и строгое соблюдение которых должно способствовать развитию как всей сферы культуры, так и общества и государства в целом, а также обосновываются предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, как в части введения новых правовых институтов и установления особенностей существующих процедур, так и совершенствования структуры и компетенции государственных органов управления в области культуры.
Состояние научной разработанности темы исследования характеризуется тем, что исследование вопросов управления и
руководства культурой как в рамках государственного и административного права, так и Отечественной истории и культурологии широко освещалось в специальной научной литературе: в советский период - в научных трудах Ю.Г. Галая, И.Ф. Заколодкина, М.Н. Покровского, A.B. Луначарского, A.A. Нелидова, М.Б. Кейрим-Маркуса, Л.Ф. Литвинова, СИ. Штамм, И.А. Столярова, E.H. Соколова, С.С. Титковой, М.С. Бастраковой, В.В. Максакова, Г.А. Аванесова, С.С. Алексеева, B.C. Нерсесянца, Н.Д. Бобоедова; в настоящее время - в исследованиях А.В.Работкевич, A.M. Ку-лемзина, В.Г. Качалова, Н.В. Михайловой, В.А. Есакова, Э.В. Кугрышевой, С.М. Шестовой, В.Н.Васильева, М.В.Алексеевой, Д.А.Турмилова, А.А.Павлович, К.Е. Рыбака, И.М. Минеевой, Ю.Ю. Каргина, Н.В. Авдюкова и др.
Вместе с тем необходимо отметить, что в последние годы не было представлено работ, специально посвященных системному исследованию правовых проблем государственного управления культурой, однако отдельные вопросы получили освещение в учебной литературе, в частности, в трудах А.П. Алехина, Н.М. Конина, В.М. Манохина, A.A. Кармолицкого, Ю.А. Дмитриева, Л.Л. Попова, Н.Ю. Хама-невой, Д.Н. Бахраха, Ю.Н. Старилова, С.Н. Махиной, А.Ф. Ноздрачева, Г.В. Атаманчука, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Глазунова, а также научных статьях Г.П.Ивлиева, Я.А.Бороздиной, А.А.Ильина, И.Н.Маланыч, Е.В.Сазонниковой, С.И. Носова, И.В. Степанова, В.В. Корякина, A.A. Оводова, В.Н. Сидоровой, A.B. Мешкова, Г.В. Семеновой и ряда других.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления государственного управления в области культуры в Российской Федерации, взаимоотношения органов государственного управления в области культуры с физическими и юридическими лицами, реализующими свои права в области культуры.
Предметом исследования выступают нормативные акты и практика их применения федеральными органами, осуществляющими государственное управление в области культуры, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и местного
самоуправления; судебная практика; законопроекты, устанавливающие как процесс учреждения органов государственного управления в области культуры в стране, так и порядок их деятельности.
В качестве целей исследования следует назвать теоретическое обоснование понятия государственного управления в области культуры, уточнение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление в области культуры, разработку предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления в области культуры, как на уровне органов исполнительной власти, так и на уровне местного самоуправления, в зависимости от национально-культурных условий данной местности и видов объектов государственного управления.
В соответствии с поставленной целью в диссертации определены следующие задачи:
1) выявить сущность государственного управления в области культуры в РФ, его административно-правовые аспекты;
2) обосновать систему принципов государственного управления в области культуры в РФ;
3) обобщить практику форм и методов государственного управления в области культуры на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления и выработать предложения по ее совершенствованию;
4) обозначить особенности государственного управления в зависимости от направления сферы культуры;
5) охарактеризовать особенности объектов государственного управления в области культуры в РФ.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов, таких как дедукция и индукция, анализ и синтез, исторический, социологический. Кроме того, были применены сравнительно-правовой, историко-правовой методы, метод систематического анализа. Использование этих методов позволило всесторонне изучить существующие проблемы государственного управления в области культуры в РФ, сформулировать теоретические обобщения и сделать выводы о
необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов в данной сфере.
Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты, устанавливающие культурные права человека и гражданина, действующие нормативные акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные рассмотрению отдельных вопросов государственного управления в области культуры в РФ.
