Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики

Власов, Валерий Александрович

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практикитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики»

На правах рукописи

гч

■ ВЛАСОВ °0305В56е

Валерий Александрович

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Специальность 12.00.14- административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Екатеринбург 2007

003056566

Работа выполнена на кафедре земельного и экологического права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Научный руководитель - заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Круглов Виктор Викторович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Новоселов Валерий Павлович, кандидат юридических наук, доцент Осинцев Дмитрий Владимирович

Ведущая организация - Уральский юридический институт

МВД России

Защита состоится 20 апреля 2007 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д.212.282.02 при Уральской государственной юридической академии по адресу 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Уральской государственной юридической академии

Автореферат разослан 17 марта 2007 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор

С. Ю. Головина

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В современный период, в условиях рыночной экономики одной из актуальных проблем является совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования. Окружающая среда и природные ресурсы представляют собой основу для дальнейшего социально-экономического развития страны и ее отдельных регионов, гарантию нормальной жизнедеятельности настоящего и будущих поколений. Однако состояние окружающей среды в Российской Федерации, особенно в таких промышленных регионах, как Урал, Поволжье, Кузбасс, Северный Кавказ и другие, вызывает обеспокоенность. Имеющиеся запасы природных ресурсов, в частности недр, лесов, вод, используются недостаточно эффективно. Интересы государства как собственника природных ресурсов зачастую защищены не в полной мере, для пользователей природных ресурсов не определены четкие условия и стимулы к эффективному их использованию. Система природоохранного регулирования в России не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с развитой рыночной экономикой, и проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности.

Не случайно в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-Р, обращается внимание на ухудшение экологической ситуации в стране и предусматриваются меры, направленные на ее улучшение. Во-первых, это закрепление федеральной собственности на основные виды природных ресурсов, четкое разграничение полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами, создание эффективной системы контроля. Во-вторых, внедрение гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями ресурсов, законодательное закрепление права пользования природными ресурсами, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений. В-третьих, разработка технических регламен-

тов природопользования и новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизированной с международными правилами, усиление роли государства в регулировании рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов в том числе. В связи с этим определены два направления модернизации системы природоохранного регулирования, которые связаны между собой:

1) совершенствование законодательства об охране окружающей среды и природопользования;

2) оптимизация системы государственного управления в природоохранной сфере.

Правовые нормы, регулирующие государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользование, содержатся в нормативных актах, относящихся к различным отраслям права (конституционного, административного, экологического, гражданского и т. д.). Это обусловливает в отдельных случаях их пробельность, затрудняет применение на практике. Осложняет ситуацию то обстоятельство, что сегодня идет процесс передачи полномочий по управлению природными ресурсами с федерального уровня на уровень субъектов РФ.

Научные исследования, в которых затрагиваются вопросы обозначенной темы, проводились до начала административной реформы, идущей в настоящее время, в них не учтен накопленный за последние годы положительный опыт в экологической сфере федеральных государственных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ.

Эти и другие факторы и предопределили выбор темы настоящего исследования.

Состояние научной разработанности темы. Вопросы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования исследовались в диссертационных работах и монографиях отдельных авторов. Однако актуальность научного анализа этих вопросов сохраняется до сих пор. Во-первых, далеко не все они были исследованы ранее. Во-вторых, указанные научные работы были подготовлены на основе ранее действовавшего законодательства, которое ныне в значительной мере

обновлено, особенно в сфере охраны окружающей среды, а также земельных, водных, лесных, фаунистических отношений.

Цель и задачи исследования. Целью работы являются комплексный анализ вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, оценка его эффективности и разработка предложений по его совершенствованию. Данная цель достигается с помощью решения следующих основных задач:

исследовать понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структуру и принципы;

определить роль Президента РФ, Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ в управлении охраной окружающей среды и природопользованием;

провести анализ правового статуса Министерства природных ресурсов России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;

изучить роль иных федеральных органов Дополнительной власти как органов специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

дать характеристику деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Предмет исследования составляют вопросы деятельности Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в исследуемой сфере.

Методологическая основа и методы исследования. Диссертация подготовлена с применением диалектико-материалис-тического метода исследования, его общенаучных (индукции и дедукции, анализа, синтеза) и частных методов (формально-юридического, исторического, системно-структурного, сравнительно-правового).

Теоретическую основу диссертации составляют научные труды по теории государства и права (С. С. Алексеева, В. Д. Пе-ревалова), конституционному праву (В. В. Вараксина, Н. М. До-

брынина, А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина,

B. Б. Исакова, С. Э. Несмеяновой, И. П. Пономаревой, М. С. Са-ликова, В. Н. Руденко, А. Н. Сагиндыковой и других), административному праву (А. П. Алехина, А. М. Асадова, Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Л. А. Белых, А. И. Казанника, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, П. У. Кузнецова, В. П. Новоселова, А. Ф. Ноздра-чева, Д. В. Осинцева, Л. Л. Попова, А, И. Потапова, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой,

C. Д. Хазанова,.Ю. С. Шемшученко и других), экологическому праву (А. Л. Бажайкина, С. А . Боголюбова, М. М. Бринчука, М. И. Васильевой, Р. X. Габитова, А. К. Голиченкова, О. Л. Дубовик, А. А. Забелышенского, В. В. Киреева, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, В. В. Круглова, О. И. Крассова, И. Н. Литвиновой, В. А. Лопатина, В. В. Никишина, В. В. Петрова, Т. В. Петровой, Ф. М. Раянова, А. С. Шестюрюка и других авторов).

Информационная основа работы. Диссертация основана на положениях Конституции РФ, конституциях, уставах субъектов РФ, нормативных правовых актах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти ряда субъектов РФ, материалах практики, статистических данных. В работе учтен также соответствующий опыт ряда зарубежных стран.

Эмпирическая основа исследования. Эмпирической основой исследования являются материалы деятельности Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Министерства природных ресурсов Свердловской области, других природоохранных органов, судебная практика.

Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в российской науке административного права исследованием вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях административной реформы.

На защиту выносятся следующие положения.

1. Сформулировано определение понятия государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Под ним понимается нормативно-определенная дея-

тельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в правоустановитель-ной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.

2. Доказывается, что общественные и иные некоммерческие объединения не являются субъектами управления в сфере охраны окружающей среды, так как не участвуют в управлении ее охраной. Следовательно, управление граждан и общественных объединений (общественное управление) нельзя назвать одним из видов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования .

3. Отмечается, что несмотря на наличие в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» некоторых положений о производственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в целом нормативное закрепление производственного управления как вида управления в данной сфере нельзя признать достаточным. Предлагается конкретизировать эти нормы с учетом современных экологических требований и поместить их в данный Закон, а также федеральные законы об отдельных природных ресурсах.

4. Анализируются вопросы отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, управление в данной сфере представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, административного, экологического, гражданского, финансового и других отраслей права.

