АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры Узбекистана»
академия государственного и общественного строительства при президенте республики узбекистан
г - .
ОД
2 1Я93 На правах рукописи
УДК 725.945(575.1):351.853
ИСЛАМХОДЖАЕВ Хасан Суратович
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПАМЯТНИКОВ ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ УЗБЕКИСТАНА
12.00.02 - Государственное право и управление; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ташкент - 1998-
Работа выполнена в Ташкентскг м государственном юридическом институте.
Научный руководитель:
доктор юридических наук,профессор азизходжаев а.а.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук - хусанов о.Т.
кандидат юридических наук - ахмедшаева м.А.
Ведущая организация:
Ферганский государственный университет
Защита состоится ciu^^ju^ 1998 года
в ^ ■ часов на заседании Специализированного совета Д.005.10.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан (700003, г. Ташкент, проспект Узбекистанский, 45).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Академии государственного и общественного строительства при Президенте Республики Узбекистан (700003, г. Ташкент, проспект Узбекистанский, 45).
Автореферат разослан
^<JLfiSp 1998 года
Ученый секретарь специализированного совета, доктор философседхдяук^>
п р о ф е с с Э - джураев т.а.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Республика Узбекистан — страна, на территории которой находятся уникальные памятники истории и культуры различных эпох, стилей и направлений. Эпоха бронзы, раннежелезного века, период античности, государства Кушанов, Тохаров, Эфталитов, Тюркского каганата, правления Караханидов, Амира Тимура и далее —. все они оставили выдающиеся памятники духовной и материал%ной культуры.
Ко времени обретения Узбекистаном независимости на государственном учете состояло около десяти тысяч памятников. Однако, в 50—е годы их било примерно тридцать тысяч.* Многое из историко-культурного наследии безвозвратно утрачено, в том числе в результате бездеятельности, а порой попустительства со стороны органов государственного управления, особенно на местах. В ряде мест консерБациоиные работы, которые велись по остаточному принципу, а также недостаточный научно—искусствоведческие анализ Памятников зодчества. с древнейших времен до середины XX века привели к реставрации архитектурных памятников не на должном уровне."
Между тем, в мировом сообществе, полноправным членом которого является суверенный Узбекистан, отчетливо осознается необходимость принятия соответствующих мер, включая юридические и административные, для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления культурного наследия. Это положение прямо закреплено в пункте /d/ ст.S Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, принятой на семнадцатой ассамблее Генеральной конференции ЮНЕСКО 16 ноября »972 года."*
В условиях формирования демократического правового государства и социальна ориентированной рыночной экономики, возрождение духовности и
*— См.: Кто хозяин памятника? //Правда Востока. 1992. 22 октября.
См.: Материалы I Международною симпозиума "Бухара и мировая культура". Вып. I. Динамика культурного процесса в столицах восточных цивилизаций. - Бухара, 1993, С. 191, ,,
, *•••— См.: ЮНЕСКО. Акты Генеральной Конференции. 17 сессия. Резолюция. С. 158 — 167. :
культуры народа, возвращение ему его подлинной истории и самобытности имеет в настоящее время определяющее значение для дальнейшего успешного продвижения на пути обновления и прогресса. "Сохранение и реставрация уникальных исторических памятников, созданных узбекским неролом и являющихся национальным достоянием, составляет важную часть нашей духовной программы. Это национальное богатство досталось в наслелство от наших предков. Значит, мы также должны беречь его как зеницу ока и перодацать грядущим поколениям". — подчеркнул Президент Узбекистана И.А.Каримов в своем докладе на первой сессии Олий Мажлиса республики.'
За годы независимости в Узбекистане заметно активизировалась работа по реставрации памятников истории и культуры, связанных с возрождением Великого Шелкового пути, именами таких видающихся деятелей, как Амир Темур, Мирзо Улугбик, Мухаммед Захирцддин Бабур, Имам аль Бухари, ат— Термези, Бахоудднн Накшбанди и других наших великих предков. По решению ЮНЕСКО 600 — летний юбилей Мирзо Улугбека и 660 —летний юбилей Сахнбкирана Амира Темура широко отмечались не только в Узбекистане, странах Центральной Азии, но и во всем мире. Эти факты, как и решение 28 —и сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО о праздновании в мировом масштабе в 1997 году 2500—летнего юбилея г.Бухары и г.Хивы, а также решение 29 — й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО об избрании республики в один из высших руководящих органов — в Исполнительный совет данной организации, не только свидетельствуют о международном признании вклада Узбекистана в развитие мировой цивилизации, но и возлагают на республику большую ответственность.
Крупномасштабные реставрационные работы, связанные с подготовкой и проведением упомянутых юбилеев, и в целом охрана историко-культурного наследия, требуют наличия значительных финансовых, материальных и кадровых ресурсов, слаженной работы государственного аппарата' и общественных объединений. На усиление потенциала Правительства Республики Узбекистан по содействию устойчивому развитию, по закладке фундамента для возрождения национальной культуры, а тахже мобилизации
— Народное слово. 1995. 24 февраля.
международной помощи в осуществлении мероприятий по сохранению культурного наследия, направлен Проектный документ ПРООН ' для Правительства Узбекистана "Устойчивое развитие и возрождение культурного наследия".*
Таким образом, охрана историко-культурного наследия — задача прежде всего государства и его органов. Об этом прямо сказано в ст.4 упомянутой Конвенции 1972 года, которая гласит, что каждое государство — сторона Конвенции — признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного наследия, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него. "С этой целью, — говорится далее в ст. 4, — оно (государство) стремится действовать как путем собственных усилий, максимально использующих наличные ресурсы, так и, в случае необходимости, посредством международной помощи и сотрудничс .тва, которыми оно может пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях".
Ведущая роль государства в охране историко-культурного наследия закреплена и в Конституции Республики Узбекистан (ст.49), которая устанавливает, что "памятники культуры охраняются государством". Данную функцию государство реализует через разветвленную систему своих органов, в том числе через органы государственного управления при активном участии общественных объединений.
