АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственные органы представительства главы государства»
На правах рукописи
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.01. -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических.
наук
Краснодар - 2004
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России
Научный руководитель:
доктор юридических наук, доцент Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Курдюк Петр Михайлович
Защита состоится ./¿7декабря 2004 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу: Краснодар, ул. Калинина, 13.
кандидат юридических наук, доцент Шапиро Евгений Александрович
Ведущая организация: Ростовский юридический институт
МВД России
Автореферат разослан 6 ноября 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, професс
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность диссертационной темы предопределяется юридическим значением органов представительства главы государства, занимающих особое место в государственном аппарате, играющих значимую роль в осуществлении задач, функций и полномочий главы государства. Исследование этой темы необходимо в целях более полного представления о механизме государственной власти в целом, особенностях организации и структуры президентской власти, ее взаимоотношениях с иными ветвями и органами государственной власти, как в горизонтальном, так и вертикальном отношениях.
Объемная характеристика государственного механизма невозможна без исследования всех его структурных элементов, в том числе лишенных административно-властных полномочий, обладающих совещательным и консультативным статусом. Новейшая государственная практика в нашей стране и за рубежом свидетельствует, что глава государства в силу многообразия выполняемых функций и наличия разносторонних связей с иными государственными органами нуждается в службе представительства, заслуживающей отдельного внимания.
Практика президентского представительства в нашей стране, имеющего уже продолжительный опыт, нуждается в тщательном и всестороннем анализе с целью выявления особенностей этого института, формулирования научно-практических рекомендаций по его совершенствованию, приведения его в соответствие с текущими и перспективными задачами президентуры в России.
Теоретические, законодательные и практические основы представительства главы государства исследуются в диссертации преимущественно к институту президентуры в России, в то же время, учитывается и соответствующий зарубежный государственный опыт, который подлежит внимательному учету.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации государственного аппарата, его системы и структуры, характеристике президентского властвования в России. Это, в первую очередь, щичиш дп^^пшии адтпрпп. ^ч С. А.
Авакьян, М. В. Баглай, М. И. Байтин, Л. К. Болтенкова, Л. В. Буть-ко, Б. Н. Габричидзе, Р.М.Дзидзоев, Е. И. Козлова, П.М.Курдюк, О. Е. Кутафин, Б. Л. Лазарев, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. А. Михалева, Л. А. Морозова, В. И. Лысенко, Л. А. Окуньков, В. Е. Чиркин, Д. Ю. Шапсугов, И. А. Умнова, Б. С. Эбзе-ев.
В последние годы были защищены диссертации, посвященные характеристике отдельных форм представительства главы российского государства, в которых получили научное освещение многие значимые вопросы данной проблематики: Каргинов С. Н. Институт специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта (2003 г.), Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.), Кандалов П. М. Конституционно-правовые аспекты становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.).
В то же время, отсутствуют монографические, в том числе диссертационные, исследования, содержащие системный анализ института представительства главы государства в целом, во всех его организационно-правовых формах и проявлениях, рассматривающие представителей главы государства, прежде всего, в качестве государственных органов, занимающих самостоятельное место в государственном аппарате властвования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу организации и деятельности представителей главы государства как государственных органов.
Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемого института государственной власти.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование разнообразных форм представительства главы государства в качестве государственных органов, установление их места в системе государственной власти, в механизме реализации функций и полномочий главы государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
- определение форм представительства главы государства в Российской Федераций и за рубежом;
- выявление признаков представительства главы государства как государственного органа, их систематизация;
- исследование процесса становления представительства главы государства в России;
- юридическая характеристика представителей главы государства в качестве государственных органов, определение их статуса, структуры, функций и полномочий применительно к формам представительства, установление их отношения к должности главы государства;
- определение закономерностей и тенденций развития органов представительства главы государства;
- выработка научных рекомендаций по совершенствованию 'института представительства главы государства.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию органов государства, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов - диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных — сравнительно-правового, систем -но-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный и системный анализ органов представительства главы государства в его разнообразных формах с использованием российского и зарубежного государственного опыта, обобщается практика президентского представительства в России, решаются сложные теоретические вопросы организации и деятельности этого института.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Существование разнообразных форм представительства главы государства, обладающих особенностями статуса и внутренней организации.
2. Наличие у представителей главы государства признаков государственных органов и органов государственной власти.
3. Отнесение представителей главы государства к системе президентской власти как отдельной ветви государственной власти.
4. Целесообразность выделения представителей Президента РФ из состава Администрации главы государства, установления их прямой связи с Президентом России.
5. Обоснование необходимости расширения юрисдикции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, увеличения их полномочий в интересах усиления федерального присутствия в регионах.
6. Целесообразность принятия Федерального закона о представителях Президента РФ.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 03-03-00517а/Ю).
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности представителей главы государства, развития соответствующей нормативно-правовой базы. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании теории права и государства, а также конституционного права РФ.
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение и библиографию.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе работы «Органы представительства главы государства в государственном механизме» исследуются теоретические и исторические основания института представительства главы государства, определяется его место в системе государственной власти.
В параграфе 1.1. «.Формы представительства главы государства» определяются разновидности представительства главы государства, исследуемые в их связи с должностью главы государства.
Практика президентства в России выявила многообразные формы представительства главы государства, которые стали образовываться практически одновременно с возникновением должности самого Президента. Эти формы, существенно различаемые по целям, функциям, полномочиям, порядку формирования и деятельности, имеют то общее, что образуются в реализации конституционного права Президента РФ, закрепленного в п. «к» ст.83 Конституции РФ - Президент Российской Федерации «назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации». Хотя в Конституции РФ называются только «полномочные» представители Президента РФ, мы полагаем, что речь идет обо всех должностных лицах, которые назначались и назначаются главой государства в качестве представителей Президента РФ, Практика свидетельствует, что одних и тех же представителей, в юридическом отношении совершенно неразличимых, Президент именовал то официальными, то полномочными, то просто представителями. В Конституции РФ, на наш взгляд, формулируется единый институт представителей главы государства, который включает в себя разнообразные формы президентского представительства, в том числе и временные, создаваемые в порядке текущей государственной необходимости. О том, что разработчики Конституции РФ 1993 г. термин «полномочные представители Президента РФ» конструировали самым широким образом, не имея в виду только представителей территориальных, свидетельствуют материалы Конституционного совещания, которые анализируются в работе.
Единство разнообразных форм президентского представительства сказывается в том, что все представители выполняют общую задачу - способствуют, в меру своих юридических возможностей, реализации полномочий главы государства.
