Конституционно-правовые основы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации»

004606546

На правах рукописи

Дзаитиев Георгии Таймуразович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В УСЛОВИЯХ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2010

2 !> /дон 2т

004606546

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Муравьев Артур Алексеевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Шеломенцев Виталий Николаевич;

кандидат юридических наук Непомнящих Евгений Владимирович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Защита состоится 22 июня 2010 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, проспект Вернадского, 84, 1-й учебный корпус, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан 21 мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Е.Ю.Киреева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Шестнадцатилетний опыт действия Конституции Российской Федерации 1993 г.1, которая существенным образом изменила форму российского государства, послужила основой для разработки правовой концепции, базирующейся на двухуровневом строении государственного устройства в пределах целостной территории Российской Федерации, и наряду с Федерацией предусмотрела существование в ее составе государственных образований -субъектов Российской Федерации, формирующихся с учетом их политических, экономических, национальных и других особенностей, позволяет оценить процесс формирования российского федерализма.

В 2004-2007 годах в развитии российского федерализма наблюдается образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения. В составе Российской Федерации появились Пермский край (образован с 1 декабря 2005 года путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), Красноярский край (образован с 1 января 2007 года путем объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов), Камчатский край (образован с 1 июля 2007 года путем объединения Камчатской области и Корякского автономного округа), Иркутская область (образована с I марта 2008 года путем объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа), Забайкальский край (образован с 1 марта 2008 года путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа).

Реформирование федеративных отношений в Российской Федерации обусловливает необходимость переосмысления происходящих изменений в субъектном составе Российской Федерации, заставляет вновь обратить внимание научного сообщества на развитие федеративных отношений и характер взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, задуматься о роли и значении конституционно-правового про-

1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

цесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений.

С одной стороны, объединение субъектов Российской Федерации может стать способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации, а также выступить как одно из правовых средств решения социально-экономических проблем объединившихся субъектов Российской Федерации. С другой стороны, объединение субъектов Федерации является достаточно сложным процессом, который подлежит изучению с различных точек зрения, так как при определенных обстоятельствах объединение субъектов Российской Федерации может вызвать и негативные последствия. Законодательство субъектов Российской Федерации вновь образованных субъектов Российской Федерации характеризуется как несовершенное, не поспевающее за изменениями федерального законодательства и социально-экономическими преобразованиями, происходящими в российском государстве, а также имеющее правовые пробелы, что напрямую связано с возможностями субъекта Российской Федерации обеспечить реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Федеративные отношения, включающие в себя отношения не только между Федерацией и субъектами Российской Федерации, но и отношения между самими субъектами Российской Федерации, представляют собой многоэлементный, многомерный феномен, отражающий комплекс правовых явлений, происходящих на территории субъектов Российской Федерации, достаточно сложный для научного познания.

Вновь образованные субъекты Российской Федерации в результате объединения - правовое явление, степень изученности которого не высока, внимание ученых-юристов в большей степени приковано к изучению становления и развития федерализма в России. В юридической науке преобладают работы, посвященные федеративным отношениям в российском государстве, что вполне оправданно и объяснимо. Разработка проблем объединения субъектов Российской Федерации в теории конституционного права России вызывает неудовлетворенность.

Изменения в экономической, политической и социальной сферах, происходящие на территории субъектов Российской Федерации, требуют не только адекватного осмысления и своевременного правового регулиро-

вания, целью которого является развитие законодательства субъектов Российской Федерации, реализация правовых норм на территории субъекта Российской Федерации, повышение уровня правосознания и правовой культуры граждан Российской Федерации, но и научного исследования, заставляют переосмыслить процесс объединения субъектов Российской Федерации, выявить проблемы, возникающие при реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации, оценить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации, по-иному взглянуть на образование новых субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте.

В связи с этим, назрела научная необходимость рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России и как фактор эффективного, устойчивого государственного управления Российским государством, а также выработать конституционно-правовую концепцию образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, основанную на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики, рассмотреть процесс объединения субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что вопросам развития федеративных отношений в Российском государстве посвящено значительное количество научных трудов, до сих пор нет единства взглядов на перспективы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации.

Существенный вклад в теорию федеративных отношений внесли такие российские ученые, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, Р.Г.Абдулати-пов, Г.В. Атаманчук, И.Н.Барциц, М.В.Баглай, Л.Ф.Болтенкова, В.В.Иванов, М.В. Золотарева, Е.И.Козлова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е.Кута-фин, А.А.Ливеровский, В.О.Лучин, В.Н.Лысенко, М.А.Митюков, М.Г. Мойсеенко, В.В.Невинский, М.И.Пискотин, И.А.Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С Эбзеев и другие.

В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов Федерации, представлены в трудах таких авторов, как Н.М.Добрынин, Н.К.Ожегина, М.А.Суборов.

В целом же научных работ, посвященных комплексному изучению

конституционно-правовых основ федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации, а также исследованию проблем, связанных с образованием новых субъектов Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось. Необходимо отметить, что данное диссертационное исследование является одной го попыток научного осмысления процессов образования новых субъектов, происходящих в Российской Федерации, а также объективных и субъективных причин образования таких субъектов Российской Федерации, как Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский края и Иркутская область.

Основой диссертационного исследования также являются фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах теоретико-правового и конституционно-правового характера, прежде всего: С.Н.Бабурина, Н.С. Бондаря, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, Ф.Д.Кожурина, Б.М.Лазарева, В.В.Лозбинева, Е.А.Лука-шевой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Новоселова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова и др.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании комплексного и системного анализа правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики в процессе образования новых субъектов Российской Федерации путем их объединения, особенностей и проблем, возникающих при объединении конкретных субъектов Российской Федерации, рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России, выявить тенденции образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, а также внести предложения по совершенствованию конституционно-правовой процедуры объединения субъектов Федерации и обозначить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Поставленная цель достигается посредством решения ряда задач:

- изучить теоретико-правовые основы развития федеративного устройства России;

- обозначить роль и значение процесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений;

- рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления;

- исследовать конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации;

- провести анализ практики образования новых субъектов Российской Федерации - Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутская область;

- выявить роль и значение социально-экономических факторов при объединении субъектов Российской Федерации;

- проанализировать конституционно-правовую процедуру объединения субъектов Федерации и выявить ее особенности;

- выявить проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации;

- наметить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации;

- сформулировать предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства Российской Федерации в сфере образования новых субъектов Российской Федерации, а также процедуры объединения субъектов Российской Федерации.

Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При написании диссертационной работы проанализированы договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения между органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, заключаемые в период образования субъектов Россий-

ской Федерации, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при образовании новых субъектов Российской Федерации путем объединения, рассматриваемые как конституционно-правовой процесс, имеющий многоаспектный характер, обусловленный как объективными (историческими, экономическими, и т.д.), так и субъективными (политическими) причинами.

Предмет диссертационного исследования образует совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих основы российского федерализма, а также процедуру образования новых субъектов Российской Федерации посредством объединения ранее существовавших субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный методы научного познания, институциа-нализма и другие, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании конституционно-правовых основ федерализма в условия объединения субъектов Российской Федерации. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации исследуемых вопросов выполненной работы явилось исследование процесса объединения субъектов Российской Федерации как формирование современного направления развития федеративного устройства России, основанное на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики процесса объединения субъектов Федерации, выявление роли и значения конституционно-правового процесса объединения субъектов Российской

Федерации в развитии федеративных отношений, а также внесение предложений по совершенствованию процедуры объединения субъектов Российской Федерации, о дальнейших тенденциях развития федеративных отношений в Российской Федерации и о принятии Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

]. В работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней анализа объединения субъектов Российской Федерации:

а) объединение субъектов Российской Федерации как конституционно-правовая процедура, представляющая собой урегулированную конституционно-правовыми нормами совместную деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных и выразивших волеизъявление об объединении, в результате реализации которого и проведения референдума на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации образовывается новый субъект Российской Федерации.

б) объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов.

в) объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России представляет совокупность конституционно-правовых норм, входящих в правовой институт «Федеративное устройство Российской Федерации» конституционного права России и направленных на урегулирование федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации является демократической, поскольку ей присущи следующие черты:

- добровольность объединения субъектов, проявляющаяся в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит самим субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти);

- решение об образовании нового субъекта Федерации и о прекращении существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации.

3. Образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения как конституционно-правовой процедуры, имеющей многоаспектный характер, позволило выявить объективные (социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов Российской Федерации, исторические особенности) и субъективные (политические) причины, лежащие в основе объединения субъектов Российской Федерации.

4. Анализ практики образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения позволили обозначить проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации:

- на уровне вновь образованных субъектов Российской Федерации не определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «автономных округов», они не являются ни полноценными административно-территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. В правоприменительной практике возникает неопределенность с термином «административно-территориальная единица с особым статусом» в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации;

- образование новых субъектов Российской Федерации повлекло за собой появление новых правовых систем субъектов Российской Федерации (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской области; правовая система Забайкальского края) и новых систем законода-

тельства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;

- системы законодательства субъектов Российской Федерации характеризуются как несовершенные: имеются пробелы, не поспевающие за изменениями, происходящими в федеральном законодательстве и в социально-экономической сфере.

5. Существующая практика образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения позволила обозначить тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер:

- в результате объединения субъектов Российской Федерации нарушен один из исторически сложившихся принципов федеративного устройства Российского государства - построение Российской Федерации на сочетании территориального и национально-территориального начал. В результате этого может произойти столкновение национальных интересов народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации, что может коснуться вопросов, связанных с государственным суверенитетом Российской Федерации;

- в Российской Федерации в качестве вектора развития федеративных отношений определен такой способ, как образование нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитие федеративных отношений осуществляется пока только в одном направлении, что существенным образом ограничивает возможности конституционного развития России как федеративного государства, несмотря на то, что Конституция РФ не ограничивает способы образования новых субъектов Федерации;

- ущемлены интересы коренных малочисленных народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации. Ранее существовавшие субъекты Российской Федерации в результате объединения прекратили свое существование, в результате чего народы, проживающие на территории автономных округов, утратили предста-

вительство в федеральных органах законодательной власти, что напрямую связано с реализацией представительной демократии в России, а также может привести к национальным и межэтническим конфликтам.

6. Основываясь на практике образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области целесообразно внести изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», дополнив процедуру объединения субъектов Российской Федерацией, правом объединяющихся субъекта Российской Федерации на заключение договоров, регламентирующих взаимоотношения органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период.

Практическая значимость исследования. Детальная разработка данной темы позволяет определить проблемы, возникающие в процессе объединения субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения, что может быть использовано в практической деятельности, при принятии государственно-властных решений, касающихся различных вопросов образования новых субъектов Российской Федерации. Предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации, могут быть использованы законодательными органами государственной власти Российской Федерации и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования конституционного законодательства Российской Федерации в сфере федеративных отношений, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Система государственного и муниципального управления» и специальных курсов по государственному управлению.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях, диссертация рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризована степень ее научной разработанности, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, отражена научная новизна исследования и практическая значимость, сформулированы выносимые на защиту положения и выводы, указаны методологические и теоретические основы, апробация результатов исследования.

Первая глава - «Конституционно-правовые основы развития государственного устройства Российской Федерации» -посвящена исследованию теоретико-правовых основ развития федеративного устройства России; анализу конституционно-правовых основ объединения субъектов Российской Федерации; рассмотрению объединения субъектов Федерации как фактора эффективности государственного управления.

Диссертант уделяет внимание историко-правовым аспектам развития федеративных отношений в России в контексте совершенствования правового статуса автономных округов, поскольку в современных условиях автономные округа выступают основными субъектами, участвующими в объединительном процессе.

В советский период при федеративном строительстве использовалось две формы федеративного объединения - союз суверенных республик (СССР) и советская федеративная республика, основанная на автономии национальных государственных образований (РСФСР).

Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик (принят 30 декабря 1922 г. на I Съезде Советов СССР)2 был подписан Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой

г Съезды Советов в документах. 1917-1936. Т. III. - М., I960. - С. 18.