За годы независимости в Узбекистане осуществлены коренные преобразования в системе и структуре исполнительной власти, приняты основополагающие законодательные акты, регламентирующие правовой статус ведущих звеньев государственного управления. Ь значительной мере обновлено или вновь сформировано отраслевое законодательство.
На этом фоне явным анахронизмом выглядит законодательство об охране и использовании памятников истории и культуры, принятое еще в советский период и не отвечающее современным'потребностям духовного и культурного развития общества. Изложенное свидетельствует об актуальности избранной
• — Текущий архив Министерства по делам культуры Республики Узбекистан. 1994.
Теми, ее теоретической и практической значимости.
Степень разработанности проблемы. В нашей республике правовые проблемы охраны историко-культурного наследия изучены недостаточно в особенности в общеправовом плане. Единственной работой подобного рода является кандидатская диссертация Р.Сеитовой', целью которой были игторико — правовой анализ создания и развития правовых основ охраны историко-культурного наследия в период 1917 — 1990 гг., обобщение и совершенствование практики их применения. Специальных исследований, посвященных современным проблемам государственного управления в области охраны памятников истории и культуры, до настоящего времени нет." Хотя, и это нельзя не отметить, в разное время по материалам бывших отдельных союзных республик и СССР в целом были защищены кандидатские диссертации, близкие по своей проблематике к теме исследования.""
Целью настоящей работы является исследование путей совершенствованию государственного управления в области охраны В использования памятников истории и культуры на базе обновленного законодательства и практики суверенного Узбекистана в условиях формирования правового демократического государства и социально ориентированных рыночных отношений.
*— См.: Сеитова Р. Становление и развитие законодательства об охране памятников истории и культуры в Узбекской ССР /1917 — 1990 гг./: Дис.канд. юрид. наук — Т., 1990.
"— См.: Актуальными представляются отдельные предложения, содержащиеся в кандидатской диссертации М.А.Ахмедшаевой "Организационно—правовые проблемы государственного управления Ь Сфере культуры в Республике Узбекистан" (Т., 1996).
'" — См.: Настюк В.Я. Государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры в СССР: Дис...каид. юрид. ¡мук. — Харьков, 1983; Бобоедова Н Д. Административно—правовые проблемы охраны и использования памятников истории и культуры: Дне...канд. юрид. наук. — М., 1988; Арутюнян А.Ш. Административно - правовая охрана памятников истории и культуры (на материалах Армянской ССР): Дис... канд. юрид. наук. -М, 1989.
Поставленная цель определила следующие задачи: 5
—дать юридическую характеристику памятников истории и культуры'как объектов государственного управления и правовой охраны;
—исследовать развитие организационно — правовых форм государственного управления в области охраны и использования памятников, особенно правового статуса соответствующих государственных органов, действовавших в разное время в Узбекистане;
— проанализировать совокупность действующего законодательства, составляющего правовую основу государственного управления в рассматриваемой области, с точки зрения его эффективности и внутренней согласованности;
— охарактеризовать деятельность Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его органов в аспекте ее влияния на формирование правовой базы охраны п использования историко—культурного наследия;
— рассмотреть систему и полномочия органов государственного управления различных видов в области охраны и использования памятников истории и культуры; i
—проанализировать юрисднкционную деятельность государственных органов в области охраны и использования историко-культурного достояния;
— раскрыть организационно —правовые формы участия общественности в государственном управлении в области охраны и использования памятников истории и культуры;
— сформулировать предложения о совершенствовании законодательства в изучаемой области и нормативных актов об охране и использовании историко-культурного наследия.
Предметом исследований стали общественные отношения по поводу 6х{&я1>1 и' использования памятников истории и культуры, возникающие в связи с деятельностью государственных органов в данной области, а также регулирующие их правовые нормы, практика их реализации.
Методологические и теоретические основы исследования состоят из идей духовного и культурного возрождения, сформулированных ' в произведениях и выступлениях Президента Республики Узбекистан И.А.Квримова, универсальной ценности историко-культурного наследия.
I.
При подготовке диссертации ав^ор опирался на положения Конституции Республики Узбекистан, действующее, в том числе новейшее законодательство, относящееся к теме исследования. Использованы положения и выводы ученых — специалистов в области общей теории государства и права, государственного, административного и гражданского права, в том числе А.А.Агзамходжаева, Х.Т.Адилкариева, А.А.Азизходжаева, М.А.Ахмедшаевой, М.С.Васиковой, Ш.И.Джалилова, Х.Р.Рахманкулова, А.Х.Саидова, Б.У.Таджнханова, Ж.С.Ташкулова, А.Т.Туляганова, Ш.З.Уразаева, М.М.Фанзиева, А.Т.Хусанова,'У.Ч.Чарыярова и др..
В ходе исследования применялись исторический, сравнительно — правовой, логико — юридический и конкретно — социологические методы.
Практический материал почерпнут из текущих архивов Министерства по делам культуры Республики Узбекистан, ГлавНПУ памятников культуры, хокимиятов областей и городов республики, общественных объединений.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является исследованием комплекса вопросов, относящихся к государственному управлению в области охраны памятников истории и культуры Узбекистана на базе новых законодательных и иных нормативных' актов, регулирующих отношения по поводу охраны и использования историко-культурного наследия, в котором:
1. На основе действующего законодательства и международно—правовых актов, положений, высказанных в юридической литературе, уточняется понятие "памятник истории и культуры" как объекта государственного управления и правовой охраны. Определяется соотношение этого понятия со смежными понятиями и в зависимости от категории памятники истории и культуры, находящиеся на терр( гории Узбекистана, предлагается подразделять на памятники всемирного, общенационального и местного значения.
2. Дан анализ развития организационно — правовых форм государственного управления в области охраны культурного наследия, что позволяет выявить ряд позитивных и негативных аспектов, учет которых позволит оптимизировать систему органов государственного управления в исследуемой области.