Эмпирическую базу исследования составили архивные материалы органов государственного управления в области культуры и органов местного самоуправления, а также судебная практика Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, материалы архивных дел судов общей юрисдикции Краснодарского края и арбитражных судов Краснодарского края, Костромской области, города Санкт-Петербург и Ленинградской области за 2003 - 2011 годы. В исследовании использована практика деятельности органов прокуратуры РФ при осуществлении надзора за соблюдением законодательства в сфере культуры (2008-2010 годы).
Научная новизна диссертации проявляется как в самом подходе к пониманию государственного управления в области культуры как метода государственного управления отраслью, так и в комплексности исследования указанной проблемы, а также в детальном освещении пробелов в действующем законодательстве и проблем в правоприменительной практике в указанной сфере и выдвинутых предложениях (путях) их устранения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Государственное управление в области культуры есть исполнительная и распорядительная деятельность государственных и наделенных государственными полномочиями муниципальных органов в целях реализации политики государства в области культурного развития, обеспечения государственной
поддержки культуры, гарантий невмешательства государства в творческий процесс регулирования деятельности организаций культуры, практического осуществления культурно-воспитательной функции государства.
2. Принципы государственного управления в области культуры в Российской Федерации, как производные от общих принципов государственного управления, имеют характерные особенности, что позволяет их классифицировать на: общие (единство системы исполнительной власти; федерализм; законность; народовластие; обеспечение гарантий свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; государственная охрана интеллектуальной собственности; предоставление каждому гражданину возможности участия в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям; сохранение, использование, популяризация и государственная охрана исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры; стратегическое планирование государственного управления в области культуры) и специальные (принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры; принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями; дифференциация государственного управления в зависимости от объекта и уровня; учет особенностей региона, в котором осуществляется государственное управление в области культуры).
3. На основе исторической ретроспективы появления и функционирования соответствующих органов управления в области культуры, эволюции их организационно-правовых форм, современного состояния их структуры и полномочий, проблем и перспектив развития, а также нормативного закрепления как компетенционных, так и организационно-структурных аспектов построения системы органов государственного управления в области культуры в РФ, предлагается полномочия в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения
передать из компетенции Министерства культуры РФ органам государственной власти субъектов РФ, за исключением: ведения государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ; нормотворческой деятельности в данной сфере; выдачи специальных разрешений (лицензий и открытых листов), и контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ указанных полномочий, которые оставить в компетенции Министерства культуры РФ. В настоящее время предлагаемые к исключению и передаче полномочия фактически исполняются органами государственной власти субъектов РФ в рамках института переданных полномочий за счет субвенций из федерального бюджета. На основе анализа сложившейся правоприменительной и судебной практики по данному вопросу нами предлагается изменить указанный порядок, путем полной передачи таких полномочий субъектам РФ за их счет.
4. В целях уточнения полномочий Министерства культуры РФ в области контроля за эстетико-нравственной составляющей создаваемой и передаваемой продукции в средствах массовой информации в части, строго касающейся ограничений, установленных законодательством о средствах массовой информации, рекомендуется рассмотреть вопрос об: издании Правительством РФ постановления, которое во исполнение действующего закона РФ «О средствах массовой информации» будет устанавливать порядок проведения государственной экспертизы фактов злоупотребления свободой массовой информации; и наделении Министерства культуры РФ полномочиями по государственной аттестации экспертов в части экспертизы эстетико-нравственной составляющей распространяемой в средствах массовой информации информации на предмет наличия в ней элементов порнографии, межнациональной розни, религиозной нетерпимости, культа насилия и жестокости, а также включению таких экспертов в формируемые государственные экспертные комиссии, которые должны функционировать при рассмотрении вопроса Министерством культуры РФ о выдаче прокатных удостоверений для фильмов, демонстрируемых на территории РФ, а так же фигури-
ровали бы в порядке выдачи разрешений на распространение зарубежной печатной продукции на территории РФ, определяемом Министерством связи и массовых коммуникаций РФ.