(РСФСР), Украинской Социалистической Советской Республикой (УССР), Белорусской Социалистической Советской Республикой (БССР). Вхождение в состав СССР Туркменской, Узбекской, а позже Таджикской ССР произошло путем распространения действия Договора на данные республики постановлением Съезда Советов СССР. Казахская ССР была признана таковой Конституцией СССР 1936 г. также как и республики ранее образовывавшими РСФСР. Образование Молдавской ССР и Карело-Финской ССР произошло за счет повышение статуса автономной республики и одновременного распространения на них договора об образовании СССР. Действие договора было распространено также и на прибалтийские советские республики. В каждом случае принимался закон СССР.

С 1922 г. неоднократно менялись структура деления РСФСР на автономные республики, края, области и автономные (национальные) округа в составе республик и областей.

Образование союзных республик происходило путем присоединения этих республик к договору об образовании СССР с одновременным их учреждением законом СССР с учетом инициативы этих республик. Образование АССР в основном происходило путем повышения статуса автономной области указом Президиума Верховного Совета СССР с последующим его утверждением Законом.

В 1925 году был образован Коми-Пермяцкий автономный округ, в 1929 году - Ненецкий; в 1937 году - Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа, в 1930 г. - Ханты-Мансийский автономный округ (историческое название края - Югра).

Большинство национальных (автономных) округов — Корякский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский были созданы в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 года «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народов Севера».

Какого-либо специального законодательного акта, регламентирующего вопрос образования новых субъектов Федерации, в советском государстве не было.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. закрепляли определенные конституционные гарантии федеративного устройства. В Конституции РСФСР 1937 г. были поименно перечислены 16 автономных

республик, 5 автономных областей; 10 автономных округов, которые уже к этому времени были образованы, но в Конституции не перечислялись.

По Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. национальные округа входили в состав области или края, все вопросы их правового положения могли определяться РСФСР самостоятельно, без их участия, по сути, это была одна из форм осуществления административной автономии.

По Конституции СССР 1977 г. национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав не получили, и на практике остались в 1970-1980-е г.г. административными единицами.

Конституция РСФСР 1978 г. автономные области и автономные округа впервые включила в раздел национально-государственного устройства, они по своему статусу являлись административно-территориальными единицами. В Конституции РСФСР 1978 г. содержалась глава об автономных округах, в которую впервые был включен перечень автономных округов.

Положения Конституции РСФСР 1978 г. были развиты в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР». Четкого их определения не давалось, но было указано, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР. Для правового положения автономного округа была характерна административная подчиненность по отношению к соответствующей области или краю. Назвать их полноправными субъектами РСФСР не представлялось возможным, да и понятия такого - «субъект РСФСР» - не существовало.

В советской науке государственного права отсутствовало единство мнений по поводу правового статуса автономных округов, существующие точки зрения можно объединить в две основные группы.

Представители первой позиции (И.Н.Ананов, Д.Л.Златопольский, А.И.Денисов, М.Г.Кириченко, А.И.Лепешкин, А.В.Радвогин, Е.М.Широкова) национальные округа относили к носителям автономии, хотя формально округа не считались автономиями.

Сторонники второго подхода (И.Д. Левин, О.И.Чистяков, С.С.Кравчук) рассматривали национальные округа как обычные административно-территориальные единицы.

С принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. статус автономных округов радикально изменился: стала признаваться необходимость существенно расширить права входящих в Российскую Федерацию образований, в том числе - автономных округов.

В 1990 году Законом РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» из Конституции РСФСР 1978 г. было исключено положение об обязательности вхождения автономного округа в область или в край. Следовательно, автономный округ стал находиться в составе РСФСР и смог добровольно решать вопрос о вхождении в область или край. По мнению диссертанта, был сделан первый шаг к повышению конституционно-правового статуса автономных округов.

После подписания Федеративного договора 1992 г. автономные округа, существенно повысив свой статус и расширив полномочия, стали самостоятельными субъектами Российской Федерации, составляющими и составными частями федеративной системы, а их органы власти - субъектами федеративных отношений.

С этого момента автономные округа как национально-территориальные государственные образования в составе Российской Федерации получили основу для наличия и реализации собственных стабильных прав и полномочий, а также обязанностей, в принципе аналогичных областным и краевым. Они обрели возможность самостоятельно осуществлять государственную власть на своей территории, участвовать в различных соглашениях и договорах, а также - в осуществлении федеральных полномочий, делегировать полномочия по собственной инициативе. Такими широкими правами автономные округа никогда ранее не обладали, что повлекло за собой коренной пересмотр их отношений с той областью или тем краем, в состав которых они входили с момента своего образования.

Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 5), соблюдая преемственность с Конституцией РСФСР 1978 г., подтвердила наличие шести видов субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (всего 89 субъектов в составе Российской Федерации), закрепив их правовой статус как равноправных.

Диссертант пришел к выводу, что в советский период федеративная форма государственного устройства использовалась как способ решения

национального вопроса, субъектный состав Российской Федерации определяется историческим развитием государства.

В Конституции РФ 1993 г. установлена определенная специфика конституционно-правового положения автономного округа. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет. Следовательно, право выбора остается за автономными округами.

В Конституции РФ 1993 г. (ч. 2 ст. 65) предусматривается возможность изменения состава субъектов Российской Федерации путем принятия или образования новых. До принятия соответствующего закона практическое решение вопроса объединения субъектов Российской Федерации, несмотря на сложившиеся взаимосвязи, было невозможно.

Конституционно-правовой основой объединения субъектов Российской Федерации, является Конституция Российской Федерации (ст. 5, 11, 65, 66, 72, 73, 76, 77, 78). Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

В 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», который закрепил только один способ образования в составе Российской Федерации нового субъекта - объединение двух или более граничащих между собой субъектов Федерации. Несмотря на то, что Конституции РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации и позволяет законодательно закрепить такие способы образования новых субъектов в Российской Федерации, как разделение субъектов Федерации; выделение одного субъекта Федерации из состава другого; наделение статусом субъекта Федерации территории, не являющейся таковым.

В диссертационной работе проводится разграничение следующих процедур: а) образование нового субъекта Федерации; б) изменение статуса существующего субъекта Федерации; в) изменение территории субъекта

Федерации; г) принятие в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации.

В результате анализа процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, диссертант приходит к выводу о том, что, в первую очередь, должны быть обеспечены права и свободы человека и гражданина, как на территории России, так и принимаемого государства, учтены государственные интересы Российской Федерации, а также не только сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные, но и социально-экономические возможности.