Нами рассматриваются формы представительства главы государства, которые выработаны практикой президентского властвования в России, и их юридические особенности. Это такие формы как представители Президента РФ при рассмотрении вопросов в федеральных органах государственной власти; полномочные представители Президента РФ в федеральных органах государственной власти и иных федеральных структурах; представители Президента
РФ в международных организациях; представители Президента РФ, создаваемые в порядке текущего государственного управления; территориальные представители Президента РФ. Территориальное представительство является неоднородным и по своим задачам и функциям разделяется на общее и специальное.
В диссертации исследуется зарубежный конституционный опыт в части института представительства главы государства с использованием конституционного и текущего законодательного материала.
Нами делается вывод, что институт представителей главы государства в разнообразных формах стал обычным и необходимым элементом российской государственной организации и атрибутом президентского правления, который находит некоторые аналоги в государственной организации ряда зарубежных стран. Его существование на протяжении уже длительного времени убедительно свидетельствует, что он себя оправдал и способствует эффективному осуществлению главой государства своих конституционных функций и полномочий, поддержанию разносторонних юридических связей главы государства с многочисленными государственными и негосударственными органами и организациями как внутри страны, так и за рубежом. Практика свидетельствует об отсутствии четкой процедуры в организации представительских структур, даже относимых к одним организационно-правовым формам. Хотя подобную практику с точки зрения организационно-технической нельзя признать оптимальной, она, тем не менее, выдает полную политическую и служебную зависимость представителей от главы государства, который, формируя конкретное представительство и осуществляя соответствующие кадровые назначения, руководствуется, главным образом, собственными государственными интересами. Тем не менее, мы полагаем, что вопросы назначения и наименования представителей Президента РФ, имея в виду конституционное происхождение этого института, должны быть унифицированы. Эти вопросы, как и общие, начала организационно-правового статуса представителей, должны, на наш взгляд, найти правовое разрешение либо в общем, Положении о них, принимаемом главой государства, либо в специальном федеральном законе.
В параграфе 1.2. «Представители главы государства как государственные органы» институт представителей главы государства исследуется с позиций его места в государственном механизме.
Государственная природа представителей главы государства рассматривается применительно к признакам государственного органа, выработанным в науке. Проведенный анализ позволил придти к выводу, что полными признаками государственного органа (органа государства) обладают только территориальные представители главы государства. В то же время, иные представительства главы государства обладали и обладают отдельными, даже существенными, признаками государственных органов. Без сомнения, они представляли (представляют) собой органическую часть государственного аппарата, государственные институты, характеризующие систему и режим власти главы государства. Исходя из существующих различий в формах представительства главы государства и с целью дифференциации органов представительства считаем целесообразным именовать территориальных полномочных представителей главы государства органами государственной власти, всех иных представителей - государственными органами. При этом следует учитывать, что органы государственной власти есть тоже государственные органы, поскольку содержат их общие признаки, но органы особые, отличающиеся наличием у них дополнительных организационно-правовых признаков, в частности, государственно-властных полномочий. Подобное деление является несколько условным, поскольку не имеет определенных законодательных оснований. Конституция РФ не проводит различия между понятиями «орган государственной власти», содержащемся в части 2 статьи 11 Конституции РФ, и «государственный орган», которое также приводится в Конституции РФ (ст. 33, 120). Мы, однако, полагаем, что в таких сложных теоретических вопросах Конституция, как нормативно-правовой акт, не может служить решающим аргументом.
Нами обосновывается принадлежность представителей Президента РФ к президентской ветви власти, как самостоятельной ветви власти, взятой в ее структурном виде. Президентская власть как отрасль государственной власти представляет собой структуирован-ную и организационно обособленную систему органов государственной власти и иных государственных институтов, обеспечивающих реализации полномочий главы государства и действующих от его имени. Система президентской власти шире понятия главы государства и включает многочисленные совещательные и консультативные органы при Президенте, как обладающие, так и не обладающие признаками органов государственной власти, основным
назначением которых служит содействие главе государства в реализации его конституционных и иных полномочий.
В параграфе 1.3. «Развитие органов территориального представительства главы государства в России» раскрывается эволюция института территориального представительства главы государства в России. Этот институт имеет продолжительную историю развития, непосредственно связанную с историей президентства в России. Содержание этого института развивалось сообразно потребностям президентской власти в России и испытывало на себе все трудности переходного периода построения демократического государства. Этот институт претерпел значительную эволюцию, которая осуществлялась в направлении последовательного расширения задач и функций представительства, усиления его контрольных и координационных полномочий, все большего наполнения его статуса признаками органа государственной власти. Однако власть представителя во все времена оставалась преимущественно совещательной, властью административной, как таковой, он не обладал. Можно говорить лишь об отдельных элементах административного властвования. Принудительные полномочия полпреда распространялись только на внутренний аппарат управления (представительство), в рамках которого представитель осуществлял распорядительную деятельность.
Анализ соответствующего законодательства позволяет сделать вывод, что первоначально президентский представитель обладал полной организационной самостоятельностью и не входил в состав президентской Администрации. Подобное положение, на наш взгляд, более соответствует природе этого органа как элемента президентской власти, призванного представлять интересы главы государства и осуществлять его конституционные полномочия на соответствующей территории. В первый период своего развития, когда статус представителей определялся Временными положениями, представители осуществляли, главным образом, «фискальные задачи», следили за деятельностью и лояльностью регионального руководства с позиций интересов федеральной, прежде всего, президентской власти. Этой задачей, собственно, и объясняется учреждение института президентских представителей в субъектах РФ. С упрочением государственного порядка в России задачи территориальных представителей существенно меняются, в их практике все большее значение приобретает координация всей государственной
деятельности на вверенной территории, их управленческая деятельность становится более сбалансированной. Однако в делом институт президентских представителей в субъектах себя не оправдал, о чем убедительно свидетельствует его преобразование в институт президентских представителей в федеральных округах. Ему, например, так и не удалось решить задачу создания единого правового пространства, устранения многочисленных коллизий федерального и регионального законодательства, которые расшатывали федеративную систему и провоцировали центробежные силы.
Само количество полномочных представителей, почти кратное числу субъектов Федерации, затрудняло организацию их деятельности и общение с главой государства. В этих условиях снижалось значение полпредов как личных представителей главы государства, стиралось их юридическое качество должностных лиц, непосредственно подчиненных и подотчетных федеральному Президенту.,
Во 2 главе диссертации «Полномочный представитель главы государства в федеральном округе как орган государственной власти» рассматриваются теоретические и практические вопросы организации и функционирования этого института в России как органа государственной власти. Эмпирической базой исследования служит организация и деятельность полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. Объясняется это как значением Южного федерального округа, так и многообразием представительской деятельности в федеральных округах, которая не умещается в рамки одного исследования. Однако выводы и предложения, формулируемые в данной главе, характеризуют рассматриваемый институт в целом, носят универсальный характер и в равной мере относятся ко всем окружным президентским представителям.