5. Обоснована необходимость правового регулировании порядка использования объектов культурного наследия в случае использования их как объектов туристического и (или) экскурсионного показа. С этой целью, по нашему мнению, необходимо:
- установить разрешительный порядок использования объектов культурного наследия в целях туристического и (или) экскурсионного показа, путем внесения соответствующих изменений как в Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», так и в нормативные акты, определяющие перечень полномочий Министерства культуры РФ и органов государственной власти субъектов РФ, специально уполномоченных в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
- установить в охранных документах, выдаваемых пользователям объектов культурного наследия, используемых в целях туристического и (или) экскурсионного показа, специальных условий, касающихся: особенностей содержания и использования таких объектов, связанных с процессом туристического и (или) экскурсионного показа; сроков и особенностей проведения работ по сохранению таких объектов культурного наследия; обязанности и порядка популяризации таких объектов культурного наследия;
-дополнить ст. 7.13 КоАП РФ «Нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны» частью 4, изложив ее в следующей редакции:
«4. Действия (бездействие), предусмотренные частью 1 настоящей статьи, совершенные в отношении объекта культурного наследия, являющегося объектом туристического и (или)
экскурсионного показа, а равно осуществление такого туристического и (или) экскурсионного показа объекта культурного наследия без специального разрешения, -
влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей или дисквалификацию на срок до одного года; на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей».
6. С целью установления юридической ответственности за неразрешенное использование имеющих историко-культурную значимость памятников, сооружений и их составных элементов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не отнесенных в установленном законом порядке к объектам культурного наследия, считаем необходимым дополнить КоАП РФ соответствующей статьей, изложив ее в следующей редакции:
«Статья 7.13.1. Неразрешенное использование имеющих историко-культурную значимость памятников, сооружений и их составных элементов, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не отнесенных в установленном порядке к объектам культурного наследия.
Использование имеющих историко-культурную значимость памятников, сооружений и их составных элементов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не отнесенных в установленном законом порядке к объектам культурного наследия, в увеселительных и рекламных целях, а также перемещение и изменение облика указанных объектов без согласования с государственным органом власти, осуществляющим государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии -
влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до тысячи рублей, на должностных лиц - от тысячи до двух тысяч пятисот рублей, на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати пяти тысяч рублей.».
7. В связи с необходимостью дифференцированного подхода в государственном управлении в зависимости от объекта
управления (особенно в такой сфере как культура) необходимо как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных нормативных актов принять документы, регламентирующие правовое положение ряда организаций культуры: театров и цирков. Также необходимо изменить и доработать существующее законодательство в части: спонсорской и меценатской помощи организациям культуры; в части, связанной с ограничением распространения закона о закупках для государственных и муниципальных нужд на организации культуры.
Помимо этого мы также предлагаем привести Общероссийский классификатор видов экономической деятельности в соответствие с п. 48 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» дополнив его таким видом деятельности, как деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
8. В целях устранения сложившегося в действующем законодательстве разнообразия в подходе к определению термина «учреждение культуры», а также четкого определения правового статуса учреждений культуры и разграничения с остальными видами организаций культуры, необходимо дополнить ст. 15 Основ законодательства Российской Федерации о культуре положением, вводящим понятие «учреждение культуры», под которым понимать «вид организации культуры, создаваемой для осуществления деятельности по созданию, сохранению, распространению и освоению культурных ценностей на некоммерческой основе, посредством использования финансирования и имущества, закрепленного за ней учредителем на праве оперативного управления».
9. С целью повышения эффективности действия административного законодательства в части привлечения к ответственности за нарушение законодательства об объектах культурного наследия, а также устранения пробелов в правовом регулировании гражданско-правовой ответственности в данной
области, необходимо внести следующие изменения в действующее законодательство:
-дополнить санкции частей 1, 2 и 3 ст. 7.13, а также ст. 7.14 КоАП РФ таким видом административного наказания, как дисквалификация;
- дополнить ст. 61 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», частями 3 и 4, изложив их в следующей редакции:
«3. Возмещение стоимости восстановительных работ, может осуществляться путем оплаты денежных средств собственнику объекта культурного наследия или иному уполномоченному законодательством лицу, а также путем заключения лицом, причинившим вред, договора на проведение восстановительных работ и финансирования таких работ.
4. В случае невозможности проведения восстановительных работ и (или) мероприятий, необходимых для сохранения объектов культурного наследия, указанных в статье 40 настоящего Федерального закона, по причине полной физической утраты объекта культурного наследия, лицо, причинившее вред объекту культурного наследия, обязано возместить стоимость проведения таких работ как если бы такие работы проводились.».