По мнению автора, целесообразно укрепить федеративные основы российского государства, заложенные действующей Конституцией РФ, поскольку Россия должна быть готова к принятию в свой состав нового субъекта. Увеличение масштабов и экономического потенциала, принятие новых субъектов в состав Российской Федерации может вызвать серьезные проблемы в решении вопросов обеспечения целостности российского государства.

Диссертантом обозначены проблемы, связанные с процессом объединения субъектов Российской Федерации, возникающие в правоприменительной практике при реализации конституционно-правовых норм.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ в состав Российской Федерации входит шесть видов субъектов Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, автономная область). В случае объединения какого-либо одного вида субъекта Российской Федерации (например, Еврейской автономной области, Москвы или Санкт-Петербурга) с другими субъектами Российской Федерации может быть утрачен какой-либо из представленных шести видов субъектов Российской Федерации, а это неизбежно приведет к пересмотру Конституции РФ 1993 г.

Исследуя объединение субъектов Российской Федерации в соотношении с такими правовыми явлениями, как «государственное управление», «формы управления», диссертант пришел к выводу, что объединение субъектов Российской Федерации является фактором эффективности государственного управления, т.к. уменьшение количества субъектов объективно позволяет решать проблемы управленческого характера в федеративном государстве.

Диссертантом обозначены актуальные в настоящее время проблемы сбалансированной децентрализации государственного управления, распределения властных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, построения экономической системы государства с учетом экономического потенциала субъектов Федерации. Это объективно приводит к необходимости оптимизации субъектного состава Российской Федерации, в т.ч. образования субъектов Федерации, отвечающих современным требованиям.

Таким образом, государственное устройство России должно быть модернизировано так, чтобы в новой структуре субъекты Федерации были более однородными по своему потенциалу социально-экономического развития. А этого можно достичь путем укрупнения субъектов Российской Федерации через выборочное объединение существующих и создание на этой основе новых субъектов.

Рассматривая объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления, диссертант пришел к выводу, что объединение субъектов Российской Федерации позволяет урегулировать общественные отношения на основе волеизъявления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов.

Во второй главе - «Объединение субъектов Федерации как современное направление развития федеративного устройства России» —

исследованы роль и значение социально-экономических факторов, влияющих на объединение субъектов Российской Федерации; особенности конституционно-правовой процедуры объединения субъектов Федерации; проблемы реализации объединительного процесса субъектов и дальнейшие тенденции развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Анализируя практику образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения, диссертант пришел к выводу, что в основе объединения субъектов Российской Федерации лежат объективные (социально-экономические) и субъективные (политические) причины.

С одной стороны, объединяющиеся субъекты Российской Федерации в процессе объединения планируют получить максимальные финансово-экономические преференции. С другой стороны, наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту.

В результате анализа раздела VII «Региональное развитие» Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в котором определяются целевые ориентиры и направления перехода к инновационному социально ориентированному типу развития, намечены этапы развития на 2008 - 2012 гг., 2013 - 2020 гг., развитие после 2020 г. и законодательной практике вновь образованных субъектов Российской Федерации диссертантом выявлена проблема правового обеспечения этой концепции на региональном уровне.

По мнению диссертанта, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации должны отражаться социально-экономические интересы граждан, проживающих на территории субъектов Российской Федерации, качество их жизнедеятельности и качество государственной власти.

Диссертант предлагает процесс образования нового субъекта Российской Федерации разбить на шесть основных этапов: 1) выдвижение инициативы образования нового субъекта Российской Федерации; 2) рассмотрение Президентом Российской Федерации предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации; 3) рассмотрение Президентом Российской Федерации предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации; 4) проведение референдумов; 5) принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации; 6) переходный период между прекращением существования старых субъектов и образованием нового субъекта Российской Федерации.

Диссертантом детально проанализирована процедура образования нового субъекта Российской Федерации и обозначены ее особенности.

Во-первых, процедура образования нового субъекта начинается с направления предложений по образованию нового субъекта в адрес Президента Российской Федерации, которое должно быть обоснованным и содержать предполагаелюе наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта Федерации, изменения бюджетного законодательства в связи с образованием нового субъекта Федерации; функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории образуемого субъекта, формирование его органов государственной власти, правопреемство нового субъекта Российской Федерации. Данный перечень является открытым.

Однако анализ сложившейся практики вновь образованных субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что стартом к объединению является издание Президентом Российской Федерации указа о социально-экономических мерах поддержки объединения заинтересованных субъектов. Таким образом, поддержка Президентом РФ интеграционного процесса, помимо политического, имеет и реальный финансово-экономический характер.

Во-вторых, правом законодательной инициативы на внесение проекта закона об образовании нового субъекта обладает только Президент РФ. При этом в действующем законодательстве РФ не установлен срок, в течение которого Президент России должен внести проект закона на рассмотрение в Государственную Думу.

В-третьих, предложение субъектов Российской Федерации, в которых представлено видение параметров будущего нового субъекта Российской Федерации, не являются обязательными, поскольку Федеральное Собрание РФ при принятии федерального конституционного закона ими не связано, а действующее законодательство Российской Федерации не устанавливает необходимости полного учета предложений интегрирующихся субъектов.

В-четвертых, главной особенностью процедуры образования нового субъекта Российской Федерации является ее добровольность. Это проявляется в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти), решение об

образовании нового субъекта Федерации и прекращение существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации. Следовательно, конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации носит демократический характер.

В результате анализа сложившейся практики образования субъектов Российской Федерации диссертантом выявлены особенности объединяющихся субъектов Российской Федерации.

Объединение Красноярского края и входящих в его состав автономных округов фактически выглядит как присоединение, так как органы государственной власти Красноярского края в течение переходного периода исполняли обязанности органов государственной власти автономных округов и находились в привилегированном положении по отношению к органам государственной власти автономных округов.

Диссертант в качестве одной из значимых особенностей образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области обозначил создание в состав образуемого субъекта Федерации особой административно-территориальной единицы - бывшего автономного округа.