3. Выявлены особенности конституционного регулирования ■общественных отношений по поводу памятников культуры.
4. Выявлены пробелы и противоречия в законодательстве об охране и использовании памятников истории и культуры, предложены пути ' их устранения.
5. Предложено национальную программу "Мерос" по восстановлению, благоустройству и использованию архитектурных, археологических, исторических и культурных памятников, расположенных в древнейших городах Великого Шелкового пути, рассматривать в качестве государственной стратегии.
6. Впервые дан анализ нормативных актов Президента й Кабинета Министров Республики Узбекистан последнего времени, связанных с регулированием правоотношений в области охраны и использования историко — культурных ценностей.
7. В комплексном виде охарактеризована система центральных органов государственного управления в области охраны и использования.памятников истории и культуры (движимых и недвижимых).
8. Определена роль Министерства по делам культуры Узбекистана в развитии международного сотрудничества по вопросам охраны и использования историко-культурного наследия.
9. На основе комплексной оценки состояния правового регулирования ' компетенции органов государственной власти на местах внесен блок предложений, направленных на нормативную дифференциацию и фиксацию полномочий этих органов в области охраны, и использования памятников истории и культуры.
10. Выяа\ены тенденции развития организационно — правовых форм участия общественности в государственном управлении в области охраны и использования историко-культурного наследия. °
'М1.' На _ базе новейшего законодательства проанализирована юрисдикционная деятельность в исследуемой области, внесены предложения по ее совершенствованию.
12:- рбосновано предложение о создании Фонда охраны историко-культурного наследия Узбекистана.
13. Сформулирована концепция Закона об охране культурного наследия Республики Узбекистан, предложена структура проекта данного актб^.
Практическая значимость проведенного исследования определяется направленностью его результатов на совершенствование государственного управления в области охраны и использования памятников истории и культуры. Актуальным представляется использование конкретных рекомендаций при подготовке проекта Закона об охране культурного наследия Республики Узбекистан, обновлении нормативных актов, определяющих правовой статус органов государственного управления, функционирующих в рассматриваемой области. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть - использованы при преподавании курса административного права в юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации отражены в учебном пособии и научной статье, используются при преподавании курса административного права в Ташкентском государственном юридическом институте.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, охватывающих восемь параграфов, заключения и списка литературы н источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введения обосновывается актуальность темы, раскрывается состояние ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, формулируются его методологические и теоретические основы, положения, выносимые на защиту и характеризующие научную новиз!гу и практическую значимость исследования, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Глава I — "Общая характеристика управления в области охраны памятников истории и культуры" — начинается с рассмотрения вопроса о памятниках истории и культуры как объектах государственного управления и правовой охраны. На основе международно—правовых актов, действующего законодательства и высказанных в юридической литературе мнений раскрывается содержание понятия "ьамятники истории и культуры" и его соотношение со смежными понятиями, дается классификация памятников по их видам, группам и категориям. Отмечается проблематичность рассмотрения в качестве культурных ценностей исторически сложившихся наименований и названий различных топонимических объектов, которые, тем не менее, нуждаются в правовой охране, но на собственной юридической базе.
Предлагается взамен существующей классификации подразделять находящиеся на территории Узбекистана памятники истории и культуры на соответственно памятники всемирного, общенационального й местного значений. В зависимости от отнесения памятников к той или иной категории и должен определяться правовой режим их охраны. Важное юридическое значение имеет и предложенное диссертантом подразделение памятников в зависимости от того, объектом какой формы собственности они являются. С учетом этбго .критерия и в соответствии с новым Гражданским кодексом Республики Узбекистан в диссертации формулируется следующая новелла: "Памятники истории и культуры могут находится в частной и государственной (республиканской, муниципальной) собственности".
Автор полагает, что выделение основных групп, категорий н видов памятников имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение — для определения рациональной системы и компетенции органов государственного управления, действующи* в рассматриваемой области
общественных отношений, и в целом для оптимальной организации правовой охраны памятников.
Далее исследуется развитие организационно —правовых форм государственного управления в области охраны и использования памятников истории и культуры до и после объявления независимости. Система названных органов имеет сложную историю, на протяжении которой шел поиск наиболее оптимальных организационных форм реализации функции по охране и использованию памятников, адекватных им правовых форм и методов регулирования соответствующих общественных отношений. Вместе с тем, органы управления в области охраны памятников' истории и культуры претерпевали многочисленные' реорганизации, связанные не только с различными этапами развития государства и общества, народного хозяйства и социально—культурной сферы, но и негативными последствиями волюнтаристских решений, основанных на недооценке и даже отрицании значения историко-культурного наследия.
В диссертации последовательно анализируются правовой статус и практическая деятельность таких управленческих структур как: Отдел музеев и охраны памятников старины и искусства, Комитет по делам музеев и охраны памятников старины, искусств и природы Туркестанской республики (Туркомстарнс) Народного комиссариата просвещения, Средазкомстарис, Узкомстарис, Отдел охраны памятников архитектуры Управления по делам архитектуры при СНК УзССР, Комитет по охране памятников материальной культуры при Совете Министров УзССР, Управление по охране памятников материальной культуры Министерства культуры УзССР, Главное управление по охране памятников и изобразительного искусства Министерства культуры. Одновременно проанализированы правительственные постановления, принятые по вопросам охраны и использования историко-культурного наследия в период до принятия Закона УзССР от. 21 декабря Ц)77 года "Об охране и использовании Памятников истории и культуры"'.
Значительное внимание уделяется правовым основам государственного
•*- Ведомости Верховного Совета УзССР. 1977. № 35. СТ. 563; 1984. №7. СТ. 107.
управления в области охраны и использования памятников истории и культуры.