5. Исследуется структура комплексного правового института государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Доказывается, что в основе деления данного правового института на субинституты лежат объекты регулирования и соответствующие им подотрасли управления. Выделяются следующие субинституты: управления в сфере охраны окружающей среды; управления в сфере использования и охраны земель; управления в сфере использования и охраны водных объектов; управления в сфере использования и охраны лесов; управления в сфере использования и охраны недр; управ-

ления в сфере использования и охраны животного мира; управления в сфере использования и охраны атмосферного воздуха.

■ 6. Обосновывается нерациональность формулирования принципов государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов и их использования, а также принципов деятельности государственных органов в отдельных сферах. Целесообразно сосредоточить принципы в числе первых статей федеральных законов об отдельных видах природопользования и именовать их либо принципами законодательства (водного, лесного, о недрах и т. д.), либо принципами правового регулирования отношений (по охране атмосферного воздуха, по охране и использованию животного мира и др.).

7. Доказывается необходимость закрепления в федеральных законах экологических обязанностей Президента РФ. Это будет способствовать усилению роли и повышению уровня экологической деятельности Президента РФ и всех президентских структур, а также исключению ее дублирования с деятельностью иных государственных органов.

8. Делается вывод, что действующие в настоящее время акты Президента РФ и Правительства РФ, определяющие основные направления экологической политики, в значительной мере устарели и не соответствуют ни современной экологической ситуации, ни состоянию законодательства, ни системе органов управления в экологической сфере. Поэтому предлагается разработать и утвердить указом Президента РФ новую Экологическую доктрину или же Основные направления экологической политики Российской Федерации, где будут учтены происшедшие изменения в системе управления.

9. Аргументируется, что в целях обеспечения соблюдения принципа разделения властей, а также разграничения полномочий между высшим должностным лицом субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ необходимо закрепление в законах субъектов РФ об охране окружающей среды и природопользовании конкретных полномочий этих лиц в указанной сфере.

10. Обосновывается необходимость формулирования в положениях об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природо-

пользования их задач, функций и полномочий в соответствии с правовыми нормами, содержащимися в положениях о федеральных органах исполнительной власти в данной сфере.

11. Предлагается дополнить положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о соответствующих территориальных органах федеральных органов исполнительной власти развернутыми нормами об их взаимодействии и координации деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, докладывались на научных и научно-практических всероссийских и международных конференциях, международных конгрессах: «Правовые, экономические и социальные аспекты развития России начала XXI века» (Екатеринбург, 2004), «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2006), «Седьмой международный конгресс «Вода, экология и технология» ЭКВАТЭК-2006» (Москва, 2006), круглых столах, посвященных проблемам государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, использовались при подготовке проектов нормативных актов Свердловской области.

Положения диссертации применяются автором в его практической деятельности и в учебном процессе.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в научно-исследовательской и учебной работе.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и библиографии.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, объект и предмет, методологическая основа и методы, теоретическая, информационная и эмпирическая основы, показана его научная новизна, изложены положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования, теоретическом и практическом значении диссертации и ее структуре.

Глава первая «Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структура и принципы» включает в себя два параграфа.

В параграфе первом «Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования» рассмотрены общие вопросы управления, управления в данной сфере, а также государственного управления. Отмечается, что целями государственной политики в долгосрочной перспективе согласно Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006— 2008 годы) являются:

1) обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем;

2) формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью;

3) создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека.

Среди важнейших задач государственной экологической политики в Программе названы эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с ростом отходов производства, реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, а также создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.

На достижение указанных целей и задач и должно быть направлено государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Государственное управление в рассматриваемой сфере развивается в рамках проходящей в России административной реформы.

Приоритетные направления реформы установлены в указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» и конкретизированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г., Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) и других.

В частности, Концепция административной реформы, содержит обзор мер, которые были приняты в 2003-2005 гг. по реализации указа Президента РФ от 23 июня 2003 г., а также определяет цели и задачи административной реформы, сроки и этапы ее реализации. Приложенный к Концепции План мероприятий включает такие разделы, как «Управление по результатам», «Стандартизация и регламентация», «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества», «Модернизация системы обеспечения органов исполнительной власти», «Обеспечение административной реформы».

Охрана окружающей среды и природопользование являются объектами регулирования различных отраслей права: конституционного, административного, экологического, финансового и др. Нормы Конституции.РФ закрепляют основы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, детализируются же эти основы законодательным и подзаконным регулированием. В диссертации проводится анализ нескольких федеральных законов, относящихся к актам как конституционного, так и экологического законодательства: Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации», Земельного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Федерального закона от 24 апреля 1995 г. «О животном мире», Федерального закона «Об охране окружающей среды», других актов. Выявлены полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере, произведена их классификация по таким критериям, как функции управления, субъекты управления, правовые формы управления.

Диссертант не согласен с учеными, выделяющими в качестве одного из ввдов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования общественное управление, т. е. управление граждан и общественных объединений (И. А. Герасимова). По его мнению, деятельность граждан и их объединений не отвечает признакам управления и может рассматриваться лишь как участие граждан и общественных объединений в управлении в данной сфере.

Касаясь производственного управления в рассматриваемой сфере, диссертант отмечает, что его нормативное закрепление нельзя признать достаточным. Предлагается соответствующие правовые нормы поместить в главу вторую Федерального закона «Об охране окружающей среды» после статьи 10, а также в федеральные законы об отдельных природных ресурсах.

Исследование признаков государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования позволило диссертанту сформулировать следующее определение: государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования - это нормативно-определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановитель-ной, правоприменительной, регулятивной и правоохранительной формах в целях обеспечения прав каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов. В работе проведена классификация субъектов государственного управления в рассматриваемой области по критериям, принятым в науке административного права: а) в зависимости от федеративного устройства России; б) по организационно-правовым формам; в) по характе-

ру компетенции (Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Стари-лов).

Анализ различных точек зрения на отраслевую принадлежность правовых норм, регулирующих государственное управление в области охраны окружающей среды и природопользования (И. А. Герасимова, М. М. Бринчук, О. И. Крассов, Ю. Е. Винокуров, А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. В. Винницкий), позволил диссертанту сделать вывод, что управление в этой области представляет собой комплексный, межотраслевой правовой институт. При этом в нормах административного права развиваются конституционные положения, относящиеся к управлению в данной области, определяется правовой статус государственных органов, в том числе их функции и полномочия в указанной области, правовые формы и методы управленческой деятельности (Д. В. Осинцев).

В связи с проходящей в России административной реформой и переходом к рыночным отношениям должна быть усилена роль административных методов управления в рассматриваемой сфере, с тем чтобы не допустить преувеличения в ней роли рыночных механизмов (В. В. Круглов).

Исследован также вопрос о структуре комплексного правового института государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Диссертант отмечает, что управление в рассматриваемой сфере регулируется множеством нормативных правовых актов различной юридической силы, что не способствует высокому качеству управленческой деятельности. Поэтому он поддерживает предложения о разработке и принятии Экологического .кодекса Российской Федерации (А. Голиченков, М. Лебедева).