В параграфе 2.1. данной главы «Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» исследуется комплекс вопросов, характеризующих данную форму президентского представительства с точки зрения внутренней организации, правовых, организационных и материальных основ и средств деятельности, должностного статуса и должностных полномочий полпреда, взаимоотношений представителя с его аппаратом, правовой
природы актов представителя, взаимоотношений с Президентом и его Администрацией.
Полномочный представитель Президента России в федеральном округе не является совершенно новым органом государственной власти и государственными институтом. Разумеется, этот институт заметно преобразил систему президентской власти и государственного управления в России, которое из преимущественно отраслевого стало преимущественно территориальным. В лице окружных президентских представителей было создано среднее звено государственного управления, связывающее Федерацию с субъектами. Однако с точки зрения юридической природы этого органа он сохранил основные качества президентского представителя в субъекте (регионе) РФ. Власть представителя, в общем, и целом осталась той же, что и была - контрольно-координационной. Представитель не обрел административно-властных полномочий, он остался совещательным органом при Президенте РФ. Не случайно, в Указе от 13 мая 2000 г. №849 говорится о преобразовании института полномочных представителей Президента РФ в регионах в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Если руководствоваться законодательством о полпреде в округе, то качественных изменений этот орган не претерпел. Функциональное назначение президентских представителей с созданием федеральных округов принципиально не изменилось, единственное серьезное изменение коснулось территориальных масштабов их деятельности, которые выросли до совокупности нескольких субъектов и выразили укрупнение вертикали президентской власти. В то же время, фактическая роль территориальных представителей существенно возросла, они становятся значимым фактором государственного развития. Однако происходит это, главным образом, за счет более интенсивного осуществления полномочными представителями своих задач и функций, в целом оставшихся прежними, увеличения динамики представительской деятельности зачастую вопреки законодательству об этом органе. Так, полпред в Южном федеральном округе является по существу организатором и исполнителем крупной федеральной целевой программы «Юг Россия», включающей более 600 проектов с объемом финансирования 150 млрд. рублей, что далеко выходит за рамки функционального назначения полпреда, призванного не к хозяйственной, а контрольно-надзорной и координационной деятельности.
В то же время, институт территориального президентского представительства с созданием федеральных подвергся некоторой, порой существенной, модификации, которая определенно свидетельствует о новом этапе развития этого органа, связанным с реформированием механизма государственного управления в интересах усиления федерального присутствия в регионах. Если Положение о полпреде в регионе называло представителя должностным лицом, представляющим интересы Президента РФ на части территории РФ, то Положение о полпреде в округе называет его должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа. Если президентский представитель в регионе согласно Положению осуществлял свою деятельность по поручению Президента РФ в целях обеспечения главой государства своих конституционных полномочий, то в соответствии с Положением 13 мая 2000 г. полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа Новая редакция, таким образом, более рельефно очерчивает призвание президентского представителя как прямого ставленника главы государства в регионе, призванного содействовать реализации конституционных полномочий главы государства. Впервые в Положении о полпреде появляется чрезвычайно важная норма о том, что полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, что связывает власть полпреда с главой государства.
Анализ организационной структуры полномочного представителя в федеральном округе и характер его взаимоотношений с президентской Администрацией позволяет сделать определенные выводы. На наш взгляд, полномочный представитель в федеральном округе должен обладать правом самостоятельного и окончательного решения всех вопросов, связанных с формированием своего аппарата, что вытекает из тех ответственных задач, которые на представителя возлагаются. Ему следует предоставить право самостоятельного назначения своих заместителей без участия главы президентской Администрации, а также право самостоятельно утверждать структуру своего аппарата. За руководством президентской Администрации следует оставить вопрос определения штатной численности представительства, которая должна сообразовываться с бюджетными ассигнованиями на содержание этого органа.
Отсутствует, на наш взгляд, необходимость вхождения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, а также их аппаратов в состав Администрации главы государства, что делает полпреда зависимым в служебном отношении от руководства Администрации. Та ответственная роль, которая возлагается на окружных президентских представителей, призванных скрепить вертикаль государственной власти и обеспечить законодательное единство, требует их служебной независимости от Администрации Президента, которая, при всем ее государственном значении, является всего лишь вспомогательным органом главы государства и на большее претендовать не вправе. За Администрацией главы государства можно сохранить функцию оказания полпредам информационного, методического, материально-технического и другого содействия. Можно допустить в интересах организационных вхождение в Администрацию Президента России аппаратов полпредов, нахождение же самих президентских представителей в составе администрации главы государства мы считаем неоправданным и неправомерным. Существующее положение расходится с Конституцией РФ, которая в ст. 83 к отдельным президентским полномочиям относит формирование Администрации Президента и назначение (освобождение) полномочных представителей Президента (п.п. «и» и «к»). Конституция, таким образом, отнюдь не предполагает вхождение представителей Президента в состав его Администрации.
В параграфе 2.2. «Консультативные и совещательные органы при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» рассматривается статус органов, функционирующих при полномочном представителе главы государства. При полномочном представителе в федеральном округе создаются многочисленные организационные структуры, которые, не обладая организационной самостоятельностью от полномочного представителя, тем не менее, характеризуют его особенности как органа государственной власти. Они образуют как бы внешнюю форму представительства, ту инфраструктуру, посредством которой представительство осуществляет свои многообразные функции. Образование подобных органов, их задачи и функции, структура, численность, организация и деятельность целиком находятся в ведении полномочного представителя, за исключением случаев, когда их статус предопределяется нормативно-правовыми актами, что
имеет место в отношении окружных коллегий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Создание подобных органов вполне правомерно и вытекает из правомочия полпреда, закрепленного в Положении о нем, — «образовывать совещательные и консультативные органы» (ст.7).
Подобные органы при полномочном представителе выполняют исключительно консультативные, совещательные функции, их деятельность носит вспомогательный характер. Важно отметить, что они не входят в структуру аппарата полномочного представителя и осуществляют свои обязанности на общественных началах. Представитель Президента в округе, будучи органом, основанным на единоначалии, с успехом использует подобные организационно-правовые формы, дающие возможность соединять единоличные и коллегиальные начала в деятельности представительства, использовать силы общественности в реализации задач и функций полпреда. Деятельность консультативных и совещательных органов при полномочном представителе Президента РФ, исследуемая в масштабе Южного федерального округа, себя вполне оправдывает, она способствует принятию полномочным представительством выверенных и квалифицированных решений, отражающих общественное настроение, созвучных потребностях комплексного и эффективного развития округа. Учитывая успешную деятельность консультативных и совещательных органов при полномочном представителе в Южном федеральном округе мы рекомендуем создание подобных или аналогичных органов и в других федеральных округах.