Сравнительный анализ положений Конституции Республики Узбекистан 1992 года и Конституции 1978 года, относящихся к историко-культурному наследию, показывает, что конституционные установления независимого Узбекистана характеризуются как минимум тремя особе1шостями, отличающими их от положений Конституции 1978 года. Во —первых, право на пользование достижениями культуры не только провозглашается, но и гарантируется. Во —вторых, впервые в истории конституционного развития Узбекистана прямо записано, что памятники культуры охраняются государством. В—третьих, речь идет о сохранении не вообще исторических и других культурных ценностей, а о сбережении исторического,. духовно» о и культурного наследия именно народа Узбекистана, что имеет весьма существенное значение для его духовно—нравственного возрождения.
Вслед за Конституцией к верхнему уровню законодательных актов в рассматриваемой сфере относятся вышеназванный Закон от 21 декабря 1977 года, который явился своеобразным ядром и исходной базой для нормативного регулирования отношений по поводу охраны и использования культурных ценностей в республике.
Давая общую характеристику Данному Закону, не следует забывать, что он является продуктом советской эпохи, воспроизводя все недостатки одноименного союзного Закона. Он пронизан господствовавшей в то время идеологией, откровенно принижавшей историческое прошлое народов, значение их культурных ценностей. Достаточно обратиться к ст.б Закона, в которой среди памятников истории называются здания, сооружения, памятные места и предметы, связанные с Великой Октябрьской Социалистической революцией, Гражданской войной, социалистическим и коммунистическим строительством, но не упоминаются медресе, мечети, минареты, дворцы.
Правовые вопросы сохранения историко-культурного наследия регулируются не только Законом 1977 года, но и другими законодательными актами Республики Узбекистан. С позиции темы исследования анализируются законы республики "О земле", "О воде и водопользовании", "О недрах", "О свободе Совести и религиозных организациях", "Об архитектуре и
градостроительстве". Отмечаются некоторые пробелы и противоречия в отдельных из названных законах.
Составной частью правовых основ государственного управления в области охраны и использования памятников истории и культуры являются правовые акты Министерства по делам культуры Республики Узбекистан, а также ряд сохранивших силу инструкций бывшего союзного Министерства культуры. Особенностью этих подзаконных актов является то, что содержащиеся в них предписания обязательны не только для органов охраны памятников, но и для всех предприятий, организаций, учреждений и граждан.
Значительную роль в регулировании вопросов охраны и использования памятников истории и культуры играют решения органов государственной власти на местах (Советов народных депутатов и хокимиятов). Принятие подобных решений обусловлено, с одной стороны, предписаниями актов более высокого ранга, а с другой — необходимостью урегулировать вопросы, связанные с охраной располиженных на территории соответствующего Совета памятников.
Таким образом, правовые основы государственного управления в области охраны и использования памятников истории и культуры представлены нормативными актами различного уровня и различной юридической силы, которые в совокупности составляют иерархическую систему логически взаимосвязанных и взаимно дополняющих друг друга правовых предписаний.
Изложенное, однако, не означает, что рассмотренные, правовые акты свободны от недостатков. Более того, с распадом СССР выявились пробелы в национальном законодательстве Республики Узбекистан об охране и использовании памятников истории и культуры. В республике нет своего акта равного по значению союзнолу Положению об охране и использовании памятников истории и культуры от 16 сентября 1982 года, в котором наиболее полно сконцентрированы основные правовые нормы, регулирующие юридический статус государственных органов в этой области. Существенно и то, что республиканский Закон 1977 года в значительной степени не является правовым актом прямого действия, поскольку содержит многочисленные отсылочные нормы.
Представляется, что очисткой. Закона от наслоений развалившейся ■ политической системы, устранением несовершенств и пробелов в его тексте
ограничиваться нельзя. Необходимо решительное обновление законодательства об охране историко-культурных ценностей путем принятия нового Закона в данной области, достойного независимого Узбекистана и культурного наследия его народов.
Глава II — "Компетенция и деятельность органов государственной власти по охране и использованию памятников истории и культуры" — последовательно раскрывает проблемы, связанные с деятельностью органов государственной власти в данной области, в том числе Олий Мажлиса Республики Узбекистан и его предшественника — Верховного Совета. Здесь автор на основе анализа законов Республики Узбекистан, прямо или опосредствованно относящихся к охране и использованию памятников истории и культуры, приходит к выводу о том, что идея охраны историко — культурного наследия пронизывает обширный пласт законодательства ' республики, регулирующего различные общественные отношения. Исследуются деятельность и потенциальные возможности Комитета по вопросам науки, образования, культуры и спорта Олий Мажлиса и его предшественников. Важно, чтобы в деятельности названного Комитета вопросы охраны и использования памятников не отошли на задний план, поскольку Комитет является многоотраслевым.
Уникальна роль Президента Республики Узбекистан И.А.Каримова как главы государства и исполнительной власти в сохранении памятников истории и культуры, который эффективно реализует свои конституционные полномочия. В работе дан анализ указов Президента, подчеркивается их инициирующая роль в проведении масштабных организационных
мероприятий по охране и популяризации историко — культурного наследия и в
с
целом в духовно—нравственном возрождении общества.
Далее » диссертации рассматриваются вопросы, связанные с системой и функциями республиканских органов государственного управления в области охраны и использования памятников истории и культуры.
Так, компетенция Кабинета Министров республики как органа исполнительной власти в области охраны и использования памятников истории и культуры, возглавляющего всю систему органов государственного управления, достаточно широка, хотя в Законе от 6 мая 1993 года "О Кабинете
Министров Республики Узбекиста!,"' сказано лишь, что Правительство "способствует развитию культуры" (ст. 10). В порядке сравнения можно отметить, что в Законе от 21 декабря 1978 года "О Совете Министров Узбекской ССР"" прямо указывалось, что Совет Министров "принимает меры по охране памятников истории и культуры" (п.5 ст.8). Тем не менее, конкретные полномочия Кабинета Министров в рассматриваемой области вытекают из Закона 1993 года. Они подробно анализируются в работе, как и деятельность Правительства в современный период, в частности в связи с проведением юбилеев, посвященных историческим датам. Изучена правовая природа соответствующих организационных комитетов и дирекций, образуемых Кабинетом Министров.