Административно-территориальная единица является местом компактного проживания коренного населения и в связи с этим носит соответствующее этому народу наименование. Особенности статуса этой административно-территориальной единицы устанавливаются в соответствии с федеральным законом об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

По мнению автора, создание административно-территориальной единицы с особым статусом является дополнительной гарантией социально-экономической защищенности населения бывшего субъекта Российской Федерации от неблагоприятных последствий объединения, гарантией сохранения национальной и культурной самобытности.

Диссертант отметил, что административно-территориальная единица с особым статусом создается в результате конституционно-правовой про-

цедуры образования новых субъектов Российской Федерации, в которой заинтересованными субъектами Федерации являются край или область и входящий в их состав автономный округ. Решение об образовании административно-территориальной единицы с особым статусом принимается на референдуме по вопросу объединения заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Диссертант замечает, что вопрос о содержании особого статуса как в науке конституционного права, так и в правоприменительной практике остается дискуссионным. С одной стороны, автономного округа перестают быть субъектами Российской Федерации и, следовательно, не могут иметь свои органы государственной власти, но, с другой стороны, и не являются муниципальными образованиями.

Элементы статуса административно-территориальной единицы: территориальное устройство, организация публичной власти (структура, собственная компетенция, права и ответственность), организация отношений с органами государственной власти нового субъекта Российской Федерации, могут основываться на делегировании части государственных полномочий субъекта Федерации территориальным органам власти создаваемого административного округа. Способ осуществления этого может быть определен в уставе вновь образуемого субъекта.

Проанализировав практику образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области путем их объединения, диссертант обозначил проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации:

- на уровне вновь образованных субъектов Российской Федерации не определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «автономных округов», они не являются ни полноценными административно-территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. В правоприменительной практике возникает неопределенность с термином «административно-территориальная единица с особым статусом» в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации;

- образование новых субъектов Российской Федерации повлекло за собой появление новых правовых систем субъектов Российской Федерации (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской об-

ласти; правовая система Забайкальского края) и новых систем законодательства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;

- системы законодательства субъектов Российской Федерации характеризуются как несовершенные: имеются пробелы, обусловленные отставанием от изменений, происходящих в социально-экономической сфере и в федеральном законодательстве.

В результате анализа практики образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения диссертант выявил следующие тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер:

- в результате объединения субъектов Российской Федерации нарушен один из исторически сложившихся принципов федеративного устройства Российского государства - построение Российской Федерации на сочетании территориального и национально-территориального начал. В результате может произойти столкновение национальных интересов народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации, что может коснуться вопросов, связанных с государственным суверенитетом Российской Федерации;

- в Российской Федерации в качестве вектора развития федеративных отношений определен такой способ как образование нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитие федеративных отношений осуществляется пока только в одном направлении, что существенным образом ограничивает возможности конституционного развития России как федеративного государства, несмотря на то, что сама Конституция РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации;

- - ущемлены интересы коренных малочисленных народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации. Ранее существовавшие субъекты Российской Федерации в результате объединения прекратили свое существование, в результате чего наро-

ды, проживающие на территории автономных округов, утратили представительство в федеральных органах законодательной власти, что напрямую связано с реализацией представительной демократии в России, а также может привести к национальным и межэтническим конфликтам.

Диссертант проанализировал договоры, регламентирующие взаимоотношения органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации, заключенные в переходный период образования Пермского, Красноярского краев и Иркутской области, в результате чего предложил внести изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и дополнить процедуру объединения субъектов Российской Федерацией, правом объединяющихся субъекта Российской Федерации на заключения договоров.

В Заключении автор подвел итоги диссертационного исследования, отразил основные положения диссертации и обобщил результаты работы.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:

1. Дзантиев Г.Т. Укрупненный регион должен быть конституционно закреплен // Государственная служба. 2010. № 2 (64). — 0, 4 п.л.

2. Дзантиев Г.Т. Конституционная основа модернизации государственного устройства России // Бизнес в законе. 2010. № 3. — 0, 4 п.л.

Статьи в иных изданиях:

3. Дзантиев Г.Т. Будет закон - будет макрорегион // Бюллетень ВИУ (Владикавказский институт управления). 2010. №. 32. - 0, 5 п.л.

4. Дзантиев Г.Т. Конституционно-правовая процедура объединения субъектов Российской Федерации: особенности и проблемы реализации / Государственное управление и право. Выпуск 10, 2010 / Под общ. редакцией И.Н. Барцица. - М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2010.-0, 8 п.л.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискания ученой степени кандидата юридических наук

Дзантиева Георгия Таймуразовича

Тема диссертационного исследования:

Конституционно-правовые основы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Муравьев A.A.

Изготовление оригинал-макета Дзантиевым Г.Т.

Подписано в печать 20 мая 2010. Тираж 80 экз.

Усл.п.л. 1,1 п.л.

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 218.

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Дзантиев, Георгий Таймуразович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы развития государственного устройства Российской Федерации.

§ 1.1. Теоретико-правовые основы развития федеративного устройства России.

§ 1.2. Конституционно-правовые основы объединения субъектов

Российской Федерации.

§ 1.3. Объединение субъектов Федерации как фактор эффективности государственного управления.

Глава II. Объединение субъектов Федерации как современное направление развития федеративного устройства России.

§ 2.1. Роль и значение социально-экономических факторов при объединении субъектов Федерации.

§ 2.2 Особенности конституционно-правовой процедуры объединения субъектов Федерации.

§ 2.3 Проблемы реализации объединительного процесса субъектов и дальнейшие тенденции развития федеративных отношений в Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовые основы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации"

Актуальность темы диссертационного исследования.

Шестнадцатилетний опыт действия Конституции Российской Федерации 1993 г.1, которая существенным образом изменила форму российского государства, послужила основой для разработки правовой концепции, базирующейся на двухуровневом строении государственного устройства в пределах целостной территории Российской Федерации, и наряду с Федерацией предусмотрела существование в ее составе государственных образований - субъектов Российской Федерации, формирующихся с учетом их политических, экономических, национальных и других особенностей, позволяет оценить процесс формирования российского федерализма.

В 2004-2007 годах в развитии российского федерализма наблюдается образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения. В составе Российской Федерации появились Пермский край (образован с 1 декабря 2005 года путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), Красноярский край (образован с 1 января 2007 года путем объединения Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов), Камчатский край (образован с 1 июля 2007 года путем объединения Камчатской области и Корякского автономного округа), Иркутская область (образована с 1 марта 2008 года путем объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа), Забайкальский край (образован с 1 марта 2008 года путем объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа).