В параграфе 2.3. второй главы «Задачи и функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе» рассматриваются задачи и функции этого органа государственной власти в их практической реализации. Системному анализу подвергаются такие функции как координационная, контрольная, социально-экономическая, организационно-кадровая, третейская (посредническая).
Отмечается, что фактическая деятельность полномочных представителей главы государства в федеральных округах оказалась шире формальных функций. Так, полпреды осуществляли сложную и многообразную деятельность по разграничению полномочий между уровнями власти, что формально не умещается ни в одну из закрепленных за ними функций. Полпреды в федеральных
округах принимали активное участие в различного рода избирательных кампаниях на территории округов, преследуя в ней, видимо, федеральные интересы. Названные «неформальные» функции полномочного представителя Президента в федеральном округе предлагается отразить в Положении о нем.
Анализ функций полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе свидетельствует об их несоответствии целям и задачам этого органа государственной власти, призванного содействовать реализации конституционных полномочий главы государства, а также фактической роли территориальных президентских представителей в регионах. Анализ свидетельствует, что федеральные представители со своей окружной инфраструктурой становятся региональными центрами государственной жизни, средоточием политической и хозяйственной активности на обширных территориях. Примечательно, что из Положения о полномочном представителе 2000 г. исчезла фраза о том, что полпред не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, которая содержалась во всех предшествующих Положениях о президентском территориальном представителе.
Полпреды в федеральных округах приобретают огромное государственное значение, возвышаясь в политическом отношении над главами субъектов РФ, не имея в то же время соответствующего нормативного обоснования своего положения, что противоречит природе правового государства. Подобная ситуация чревата искажением современной российской государственности, возвратом к тем к советским временам, когда территориальные партийные комитеты, номинально обладая только рекомендательной властью, фактически вершили государственные дела на своей территории. Формальный статус полномочных представителей должен быть приближен к фактическому. Полномочных представителей следует законным образом наделить собственно административными или близкими к ним полномочиями, не нарушая при этом конституционных прерогатив субъектов Федерации. Полномочные представители могли бы, например, собственной властью приостанавливать акты территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на своей территории. Полномочный представитель Президента в федеральном округе, далее, как представитель федеральной власти, мог бы активно участвовать в осуществлении мер фе-
дерального принуждения к субъектам РФ, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В частности, он мог бы инициировать перед Президентом России отрешение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности. Именно на полпреда могли бы временно возлагаться отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ, что предусмотрено п.п.«б» и «в» части 1 статьи 26.9 названного закона.
На наш взгляд, полномочные представители совершенно неоправданно были лишены таких действенных функций как внесение в законодательные органы субъекта Федерации представлений в случае противоречия принятых ими нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, внесение Президенту РФ предложений об обращении в Конституционный Суд РФ в случае несоответствия Конституции РФ конституций (уставов) субъектов РФ, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, находящихся в регионе. Эти функции полномочного представителя, на наш взгляд, необходимо восстановить.
Наделение президентских представителей в федеральных округах властью административной, конечно, наталкивается на конституционную самостоятельность субъектов Федерации. Это препятствие, однако, можно преодолеть, используя институт делегированных полномочий. Речь идет о том, чтобы глава государства в случае необходимости мог передавать своим окружным представителям реализацию отдельных президентских полномочий, например, права приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции РФ. Делегация в отношении представителя может иметь место и со стороны Правительства РФ. Практика делегированного законодательства широко используется в зарубежных федерациях и вполне себя оправдывает. В ст. 66 Конституции Австрии, например, предусматривается возможность передачи президентских полномочий членам правительства. Да и российская практика президентского представительства фактически использует элементы делегированного права. Так, в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Фе-
дерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, если комитет (комиссия) Государственной Думы принял решение о целесообразности учета замечаний и предложений Президента РФ по отклоненному главой государства федеральному закону, то полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе или официальный представитель Президента РФ принимает участие в работе соответствующего комитета (комиссии) и формулирует по поручению Президента РФ замечания и предложения главы государства в виде норм закона для выработки согласованной редакции законопроекта (п. 19). На наш взгляд, речь здесь идет именно о правовой делегации, о праве президентского представителя самостоятельно формулировать законодательную позицию главы государства в Государственной Думе.
В Заключении диссертации формулируются общие выводы исследования.
Представительство главы государства играет значимую роль в реализации президентских прерогатив и политических интересов центральной власти в целом. Практика президентского представительства в России свидетельствует о многовариантности этого института, имеющего разнообразные организационно-правовые формы, вытекающие из многосторонней деятельности главы государства. Все президентские представители входят в систему президентской власти как самостоятельной ветви власти, взятой в ее объемном и системном выражении.
Статус президентских представителей нуждается в должном нормативно-правовом обеспечении, достойном этого конституционного института. Некоторые авторы предлагают принятие федерального закона о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, однако мы полагаем, что такой закон должен носить комплексный характер и регулировать общие вопросы статуса всех президентских представителей независимо от вида. Наличие такого закона не исключает регулирование вопросов организации и деятельности президентских представителей актами главы государства.
Принятие подобного закона, помимо прочего, позволит наделить президентских представителей иммунитетом, необходимым им как прямым ставленникам главы государства, который указным
путем предоставить невозможно. Представители главы государства должны обладать иммунитетом аналогичным депутатскому с предоставлением Президенту РФ права лишать их неприкосновенности по представлению Генерального прокурора.
Анализ института полномочного представителя главы государства в федеральном округе, имеющего устойчивые политические основания, требует определения перспектив развития этого института, обладающего полными признаками органа государственной власти. В целом, как свидетельствует практика, этот институт себя оправдал, обладает высоким потенциалом и необходимой динамикой развития. В то же время, учитывая обстоятельства введения этого института, продиктованного необходимостью укрепления российской государственности, усиления централизма, а также укрупнения системы территориального управления, можно сделать вывод о временном, преходящем характере этого института. С укреплением федеральных начал российского государственности, усилением законодательного единства, укрупнением субъектного состава Российской Федерации, уже получившим свое развитие, потребность в подобной форме президентского представительства будет ослабевать. Они, на наш взгляд, станут лишним звеном во взаимоотношениях федерального центра с регионами. На данном этапе федеративного строительства в России, однако, необходимость в этот институте еще достаточно велика.