10. Для повышения эффективности контроля за оборотом культурных ценностей на территории РФ, устранения причин и условий, способствующих повреждению и уничтожению объектов археологического наследия народов РФ, укрепления имущественной базы государства и пополнения бюджета, необходимо на федеральном уровне принять Федеральный закон, регулирующий гражданский оборот предметов антиквариата и археологических артефактов, и содержащий положения, устанавливающие: понятие «археологические артефакты» и «предметы антиквариата», а также их категории; исключительную государственную собственность на отдельные категории археологических артефактов и их автоматическое включение в состав государственной части Музейного фонда РФ; обязанность каждого человека, находящегося на территории РФ, вла-
деющего предметом, подпадающим под понятие «археологический артефакт», представлять его в уполномоченный государственный орган для проведения соответствующей экспертизы (в случае если на данный предмет отсутствует уже ранее выданное заключение или иной аналогичный документ); процедуру передачи археологических артефактов определенных категорий в собственность государства (с компенсацией в случае доказанности законных оснований приобретения) с возможностью самостоятельного хранения и демонстрационного показа (аренды) на платной основе (для частных музеев); установить особенности процедурно-процессуального механизма законного изъятия уполномоченными государственными органами археологических артефактов с соблюдением гарантий конституционного права собственности; процедуру автоматического включения культурных ценностей, прошедших экспертизу, не являющихся археологическими артефактами, но подпадающих под определение «музейный предмет» (ст. 3 Закона о музейном фонде), в состав негосударственной части Музейного фонда РФ; процедуру гражданского оборота «предметов антиквариата» - необходимость их экспертизы, учета, регистрации сделок; полномочия соответствующих государственных органов в вышеуказанной сфере.
11. Для урегулирования вопросов установления и разграничения собственности на объекты культурного наследия необходимо внести дополнения в существующий Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», которыми предусмотреть:
- указание на потенциально возможные формы собственности отдельных видов объектов культурного наследия в зависимости от вида и категории объекта культурного наследия, а также их территориального расположения (как дополнительный критерий в отдельных случаях);
-в связи с наличием объектов культурного наследия, не оформленных в установленном законом порядке в собственность и не находящихся на балансе каких-либо организаций или физи-
ческих лиц, и неясностью вопроса о статусе выгодоприобретателя при причинении вреда такому объекту культурного наследия, предлагается включать указанные объекты культурного наследия не только в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, но и в соответствующие Реестры государственной или муниципальной собственности;
-указание на государственные органы и лиц, уполномоченных выступать в качестве представителей потерпевших (при совершении преступлений, предусмотренных ст. 164 и 243 УК РФ), гражданских истцов и выгодоприобретателей (при взыскании денежных средств) в случае причинения вреда объектам культурного наследия, в зависимости от их категории, собственника и местонахождения.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в обосновании автором рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства по вопросам государственного управления в области культуры в РФ, а также установлении единообразной практики толкования и применения существующих нормативных положений. Высказанные предложения представляется возможным использовать при разработке и принятии нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Выводы и предложения, сформулированные в данной работе, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании соответствующих разделов административного, государственного и муниципального права.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре государственного и административного права Краснодарского государственного университета культуры и искусств, где была обсуждена и рецензирована. Основные положения диссертации нашли свое отражение в 8 статьях, опубликованных автором в сборниках научных трудов и специализированной периодической печати. Отдельные теоретические положения были апробированы в выступлении автора на VIII Всероссийском съезде органов охраны памятников в рамках
работы круглого стола Института археологии РАН «Сохранение объектов археологического наследия» (г. Екатеринбург, 2009 г.), а также на Научно-практическом съезде органов охраны памятников, в рамках доклада «Проблемы сохранения памятников археологии на территории Краснодарского края» (г. Грозный, 2009 г.).
Задачи и методика исследования определили структуру диссертации, состоящей из введения, трех глав, объединяющих 10 параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении определены актуальность темы исследования, его объект и предмет, цель и задачи, охарактеризована база источников, отражена научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, отмечена теоретическая и практическая значимость работы.
Первая глава «Принципы государственного управления в области культуры» посвящена исследованию таких понятий как государственное управление и государственная политика в области культуры, а также принципы государственного управления в области культуры. Кроме этого в главе дается классификация принципов государственного управления в области культуры в РФ, раскрываются их содержание и особенности, законодательное закрепление и механизм действия.
Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Конституционные (общие) принципы управления в области культуры» исследуется понятие государственного управления в области культуры и делается вывод о том, что государственное управление в области культуры есть исполнительная и распорядительная деятельность государственных и наделенных государственными полномочиями муниципальных органов в целях реализации политики государства в области культурного развития, обеспечения государственной поддержки культуры, гарантий невмешательства государства в творческий процесс, регулирования деятельности 16
организаций культуры, практического осуществления культурно-воспитательной функции государства. На основе анализа действующего законодательства Российской Федерации в сфере культуры выводятся общие принципы государственного управления в области культуры и раскрывается их сущность, основополагающая роль, а также проявления и закрепление в законодательстве.
Во втором параграфе «Специальные принципы государственного управления в области культуры» анализируется действующее законодательство как РФ, так и субъектов РФ, и выводятся специальные принципы государственного управления в области культуры: принцип специальных форм государственной защиты сферы культуры; принцип сочетания государственной, муниципальной и иных форм собственности в сфере культуры, установление особенностей владения, пользования и распоряжения культурными ценностями; дифференциация государственного управления в зависимости от объекта и уровня; учет особенностей региона, в котором осуществляется государственное управление в области культуры. Раскрывается их значимость, а также возникающие при этом проблемы. В связи с чем в работе разрабатывается механизм реализации указанных принципов и сформулирован ряд предложений по разрешению существующих проблем.
Во второй главе «Компетенция и структура органов, осуществляющих государственное управление в области культуры» раскрывается компетенция и структура федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в сфере управления культурой. При этом рассматриваются органы как общей компетенции, так и специальной. Также рассматривается вопрос реализации полномочий в сфере управления культурой органами местного самоуправления.
Глава состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Компетенция Президента РФ и Правительства РФ в сфере управления культурой» исследуются полномочия Президента РФ и Правительства РФ, закреп-
ленные в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе «О правительстве РФ», а также иных законодательных актах РФ. При этом устанавливается, что полномочия Президента РФ в сфере государственного управления культурой вытекают, прежде всего, из таких его конституционных полномочий, как: определение основных направлений внутренней политики; право формировать Правительство РФ и контролировать его деятельность; право издавать обязательные для исполнения указы и распоряжения, а также присваивать почетные звания и награждать государственными наградами.
При рассмотрении полномочий Правительства РФ в сфере государственного управления культурой, указывается, в первую очередь, на конституционное положение об обеспечении Правительством РФ проведения в РФ единой государственной политики в области культуры. Для Правительства РФ также выводятся функции по государственному управлению в рассматриваемой сфере. В параграфе приводятся конкретные правовые акты, принятые главой государства и Правительством РФ в сфере культуры, определяется их значение и роль на различных исторических этапах, а также влияние на сферу культуры в целом. Также анализируется деятельность таких совещательных органов при Президенте РФ и Правительстве РФ в сфере культуры, как: Совет при Президенте РФ по культуре и искусству, Комиссия РФ по делам ЮНЕСКО.
Во втором параграфе «Правовой статус федеральных органов специальной компетенции в сфере управления культурой» исследуется само понятие органа специальной компетенции, т.е. органа, цель создания и функционирования которого - это постоянное прямое регулирование общественных отношений только одной конкретной отрасли. В параграфе рассматриваются такие федеральные органы специальной компетенции, как Министерство культуры РФ и Федеральное архивное агентство (Росархив). Исследуется историческое развитие и становление данных органов, а также их современное состояние: компетенция, структура, подчиненность.
В третьем параграфе «Проблемы организационной структуры федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в области культуры» рассматривается вопрос о необходимости уточнения в компетенции Министерства культуры РФ полномочий в области массовых коммуникаций, а также в сфере туризма и делается вывод о необходимости наделения Минкультуры РФ частью полномочий в указанной сфере. Так, говоря о массовых коммуникациях, выдвинутые в работе предложения возникли, прежде всего, в связи со сложившейся практикой проблемности расследования преступлений, предусмотренных ст. 242, 242.1 УК РФ, а также в связи с неоднократными попытками рассмотрения и принятия проекта федерального закона № 295503-5 «Об ограничении оборота продукции эротического и порнографического характера». Полномочия же в области туризма, касаются исключительно государственного регулирования порядка использования и популяризации объектов культурного наследия в туристических целях. При этом указанные предложения основаны на сложившейся практике использования объектов федерального значения в таких целях на территории Краснодарского края.