Проведенное исследование показало, что Кабинет Министров Республики Узбекистан осуществляет важные праворегулирующие и правоприменительные функции в области охраны и использования памятников истории и кульгуры в масштабах всей страны. Вместе с тем, в республике имеются специально уполномоченные государственные органы охраны памятников истории и культуры, которыми являются Министерство по делам культуры Республики Узбекистан и Главное архивное управление при Кабинете Министров Республики Узбекистан. Подробно анализируются правовой статус и практическая деятельность названных органов. Кроме того рассматриваются задачи, функции, полномочия и структура Главного научно-производственного управления по охране, реставрации,. использованию памятников культуры и изобразительного искусства, строительству и ремонту новых памятников и монументов Министерства по делам культуры республики (ГлавНПУ памятников культуры). Изучение правового положения и деятельности. Научно—мет одического совета по охране памятников культуры -при ГлавНПУ памятников культуры показало, что НМС, будучи по своему составу общественным формированием, наделен - отдельными полномочиями государственно-властного характера.
Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 5.
Ст.202.
Ведомости Верховного Совета УзССР. 1978. № 36. Ст.527..
Помимо специально уполномоченных государственных органов охраны памятников истории и культуры, функции охраны памятников выполняют в той или иной мере и другие центральные органы государственного управления (Государственный таможенный комитет Республики Узбекистан, Национальная компания "Узбектуризм", Государственно — акционерная компания "Узбеккино", Телерадиокомпания Узбекистана).
Важные задачи в области охраны и использовании памятников истории и культуры призваны решать органы государственной власти на местах. В Законе Республики Узбекистан от 2 сентября 1993 года "О государственной власти на местах"* нет прямых указаний о компетенции названных органов в рассматриваемой области. В этом, как и во многих других отношениях, гораздо большей разработанностью отличались ранее действовавшие законы о местных Советах различных уровней. Дифференцированный подход к правовому регулированию различных сфер, областей и отраслей управления, получивший отражение в ранее действовавшем законодательстве об органах государственной власти на местах, мож^т быть воспринят и в будущей законодательной практике. "
В сложившейся ситуации следует признать, что ведущими нормативными актами, в которых наиболее полно определены полномочия представительных и исполнительных органов власти на местах в области охраны и использования историко-культурных памятников, пока к сожалению продолжают оставаться устаревшие Закон 1977 года и Положение об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 года.
Обращает на себя внимание и то, что в обобщенном виде компетенция местн- гх органов государственного управления в области культуры, каковыми
Ведомости Верховного Совета Республики Узбекистан. 1993. № 9.
Ст.320.
"— На необходимость дифференцированно определять компетенцию государственных органов указывает Президент Республики Узбекистан И.А.Каримов. См.: Основные принципы общественно - полипгческого развития Узбекистана: Доклад Президента Ислама Каримова на первой Сессии Олий Мажлиса Республики Узбекистан // Народное слово 1995. 24 февраля.
в настоящее время являются главное управление по делам культуры хокимнята г.Ташкента, управления по делам культуры областных хокимиятс и отделы по делам культуры районных (городских) хокимиятов, нормативно не закреплена. Кроме того, в рассматриваемой области права органов государственной власти на местах несколько сужены Законом от 22 декабря 1995 года "Об архитектуре и градостроительстве".* Недостатком является также и то, что не определен правовой статус инспекций по охране и использованию памятников культуры.
Тем не менее, несмотря на существенные недостатки н пробелы в правовом регулировании компетенции местных органов управления в области охраны и использования памятников, следует отметить их положительную практическую деятельность, которая исследуется в работе.
Изучена также юрисдикционная деятельность государственных органов в области охраны и использования памятников истории и культуры. В аспекте историко—сравнительном рассматривается вопрос об административной и уголовной ответственности за правонарушение в названной области.
Диссертант считает, что меры, предусмотренные новым Гражданским кодексом Республики Узбекистан а отношении граждан, бесхозяйственно обращающимися с принадлежащими им памятниками истории и культуры, являются вполне оправданными. Вместе с тем, названными мерами гражданско-правовые средства охраны памятников не должны исчерпываться. Существенное значение для дела сохранения культурного наследия имеет вопрос об определении размера ущерба, причиненного памятникам. Он, очевидно, должен исчисляться как стоимость ремонтно — восстановительных работ, которые необходимы для приведения памятника в надлежащее состояние.
Высказано мнение о том, что не дожидаясь спринятия нового законодательного акта об охране историко-культурного наследия, следует в полной мере использовать уже имеющиеся правовые средства борьбы с нарушениями законодательства об использовании памятников истории и культуры.
'— Народное слово. 1996. 6 января.
Раскрывается участие общественности в государственном управлении в области охраны и использования историко-культурного наследия. На основе анализа законодательных и иных нормативных актов выявляются организационно — правовые формы упомянутого участия.
В области сохранения и популяризации историко-культурного наследия активно работают Республиканский общественный центр "Маънавият ва маърифат" ("Духовность и просветительство") и созданный при нем Международный благотворительный фонд "Олтин мерос" ("Золотое наследие"), который является правоприемником Общества историко-культурного наследия Узбекистана "Ёдгорлик". Особенностью Центра и его региональных объединений является то, что их деятельность финансируется за счет не только собственных доходов, но средств государственного и местного бюджета.
В пропаганде историко-культурного наследия принимают также участие такие общественные объединения, как фонд Улугбека, Союз архитекторов, Союз художников Узбекистана и др.; а т?чже общественные формирования, чья деятельность направлена на развитие международных связей в рассматриваемой области.
Далее дается классификация названных общественных объединений по различным критериям.