По теме диссертации опубликованы следующие
работы:
1. Степанян М.С. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в системе государственной власти (в соавторстве) // Ученые записки. Вып.1. КубГУ. Краснодар, 2002. - 0,25 п.л.
2. Степанян М.С. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе как орган государственной власти (в соавторстве) // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции. РГУ. Ростов-на-Дону, 2003. - 0,25 п.л.
3. Степанян М.С. Статус совещательных и консультативных органов при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе // Актуальные проблемы права: теория и прак-
тика. Сборник научных работ. Вып.2. Книга 1. КубГУ. Краснодар, 2003. - 0,25 п.л.
4. Степанян М.С. Институт территориального представительства Президента России // Материалы общероссийской научной конференции. Институт межд. права, экономики, гуманитарных наук и управления им. К. В. Российского. Краснодар, 2004. - 0,25 п.л.
Тираж 100экз. заказ № 132
350023 г. Краснодар, ул. Октябрьская № 25 Типография Кубанский Государственный Университет
»22 7 1 7
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Степанян, Манвел Сейранович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОРГАНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ
1.1. Формы представительства главы государства
1.2. Представители главы государства как государственные органы
1.3. Развитие органов территориального представительства главы государства в России
ГЛАВА П. ПОЛНОМОЧНЫЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ КАК ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.1. Государственно-правовой и организационный статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2.2. Консультативные и совещательные органы при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе
2.3. Задачи и функции полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственные органы представительства главы государства"
Актуальность темы исследования. Актуальность диссертационной темы предопределяется юридическим значением органов представительства главы государства, занимающих особое место в государственном аппарате, играющих значимую роль в осуществлении задач, функций и полномочий главы государства. Исследование этой темы необходимо в целях более полного представления о механизме государственной власти в целом, особенностях организации и структуры президентской власти, ее взаимоотношениях с иными ветвями и органами государственной власти, как в горизонтальном, так и вертикальном отношениях.
Объемная характеристика государственного механизма невозможна без исследования всех его структурных элементов, в том числе лишенных административно-властных полномочий, обладающих совещательным и консультативным статусом. Новейшая государственная практика в нашей стране и за рубежом свидетельствует, что глава государства в силу многообразия выполняемых функций и наличия разносторонних связей с иными государственными органами нуждается в службе представительства, заслуживающей отдельного внимания.
Практика президентского представительства в нашей стране, имеющего уже продолжительный опыт, нуждается в тщательном и всестороннем анализе с целью выявления особенностей этого института, формулирования научно-практических рекомендаций по его совершенствованию, приведения его в соответствие с текущими и перспективными задачами президентуры в России.
Теоретические, законодательные и практические основы представительства главы государства исследуются в диссертации преимущественно к институту президентуры в России, в то же время, учитывается и соответствующий зарубежный государственный опыт, который подлежит внимательному учету.
Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации государственного аппарата, его системы и структуры, характеристике президентского властвования в России. Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С. А. Авакьян, М. В. Баглай, М. И. Байтин, Л. К. Болтенкова, Л. В. Бутько, Б. Н. Габричидзе, Р.М.Дзидзоев, Е. И. Козлова, ИМ.Курдюк, О. Е. Кутафин, Б. Л. Лазарев, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. А. Михалева, Л. А. Морозова, В. И. Лысенко, Л. А. Окуньков, В. Е. Чиркин, Д. Ю. Шапсугов, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев.
В последние годы были защищены диссертации, посвященные характеристике отдельных форм представительства главы российского государства, в которых получили научное освещение многие значимые вопросы данной проблематики: Каргинов С. Н. Институт специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта (2003 г.), Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.), Кандалов П. М. Конституционно-правовые аспекты становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.).
В то же время, отсутствуют монографические, в том числе диссертационные, исследования, содержащие системный анализ института представительства главы государства в целом, во всех его организационно-правовых формах и проявлениях, рассматривающие представителей главы государства, прежде всего, в качестве государственных органов, занимающих самостоятельное место в государственном аппарате властвования.
Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу организации и деятельности представителей главы государства как государственных органов.
Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемого института государственной власти.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование разнообразных форм представительства главы государства в качестве государственных органов, установление их места в системе государственной власти, в механизме реализации функций и полномочий главы государства.
Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:
- определение форм представительства главы государства в Российской Федерации и за рубежом;
- выявление признаков представительства главы государства как государственного органа, их систематизация;
- исследование процесса становления представительства главы государства в России;
- юридическая характеристика представителей главы государства в качестве государственных органов, определение их статуса, структуры, функций и полномочий применительно к формам представительства, установление их отношения к должности главы государства;
- определение закономерностей и тенденций развития органов представительства главы государства;
- выработка научных рекомендаций по совершенствованию института представительства главы государства.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию органов государства, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов — диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных - сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный и системный анализ органов представительства главы государства в его разнообразных формах с использованием российского и зарубежного государственного опыта, обобщается практика президентского представительства в России, решаются сложные теоретические вопросы организации и деятельности этого института.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Существование разнообразных форм представительства главы государства, обладающих особенностями статуса и внутренней организации.
2. Наличие у представителей главы государства признаков государственных органов и органов государственной власти.
3. Отнесение представителей главы государства к системе президентской власти как отдельной ветви государственной власти.
4. Целесообразность выделения представителей Президента РФ из состава Администрации главы государства, установления их прямой связи с Президентом России.
5. Обоснование необходимости расширения юрисдикции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, увеличения их полномочий в интересах усиления федерального присутствия в регионах.
6. Целесообразность принятия Федерального закона о представителях Президента РФ.
Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях. Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта «Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе» в рамках регионального конкурса «Северный Кавказ: традиции и современность», объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 03-03-00517а/Ю).
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности представителей главы государства, развития соответствующей нормативно-правовой базы. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании теории права и государства, а также конституционного права РФ.
Структура диссертации. Работа включает введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение и библиографию.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Степанян, Манвел Сейранович, Краснодар
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Представительство главы государства играет значимую роль в реализации президентских прерогатив и политических интересов центральной власти в целом. Практика президентского представительства в России свидетельствует о многовариантности этого института, имеющего разнообразные организационно-правовые формы, вытекающие из многосторонней деятельности главы государства. Все президентские представители входят в систему президентской власти как самостоятельной ветви власти, взятой в ее объемном и системном выражении.
Все представители главы государства должны существовать на самостоятельных организационно-правовых основаниях, их прямая подчиненность главе государства требует их выделения из состава президентской Администрации.