Параграф второй «Принципы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования» посвящен анализу принципов, а также соответствующих правовых норм основополагающих природоресурсных и природоохранных актов (Земельного кодекса РФ, Водного кодекса РФ, федеральных законов от 20 декабря 2004 г. «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», от 24 июня 1998 г. «Об отходах производства и потребления», от 29 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», «Об охране окружаю-

щей среды» и др.). Проведенный анализ позволил диссертанту прийти к некоторым выводам.

Во-первых, принципами государственного управления в исследуемой сфере являются: 1) сочетание федеративного, административно-территориального, муниципального, отраслевого, производственного и природно-географического факторов в управлении; 2) комплексный, системный подход в управлении; 3) разделение хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов управления; 4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в управлении.

Во-вторых, нецелесообразно формулировать принципы государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов и их использования, а также принципы деятельности государственных органов в отдельных сферах. Логичнее было бы сосредоточить принципы в одной из первых статей соответствующих федеральных законов об отдельных видах природопользования, как это имеет место в Земельном кодексе, и именовать их либо принципами законодательства (водного, лесного, о недрах и т. д.), либо принципами правового регулирования отношений (по охране атмосферного воздуха, по охране и использованию животного мира и др.).

Сочетание федеративного, территориального, муниципального, отраслевого, производственного и природно-географического факторов в государственном управлении выражается в организации органов управления в рассматриваемой сфере.

С точки зрения федеративного устройства России они подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Территориальное устройство страны служит основанием для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В последнее время возникло новое явление в государственном управлении, которое касается и управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Это реорганизация территориальных органов федеральных органов государственной власти в органы исполнительной власти субъекта РФ, что имеет место, в частности, в области управления лесами.

Муниципальный фактор в управлении проявляется в полномочиях органов местного самоуправления на создание своих органов по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отраслевой фактор влияет на дифференциацию в управлении охраной окружающей среды и природопользованием. Так, в ведении Министерства природных ресурсов России находятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов, а в ведении Министерства сельского хозяйства России -Федеральное агентство по рыболовству.

Производственный фактор играет роль при создании в орга-низациях-природопользователях экологических служб. К сожалению, законодательство об охране окружающей среды и природопользовании крайне недостаточно регулирует эти вопросы.

Природно-географический фактор оказывает воздействие на создание таких органов управления, образование которых обусловлено особенностями отдельных видов природных ресурсов. Например, основной единицей управления в- области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, которые состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.

Комплексный, системный подход в управлении охраной окружающей среды и природопользованием состоит в том, что в процессе управления должны учитываться существующие взаимосвязи между различными природными ресурсами. Благодаря этому были созданы такие органы межотраслевого управления, как Федеральная служба по экологическому и атомному надзору и Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая находится в ведении Министерства природных ресурсов России.

Принцип разделения хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов государственного управления нашел выражение в предметах ведения органов управления, а также в их полномочиях. Так, на Министерство природных ресурсов России возложена выработка государственной политики

и нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.

Принцип участия граждан в управлении в области охраны окружающей среды и природопользования выражается в праве граждан создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении и т. д.

Вторая глава «Органы общей компетенции» состоит из трех параграфов.

Параграф первый «Роль Президента Российской Федерации в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования» посвящен анализу управленческой деятельности Президента РФ и президентских структур в данной сфере. Исследована деятельность Президента РФ по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, в нормотворческой сфере, в отношениях с федеральными органами исполнительной власти, а также в отношениях с органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, изучен механизм президентской власти.

Главные направления экологической политики России определены в Основных положениях государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, которые утверждены указом Президента РФ от'4 февраля 1994 г., в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г., а также в Основных направлениях региональной политики в Российской Федерации, утверждённых указом Президента РФ от 3 июня 1996 г., ряде других документов.

Указом Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по про-ведёнйю административной реформы в 2003-2004 годах» опре-деленй приоритетные направления административной реформы. Среди нйх исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационное

разделение функций, касающихся регулирования экологической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, а также завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Вопросам участия Президента РФ в законодательном процессе и его взаимодействия с Федеральным Собранием посвящен ряд научных работ (А. А. Котенков, Г. В. Дегтев). Поэтому в диссертации лишь отмечено, что Президент РФ, во-первых, выступает с законодательными инициативами путем внесения законопроектов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования в Государственную Думу, а во-вторых, подписывает и обнародует федеральные законы. Указы Президента РФ в анализируемой сфере издаются по вопросам: 1) экологической политики; 2) взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; 3) охраны окружающей среды и природопользования.

Действующая в настоящее время система и структура органов исполнительной власти закреплена в указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

Президент РФ осуществляет свои полномочия через механизм президентской власти, который включает такие структуры, как Совет Безопасности РФ, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Государственный совет. Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности готовит предложения Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики страны в области экологической безопасности, осуществляет оценку внутренних и внешних экологических угроз и т. д.

Среди функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в диссертации выделены обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной

власти в федеральных округах, организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ, в том числе по вопросам охраны окружающей среды и природопользования.

К основным задачам Государственного совета относятся: содействие реализации полномочий Президента РФ по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсумедение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ. Так, на заседании Президиума Государственного совета 4 июня 2003 г. была рассмотрена современная экологическая ситуация в России. На заседании отмечалось, что в то время как управленческая и правоохранительная деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования значительно ухудшились, серьезно снизились экологические требования к природопользователям. Причинами неблагополучной экологической ситуации в стране были признаны отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между правоохранительными органами разных уровней и видов.

Рассмотрение вопросов деятельности Президента РФ в экологической сфере привело диссертанта к некоторым выводам. Так, Президент РФ обладает достаточными полномочиями и механизмами, чтобы эффективно влиять на ситуацию в области охраны окружающей среды и природопользования. В то же время установление в федеральных законах экологических обязанностей Президента РФ способствовало бы повышению уровня его экологической деятельности и деятельности всех президентских структур, а также исключению ее дублирования с экологической деятельностью иных государственных органов.

Параграф второй главы второй «Правительство Российской Федерации как высший государственный орган исполни-

тельной власти» посвящен вопросам экологической деятельности российского Правительства. Эта деятельность осуществляется, прежде всего, в нормотворческой форме. Оценивая положительно Экологическую доктрину Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г., диссертант в то же время считает, что в данном случае Правительство вышло за пределы предоставленных ему полномочий. В Экологической доктрине изложены основные направления экологической политики Российской Федерации, которые должен определять Президент РФ. Поэтому необходимо разработать и утвердить указом Президента РФ новую Экологическую доктрину или же Основные направления экологической политики Российской Федерации.

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Оно утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание. Кроме того, Правительство устанавливает порядок создания и деятельности федеральных органов исполнительной власти, назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, их заместителей и др. Правительство вправе отменять акты федеральных органЬв исполнительной власти или приостанавливать их действие.

В диссертации отмечена роль Правительства РФ в реализации административной реформы и реформировании системы федеральных органов исполнительной власти. Так, Правительство одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и другие акты.

Весьма активна деятельность Правительства РФ по разработке, утверждению и обеспечению реализации федеральных экологических программ. Наиболее значимая из них - Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (20022010 годы)», утвержденная распоряжением Правительства от 7 декабря 2001 г. Кроме мероприятий по охране окружающей среды и воспроизводству природных ресурсов Программа включает положения об организации управления и контроле за ходом ее выполнения.