Реформирование федеративных отношений в Российской Федерации обусловливает необходимость переосмысления происходящих изменений в субъектном составе Российской Федерации, заставляет вновь обратить

1 Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445. внимание научного сообщества на развитие федеративных отношений и характер взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, задуматься о роли и значении конституционно-правового процесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений.

С одной стороны, объединение субъектов Российской Федерации может стать способом решения ряда проблем государственного управления обширными территориями Российской Федерации, а также выступить как одно из правовых средств решения социально-экономических проблем объединившихся субъектов Российской Федерации. С другой стороны, объединение субъектов Федерации является достаточно сложным процессом, который подлежит изучению с различных точек зрения, так как при определенных обстоятельствах объединение субъектов Российской Федерации может вызвать и негативные последствия. Законодательство субъектов Российской Федерации вновь образованных субъектов Российской Федерации характеризуется как несовершенное, не поспевающее за изменениями федерального законодательства и социально-экономическими преобразованиями, происходящими в российском государстве, а также имеющее правовые пробелы, что напрямую связано с возможностями субъекта Российской Федерации обеспечить реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина.

Федеративные отношения, включающие в себя отношения не только между Федерацией и субъектами Российской Федерации, но и отношения между самими субъектами Российской Федерации, представляют собой многоэлементный, многомерный феномен, отражающий комплекс правовых явлений, происходящих на территории субъектов Российской Федерации, достаточно сложный для научного познания.

Вновь образованные субъекты Российской Федерации в результате объединения - правовое явление, степень изученности которого не высока.

Внимание ученых-юристов в большей степени приковано к изучению становления и развития федерализма в России. В юридической науке преобладают работы, посвященные федеративным отношениям в российском государстве, что вполне оправданно и объяснимо. Разработка проблем объединения субъектов Российской Федерации в теории конституционного права России вызывает неудовлетворенность.

Изменения в экономической, политической и социальной сферах, происходящие на территории субъектов Российской Федерации, требуют не только адекватного осмысления и своевременного правового регулирования, целью которого является развитие законодательства субъектов Российской Федерации, реализация правовых норм на территории субъекта Российской Федерации, повышение уровня правосознания и правовой культуры граждан Российской Федерации, но и научного исследования, заставляют переосмыслить процесс объединения субъектов Российской Федерации, выявить проблемы, возникающие при реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации, оценить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации, по-иному взглянуть на образование новых субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте.

В связи с этим, назрела научная необходимость рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России и как фактор эффективного, устойчивого государственного управления Российским государством, а также выработать конституционно-правовую концепцию образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, основанную на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики, рассмотреть процесс объединения субъектов Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на то, что вопросам развития федеративных отношений в Российском государстве посвящено значительное количество научных трудов, до сих пор нет единства взглядов на перспективы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации.

Существенный вклад в теорию федеративных отношений внесли такие российские ученые, как С.А.Авакьян, А. С. Автономов, Р.Г.Абдулатипов, Г.В. Атаманчук, И.Н.Барциц, М.В.Баглай, Л.Ф.Болтенкова, В.В.Иванов, М.В. Золотарева, Е.И.Козлова, Б.С. Крылов,

B.А. Кряжков, О.Е.Кутафин, А.А.Ливеровский, В.О.Лучин, В.Н.Лысенко, М.А.Митюков, М.Г. Мойсеенко, В.В.Невинский, М.И.Пискотин, И.А.Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С Эбзеев и другие.

В современной юридической науке исследования отдельных вопросов, связанных с изменением субъектного состава Российской Федерации и образованием новых субъектов Федерации, представлены в трудах таких авторов, как Н.М.Добрынин, Н.К.Ожегина, М.А.Суборов.

В целом же научных работ, посвященных комплексному изучению конституционно-правовых основ федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации, а также исследованию проблем, связанных с образованием новых субъектов Российской Федерации, до настоящего времени не проводилось. Необходимо отметить, что данное диссертационное исследование является одной из попыток научного осмысления процессов образования новых субъектов, происходящих в Российской Федерации, а также объективных и субъективных причин образования таких субъектов Российской Федерации, как Забайкальский, Камчатский, Красноярский, Пермский края и Иркутская область.

Основой диссертационного исследования также являются фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах теоретико-правового и конституционно-правового характера, прежде всего:

C.Н.Бабурина, Н.С. Бондаря, В.Г.Вишнякова, В.Н.Григорьева, Ю.А.Дмитриева, Р.Ф.Идрисова, В.Б.Исакова, Л.М.Колодкина, Ф.Е.Колонтаевского, Б.П.Кондрашова, Ф.Д.Кожурина, Б.М.Лазарева,

В.В.Лозбинева, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.И.Новоселова, Б.А. Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова и др.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основании комплексного и системного анализа правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики в процессе образования новых субъектов Российской Федерации путем их объединения, особенностей и проблем, возникающих при объединении конкретных субъектов Российской Федерации, рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России, выявить тенденции образования новых субъектов Российской Федерации путем объединения, а также внести предложения по совершенствованию конституционно-правовой процедуры объединения субъектов Федерации и обозначить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации.

Поставленная цель достигается посредством решения ряда задач:

- изучить теоретико-правовые основы развития федеративного устройства России;

- обозначить роль и значение процесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений;

- рассмотреть объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления;

- исследовать конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации;

- провести анализ практики образования новых субъектов Российской Федерации - Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутская область;

- выявить роль и значение социально-экономических факторов при объединении субъектов Российской Федерации; проанализировать конституционно-правовую процедуру объединения субъектов Федерации и выявить ее особенности;

- выявить проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации;

- наметить дальнейшие перспективы развития федеративных отношений в Российской Федерации; сформулировать предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства Российской Федерации в сфере образования новых субъектов Российской Федерации, а также процедуры объединения субъектов Российской Федерации.

Нормативную правовую базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., конституции и уставы субъектов Российской Федерации); федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При написании диссертационной работы проанализированы договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения между органами государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, заключаемые в период образования субъектов Российской Федерации, а также практика Конституционного Суда Российской Федерации в сфере правового положения субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся при образовании новых субъектов Российской Федерации путем объединения, рассматриваемые как конституционно-правовой процесс, имеющий многоаспектный характер, обусловленный как объективными (историческими, экономическими, и т.д.), так и субъективными (политическими) причинами.