Практика представительства главы государства в России выявила ее недостаточность. Юридический статус полномочного представителя в федеральном округе явно не соответствует тем ответственным задачам по укреплению российской государственности, которые возлагаются на полпреда. Функции и полномочия представителя следует привести в соответствие с той фактической ролью, которую полпред играет в обеспечении федерального присутствия в регионах. Расширение юрисдикции полпредов, однако, не должно происходить за счет самостоятельности субъектов РФ, которая и так невелика. Власть полномочных представителей в федеральных округах можно было бы расширить, используя институт делегированных полномочий, о котором говорилось выше.
Статус президентских представителей нуждается в должном нормативно-правовом обеспечении, достойном этого конституционного института. Некоторые авторы предлагают принятие федерального закона о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе,290 однако мы полагаем, что такой закон должен носить комплексный характер и регулировать общие вопросы статуса всех президентских представителей независимо от вида. Наличие такого закона не исключает регулирование вопросов организации и деятельности президентских представителей актами главы государства.
Принятие подобного закона, помимо прочего, позволит наделить президентских представителей иммунитетом, необходимым им как прямым ставленникам главы государства, который указным путем предоставить невозможно. Представители главы государства должны обладать иммунитетом аналогичным депутатскому с предоставлением Президенту РФ права лишать их неприкосновенности по представлению Генерального прокурора.
Анализ института полномочного представителя главы государства в федеральном округе, имеющего устойчивые политические основания, требует определения перспектив развития этого института, обладающего полными признаками органа государственной власти. В целом, как свидетельствует практика, этот институт себя оправдал, обладает высоким потенциалом и необходимой динамикой развития. В то же время, учитывая обстоятельства введения этого института, продиктованного необходимостью укрепления российской государственности, усиления централизма, а также укрупнения системы территориального управления, можно сделать вывод о временном, переходном характере этого института. С укреплением федеральных начал российского государственности, усилением законодательного единства, укрупнением субъектного состава Российской Федерации, уже получившим свое развитие, потребность в подобной форме президентского представительства будет ослабевать. Они, на наш взгляд, станут лишним звеном во взаимоотношениях федерального центра с регионами. На данном этапе федеративного строительства в России, однако, необходимость в этот институте еще достаточно велика.
290 Кандалов П. М. Указ. соч. С.7.
Система федеральных округов, сложившаяся в России, представляется несовершенной и неадекватной сложившимся экономическим регионам страны. Границы федеральных округов, во всяком случае, следует привести в соответствие с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственные органы представительства главы государства»
1. ЛИТЕРАТУРЫ1.Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации. — М., 1993.
3. ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №42. Ст.5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608.
4. ФЗ от 17 декабря 1999 г. «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. №51. Ст. 6286.
5. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №34. Ст.1146.
6. Указ Президента РСФСР от 11 сентября 1991 г. «О роли Совета Министров РСФСР в системе исполнительной власти Российской Федера-ции»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. №37. Ст.1200.
7. Указ Президента РСФСР от 25 октября 1991 г. «О полномочиях представителя Президента РСФСР в Чечено-Ингушской Республи-ке»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №44. Ст. 1476.
8. Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. « Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт
9. Петербурге»//Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №29. Ст.1767.
10. Указ Президента РФ от 27 июля 1992 г. «Об официальном представителе Президента Российской Федерации по правовым вопросам в Верховном Совете Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №21. Ст. 1919.
11. Указ Президента РФ от 7 августа 1992 г. «Об утверждении Положения о дисциплинарной ответственности глав администраций»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.
12. Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №6. Ст.481.
13. Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 г. «О совершенствовании системы обеспечения деятельности Президента Российской Федера-ции»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №9. Ст. 735.
14. Указ Президента РФ от 18 января 1994 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №4. Ст.304.
15. Указ Президента РФ от 4 марта 1994 г. «Положение о представителе Президента Российской Федерации в государственной компании «Росвооружением/Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №10. Ст.778.
16. Указ Президента РФ от 7 марта 1994 г. «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями»//СЗ РФ. 1994. №11. Ст.856.
17. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Фе-дерации»//СЗ РФ. 1994. №7. Ст.698.
18. Указ Президента РФ от 24 апреля 1995 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации»//С3 РФ. 1995. №18. Ст.1635.
19. Указ Президента РФ от 29 августа 1995 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике//С3 РФ. 1995. №36. Ст. 3526.
20. Указ Президента РФ от 3 ноября 1995 г. «О дополнительных социальных гарантиях работникам представительства полномочного представителя Президента Российской Федерации в Чеченской республике»//СЗ РФ. 1995. №45. Ст.4301.
21. Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №7. Ст.674.
22. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»//С3 РФ. №11. Ст. 1034.
23. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «Об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №12. Ст.1067.
24. Указ Президента РФ от 3 июля 1996 г. Основные положения региональной политики российской Федерации//С3 РФ. 1996. №23. Ст.2756.
25. Указ Президента РФ от 13 августа 1996 г. «Положение о Территориальном управлении Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №34. Ст.4072.
26. Указ Президента РФ от 16 сентября 1996 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия»//С3 РФ. 1996. №39. Ст.4528.
27. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 1996. №41. Ст.4689.
28. Указ Президента РФ от 4 июня 1997 г. «О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае»//СЗ РФ. 1997. №23. Ст.2669.
29. Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 1997. №27. Ст.3186.
30. Указ Президента РФ от 4 июля 1997 г. «О внесении изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия-Алания и Республике Ингушетия»//С3 РФ. 1997. №27. Ст.3188,
31. Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»^ РФ. 1997. №28. Ст.3421.
32. Указ Президента РФ от 1 сентября 1997 г. «Об Управлении Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочныхпредставителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации»//С3 РФ. 1997. №36. Ст.4126.
33. Указ Президента РФ от 9 июля 1998 г. «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в государствах — участниках Содружества Независимых Государств»//СЗ РФ. 1998. №28. Ст.3321.
34. Указ Президента РФ от 31 мая 1999 г. «О специальном представителе Президента Российской Федерации по связям с международными финансовыми организациями»//СЗ РФ. 1998. №23. Ст.2819.
35. Указ Президента РФ от 3 июня 2000 г. «О формировании Администрации Президента Российской Федерации»//С3 РФ. 2000. №23. Ст.2387.
36. Указ Президента РФ от 8 июня 2000 г. «Об организации временной системы органов исполнительной власти в Чеченской республике»//СЗ РФ. 2000. №24. Ст.2545.
37. Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»//СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2748.
38. Указ Президента РФ от 28 июля 2000г. «О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов»//СЗ РФ. 2000. №31. Ст.3257.
39. Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»//С3 РФ. 2000. №32. Ст.3342.
40. Указ Президента РФ от 20 сентября 2000 г. «О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта»//СЗ РФ. 2000. №39. Ст.3858.
41. Указ Президента РФ от 9 ноября 2000 г. «Об утверждении Положения о Главном территориальном управлении Президента Российской Фе-дерации»//СЗ РФ. 2000. №46. Ст.4543.
42. Указ Президента РФ от 24 ноября 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые указы Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федера-ции»//СЗ РФ. 2000. №48. Ст.4666.
43. Указ Президента РФ от 13 июля 2002 г. «О специальном представителе Президента российской Федерации»//С3 РФ. 2002. №28. Ст.2836.
44. Распоряжение Президента РФ от 12 августа 1992 г. «Об обеспечении представителей Президента Российской Федерации в регионах средствами массовой информации»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №34. Ст.1987.
45. Распоряжение Президента РФ от 13 октября 1992 г. «Вопросы представительства Президента Российской Федерации в Ингуше-тии»//Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. №42. Ст.2382.
46. Распоряжение Президента РФ от 9 марта 1993 г. «Об официальных представителях Президента Российской Федерации на У111 (внеочередном) Съезде народных депутатов Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №11. Ст.949.
47. Распоряжение Президента РФ от 30 марта 1994 г. «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. №14. Ст.1051.
48. Распоряжение Президента РФ от 22 мая 1996 г. «О полномочном представителе Президента российской Федерации по Таджикистану»//С3 РФ. 1996. №22. Ст.2688.
49. Положение о Совете старейшин при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЛОжный федеральный округ РФ.-2000. —№2.
50. Положение о Консультативном совете при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЛОжный федеральный округ РФ. 2000. — №2.
51. Положение о Коллегии территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе/ЛОжный федеральный округ РФ. — 2000. — №2.
52. Положение об Общественном координационном Совете по делам казачества при полномочном представителе Президента РФ в Южном федеральном округе/ЛОжный федеральный округ РФ. — 2000. — №2.
53. Временное Положение о главном федеральном инспекторе в субъектах Российской Федерации, входящих в Южный федеральный ок-руг//Ставропольская правда. — 2000. — 5 октября.2. Литература
54. Абдулатипов Р. Семь ступенек, ведущих к центру//Российская газета. 2000. - 20 мая.
55. Абрамов А. Губернаторов не будут гонять как зайцев: Интервью с и.о. заместителя главы администрации Президента РФ, курирующего работу с территориями, Александром Абрамовым//Интервью вела Светлана Бабаева. // Известия. 2000. - 26 мая.
56. Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статусаУ/Вестник МГУ. Сер. «Право». — 1998. — №1.
57. Агапонов А. К. Проблемы ответственности в политико-административном управлении: региональный аспект. — Ростов н/Д.:Изд-во СКАГС, 2002.
58. Алаев Э. Федеральные округа — новация в территориальном статусе РоссииУ/Федерализм. — 2000. — №4.
59. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Зерцало. 2002.
60. Анпилогов В. Н. Добиваться ответственности на всех уров-нях/ЯОжный федеральный округ РФ. —2001. —№3.
61. Он же. Начало большой работы: Из доклада первого заместителя полномочного представителя Президента РФ в Южном федеральном округе В. Н. Анпилогова. // Южный федеральный. — 2001. — 25 июля.
62. Он же. За эффективность совместных действий: Из доклада первого заместителя полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе В. Н. Анпилогова. // Южный федеральный. — 2001. — 1 октября.
63. Он же. Послание Президента — источник политической во-ли/ЯОжный федеральный округ РФ. 2002. — №4.
64. Он же. Организация системы действенного контроля за ходом восстановления работ в пострадавших районах/ЛОжный федеральный округ РФ.-2002. —№5.
65. Он же. Реализации национальной морской политики — особое вни-мание/ЯОжный федеральный округ РФ. — 2003. — №6.
66. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Юрид. лит., 1997.
67. Афанасьев М. Проблемы российского федерализма и федеративная политика второго Президента. Промежуточные итоги//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — М.: Чикаго, 2002. — №1.
68. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. -М.: НОРМА, 2002.
69. Баршиц И. H. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер//Государство и право. — 2001. — №5.
70. Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. -М.: НОРМА, 2002.
71. Безруков А. В. Усиление централизации: совершенствование или разрушение российского федерализма//Журнал российского права. —2001. — №12.
72. Бельский К. С. О реформе губернаторской должно-сти//Государство и право. — 2001. — №1.
73. Конституции государства Европы: В 3 т. / Под общей ред. JI. А. Окунькова. Т. 1. - М. : НОРМА.- 2001.
74. Вагапов С. В. Чеченская Республика: трудный путь к мирной жизни // Южный федеральный округ РФ. — 2002. — №4.
75. Василенков П. Т. Понятие органа Советского государства // Вестник МГУ, серия «Право». — 1963. — №1.
76. Васильева JI. Н. Взаимоотношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования//Журнал российского права. —2000. — №8.
77. Вецруб В. Эффективность и взаимодействие/ЛТрезидентский контроль.-2001.— №4.
78. Волков Н. А. Органы советского государственного управления в современный период. — Казань, 1962.
79. Волкова М. Кремль выстраивает силовые структуры под федеральные округа//Независимая газета. -2000. — 25 мая.
80. Волковыский И. В. Письма и обращения граждан критерий доверия власти // Южный федеральный округ РФ. — 2002. — №4.
81. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советского государства. — М.: Юрид. лит., 1982.
82. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. Учебник для вузов. М.: НОРМА-ИНФРА, 1998.
83. Гордон М. Хан. Реформирование российского федерализма: административный и судебный аспекты/ЛСонституционное право: восточноевропейское обозрение. — М.: Чикаго, 2001. — №2.
84. Епифанцев С. Н. Процессы информатизации и защиты информации в Южном федеральном округе должны идти рядом/ЛОжный федеральный округ РФ. 2003. — №6.
85. Замятина Н. Ю. Создание федеральных округов. Проект 1995 г. // Регион: экономика и социология. — Новосибирск, 2001. — №1.
86. Игнатов В. Г., Бутов В. Й. Южная Россия: история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2002.
87. Казанцев В. Г. Новая вертикаль власти — гарант стабильности общественного развития // Южный федеральных округ РФ. — 2000. — №2.
88. Он же. Философия мира и созидания/АОжный федеральный. — 2000. 23 октября.
89. Он же. Я предлагаю изменить структуру управления Чеченской Республики: Беседа с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе В. Г. Казанцевым / беседу вела Галина Ярыгина. // Российская газета. — 2000. — 14 октября.
90. Он же. Южный федеральный округ и его Северо-Кавказский субрегион как предмет социально-политической теории и практики//Социально-гуманитарные знания. — 2001. — №1.
91. Он же. Новая вертикаль власти как условие дальнейшего общественного развития//Вертикаль власти: проблемы укрепления российской государственности в современный период. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2001.
92. Он же. Новая вертикаль власти — гарант стабильности общественного развития // Государственное и муниципальное управление. Ростов н/Д -2001. — №2.
93. Он же. Возрождение Юга России — новая философия развития/ЛОжный федеральный округ РФ. — 2001. — №3.
94. Он же. Проблемы эффективности деятельности системы государственного управления в условиях чрезвычайных ситуаций/ЯОжный федеральный округ РФ. 2002. — №5.
95. Он же. Федеральному округу два года//Южный федеральный. -2002. -15 мая.
96. Кандалов П. М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Челябинск. - 2004.
97. Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001.
98. Каргинов С. Н. Институт специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта. — Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — Ростов-на-Дону. — 2003.
99. Капитонова Ю. В. Федеральный округ: деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью//Журнал российского права. — 2002. — №1.
100. Кечекьян С. Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. — Изд-во АН СССР, 1958.
101. Кириенко С. В. Пора сказать себе: кризис кончился!: Беседа с полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе С. В. Кириенко / Записал Ю. Васильков. // Российская газета. -2000. — 11 октября.
102. Кистанов В. В. Федеральные округа России: важный шаг в укреплении государства. — М.: Экономика. — 2000.
103. Козлов А. Е. Федеративные отношения и региональное управление в России: пути реформирования. — М.: ИНИОН РАН, 1994.
104. Козлов Ю. М. Органы государственного управления. М.: Госюр-издат, 1960.
105. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М.: Юрист, 2000.
106. Конституционное Совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 2. — М.: Юрид. лит., 1995.
107. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. -М.: Юристь, 2002.
108. Конституции государства Европы: В 3 т. /Под общей ред. JI. А. Окунькова. Т.1. - М.: НОРМА.- 2001.
109. Копейчиков В. В. Механизм советского государства. М.: Юрид. лит., 1968.
110. Котенков А. А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе (статья 1) // Государство и право. — 1998. — №9.
111. Котикова Н. Конституционный парадокс/ТКонституционное право: восточноевропейское обозрение — М.: Чикаго, 2000. — №2.
112. Краснов М. Власть для открытого общества//Власть. 2000. —5.
113. Крикунов А. Мера ответственности//Президентский контроль. —2001. -№5.
114. Крохмаль В. В. Безопасность государства и благосостояние населения // Южный федеральный округ РФ. — 2000. — №2.
115. Он же. Критерии оценки — конкретный результат/ДОжный федеральный округ РФ. -2001. — №3.
116. Он же. ФЦП «Юг России» как основной стимул развития экономики Южного федерального округа // Южный федеральный округ РФ. —2002.—№4.
117. Он же. Проблема адресного распределения безвозмездной и гуманитарной помощи в условиях масштабного стихийного бедствия/ЛОжный федеральный округ РФ. — 2002. — №5.
118. Он же. Инвестиционный климат Юга страны: испанский акцент. — 2003. — №6.
119. Кузьмищев В. Не представлять, а управлять: О последних проектах Президента. // Российская газета. 2000. -19 мая.
120. Лексин И. В. К вопросу о реформировании территориального устройства России// Право и власть. — М.,2001. —№1.2.6В. Лучин В. О., Мазуров А. В. Президент гарант Конституции // Право и политика. - М., 2000. — №3.
121. Лучин В. О. Конституция РФ. Проблемы реализации, — М., 2002.
122. Лысенко В. М. История повторяется трижды // Российская газета. -2000. -16 мая.
123. Лысенко В. М., Лысенко Л. М. Губернаторы в прошлом и настоящем // Регионология. — 1997. — №3.
124. Они же. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. —1998. — №5.
125. Медведев Н. Новая власть: центр — регионы // Власть. — 2000. —7.
126. Митрохин С. Кнут и пряник для губернаторов // Независимая газета. 2000. - 18 мая.
127. Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. — М.: Юристъ, 2002.
128. Муравьев А. А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. — Журнал российского права. — 2003. —№8.
129. Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти // Журнал российского права. — 2001. — №11.
130. Общая теория государства и права. Академ, курс в 3-х томах / Отв. ред. М. Н. Марченко. Том.1. — М.: Зерцало-М, 2001.
131. Овсянников JI. С кем в дозор идти полпреду Президен-та?//Президентский контроль. — 2000. — №12.
132. Овсянко Д. М. Административное права: Учебное пособие. — М.: Юрист, 2001.
133. Окуньков JI. А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. — М., 1996.
134. Петров Г. И. О понятии органа государственного управления в СССР. Вестник ЛГУ, вып. 1. - 1956. — №. 5.
135. Путин В. В. Какую Россию мы строим. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федера-ции//Российская газета. — 2000. — 11 июля.
136. Он же. Не будет ни революций, ни контрреволюций. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета. — 2001. — 4 апреля.
137. Он же. России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации//Российская газета. — 2002. — 19 апреля.
138. Радченко В. И. Президент в конституционном строе Российской Федерации. — Саратов, 2000.
139. Ремингтон Т. Россия и идеал «сильного государствам/Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — М.: Чикаго, 2000.—№2(31).
140. Самойлов С. Мы хотим вести с регионами честный диалог: Беседа с Сергеем Самойловым, начальником Главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации / Беседу вела Тамара Шкель. // Российская газета. -2000. 7 октября.
141. Сарычева И. «Расползание» правовой системы — угроза конституционной безопасности России // Федерализм. М., 1997. — №4.
142. Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). — Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — Ростов-на-Дону. — 2004.
143. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юрид. лит., 1994.
144. Сахле М. А. Организационные формы взаимодействия Президента РФ с субъектами РФ Н Законодательство. —1998. -№6.
145. Слепцов Н. С. Мы не реформируем, а нормализуем федеративные отношения // Южный федеральный округ РФ. — 2001. — №3.
146. Он же. Федеративные отношения на современном этапе развития России // Государственное и муниципальное управление. — Ростов н/Д. — 2001. —№2.
147. Он же. Единое правовое и гражданское пространство. — 2002. —4.
148. Он же. Наша цель — реальный федерализм и политическая стабильность // Южный федеральный округ РФ. — 2003. -№6.
149. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.1. -М.: НОРМА-ИНФРА, 2002. С.475.
150. Тарасов А. М. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. — 2002. — №5.