Правительство РФ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В параграфе третьем «Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации» дана характеристика экологической деятельности высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), а также высших органов исполнительной власти субъектов РФ. Изучив законодательство Республики Башкортостан, Курганской, Саратовской, Свердловской, Тюменской и Челябинской областей, диссертант пришел к выводу о необходимости устанавливать в законах субъектов РФ об охране окружающей среды и природопользовании конкретные полномочия высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) в указанной сфере. Тем самым будут в полной мере обеспечиваться принцип разделения властей, а также разграничение полномочий между высшим должностным лицом субъекта РФ и его высшим исполнительным органом государственной власти.

Рассматриваются полномочия высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по управлению в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Эти полномочия изучены по следующим направлениям: обеспечение исполнения федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъекта РФ, указов

(постановлений) высшего должностного лица субъекта РФ; участие в реализации федеральной политики в данной сфере; организация и осуществление в ней управления; г) регулирование использования природных ресурсов (Л. А. Белых).

Третья глава «Органы специальной компетенции» включает в себя три параграфа.

Первый параграф «Министерство природных ресурсов Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти» посвящен исследованию правового статуса Министерства природных ресурсов России, а также подведомственных ему Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) и их территориальных органов. Изучены основные функции Министерства природных ресурсов России, вытекающие из соответствующих указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, наиболее важные нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов России и подведомственных ему Федеральной службы и Федеральных агентств применительно к водным объектам, лесам, недрам, объектам животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), а также особо охраняемым природным территориям. Кроме нормотвор-ческой функции федеральных органов исполнительной власти исследуется и выполняемая ими функция по оказанию услуг.

Диссертант обращает внимание на следующее обстоятельство: несмотря на то, что Министерство природных ресурсов России наделено полномочиями принимать положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках и других особо охраняемых природных территориях, фактически оно их не реализует, поскольку основные подзаконные акты в этой области уже приняты Правительством РФ. Кроме того, в диссертации отмечается, что в настоящее время в новой структуре федеральных органов исполнительной власти не оказалось органа, который бы в комплексе занимался проблемами особо охраняемых природных территорий, хотя необходимость в таком органе имеется. Диссертант обосновывает необходимость создания Феде-

рального агентства по охране окружающей среды с подчинением его Министерству природных ресурсов России, а также переименования указанного Министерства в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.

В параграфе втором «Иные федеральные органы исполнительной власти как органы специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования» анализируется экологическая деятельность Министерства сельского хозяйства России и подведомственных ему Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознад-зор), Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство), их территориальных органов, а также Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральной службы безопасности (ФСБ России), Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и др. Правовые статусы перечисленных федеральных органов исполнительной власти различны. Руководство одними из них осуществляет Президент РФ, другими - Правительство РФ, третьими - федеральные министерства. Неодинаковы также объемы их управленческой деятельности в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

В диссертации указывается, что в настоящее время из перечня объектов обязательной экологической экспертизы исключена проектная документация по объектам, которые подвергаются государственной экспертизе Госстроя. В силу этого без государственной экологической экспертизы остаются проекты строительства особо опасных для окружающей среды объектов, а также документация о деятельности на особо охраняемых природных территориях. Поэтому диссертант поддерживает высказанные в литературе предложения о внесении соответствующих поправок в Федеральный закон «Об экологической экспертизе».

Положением о государственном земельном контроле на Рос-сельхознадзор возложено осуществление государственного земельного контроля на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений. Как считает диссертант, при этом

нарушается принцип разделения хозяйственных и контрольно-надзорных функций, так как Россельхознадзор находится в ведении Министерства сельского хозяйства России. Более правильным, по его мнению, было бы возложение функции государственного земельного контроля на указанных землях на Рос-недвижимость.

Третий параграф «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции» посвящен деятельности специально созданных органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти органы имеют различные наименования: Комитет охраны окружающей среды и природопользования (Саратовская область), Министерство природных ресурсов (Свердловская область), Департамент недропользования и экологии (Тюменская область), Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды (Удмуртская Республика), Министерство промышленности и природных ресурсов и Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и экологической безопасности (Челябинская область) и т. д.

Изучив законы ряда субъектов РФ об охране окружающей среды и природопользовании, а также положения об органах управления в указанной сфере, диссертант сделал ряд выводов и обосновал некоторые предложения.

Так, недостатком законодательства ряда субъектов РФ является то, что принятые в них законы об охране окружающей среды не регулируют отношения природопользования. Тем самым деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции по управлению природными ресурсами не получила законодательного закрепления. По мнению диссертанта, наиболее удачным является Положение о Комитете охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области. Во-первых, Комитет имеет наименование, отражающее суть его деятельности. Во-вторых, основные задачи Комитета сформулированы по главным направлениям его деятельности.

Кроме того, диссертант пришел к выводу, что изложение задач, функций и полномочий органов исполнительной власти специальной компетенции в положениях об этих органах не коррелирует с функциями соответствующих федеральных органов исполнительной власти, закрепленными в указе Президента

РФ от 3 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также в положениях о федеральных министерствах, федеральных агентствах и федеральных службах. Как считает диссертант, эти различия не основаны на специфике управленческой деятельности в субъектах РФ и их нельзя считать оправданными.

Рассмотрен вопрос об осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ за счет субвенций из федерального бюджета. Эти полномочия установлены Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Федеральным законом «О животном мире», а также Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Примером практического осуществления органами исполнительной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ является лесное хозяйство. Принятию органами государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений предшествовали издание ряда актов, а также значительная организационная работа.

Изучение ряда положений о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования позволило выявить в них недостатки при решении вопросов их взаимодействия и координации с органами исполнительной власти субъектов РФ. Поэтому предлагается в положениях об органах исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в данной сфере, а также о соответствующих территориальных органах федеральных органов исполнительной власти предусмотреть развернутые нормы об их взаимодействии и координации деятельности.

В заключении обобщаются основные выводы и формулируются предложения по совершенствованию нормативных правовых актов о государственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования и деятельности государственных органов в этой сфере.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, входящих в перечень, утвержденный Президиумом ВАК, рекомендованных для публикации научных результатов диссертаций

1. Власов В. А. Правовой статус МПР России и подведомственных ему органов // Российский юридический журнал. 2007. № 1 (0,3 п. л.).

Другие статьи, тезисы докладов и выступлений на научных конференциях

2. Власов В. А. Кадастровый учет земельных участков// Стратегия развития Российской Федерации в период рыночных реформ: правовой и экономический аспекты: Материалы научно-практической конференции. Екатеринбург, 2002 (0,2 п. л.).

3. Власов В. А. Механизмы управления земельными ресурсами на региональном уровне // Южно-Уральский юридический вестник: Научно-практический журнал. Челябинск, 2003. № 1-2 (0,3 п. л.).

4. Власов В. А. О некоторых изменениях в управлении водными ресурсами // Седьмой международный конгресс - экономика, право и управление в водопользовании: Сборник докладов. М., 2006 (0,2 п. л.).