Предмет диссертационного исследования образует совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих основы российского федерализма, а также процедуру образования новых субъектов Российской Федерации посредством объединения ранее существовавших субъектов Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный, конкретно-исторический, системный методы научного познания, институцианализма и другие, а также частно-научные методы -сравнительно-правовой и формально-юридический.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном, системном исследовании конституционно-правовых основ федерализма в условия объединения субъектов Российской Федерации. В работе рассмотрены общетеоретические и методологические основы данной темы. Результатом обобщения и систематизации исследуемых вопросов выполненной работы явилось исследование процесса объединения субъектов Российской Федерации как формирование современного направления развития федеративного устройства России, основанное на анализе правового регулирования и сложившейся правоприменительной практики процесса объединения субъектов Федерации, выявление роли и значения конституционно-правового процесса объединения субъектов Российской Федерации в развитии федеративных отношений, а также внесение предложений по совершенствованию процедуры объединения субъектов Российской

Федерации, о дальнейших тенденциях развития федеративных отношений в Российской Федерации и о принятии Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:

1. В работе выделено несколько самостоятельных, но все же взаимосвязанных, уровней анализа объединения субъектов Российской Федерации: а) объединение субъектов Российской Федерации как конституционно-правовая процедура, представляющая собой урегулированную конституционно-правовыми нормами совместную деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных и выразивших волеизъявление об объединении, в результате реализации которого и проведения референдума на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации образовывается новый субъект Российской Федерации. б) объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления позволяет урегулировать общественные отношения на основе воли и волеизъявления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов. в) объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России представляет совокупность конституционно-правовых норм, входящих в правовой институт «Федеративное устройство Российской Федерации» конституционного права России и направленных на урегулирование федеративных отношений в Российской Федерации.

2. Конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации является демократической, поскольку ей присущи следующие черты:

- добровольность объединения субъектов, проявляющаяся в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит самим субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти);

- решение об образовании нового субъекта Федерации и о прекращении существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации.

3. Образование новых субъектов Российской Федерации путем объединения как конституционно-правовой процедуры, имеющей многоаспектный характер, позволило выявить объективные (социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов Российской Федерации, исторические особенности) и субъективные (политические) причины, лежащие в основе объединения субъектов Российской Федерации.

4. Анализ практики образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения позволили обозначить проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации:

- на уровне вновь образованных субъектов Российской Федерации не определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «автономных округов», они не являются ни полноценными административно-территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. В правоприменительной практике возникает неопределенность с термином «административно-территориальная единица с особым статусом» в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации;

- образование новых субъектов Российской Федерации повлекло за собой появление новых правовых систем субъектов Российской Федерации (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской области; правовая система Забайкальского края) и новых систем законодательства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;

- системы законодательства субъектов Российской Федерации характеризуются как несовершенные: имеются пробелы, не поспевающие за изменениями, происходящими в федеральном законодательстве и в социально-экономической сфере.

5. Существующая практика образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения позволила обозначить тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер:

- в результате объединения субъектов Российской Федерации нарушен один из исторически сложившихся принципов федеративного устройства Российского государства - построение Российской Федерации на сочетании территориального и национально-территориального начал. В результате этого может произойти столкновение национальных интересов народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов

Российской Федерации, что может коснуться вопросов, связанных с государственным суверенитетом Российской Федерации; в Российской Федерации в качестве вектора развития федеративных отношений определен такой способ, как образование нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитие федеративных отношений осуществляется пока только в одном направлении, что существенным образом ограничивает возможности конституционного развития России как федеративного государства, несмотря на то, что Конституция РФ не ограничивает способы образования новых субъектов Федерации; ущемлены интересы коренных малочисленных народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации. Ранее существовавшие субъекты Российской Федерации в результате объединения прекратили свое существование, в результате чего народы, проживающие на территории автономных округов, утратили представительство в федеральных органах законодательной власти, что напрямую связано с реализацией представительной демократии в России, а также может привести к национальным и межэтническим конфликтам.

6. Основываясь на практике образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области целесообразно внести изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», дополнив процедуру объединения субъектов Российской Федерацией, правом объединяющихся субъекта Российской Федерации на заключение договоров, регламентирующих взаимоотношения органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации в переходный период.

Практическая значимость исследования. Детальная разработка данной темы позволяет определить проблемы, возникающие в процессе объединения субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения, что может быть использовано в практической деятельности, при принятии государственно-властных решений, касающихся различных вопросов образования новых субъектов Российской Федерации. Предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок образования нового субъекта в составе Российской Федерации, могут быть использованы законодательными органами государственной власти Российской Федерации и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы для совершенствования конституционного законодательства Российской Федерации в сфере федеративных отношений, в качестве теоретической базы в учебном процессе при преподавании курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Система государственного и муниципального управления» и специальных курсов по государственному управлению.

Апробация результатов исследования. Положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры и предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в научных публикациях автора и его выступлениях на конференциях, диссертация рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Дзантиев, Георгий Таймуразович, Москва

Заключение

Концептуальный опыт исследования конституционно-правовых основ развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации, проблем теории и практики процесса объединения, и комплексный подход к изучению проблематики образования новых субъектов в составе Российской Федерации, позволили сделать ряд выводов.

1. Историко-правовые аспекты развития федеративных отношений в России в контексте совершенствования правового статуса автономных округов, поскольку в современных условиях автономные округа выступают основными субъектами, участвующими в объединительном процессе, позволили сделать вывод о том, что в советский период федеративная форма государственного устройства использовалась как способ решения национального вопроса, субъектный состав Российской Федерации определяется историческим развитием государства.

В Конституции РФ 1993 г. установлена определенная специфика конституционно-правового положения автономного округа. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет, а право выбора остается за автономными округами.