Участие общественности в области охраны историко-культурного достояния не ограничивается деятельностью упомянутых общественных объединений. Их представители входят в состав различных коллегиальных, совещательных органов, функционирующих в рамках государственных структур. Представители общественности также уполномочены осуществлять отдельные действия в связи с юрисдикционной деятельностью государственных органов.
В заключении диссертации сформулированы выводы и практические рекомендации, которые в сжатом виде могут быть представлены следующим образом:
1. Управление в области охраны и использования памятников истории и культуры имеет огромное государственное и общественное значении, особенно в условиях, когда открылась историческая возможноегь, формнруч свою государственность, обратиться к истокам нашей культуры, к огромному,
требующему познания духовному наследию, воспринять и развить все лучшее, что есть в нашем богатевшем историческом прошлом*. На это и должна быть нацелена деятельность органов государственного управления — центральных и местных, общей и специальной компетенции.
2. На современном этапе, несмотря на просчеты в деле охраны историко-культурного наследия, отмечается повышение роли государства в управлении данной отраслью социально —культурного . строительства, масштабы деятельности которого многократно расширились после провозглашения государственной независимости Узбекистана. С первых дней нашей независимости важнейшей задачей, поднятой на уровень государственной политики, явилось возрождение того огромного, бесценного духовного и культурного наследия, которое в течение многих веков создавалось нашими предками."
3. Требует пересмотра традиционный взгляд на историко-культурные памятники как на выдающуюся ценность с точки зрения только истории, искусства, науки и эстетики. Использование памятников приобретает все большее значение длй развития международного туризма и соответствующей инфраструктуры. Вместе с тем, разумная коммерциализация, проводимая преимущественно на базе государственной собственности, не должна вызывать ухудшения состояния памятников, а доходы, полученные в результате коммерческого использования памятников, необходимо в полном объеме направлять на исследовательские работы, реставрацию, охрану и поддержанию в должном состоянии объектов историко-культурного наследия, их популяризацию (пропаганду).
4. Национальную программу "Мерос" по восстановлению, благоустройству и использованию архитектурных, археологических, исторических и культурных памятников, расположенных в древнейших городах Великого Шелкового пути, с учетом ее важности для социально— культурного и экономического развития республики целесообразно
'— См.: Каримов И А. Узбекистан по пути углубления экономических реформ. - Т.: Узбекистан, 1995. С.228.
" — См.: Каримов И.А. Узбекистан на пороге XXI века: угрозы
безопасности, условия и гарантии прогресса. — Т.: Узбекистан,-1997. С.131.
рассматривать в качестве стратегической государственной программы и в этом качестве на основании п.2 ст.78 Конституции Республики Узбекистан она могла бы быть принята Олий Мажлисом, с последующим принятием комплексной программы восстановления и использования историко-культурных памятников, расположенных на территории Узбекистана, на основе полной инвентаризации всех памятников.
5. В возрождении историко-культурного наследия выдающуюся роль играет Президент Республики Узбекистан ИА.Каримов как глава государства и . исполнительной власти. Дело не только в том, что, реализуя свои конституционные полномочия, Президент формирует аппарат исполнительной власти и руководит им, обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления, образует и упраздняет органы государственного управления, в том числе действующие в области охраны и использования памятников истории и культуры. Не менее важно, что указами Президента инициируются многие мероприятия, направленные на' возрождения и популяризацию ' историко-культурного наследия. Примечательно и личное участие Президента в проведении подобного рода акций (речь на 149—й сессии Совета ЮНЕСКО, участие в торжествах, посвященных празднованию 600—летия Мирзо Улугбека, 660—летия Амира Темура, 2500—летия городов Бухара и Хива, которые проводились под эгидой ЮНЕСКО и др.).
Существенно, что в аппарате Президента учреждена должность Государственного советника по делам культуры, духовности и связям с общественными организациями, которая позволяет постоянно держать в поле зрения и координировать деятельность государственных и общественных структур, связанных с охраной и использованием памятников истории и культуры.
6. Значительно усилена деятельность Кабинета Министров Республики Узбекистан по координации работы органов государственного управления и иных структур по совместному проведению памятнико — охранных мероприятий и реализации крупных программ республиканского и местного значения в области восстановления и использования историко-культурных памятников. В качестве примера можно назвать образованный Указом Президента Межведомственный Совет по туризму при Кабинете Министром,
одной из основных задач которого является организация широкой пропаганды и сохранения уникального историко-культурного наследия.
Правительственными органами в сущности являются республиканские организационные комитеты по подготовке и проведению мероприятий в честь юбилеев выдающихся исторических личностей и городов республики, знаменитыми своими памятниками культуры всемирного масштаба. Данные комитеты, как и соответствующие дирекции, являются программно — целевыми структурами.
7. Научный анализ показал необходимость коренного пересмотра всего блока нормативных актов о статусе (задачи, функции, права, обязанности, ответственность, формы взаимодействия с другими организациями) органов государственного управления, чья деятельность в той или иной мере связана с охраной и использованием памятников истории и культуры. Действующие в этой обласчи правовые нормы в значительной степени устарели, они нередко неконкретны, а подчас и противоречат друг другу. При подготовке новых нормативных актов в рассматриваемой области необходимо использовать системно — функциональный подход, то есть, при определении компетенции того или иного органа учитывать его место в системе аппарата государственной власти и характер решаемых задач, а также содержание выполняемых функций: выявление, учет, консервацию, восстановление, охрану, содержание в надлежащем виде, использование, популяризацию памятников. Изложенное относится в первую очередь к компетенции специально уполномоченных государственных органов охраны памятников истории и культуры.
Выдвигается новая задача принятия более совершенных, чем инструкции бывшего союзного Министерства культуры, новых нормативных актов Министерства по делам культуры Республики Узбекистан, которые одновременно регулировали бы вопросы выявления, учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации памятников, организации их охранных зон и др..