5. Власов В. А. Вопросы управления в области использования и охраны водных объектов в современный период // Водное хозяйство России. Научно-практический журнал. Екатеринбург, 2006. № 5 (0,5 п. л.).

6. Власов В. А. Понятие управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования и его структуры // Проблемы реформирования российской государственности: Материалы конференции. Екатеринбург, 2007 (0,3 п. л.).

Подписано в печать 14.03.07. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,0. Уч.-изд. л. 1,23. Тираж 100 экз. Заказ № 20

Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23 Тел. 375-58-31, 374-32-35

Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома «Уральской государственной юридической академии». 620066, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Власов, Валерий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ, ЕГО СТРУКТУРА И ПРИНЦИПЫ.

1.1. Понятие государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

1.2. Принципы государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

ГЛАВА II. ОРГАНЫ ОБЩЕЙ КОМПЕТЕНЦИИ.

2.1. Роль Президента Российской Федерации в управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

2.2. Правительство Российской Федерации как высший государственный орган исполнительной власти.

2.3. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

ГЛАВА III. ОРГАНЫ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ.

3.1. Министерство природных ресурсов Российской Федерации и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти.

3.2. Иные федеральные органы исполнительной власти как органы специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

3.3. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики"

Актуальность темы диссертационного исследования. Как отмечается в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р1, природные ресурсы представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизнедеятельности будущих поколений. В Программе подчеркивается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются государством недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие, прозрачные условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а у пользователей природных ресурсов, в свою очередь, отсутствуют стимулы к эффективному их использованию.

Для улучшения экономической ситуации Программа предусматривает ряд мер. Во-первых, речь идет о закреплении в федеральной собственности основных видов природных ресурсов, четком разграничении полномочий федерального центра и регионов по вопросам распоряжения ресурсами.

Во-вторых, о внедрении гражданско-правовых начал в отношения между государством и пользователями природных ресурсов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования и прозрачность имущественных отношений. В-третьих, о законодательном закреплении взимания платы за предоставление права пользования природными ресурсами природопользователю. В-четвертых, о разработке технических регламентов в природопользовании. В-пятых, о разработке новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, гармонизованной с международными правилами. В-шестых, об усилении роли государства в регулировании рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе

0 создании эффективной системы контроля.

1 СЗ РФ.2006. № 5. Ст. 589.

Особые меры в Программе предусмотрены для недропользования, лесопользования и водных отношений. Эффективность функционирования системы природоохранного регулирования в Программе оценена как недостаточная. Законодательно установленная система природоохранного регулирования, по мнению составителей Программы, не отвечает требованиям, предъявляемым к таким системам в странах с высоким уровнем социально-экономического развития и сформировавшейся системой гражданских институтов, существенно проигрывает им по факторам прозрачности и эффективности и в нынешнем виде не имеет ресурсов для развития.

В Программе обозначены цели государственной экологической политики в долгосрочной перспективе. Таковыми являются: 1) обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем; 2) формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью; 3) создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека. Среди важнейших задач государственной экологической политики в Программе значатся эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с ростом отходов производства, реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, а также создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) наметила два взаимосвязанных пути модернизации системы природоохранного регулирования: 1) совершенствование законодательства об охране окружающей среды и природопользовании; 2) оптимизация системы государственного управления в природоохранной сфере.

Исходя их темы настоящего исследования, основное внимание будет уделено вопросам управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Управление в данной сфере развивается в рамках проходящей в России административной реформы с учетом особенностей, характерных для охраны окружающей среды и природопользования.

Приоритетные направления административной реформы определены в Указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1 и конкретизированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. , Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) и др.

В Указе Президента РФ от 23 июня 2003 г. определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах содержит обзор мер, которые приняты в 2003 - 2005 годах по

1 СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

2 Там же. 2005. № 46. Ст. 4720. реализации Указа Президента РФ от 23 июня 2003 г., а также определяет цели и задачи административной реформы в 2006 - 2008 годах, сроки и этапы ее реализации. Приложенный к Концепции План мероприятий по проведению административной реформы в 2006 - 2008 годах включает такие разделы как «Управление по результатам», «Стандартизация и регламентация», «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества», «Модернизация системы обеспечения органов исполнительной власти», «Обеспечение административной реформы».

Состояние научной разработанности темы. Вопросы государственного управления в сфере охраны окружающей среды исследовались в диссертационных работах и монографиях отдельных авторов. Однако, актуальность научного исследования указанных вопросов сохраняется до сих пор. Во-первых, далеко не все вопросы государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования были исследованы ранее. Во-вторых, указанные выше научные работы были подготовлены на основе ранее действовавшего законодательства, которое в значительной мере обновлено, и особенно, в сфере охраны окружающей среды, а также в земельных, водных, лесных, фаунистических отношениях. В-третьих, научные исследования проводились до начала осуществления административной реформы. В-четвертых, реферируемая диссертация учитывает накопленный за последние годы положительный опыт управленческой деятельности в экологической сфере федеральных государственных органов исполнительной власти и государственных органов исполнительной власти субъектов РФ.

Цель и задачи диссертации. Целью диссертации является комплексное исследование вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, оценка его эффективности и разработка предложений по его совершенствованию. Данная цель достигается с помощью решения следующих основных задач: исследовать понятие управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, его структуру и принципы; определить роль Президента РФ, Правительства РФ и высших органов исполнительной власти субъектов РФ в управлении охраной окружающей среды и природопользованием; провести анализ правового статуса Минприроды России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти; изучить роль иных федеральных органов исполнительной власти как органов специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования; дать характеристику деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Методическая основа и методы исследования. Диссертация подготовлена с применением диалектико-материалистического метода исследования, общенаучных методов (индукции и дедукции, анализа, синтеза), частных методов (формально-юридического, исторического, системно-структурного, сравнительно-правового).

Теоретическую основу диссертации составляют научные работы по теории государства и права (С.С. Алексеева, В.Д. Перевалова), конституционному праву (В.В. Вараксина, Н.М. Добрынина, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. Б. Исакова, И. П. Пономаревой, С.Э. Несмеяновой, В. Н. Руденко, М.С. Саликова, А.Н. Сагиндыковой и др.), административному праву (А. П. Алехина, А. М Асадова, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, J1.A. Белых, А. И. Казанника, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, П. У. Кузнецова, В.П. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, Д.В. Осинцева, Л.Л., Попова, А. И. Потапова, Б.В. Российского, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, С.Д. Хаза-нова, Ю. С. Шемшученко и др.), экологическому праву (A. JI. Бажайкина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М. И. Васильевой, P. X. Габитова, А.К. Голиченкова, O.J1. Дубовик, А.А. Забелышенского, В. В. Киреева, О. С. Колбасова, И. О. Красновой, О. И. Крассова, В.В. Круглова, И. Н. Литвиновой, В. А. Лопатина, В. В. Никишина, В.В. Петрова, Т. В. Петровой, Ф. М. Раянова, А. С. Шес-тюрюка и других авторов).