Помимо этого, в параграфе подробно анализируется деятельность и эффективность структуры ныне упраздненной Ро-сохранкультуры и возникшие в связи с этим проблемы у Министерства культуры РФ. Делается вывод о недостаточности принятых мер по ликвидации органа специальной компетенции и нецелесообразности передачи его полномочий в полном объеме Минкультуры РФ, так как это не решает проблемы, а лишь перекладывает их на новый орган.
В четвертом параграфе «Компетенция органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в области культуры» на примере законодательства различных субъектов РФ исследуются органы общей и специальной компетенции, осуществляющие государственное управление культурой на региональном уровне. Среди органов общей компетенции фигурируют, в первую очередь, главы субъектов
РФ, их заместители, а также коллегиальные органы общей компетенции. Органы государственной власти специальной компетенции в данной сфере представляют собой двух и трех звенную систему. Варьирование происходит вследствие того, что в различных субъектах РФ, в зависимости от количества объектов культурного наследия, полномочия в отношении них осуществляет либо орган управления культурой, либо специально выделенный орган охраны объектов культурного наследия. Еще одним звеном является орган государственного управления архивами субъекта РФ. В параграфе, на основе анализа действующих региональных нормативных актов, указываются общие положения компетенции специальных органов государственного управления в области культуры, а также специфические полномочия, приводятся конкретные правовые акты.
В пятом параграфе «Проблемы организационной структуры органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в области культуры» рассматривается проблема передачи и исполнения полномочий федеральных органов исполнительной власти органами государственной власти субъектов РФ. Показываются структурные проблемы в региональных органах, возникающие в связи с этим, и делается вывод о фактическом бездействии как региональных, так и федеральных органов в данном направлении. Раскрывается будущая проблема увеличения финансовой нагрузки на федеральный бюджет, а также конфликт между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере государственного управления культурой из-за дублирования контрольных полномочий. На этом основании предлагается исключить ряд контрольных полномочий из компетенции Министерства культуры РФ и передать их органам государственной власти субъектов РФ для исполнения за их счет. А Министерство культуры РФ наделить полномочиями по контролю за органами государственной власти в части исполнения указанных полномочий. В параграфе также рассматривается проблема отсутствия единообразия в компетенции и количестве органов управления культурой в субъектах РФ. Рассматривается про-
блема разграничения собственности на объекты культурного наследия и даются соответствующие рекомендации по их разрешению.
В шестом параграфе «Выполнение органами местного самоуправления отдельных полномочий в сфере управления культурой» на основе анализа действующего законодательства исследуются полномочия органов местного самоуправления в сфере управления культурой. При этом соответствующие полномочия включают в себя как общие вопросы управления культурой, так и вопросы компетенции в отношении объектов культурного наследия и архивного дела. На примере конкретных нормативных актов субъектов РФ указывается на возможность исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в сфере культуры. Освещаюся возникающие в связи с этим проблемы и излагается видение автора на данные проблемные вопросы, их трактовку и возможные решения. В качестве мер, принятие которых могло бы помочь в решении проблем органов местного самоуправления в области управления культурой, указываются такие как: активная популяризация деятельности учреждений культуры; привлечение внебюджетных денежных средств на добровольных началах; привлечение молодых специалистов в муниципальные учреждения культуры посредством возврата к системе «распределения» с обязательным заключением контрактов с выпускниками специализированных учебных заведений культуры, обучавшихся на бюджетной основе.
В главе 3 «Объекты государственного управления в сфере культуры» рассматриваются такие виды объектов государственного управления в сфере культуры, как организации культуры и физические лица. Подробно анализируются особенности их правового положения, набор прав и обязанностей, гарантий их реализации.
Глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Публично-правовой статус учреждений культуры» исследуется понятие «организация культуры» и его соотношение с понятием «учреждение культуры». При
этом дается анализ положений как федерального законодательства, так и нормативных актов субъектов РФ. Делается вывод о более широком значении понятия «организация культуры» чем «учреждение культуры», но вместе с тем о большей распространенности последнего, так как организационно-правовая форма «учреждение» является превальирующей в сфере культуры. Автором предлагается свое видение понятия «учреждение культуры» и необходимость его законодательного закрепления. Также дается подробная классификация видов организаций культуры. Рассматривается правовой статус различных организаций культуры: возможная организационно-правовая форма, порядок создания и ликвидации, уставные документы, набор прав и обязанностей, порядок управления. Делается вывод о необходимости принятия целого ряда нормативно-правовых актов в данной сфере, которые бы, как регулировали деятельность отдельных видов организаций культуры (цирки, театры), так и содействовали их развитию. Также в работе указывается на отсутствие в ОКВЭД такого вида деятельности, как деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации. При этом констатируется факт наличия такого вида деятельности в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности». Показываются возникающие в связи с этим проблемы на практике и предлагается привести в соответствие федеральный закон и ОКВЭД, путем включения в последний указанного вида деятельности.
Во втором параграфе «Физические лица как объект государственного управления в сфере культуры» исследуются культурные права, свободы и обязанности человека, а также гарантии их реализации. При этом культурные права человека исследуются в широком и узком смыслах. В параграфе рассматривается не только внутреннее законодательство РФ, но и основополагающие международные правовые акты, закрепляющие неотъемлемые культурные права человека. Помимо прав, исследуются также обязанности граждан в данной сфере. Делается вывод о невозможности реализации прав граждан без достаточ-
но эффективного механизма и соответствующей системы гарантий со стороны государства. При исследовании гарантий реализации культурных прав, дается их классификация, а также факторы влияния на эффективность их реализации. Делается вывод о необходимости государственного протекционизма по отношению к национальной культуре и искусству, но при этом с невмешательством в творческий процесс и свободное развитие личности.
В заключении диссертационного исследования подводятся итоги проведенной работы, формулируются и излагаются основные выводы и предложения по совершенствованию системы и структуры государственных органов управления культурой в РФ, а также действующего в данной сфере законодательства.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Берлизов М.П. Актуальные проблемы частного права: проблемы соотношения частных прав граждан и их публичных обременений в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны недвижимых объектов культурного наследия / М.П. Берлизов // Общество и право. - 2010. -№ 2(29). - С. 64-68 (0,4 пл.).
2. Берлизов М.П. Неполнота закона в области государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации / М.П. Берлизов // Право и политика. - 2010. -№ 11.-С. 1956-1960 (0,4 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных научно-практических изданиях:
3. Берлизов М.П. Правовые средства защиты культурных ценностей: проблемы федерального законодательства РФ / М.П. Берлизов // Общество. Культура. Право : Материалы VI Всерос. науч.-практ. конф. (г. Краснодар 25-27 сентября 2008 г.). -Краснодар : КГУКИ, 2008. - С. 78-82 (0,3 пл.).
4. Берлизов М.П. Проблемы государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора) / М.П. Берлизов // Ежегодник: сборник научных статей. - Армавир: РИЦ АГПУ, 2010. - Вып. 1.- С. 7-14 (0,5 пл.).
5. Берлизов М.П. Проблемы сохранения памятников археологии на территории Краснодарского края / М.П. Берлизов, А.Е. Артюхов, Г.Г. Давыденко // Историко-культурное и природное наследие народов Юга России: состояние, перспективы сохранения и развития: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. (г. Грозный, 25-26 июня 2009 г.). - Грозный, 2009. - Т. 1. -С. 75-83 (0,6 пл.).
6. Берлизов М.П. Проблемы законотворчества при рассмотрении проекта федерального закона № 163864-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ и в отдельные законодательные акты РФ» / М.П. Берлизов // Ежегодник: «Перспектива-2010»: сборник научных статей студентов. -Армавир: РИЦ АГПА, 2011. - Вып. 1.- С. 6-9 (0,3 пл.).
7. Берлизов М.П. Проблемы реализации органами субъектов РФ некоторых делегированных полномочий в отношении объектов культурного наследия федерального значения / М.П. Берлизов // Ретроспективы и перспективы права. - 2011. - № 1. — С. 42-46 (0,3 пл.).
8. Берлизов М.П. Проблемы государственной охраны объектов археологического наследия в Российской Федерации / М.П. Берлизов // Историко-археологический альманах. - Армавир, Краснодар, Москва, 2011. - Вып. 10 - С. 167-172 (0,4 пл.)
Подписано в печать 20.01.12. Формат 60*84 Чц. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз. Заказ 39.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издатсльско-полиграфического центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