2. Конституционно-правовой основой объединения субъектов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации (ст. 5, 11, 65, 66, 72, 73, 76, 77, 78). Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон № 6

ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» закрепил только один способ образования в составе Российской Федерации нового субъекта - объединение двух или более граничащих между собой субъектов Федерации. Несмотря на то, что Конституции РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации и позволяет законодательно закрепить такие способы образования новых субъектов в Российской Федерации, как разделение субъектов Федерации; выделение одного субъекта Федерации из состава другого; наделение статусом субъекта Федерации территории, не являющейся таковым.

Кроме того, процесс объединения субъектов Российской Федерации на практике регулируется также договорами, заключаемыми между органами государственной власти объединяющихся краев, областей и автономных округов в переходный период.

3. Объединение субъектов Российской Федерации как современное направление развития федеративного устройства России представляет совокупность конституционно-правовых норм, входящих в правовой институт «Федеративное устройство Российской Федерации» конституционного права России и направленных на урегулирование федеративных отношений в Российской Федерации.

4. Объединение субъектов Российской Федерации является фактором эффективности государственного управления, т.к. уменьшение количества субъектов объективно позволяет решать проблемы управленческого характера в федеративном государстве. В настоящее время наблюдается институциональность проведения модернизации России на основе объединения ее субъектов Федерации. Из этого следует легитимность модернизации государственного переустройства, что напрямую связано с принятием и доверием населения к процессу объединения субъектов Федерации. С укрупнением субъектов Федерации повысится эффективность государственного управления и, как следствие, укрепление основ конституционного строя Российского государства.

Рассматривая объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления, можно сделать вывод, что объединение субъектов Российской Федерации позволяет урегулировать общественные отношения на основе волеизъявления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов.

5. С одной стороны, объединяющиеся субъекты Российской Федерации в процессе объединения планируют получить максимальные финансово-экономические преференции. С другой стороны, наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту.

Кроме того, в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации должны отражаться социально-экономические интересы граждан, проживающих на территории субъектов Российской Федерации, качество их жизнедеятельности и качество государственной власти.

6. Объединение субъектов Российской Федерации как конституционно-правовая процедура представляет собой урегулированную конституционно-правовыми нормами совместную деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных и выразивших волеизъявление об объединении, в результате реализации которого и проведения референдума на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации образовывается новый субъект Российской Федерации.

На наш взгляд, процесс образования нового субъекта Российской

Федерации следует разбить на шесть основных этапов: 1) выдвижение инициативы образования нового субъекта Российской Федерации; 2) рассмотрение Президентом Российской Федерации предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации; 3) предоставление Президентом Российской Федерации социально-экономических мер поддержки объединения заинтересованных субъектов; 4) проведение референдумов; 5) принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации; 6) переходный период между прекращением существования старых субъектов и образованием нового субъекта Российской Федерации.

7. На основе анализа можно выявить следующие особенности процедуры образования нового субъекта:

Во-первых, процедура образования нового субъекта начинается с направления предложений по образованию нового субъекта в адрес Президента Российской Федерации, которое должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта Федерации, изменения бюджетного законодательства в связи с образованием нового субъекта Федерации; функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории образуемого субъекта, формирование его органов государственной власти, правопреемство нового субъекта Российской Федерации. Данный перечень является открытым.

Однако анализ сложившейся практики вновь образованных субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что стартом к объединению является издание Президентом Российской Федерации указа о социально-экономических мерах поддержки объединения заинтересованных субъектов. Таким образом, поддержка Президентом РФ интеграционного процесса, помимо политического, имеет и реальный финансово-экономический характер.

Во-вторых, правом законодательной инициативы на внесение проекта закона об образовании нового субъекта обладает только Президент РФ. При этом в действующем законодательстве РФ не установлен срок, в течение которого Президент России должен внести проект закона на рассмотрение в Государственную Думу.

В-третьих, предложение субъектов Российской Федерации, в которых представлено видение параметров будущего нового субъекта Российской Федерации, не являются обязательными, поскольку Федеральное Собрание РФ при принятии федерального конституционного закона ими не связано, а действующее законодательство Российской Федерации не устанавливает необходимости полного учета предложений интегрирующихся субъектов.

В-четвертых, главной особенностью процедуры образования нового субъекта Российской Федерации является ее добровольность. Это проявляется в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти), решение об образовании нового субъекта Федерации и прекращение существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации. Следовательно, конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации носит демократический характер.

Кроме того, конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации является демократической, поскольку ей присущи следующие черты:

- добровольность объединения субъектов, проявляющаяся в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит самим субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти);

- решение об образовании нового субъекта Федерации и о прекращении существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации.

8. На основании вышеизложенного анализа сложившейся практики образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области путем их объединения, можно обозначить следующие проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации:

- на уровне вновь образованных субъектов Российской Федерации не определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «автономных округов», они не являются ни полноценными административно-территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. В правоприменительной практике возникает неопределенность с термином «административно-территориальная единица с особым статусом» в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации;

- образование новых субъектов Российской Федерации повлекло за собой появление новых правовых систем субъектов Российской Федерации (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской области; правовая система Забайкальского края) и новых систем законодательства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;

- системы законодательства субъектов Российской Федерации характеризуются как несовершенные: имеются пробелы, обусловленные отставанием от изменений, происходящих в социально-экономической сфере и в федеральном законодательстве.

Следовательно, в результате анализа практики образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения можно выявить следующие тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер:

- в результате объединения субъектов Российской Федерации нарушен один из исторически сложившихся принципов федеративного устройства Российского государства - построение Российской Федерации на сочетании территориального и национально-территориального начал. В результате может произойти столкновение национальных интересов народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской Федерации, что может коснуться вопросов, связанных с государственным суверенитетом Российской Федерации; в Российской Федерации в качестве вектора развития федеративных отношений определен такой способ как образование нового субъекта Российской Федерации путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Следовательно, развитие федеративных отношений осуществляется пока только в одном направлении, что существенным образом ограничивает возможности конституционного развития России как федеративного государства, несмотря на то, что сама Конституция РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации; ущемлены . интересы коренных малочисленных народов, проживающих на территории вновь образованных субъектов Российской

Федерации. Ранее существовавшие субъекты Российской Федерации в результате объединения прекратили свое существование, в результате чего народы, проживающие на территории автономных округов, утратили представительство в федеральных органах законодательной власти, что напрямую связано с реализацией представительной демократии в России, а также может привести к национальным и межэтническим конфликтам.