Научная новизна диссертации и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации заключается в том, что она является первым в Российской науке административного права исследованием вопросов государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования в условиях административной реформы.

На защиту выносятся:

1. Сформулировано определение понятия государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Под ним понимается нормативно определенная деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в правоустановительной, правоприменительной, регулятивной и правоохранной формах в целях обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.

2. В диссертации доказывается, что общественные и иные некоммерческие объединения не являются субъектами управления в сфере охраны окружающей среды, так как не управляют охраной окружающей среды. Следовательно, управление граждан и общественных объединений (общественное управление) не является одним из видов управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

3. Отмечается, что, несмотря на наличие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» некоторых положений о производственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в целом нормативное закрепление производственного управления как вида управления в данной сфере нельзя признать достаточным. Предлагается правовые нормы о производственном управлении поместить в Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

4. Диссертация содержит анализ вопроса об отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению диссертанта, управление в данной сфере представляет собой комплексный, межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, административного, экологического, гражданского, финансового и других отраслей права.

5. Диссертация включает исследование структуры комплексного правового института управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Обосновывается, что в основе деления данного правового института на субинституты лежат объекты регулирования и соответствующие им подотрасли управления. В диссертации выделены следующие субинституты: управления в сфере охраны окружающей среды; управления в сфере использования и охраны земель; управления в сфере использования и охраны водных объектов; управления в сфере использования и охраны лесов; управления в сфере использования и охраны недр; управления в сфере использования и охраны животного мира; управления в сфере использования и охраны атмосферного воздуха.

6. Обосновывается нерациональность формулирования принципов государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов и их использования, а также принципов деятельности государственных органов в отдельных сферах. Целесообразно сосредоточить принципы в одной из первых статей федеральных законов об отдельных видах природопользования и именовать их либо принципами законодательства (водного, лесного, о недрах и т.д.), либо принципами правового регулирования отношений (по охране атмосферного воздуха, по охране и использованию мира и так далее).

7. Доказывается необходимость установления в федеральных законах экологических обязанностей Президента РФ. Установление таких обязанностей будет способствовать повышению уровня экологической деятельности Президента РФ и всех президентских структур, а также исключению ее дублирования с деятельностью иных государственных органов.

8. Делается вывод о том, что действующие в настоящее время акты Президента РФ и Правительства РФ, определяющие основные направления экологической политики, в значительной мере устарели и не способствуют ни современной экологической ситуации, ни состоянию законодательства, ни системе органов управления в экологической сфере. Поэтому предлагается разработать и утвердить указом Президента РФ новую Экологическую доктрину или же Основные направления экологической политики РФ, учитывающие изменения в системе управления.

9. Аргументируется, что в целях обеспечения соблюдения принципа разделения властей, а также разграничения полномочий между высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта РФ необходимо установить в законах субъектов РФ об охране окружающей среды и природопользовании конкретные полномочия этих лиц в указанной сфере.

10. Обосновывается необходимость формулировать в положениях об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования их задачи, функции и полномочия применительно к соответствующим правовым нормам, содержащимся в положениях о федеральных органах исполнительной власти в данной сфере.

11. Предлагается дополнить положения об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации специальной компетенции в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о соответствующих территориальных органах федеральных структур исполнительной власти развернутыми нормами об их взаимодействии и координации деятельности.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного и экологического права Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, апробированы в сообщениях автора на научных и научно-практических всероссийских и международных конференциях, международных конгрессах: «Правовые, экономические и социальные аспекты развития России начала XXI века» (Екатеринбург, 2004), «Проблемы реформирования Российской государственности» (Екатеринбург, 2006), «Седьмой международный конгресс «Вода, экология и технология» ЭКВАТЭК - 2006» (Москва, 2006), круглых столах, посвященных проблемам государственного и муниципального управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования, в реализации природоохранных проектов в Свердловской области.

Положения диссертации используются автором в его практической деятельности и в учебном процессе.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Власов, Валерий Александрович, Екатеринбург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволило сделать следующие основные выводы:

1. Отношения по охране окружающей среды и природопользованию входят в предметы регулирования экологического, гражданского и административного права. Предмет российского экологического права образуют отношения: собственности на природные объекты и ресурсы; природопользования; охраны окружающей среды от разных форм деградации; защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц. Однако перечисленные выше отношения одновременно регулируются и нормами иных отраслей права (гражданского, административного). Охрана окружающей среды и природопользования неразрывно связаны с управлением.

2. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования является комплексным, межотраслевым правовым институтом. При этом нормы конституционного права устанавливают основные начала организации и деятельности органов государственной власти, формы собственности на природные ресурсы. Нормами административного права развиваются изложенные выше и другие конституционные положения, относящиеся к управлению в данной области, определяется правовой статус государственных органов, в том числе их функции и полномочия в области охраны окружающей среды и природопользования, правовые формы и методы управленческой деятельности и т.д. Нормы экологического права о собственности на природные ресурсы, о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды применяются органами государственной власти в процессе осуществления ими управленческой деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования с использованием административно-правовых средств и процедур. Гражданско-правовые нормы опосредуют отношения собственности на природные ресурсы. Нормы финансового права регулируют налоговые отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

3. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования базируется на определенной группе принципов - закрепленных в нормах права основополагающих идей, отражающих содержание управления, его сущность и целевое назначение.

Принципами государственного управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования являются: 1) сочетание федеративного, административно-территориального, отраслевого и природно-географического факторов в управлении; 2) комплексный, системный подход в управлении; 3) разделение хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов управления; 4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в управлении.

4. Деятельность Президента РФ в экологической сфере заключается в определении главных направлений экологической политики Российского государства, во взаимоотношениях с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также в издании указов по вопросам охраны окружающей среды и природопользования.

5. Утвердив Экологическую доктрину, Правительство РФ вышло за пределы предоставленных ему полномочий, т.к. фактически этот документ включает в себя основные направления экологической политики России, которые должен определять Президент РФ.

6. В сфере нормативно-правового обеспечения деятельности особо охраняемых природных территорий федерального значения Минприроды России не выполняет предоставленные ему полномочия. Такое положение сложилось из-за того, что основные подзаконные акты о статусе особо охраняемых природных территорий приняты Правительством РФ. Необходимо, чтобы положения об особо охраняемых природных территориях федерального значения различных категорий были приняты Минприроды России.

7. Деятельность Росприроднадзора и его территориальных органов пока еще не приобрела необходимой устойчивости и характеризуется противоречивостью. В отдельных регионах имеет место противостояние между территориальными органами Росприроднадзора различного уровня, а их деятельность пока еще является малоэффективной.

8. Недостатком законотворчества ряда субъектов РФ является то, что принятые в них законы об охране окружающей среды не регулируют отношения природопользования (Республика Башкортостан, Рязанская область, Свердловская область и др.). Тем самым деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ специальной компетенции по управлению природными ресурсами не получила законодательного закрепления.

9. В последнее время появилось новое явление в государственном управлении, которое касается и управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Речь идет о реорганизации территориальных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъекта РФ. Это имеет место, в частности, в области управления лесами.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики»

1. Нормативные правовые акты, судебная практика

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. М., 2004.

3. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 7.12.1997 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712 (с изм. и доп.).

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147 (с изм. и доп.).

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

7. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.

8. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 // Рос. газ. 2006. 8 дек.

9. О недрах: Закон РФ от 21.02.1992 (в ред. Федерального Закона от 03.03.1995) // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823 (с изм. и доп.).

10. О безопасности: Закон РФ от 05.03.1992 // ВСНД. 1992. № 15. Ст. 769 (с изм. и доп.).

11. Положение о порядке лицензирования пользования недрами: утв. постановлением Верховного Совета от 15.07.1992 // ВСНД. 1992. № 33. Ст. 1917 (с изм. и доп.).

12. О государственной границе Российской Федерации: Закон РФ от 01.04.1993 //ВСНД. 1993. № 17. Ст. 594 (с изм. и доп.).

13. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 // ВСНД. 1993. № 33. Ст. 1318 (с изм. и доп.).

14. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21.12.1994 // СЗ РФ.1994. № 35. Ст. 3648 (с изм. и доп.).

15. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21.12.1994 // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649 (с изм. и доп.).

16. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный закон от 14.03.1995 // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024 (с изм. и доп.).

17. О животном мире: Федеральный закон от 24.04.1995 // СЗ РФ.1995. № 17. Ст. 1462 (с изм. и доп.).

18. Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21.11.1995 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552 (с изм. и доп.).

19. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556 (с изм. и доп.).

20. О континентальном шельфе Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1995 // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694 (с изм. и доп.).

21. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 09.01.1996//СЗРФ. 1996.№3. Ст. 141.

22. О плате за пользование водными объектами: Федеральный закон от 06.05.1998 // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067 (с изм. и доп.).

23. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009 (с изм. и доп.).

24. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 16.07.1998 // СЗ РФ. 1998. №29. Ст. 3399.

25. О гидрометеорологической службе: Федеральный закон от 19.07.1998 // СЗ РФ. № 30. Ст. 3609.

26. О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998//СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3833.

27. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650 (с изм. и доп.).

28. Об охране атмосферного воздуха: Федеральный закон от0405.1999 // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222 (с изм. и доп.).

29. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 (с изм. и доп.).

30. О государственном земельном кадастре: Федеральный закон от2101.2000 // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

31. О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: Федеральный закон от 07.05.2001 // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972 (с изм. и доп.).

32. О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001 // СЗ РФ. 2001. №26. Ст. 2582.

33. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133 (с изм. и доп.).

34. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

35. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 //СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

36. О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов: Федеральный закон от 20.12.2004 // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.

37. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 08.08.2001 //СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3430 (с изм. и доп.).

38. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.06.2002 // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.

39. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий: Федеральный закон от 29.12.2006 // Рос. газ. 2006. 31 дек.

40. О федеральных природных ресурсах: Указ Президента РФ от 16.12.1993 //САПП. 1993. № 5. Ст. 4932.

41. О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечения устойчивого развития: Указ Президента РФ от 04.02.1994 // САПП. 1994. № 6. Ст. 436.

42. О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.1996 // СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1575.

43. О концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 10.01.2000 // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

44. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

45. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 20.05.2004 // СЗ РФ. 2004. №21. Ст. 2023.

46. О создании единой государственной системы экологического мониторинга: Постановление Правительства РФ от 24.11.1993 // САПП. 1993. № 48. Ст. 4661.

47. Об утверждении такс для исчисления размеров взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, нерациональным выловом или добычей водных биологических ресурсов: Постановление Правительства РФ от 25.05.1994 // СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 604 (с изм. и доп.).

48. О Красной книге Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 19.02.1996 // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 808.

49. Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы: Постановление Правительства РФ от 11.06.1996 // СЗ РФ. 1996. № 40. Ст. 4648.

50. О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий: Постановление правительства РФ от 19.10.1996 // СЗ РФ. 1996. №44. Ст. 5014.

51. О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира: Постановление Правительства РФ от 10.11.1996//СЗ РФ. 1996. №47. Ст. 5335.

52. О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 23.11.1996 // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5556.

53. Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов: утв. постановлением Правительства РФ от 14.03.1997 // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443.

54. О ведении государственного учета лесного фонда: Постановление Правительства РФ от20.05.1997//СЗ РФ. 1997. №21. Ст. 2489.

55. Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов: утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.1997//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.

56. Об усилении охраны объектов животного мира и среды их обитания на территории лесного фонда Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 13.08.1997//СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3896.

57. Экология и природные ресурсы России (2002-2100 годы): утв. постановлением правительства РФ от 07.12.2001 // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 2). Ст. 4973.

58. Перечень объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю: утв. постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 // СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.

59. Экологическая доктрина Российской Федерации: одобрена распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002//СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510.

60. Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов: утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2564.

61. Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства: утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2565.

62. Положение о Федеральном агентстве по рыболовству: утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2576.

63. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию: утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004//СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.

64. Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосани-тарному надзору: утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 // Рос. газ. 15 июля.

65. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 22.06.2004 // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3260.

66. Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: утв. постановлением Правительства РФ от 23.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3262.

67. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования: утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

68. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: утв. постановлением Правительства РФ от 24.03.2006 // СЗ РФ. 2006. № 14. Ст. 1543.

69. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: утв. постановлением Правительства РФ от3006.2004 // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

70. Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.

71. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: утв. постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

72. Концепция административной реформы одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

73. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы): утв. постановлением Правительства РФ от 19.01.2006 // СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.

74. О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг: Постановление Правительства РФ от1111.2005 // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.

75. О порядке создания и деятельности бассейновых советов: постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 49. Ст. 5224.

76. Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов: постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. // Рос. газ. 2006. 31 декабря.

77. О порядке подготовки к принятию решения о предоставлении водного объекта в пользование: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. // Рос. газ. 2007. 12 января.

78. О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. // Рос. газ. 2007. 12 января.

79. Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду: утв. приказом Госкомэкологии России от 10.05.2000 //БНА. 2000. № 31.

80. Правила охраны недр: утв. постановлением Госгортехнадзора России от 06.06.2003 // Рос. газ. 19 июня.

81. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 //СЗ РФ. 1998. №3. Ст. 429.

82. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2002.

83. Устав Свердловской области // Ведомости Свердловской областной Думы. 1994. № 5 (с изм. и доп.).

84. Устав (Основной закон) Челябинской области. Отд. Изд. Челябинск. 2000 (с изм. и доп.).

85. Устав Тюменской области // Справочная правовая система «Гарант».

86. Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа -Югры // СЗ Ханты-Мансийского автономного округа Югры. 2000. № 10. Ст. 722 (с изм. и доп.).

87. Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа // Сб. законов Ямало-Ненецкого автономного округа. Т. И. Салехард. 1999 (с изм. и доп.).

88. О Правительстве Свердловской области: Закон Свердловской области от 04.11.1995 // Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. № 11 (с изм. и доп.).