8. Целесообразна разработка нового Положения об инспекциях по охране и использованию памятников культуры, а также реализация идеи о создании централизованной на . общереспубликанском уровне Государственной инспекции по охране и использованию памятников истории и культуры при
Министерстве по делам культуры Узбекистана, которая могла бы контролировать соблюдение законодательства об охране историко-культурного наследия научно — реставрационными производственными мастерскими и участками, ныне также находящимися в ведении ГлавНПУ памятников культуры.*
9. Изучение роли общественных организаций показало, что в государственном управлении в области охраны историко-культурного наследия все более широкое участие принимает общественность и ее объединения. В охране и популяризации названного наследия принимают участие разные общественные формирования, в том числе различные фонды. К сожалению, в их деятельности наблюдаются элементы дублирования, отсутствия целенаправленной координации в действиях. Многие из них ориентированы на получение денежных И иных средств со стороны, а это приводит к их распылению и неэффективному использованию. В этих случаях обоснованным было бы создание единого государственно — общественного Фонда охраны культурного наследия Узбекистана с отделениями в Республике Каракалпакстан, областях и в г.Ташкенте, который мог бы формировать свою материальную базу за счет ассигнований из государственного и местных бюджетов, поступлений от организаций и граждан. Расходование же аккумулированных таким образом средств должно осуществляться по строго целевому назначению — на нужды охраны памятников истории и культуры.
10. Предлагаемые меры по совершенствованию государственного управления в области охраны и использования историко-культурного наследия требуют для своего осуществления прочной и юридически выверенной правовой базы, основу которой может составить отправной законодательный акт — Закон об охране культурного наследия Республики Узбекистан. Концепция же Закона должна исходить из следующих положений:
а) Республика Узбекистан является »»зависимым суверенным государством, избравшим свой собственный путь национального обновления и
*— Необходимость создания "отдельного органа по охране памятников культуры и истории" обосновывается М.А.Ахмедшаевой. См.: Ахмедшаева М.А. Указ. соч. С. 16-17.
прогресса, самостоятельно определяющим систему государственных органов, ведающих вопросами охраны и использования памятников истории I культуры;
б) Узбекистан признает верховенство общепризнанных стандартов и норм международного права в области охраны культурного наследия;
в) памятники истории и культуры являются общенациональным достоянием и охраняются государством;
г) граждане и их общественные объединения участвуют в охране культурного наследия;
д) законодательство Республики Узбекистан призвано активно способствовать улучшению дела охраны и использования культурных ценностей, укреплению законности в данной области;
е) необходимость дифференциации и фиксации реализуемых функций различных государственных органов, действующих в области охраны и использования памятников истории и культуры (в зависимости от принадлежности к той или иной ветви государственной власти, характера и объема компетенции, территориального масштаба деятельности).
Упомянутый законопроект, после принятия в установленном порядке, как можно полагать, явится основой для принятия серии подзаконных актов (правительственных, ведомственных и локальных).
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах ■ автора:
1. Исламходжаев Х.С. ЮриСдикционная деятельность государственных органов в области охраны ' и использования памятников истории ' и культуры//Общественные науки в Узбекистане. 1996. №1—2—3. С. 60 —63.
2. Исламходжаев Х.С. Государственное "управление в области охраны и использования памятников истории и культуры: Учебное пособие.—Т.,1996,— 32 с. ... •
РЕЗЮМЕ
Мустацил Узбекистан худуди турли лавр, услуб ва йуналншлардаги ноёб тарихий ва маданий ёдгорликлар жойлашган мамлакатдир. Республикада ижтимоий химояга каратилган бозор иктисодиётини ривожлантириш шароитларида хал^ маънавияти ва маданиятининг уйкшиши, унга хак^нуш тарихи ва ^зига хос хусусиятларининг к^йтарилиши, янгиланиш ва тара^кнёт сари олга к,адам босиш йулида му^им ах,амият касб этади.
Тарихий —маданий меросии мухофаза к^1лиш — аввало давлат ва давлат органларининг вазифасидир. Аммо давлат бош^аруви органларшшнг тарихий ва маданий ёдгорликларни му^офаза килиш ва улардан фойдаланиш сох;асидаги меъёрий —хуку^ий асосн ва амалий фаолияти замонавий шароитлар ва талабларга мутаносиб эмас. Бу хрлатлар, шунингдек мазкур соз^адаги мавжуд муаммолар етарли тарзда юридик адабиётда ишлаб чикдммаганлиги диссертация мавзуини танлашга асос болтан.
Тадк^кртнинг мак;сади муста к,нл У бекистоннинг янгиланган конун *ужжатлари асосида тарихий ва маданий ёдгорликларни мух;офаза 1у1лнш ва улардан фойдаланиш со^асида давлат бошк^рувини такомиллаштириш йулларини белгилашдан иборатдир.
Тадкик,отнинг янгилигини ^имояга олиб чик^лаётган куйидаги к,ондалар ва хулосалар белгилайди.
Амалдаги к;онун хужжатлари ва халк/эро — ^укукрА ^ужжатлар, юридик адабиётда билдирилган фикрлар асосида "тарихий ва маданий ёдгорликлар" тушунчасн давлат бошкаруви • ва хукукий мух,офаза объекта сифатида таърнфланади. Бу тушунчанннг унга я^ин болтан тушунчалар билан узаро кгуносабати аник^ланади. Узбекистан ^удудида жойлашган тарихий ва маданий ёдгорликларнинг .турларига мувофи^ равишда, уларни умумжа^он, умуммиллат ва ма^аллий а^миятга зга булга«« ёдгорликлар га б/лвш таклиф этилади.
Курилаётган сохадаги ташкилий —з{уку^ий бошк^рув шаклларинниг ривожланиши таз^лили давлат бошк^рувинннг тегишли. органлари тизнми учуй энг кулай шароит яратишга ёрдам берувчи к,атор ижобий ва салбий жи^ат.\арни анш^лдш имконини беради.
К,нёсий —х.укук^й услуб ёрдамида, маданият ёдгорликларига о ид юктимоий муносабатларни конституциявий тартибга солишнинг жи^атларн к^рсатилган.
Тэрихий ва маданий ёдгорликларни му^офаза кртлиш ва. улардан фойдаланиш туррисидаги щонун хужжатлардаги камчиликлар ва царама — к^ршиликлар аник^ланган, уларни бартараф этиш йуЛлари таклиф этилгаи.
Буюк Ипак Йулинииг к,адимий ша^арларида жойлашган архитектура, археология, тарихий ва маданий ёдгорликларни тиклаш, ободонлаштириш ва улардан фойдаланиш б^йича "Мерос" миллий дастурига страте гик давлат дастури сифатида цараш ва Узбеки стон Республикаси Олий Мажлисида к^бул ^илиииши таклиф этилади.
Узбекистан Республикаси Президента ва Вазирлар Мазршмасининг тарихий—маданий бойликларни з^имоя к^лиш ва улардан фойдаланиш. сох;асида сунгги пайтлардаги х,ук,у^ий муносабатларни тартибга солиш билан боглик; б^лган меъёрий з;ужжатларнинг илк бор таз^шли берилган.
Тарихий ва маданий (кучар ва к/чмас) ёдгорликларни мухрфаза к^1лиш ва улардан фойдаланиш соэ^асида давлат бошкдруви марказий органлари тизими комплекс тарзда характерланади. ^зининг фаолият мах^садлари билан ажралиб турувчи учта мустак,^ ташкилотнинг маданият ёдгорликлари Бош илмий — ишлаб чикариш бошкррмаси тасарруфида эканлиги аншуюшан.
Жойлардага давлат з^окимияти органларининг ваколатларини хукуцяй жю^атдан тартибга солишни комплекс баузлаш асосида мазкур органларнинг тарихий ва маданий ёдгорликларни му^офаза >^илиш ва улардан фойдаланиш со^асидаги функцияларини норматив дифференциация си ва фиксациясига х^ратилган таклифлар туркуми киритилган.
Тарихий—маданий бойликларни му^офаза 1$илиш ва улардан фойдаланиш со^асида жамоатчиликнинг давлат бош^арувидаги иштирокининг ташкилий— ^у^у^ий шаклини ривожлантириш тенденцияси анш^лангаи.
Энг янш *,онун хужжатлари асосида тадди^ этилаётган со^адаги юрисдикцион фаолият таздил ^илииган ва уни таком иллаштириш юзасидан таклифлар киритилган.
Ма^садли йуналишда фойдаланишни иазарда тутган ^олда, Узбекистоннинг тарихий —маданий мероси Жаммрмасини тузиш тугрисидаги таклиф асослаб берилган. Узбеки стон Республикасининг маданий меросини
MyjçoiJiasa khaiiui TyrpHCHAani I^oHywï KOHijermHacH 6aëH K¿iAJinran HiJiOAaAaHraH, Ma3Kyp jçyaoKarHHHT cxpyKTypaDiift AoftioçacH raKAHtjj lyiAHnran.
RESUME
Independent Uzbekistan — the country in which territory a unique historical and cultural sites belonged to different epochs, styles and movements are located. Under the conditions of formation in the republic of social —targeted market èconomy the recreation of cultural spirit of the people, recalling of its genuine historical roots have the positive importance for the forward movement on the way to renewal and progress.
The protection of historical cultural heritage is primarily the task of the state and its authorities. However the legal base and practical activity of state agencies
i
in the field of protection and maintenance of historical — cultural monuments do not meet the requirements of modem times. Mentioned circumstances as well as insufficient study of the problems by juridical literature determined the choice of theme for dissertation.
The research is aimed at the exploration of the ways of modification of state management in the field of protection and maintenance of historical and cultural monuments on the basis on renewed legislation of sovereign Uzbekistan.
The research is characterized by the following newly determined provisions and conclusions which are now submitted for estimation.
On the basis. of effective legislation and provisions of international law indicated in Juridical proceedings the tenr. "historical and cultural monument" is determined as the site of state maintenance and legal protection as well as the interrelation of the term with correspondent notions. It is offered to differ the monuments located in the territory of Uzbekistan- by categories as follows? monuments of worldwide, national and regional importance.
The analysis of the development of organizational and legal forms of management in the field allows to explicit a number of positive and negative aspects consideration of which will make possible to optimize the system of correspondent agencies Of state management.
The peculiarities of constitutional regulation of social attitude to monument of historical significance have been revealed on the basis of comparative legislative approach.
The demerits and contradictions of legislation on protection and maintenance of historical and cultural monuments were revealed along with the consequently proposed ways of improvement of present situation.
It is advised to consider "Meros" the national program aimed at the reconstruction, recreation and maintenance of historical sites located in the ancient towns of the Great Silk Road as the strategic state program subjected to the approval of Oliy Majlis of the Republic of Uzbekistan.
For the first time the analysis of recent legislative decrees and resolutions of the President and the Cabinet of Ministers of the Republic of Uzbekistan has been made in the field of legal climate for the protection and maintenance of historical and cultural values.
The system of centralized agencies of state maintenance of historical and cultural values (tangible and intangible) was characterized on the basis of complex approach. It was stated that under GlavNPU of historical and cultural monuments there are organizations of three types which differ form one another by purposes of activity.
On' the basis of complex estimation of the condition of legal regulation by state agencies a number of proposals aimed at legal differentiation of sucn agencies by regions in the field of protection and maintenance of historical and cultural monuments were made.
The tendencies of development of organizational and legal fo.-ms of social participation in state maintenance were revealed in the field of protection and maintenance of historical and cultural heritage.
in the field of research and on the basis of modem legislation the jurisdiction activity was analyzed and the proposals aimed at its modification were made.
The proposal on creation of the Fund for historical and cultural heritage of Uzbekistan with its targeted policy was made. The concept of the Law on protection and maintenance of historical and cultural heritage of the Republic of Uzbekistan was formed and the draft structure of this project was proposed.