89. О порядке получения права пользования участками недр, распоряжение которыми относится к компетенции Свердловской области: Закон Свердловской области от 27.12.2004 // Обл. газ. 2004. 29 дек.

90. О радиационной безопасности в Свердловской области: Закон Свердловской области от 27.12.2004 // Обл. газ. 2004. 29 дек.

91. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Свердловской области: Закон Свердловской области от 27.12.2004 // Обл. газ. 2004. 29 дек.

92. Об административных правонарушениях на территории Свердловской области: Закон Свердловской области от 14.06.2005 // Обл. газ. 2005. 15 июня.

93. Об охране окружающей среды на территории Свердловской области: Закон Свердловской области от 20.03.2006 // Ведомости законодательного Собрания Свердловской области. 2006. № 47 (166). Ст. 377.

94. О создании Главного управления лесами Свердловской области: Указ Губернатора Свердловской области от 14 декабря 2006 г. // Обл. газ. 2006. 20 декабря.

95. Перечень объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты: утв. постановлением Правительства Свердловской области от 15.02.1999 // Отд. изд. Екатеринбург. 1999.

96. О совершенствовании деятельности по обращению с бытовыми отходами: Постановление Правительства Свердловской области от 27.08.2003 // Обл. газ. 2003. 2 сент.

97. О взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду на территории Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 28.11.2003 // Обл. газ. 2003. 5 дек.

98. Положение о Министерстве природных ресурсов Свердловской области: утв. постановлением Правительства Свердловской области от 29.03.2006 // Обл. газ. 2006. 5 апр.1.. Литература

99. Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды»: Постатейный. М., 2006.

100. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

101. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., 1980.

102. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 2004.

103. Бахрах Д.Н. Действие норм права во времени. М., 2004.

104. Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

105. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Гос. и право. 1997. № 3.

106. Белых JI.A. Административно-правовое регулирование охраны и использования животного мира: Дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

107. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005.

108. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М., 2005.

109. Вараксин В.В. Природопользование и охрана окружающей среды. Природоохранная деятельность правоохранительных органов (организационно-правовые вопросы). Екатеринбург, 2004.

110. Вараксин В.В. Правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. канд. юрид. наук, Екатеринбург, 2005.

111. Винницкий А.В. Административно-правовые основы управления государственной собственностью: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

112. Галицких О. Взял скважину качай. // Рос. газ. 2006. 28 сент.

113. Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды. Оренбург, 1998.

114. Гущин А. Природнадзору неуд. // Обл. газ. 2006. 9 февр.

115. Гущин А. Что за ссоры в Природнадзоре? // Обл. газ. 2006. 10 февр.

116. Гущин А. На пороге лесных войн? // Обл. газ. 2006. 15 нояб.

117. Дёгтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России. М., 2005.

118. Добрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: Учебник. Новосибирск, 2006.

119. Дубовик O.JI. Экологическое право: Учебное пособие. М., 2003.

120. Дубовик О. Л., Кремер JL, Любе-Вольфф Г. Экологическое право. М., 2005.

121. Духно Н.А., Чубуков Г.В. Экологическое право России: Учебник. М., 2000.

122. Жукова Е.Н. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств. // Журнал российского права. 2006. № 2.

123. Забелышенский А.А. Управление земельным фондом в СССР. Свердловск, 1974.

124. Кадомцева А.Е. Экологическая функция современного Российского государства. Саратов, 2001.

125. Коваленко О.А., Устинова А.В., Занин Р.А. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (новая редакция). М., 2006.

126. Колобаева Н.С. Президент Российской Федерации в системе разделения властей // Рос. юрид. ж-л. 2004. № 4. С. 27-34.

127. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 2002.

128. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001.

129. Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Н. Кокото-ва. М., 2003.

130. Котенков А.А. Президент Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе. // Гос. и право. 1998. № 9.

131. Колбасов О. С. Экология: политика право. М., 1976.

132. Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

133. Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. М., 2001.

134. Круглов В.В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период: Автореф. дис. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

135. Круглов В.В. Современные организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности России. Екатеринбург, 2000.

136. Круглов В.В. Проблемы совершенствования водоохраной и водохозяйственной деятельности. // Водное хозяйство России. 2006. Т. 7. № 6.

137. Круглов В.В., Вараксин В.В. Экологическая политика в регионах: расширение полномочий. // Экономика. Экология. 2006. № 1.

138. Круглов В.В., Вараксин В.В. Новый Водный кодекс РФ и проблемы правового регулирования водных отношений в промышленном регионе. // Экономика. Экология. 2006. № 5.

139. Лебедева М. Природе нужны закон и порядок. // Рос. газ. 2007. 17 февраля.

140. Мамина Е. Окружающая среда обретет защитника. МПР предложило создать новое агентство. // Рос. газ. 2005. 20 июня.

141. Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы. М., 2004.

142. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие для вузов / Под ред. Т.Г. Морозовой. М., 1997.

143. Никишин В.В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 2004.

144. Новоселов В. П. Административно-правовые проблемы управления здравоохранением в субъектах Федерации: Автореф. дисс. доктора юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

145. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005.

146. Парфёнов С. О чем шумит Уральский лес. // Обл. газ. 2006. 14 нояб.

147. Правительство Российской Федерации. // Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005.

148. Правовые основы экологической политики в промышленном регионе. / Под ред. В.В. Круглова. Екатеринбург, 2006.

149. Протокол заседания Комиссии по экологии и природопользованию Правительства Свердловской области от 30 августа 2006 года // Экономика. Экология. 2006. № 4.

150. Смирнов М. Прощай, лесхоз? // Рос. газ. 2006. 1 февр.

151. Смольякова Т. Экологам дали слово, а заповедникам хозяина. Предполагается создать отдельное агентство по охране окружающей среды. // Рос. газ. 2005. 11 марта.

152. Смольякова Т. Двоечников вывели на монитор. МПР разработало электронные системы управления недрами. // Рос. газ. 2006. 20 июня.

153. Смольякова Т. Труба, подвинься. // Рос. газ. 2005. 4 июня.

154. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы. // Журнал российского права. 2006. № 10.

155. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.Д. Пе-ревалова. М., 2004.

156. Федеральный государственный экологический контроль / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2005.

157. Хабриева Т.Я. Правительство РФ высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации // Правительство Российской Федерации. М., 2005.

158. Хабриева Т.Я., Ноздрачёв А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы. // Журнал российского права. 2006. № 2.

159. Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация. // Рос. юрид. ж-л. 2003. № 1.

160. Шадрин В. Новый Водный кодекс: плюсы и минусы // Рос. газ. 2006.14 дек.

161. Шевляков С. О чем шумит алтайский лес. // Рос. газ. 2006.10 окт.

162. Экологическое право: Курс лекций / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003.

163. Экологическое право России: Учебник / Под ред. В.Д. Ермакова, А.Я. Сухарева. М., 1997.

164. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

Автор: Власов, Валерий Александрович
Город: Екатеринбург
Год: 2007
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Власов, Валерий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Власов, Валерий Александрович, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Власов, Валерий Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Власов, Валерий Александрович, Екатеринбург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики»