АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственный административный контроль (сравнительно-правовой анализ на основе опыта СССР, САР, АРЕ, Франции)»
БЕЛОРУССКИЙ ОРДЕНА. ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ В.И.ЛЕНИНА
На правах рукописи УДК 351.9 (47) :/(569Д)+(62)+(44)/
Альхасан Мухамед ибн Ибрагим
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АДМИНИСТРАТИВНЫЙ КОНТРОЛЬ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ НА ОСНОВЕ ОПЫТА СССР, САР, АРЕ, ФРАНЦИИ) '
Специальность - 12.00.02 - Государственное право и-управление; советское строительство; административное право; финансовое право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Минск - 1990
Работа выполнена на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета Белорусского ордена Трудового Красного Знамени государственного университета имени В.И.Ленина.
Научные руководители: заслуженный юрист БССР, доктор юриди-
Офшшалшые оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ведущая организация: Гродненский государственный универ-
Защита состоится " I " ноября 1990 г. в 14 час. на заседании специализированного Совета Д.056.03.07 в Белорусском государственном университете иг,тени В.И.Ленина по адресу: 220000 г.Минск-80, Ленинский проспект, 4, Университетский городок, главный корпус, аудитория 206.
• С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета имени В.И.Ленина.
Автореферат разослан " " _ 1990 г.
ческих наук, профессор
А.А.ГОЛОВКО
кандидат юридических наук,доцент А.Н.КРАМНИК
А.Ю.БУРКАУСКАС
кандидат юридических наук, доцент Д.Е.ТАГУНОВ
ситет имени Янки Купалы
Учений секретарь специализированного Совет; доктор юридических наук, профессор
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность темы. В системе государственных органов раз-шчных стран существуют многочисленные тотдн контроля, осуществляемого во всех областях гссударственной, хозяйственной и об-цественной жизни. Выполнение контрольных функций обеспечивается многообразными средствами и специальными органами, в том гасле контролирующими деятельность администрации в рамках функционирующего административного права. Несмотря на известные различия, все виды контроля многих государств мира объединены эбщим принципом - в основе их функционирования заложены единые дали - обеспечение законности и защита общественных интересов, юторые определяются общественным социально-экономическим укладом, государственным строем общества и отражают грушовыэ или общественные интересы.
В теоретическом плане само определение административного гонтроля играет особенно значимую роль при анализе различных гспектоз управления, его элементов и исполнительных органов применительно к централизованным и местным контрольным функциям, а также предприятиям, которые производят продукцию либо
А.
/слуги в центре и на местах. Немалое значение вкладывается так-ке в понятие "централизованный контроль" как научную категорию. Заучный анализ сущности государственного административного контроля позволяет ученым глубже раскрыть сущность обществен-ао-полезного труда, административной деятельности (ACTE ADMlNlS" f AT ГVE' ФР31"*')» а также совокупного труда и его результатов
(CDLIECTTFF).
С этой темой неразрывно связаны научные изыскания и в цругих областях, в том числе связанных с понятием государст-
I
' венной власти, ее границами и возможностями в управлении многогранной жизнью обществ и государств.
Без постоянного и эффективного административного контроля не может нормально развиваться и функционировать ни один общественный процесс. Надлежащий контроль является как бы импульсом и стимулятором развития общественной, государственной и хозяйственной жизнедеятельности.
Все это в комплексе придает особое научно-теоретическое значение разделу науки о государственном административном контроле, общей науке управления. Изучение и научное обобщение этих вопросов имеют также практическое значение для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего деятельность органов государственного контроля, форм и методов их работы.
Огромный интерес представляет также сравнительно-правовой анализ исследования организации и функционирования органов государственного административного контроля различных по уровню развития и месту нахождения государств. Следует заметить, что этот метод познания в государственно-правовых науках пока . еще не получил'надлежащего развития. Познание, учет и рациональное использование мирового ойыта будет оказывать прогрессивную роль в научной организации управления общественными процессами, получении высокой эффективности производства и услуг при наименьшей затрате сил и средств. Современная международная обстановка благоприятствует более широкому использованию сравнительно-правового исследования различных юридических институтов.
Указанные обстоятельства предопределили выбор автором настоящей темы в качестве объекта научного исследования.
2
Предмет исследования - государственный административный контроль, его понятие, назначение, виды, функции, их организационно-правовые проблемы, пути совершенствования правового регулирования и деятельности, а также основных гарантий государственного административного контроля.
Цель исследования - комплексный и системный сравнительно-правовой анализ государственного административного контроля на современном этапе, определение научных направлений дальнейшего совершенствования организации и функционирования административного контроля. В соответствии о этим ставятся следующие задачи:
- Исследование теоретических основ государственного административного контроля.
- Обобщение и анализ международного опыта в области государственного административного контроля.
- Правовое закрепление пределов и форм воздействия государственного административного контроля.
- Разработкг предложений о дальнейшем совершенствовании законодательства о структуре, подчиненности и повышению эффективности деятельности органов государственного административного контроля. ■»,
Цель работы состоит и в том, чтобы еще раз убедиться в первостепенном значении контроля вообще и административного контроля, в частности, в любом обществе и государстве. Контроль - это неотъемлемая часть (элемент) руководства, управления и общечеловеческого требования. Особо подчеркивается, что контроль не сводится лишь к проверке исполнения, он тесно взаимосвязан с функциями администрации на различных этапах ее деятельности (от планирования до непосредственного руководства работой на местах).
Автор стремился провести сравнительный государственно-правовой анализ путей образования, структуры, фукктй, компетенции, форм и методов работы органов административного контроля в различных типах государств, показав его общие и особенные черты. Процесс осуществления контроля за деятельностью администрации постоянно сопряжен с возникновением многочисленных повседневных проблем и осложнений во взаимоотношениях его с гравданами не только в области их политической и производствен' ной деятельности, но и в области их взаимоотношений с администрацией.
Всеобщая система контроля представляет собой основные средства, имеющиеся в распоряжении государственной власти, для проведения в жизнь ее политики, реального воплощения планов и госзаказов, достижения конкретных результатов труда во всех областях жизни общества - государственной, социальной, экономической, культурной.
В то же время положение системы контроля и ее взаимоотношения о другими компонентами государственного ц общественного механизма существенно отличаются друг от друга в различных странах, что в первую очередь связано с наличием различий между ними в политическом строе и идеологии. Зто налагает свой отпечаток на функционирование государственной, правовой и исполнительной систем.
В своем, исследовании диссертант пытался четко определить понятие "контроль" в соответствии с его значением и ролььэ, выполняемой им в обществе. При этом он отмечает, что не существует единого мнения ученых по этому вопросу. Неоднозначность суждений касается и оцределения места системы органов контроля в едином комплексе административных функций государства, его
зста в обществе и в самой административной системе. На материках функционирования административного контроля рада-стран ЗССР, Франции, Сирии и Египта) автор пытался выявить основные ажономерности, средства и метода, способы проявления контроля, то же время из исследования вытекают и конкретные практичес-ие рекомендации о повшении эффективности системы контроля, риданию ей большей объективности, совершенствовании деятель-эсти органов контроля, профессионального мастерства кадров.
Диссертант заостряет внимание на важность обеспечения га-антий административного контроля как в области выявления им едостатков и их устранения, так и в облаоти соответствия кад-эв контролируицих организаций своему назначению, наличия у их необходимых полномочий, включая право обжалования решений.
В то же время основным в деятельности административного онтроля является главенство закона во всех жизненных ситуаци-х и обеспечение государственных интересов.
Методологические и теоретические основы исследования. Ме-одологической и теоретической основой диссертации являются руда классиков марксизма-ленинизма, советских ученых-юристов, окументы и законодательство Советского Союза. Диссертант ошг-ался на идеи К.Маркса, В.И.Ленина о контроле и его роли в об-естве. В наибольшей степени использовались труды В.И.Ленина Государство и революция", "Очередные задачи Советской власти',' Набросок правил об управлении советскими учреждениями", "О двойном" подчинении и законности", "Как нам реорганизовать абкрин?" и лр.
Исследование проводилось на основе диалектического метода ознания. Использовались также методы системно-правового анали-а, исторического подхода и сравнительного правоведения.
5
Теоретической базой исследования явились труда советских, французских и арабских ученых по государственному и административному праву, а также по вопросам о контроле над деятельностью государственного управления, учреждений и организаций.
Широко использовались работы советских ученых - Афанасьева В.Г., Еарабашева Г.В., Власова В.Л., Головко A.A., Горшене-ва В.М., Здара Я.А., Кудрявцева В.Н., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Махненко А.Х., Студеникиной М.С., Тагунова E.H., Шахова И.Б., Шнейдера Х.Х., Кориной Е.В.
Использовались труды французских ученых: WALTW (МАКСЬи»
LA TillЕЩ ftbMNï&TRftr VE.HfiSRTflLE, LE CONTROLE des
(iMW^iwftB-BiftJbiPP«.
Кроме того, автор опирался на труды арабских ученых, специалистов по административному праву в Арабской Республике Египет и Сирийской Арабской Республике. В частности, на работы таких египетских ученых, как Сулеймана Мухаммеда Ат-Тамауи -"Административное право", "Увольнение по суду", "Принципы административного -права" (в сравнении); Таима Аль-Джарфа - "Принцип законности", "Основы управления государством через Закон"; Османа Халиля-"Административное право", "Общее администрирование и его организация"; Мохсина Халиля - "Административное право и контроль за действиями руководителей"; Мухаммеда Камиля Лейлы - "Контроль и деятельность администрации", "Административное право" (сравнительный анализ). Использовались труды сирийских ученых Аднана Аль-Аджлани - "Административное право"; Наума Ас-Суюфи - "Административное право"; Абдаллы Тульбы -"Судебный контроль", "Общая административная система", а также
6
зтатьи Иляса Аль-Юсефа и других.
Диссертант в своем исследовании использовал работы ученых Згипта: Сарвата Бадои, Фуада Аль-Аттара, Мухаммеда Абдаллы Аль-1раби, Мухаммада Фуада Муханна, Аделя Махмуда Хамди, Суада Аш-Парркауи, Халиля Хайкала, Бакра Аль-Каббани, Мухаммада Рамада-1а, Мустафы Абу-Заида Фахми, Фахида Фикри Рифаата, Ибрагима Ши-са и ряда других ученых, разрабатывающих проблемы, методологию I способы осуществления государственного административного контроля. Изучение перечисленных работ позволило диссертанту использовать то ценное,-что было выработано научной мыслью по воцро-зам повышения эффективности контроля над деятельностью органов государственного управления, предприятий, учреждений и организа-дай.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в сомплексном подходе к изучению места и роли государственного административного контроля,
1. Впервые было'проведено сравнительно-правовое исследова-ше систем административного контроля, функционирующих в усло-зиях различных государственно-политических формирований, в-том гисле во Франции, а также унаследовавших французскую систему, Згштте и Сирии, с одной стороны, и СССР- , о другой.
2. Проанализированы и четко определены элементы системы сонтроля, подчеркнута ее важная роль в области управления народно-хозяйственным комплексом. В особенности важным представ-шется раздел исследования, посвященный анализу адаинистратив-юго права и деятельности органов управления, а также необходи-тости создания объективных благоприятных условий функционирова-шя системы контроля, позволяющих добиться наивысших результатов с наименьшими материально-техническими затратами и усилия-
7
'ми лкщей.
3. Исследовано и научно обосновано наличие тесной взаимосвязи меаду системой функционирования контроля и структурой, характером политической власти в государстве. Как для политической системы, так и для системы контроля характерно наличие многих общих закономерностей их развития и функционирования. Автор показывает также общие и особенные черты политических систем и систем контроля анализируемых различных обществ со своими социально-экономическими и политическими укладами.
В настоящем исследовании предпринята попытка впервые проанализировать тенденции возрастания социальной роли и значимости административного контроля, что имеет особое значение в условиях развития политики гласности и демократизации в мире.
4. В диссертации обосновывается положение, что именно административный контроль представляет собой реальную гарантию осуществления государственных программ, обеспечения в государстве законности и четкости при осуществлении важнейших политических мероприятий. В частности, анализ функционирования централизованного контроля над органами управления центрального и меотного значения представляется автору достаточно важным и актуальным в условиях нарастающих и постоянно углубляющихся процессов в ряде ведущих стран мира.
5. Проанализирована и обоснована необходимость охвата системой контроля всех этапов и аспектов административно-хозяйственной деятельности на различных уровнях ео функционирования. Только при такой ситуации можно ожвдать полной отдачи от контрольных мероприятий.
6. Диссертантом сделан вывод о том, что в условиях быст-эго развития СССР необходимо создание эффективно действующе-э единого комплекса государственного административного конт-эля, который бы объединил различные органы контроля централь-эй и местной систем управления, новые, отвечающие происходя-ам переменам, структуры. Все они должны находиться в тес-зйшем взаимодействии, представлять собой единое целое, то
зть механизм, позволяющий избежать изживших себя рутинных эдходов и непоследовательности, разрозненности контрольных рганов.
7. Анализируя положение системы контроля во Франции, в гипте и Сирии, автор приходит к выводу о необходимости даль-вйшего углубления и совершенствования системы внутреннего
г.е. ведомственного)контроля этих стран с тем, чтобы органы ласти"были в состоянии оперативно принимать решения, в частости, по вопросам отмены их актов, противоречащих закону, риказам, распоряжениям.
8. Органы контроля должны обладать своего рода иммуните-ом, обеспечиваемым высшей властью и гарантирующим самостой-ельность их работы, невмешательство в нее со стороны других рганов. Высокой эффективности и реализации различных госу-арственно-политических планов и задач можно добиться лишь
ри условии тесного взаимодействия органов государственного цминистративного контроля с органами высшей государственной ласти. • .
9. В диссертации обоснована необходимость повышения рои административного контроля, его всемерной поддержки госу-
дарством, неослабного внимания к его нуждам и проблемам, вопросам подготовки квалифицированных кадров, способных выработать гибкий и грамотный подход ко многим проблемам. Такие кадры должны обладать высокими моральными качествами, быть идейно убежденными, готовыми честно работать в интересах общества. Таким образом, с применением несложных и недорогих, с точки зрения материальных расходов, можно избежать ошибок в работе, своевременно предотвратить различные нарушения, злоупотребления властью либо исправить их в кратчайший срок. Все это имеет профилактическое значение, позволяйте избежать излишних обращений в суд, а, следовательно, затраты средств и времени.
В условиях постоянно углубляющихся в мире процессов демократизации и децентрализации система государственного административного контроля нуждается в постоянном совершенствовании и развитии.
10. Делается вывод о том, что административный контроль представляет собой достаточно мощное средство, способное дать толчок развитию всей системы управления, ее усовершенствованию. Кроме того, в результате успешного проведения контроля повысятся результаты общественно-полезного труда, чувство ответственности и исполнительность, будут полнее выполняться плановые задания, приказы и распоряжения. Сам аппарат государственно-административной власти станет более демократичным, избавится от косности и рутины -главнейших бед администрации во всем мире.
Практическая: значимость исследование Исследование государственного административного контроля имеет жизненно важное значение о практической точки зрения. В доказательство этого диссертант приводит многие аргументы. В первую очередь, этот вид контроля обеспечивает непосредственные административные меры, направленные на нормальную деятельность органов управления различных уровней, о помощью разнообразных средств и методов, соответствующих каждому роду деятельности.
В то же время-во главу угла ставятся принципы уважения законности и общественных интересов, соблюдение всех инструкций и положений руководителями министерств, ведомств и предприятий, анализа положительных и отрицательных явлений в их работе. Отсюда автор выходит на непосредственных исполнителей контрольных мероприятий, а также на подконтрольные объекты в лице министерств, ведомств, предприятий и судебный контроль как разновидность контрольной деятельности государств.
Создается реальная возможность для представителей государственных органов распространить средства судебного контроля на действия администрации и административного контроля. Это делается путем проведения соответствующего расследования с последующим принятием судебных решений об отстранении от должности, определении степени ответственности и компенсации нанесенного ущерба.
Масштабы такого контроля.охватывают не только местные, но и центральные органы управления, включая самые различные их подразделения, иные организации, а также промышленные и экономико-финансовые структуры общества.
В дополнение к этому отмечается, что административный контроль способствует предупреждению нарушений. Он отражает в современных условиях тенденцию постоянно развивающейся децентрализованной системы управления и контроля, развития демократии и гласности.
Высказанные аргументы отражают важность исследуемой темы и повышают практическую значимость диссертации.
Апробация работы и реализация резгаьататов исследования.
Практическая значимость исследования состоит в возможности его применения для развития системы государственного контроля на предприятиях, в учреждениях, структурах государственной власти и управления.
Настоящее исследование может способствовать повышению роли органов контроля, совершенствовании деятельности государственного аппарата, и в конечном итоге, повышению результатив ности его работы на местах.
Диссертант обращает особое внимание на способы изыскания объективной и в то же время оптимальной действующей системы контроля, координации ее деятельности с другими органами и организациями.'
Материалы работы могут быть использованы в системе повышения уровня правовых знаний руководителей предприятий, органов государственного контроля, в процессе преподавания на* юридических факультетах, а также при повышении уровня правовых знаний граждан.
Результаты исследования в реферативной форме излагались на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета Белорусского государственного универ ситета, на региональных конференциях юридического факультета
Белорусского государственного университета в 1987, 1988 и 1989 годах, на Всесоюзной научно-теоретической конференции по фундаментальной международной проблеме "Организация и управление", проходившей в города Минске с 13 по 15 ноября 1989 года, и на республиканской научно-практической конференции в Минске 2425 апреля 1990 года. Они изложены в опубликованных работах автора.
На основе имеющихся разработок и собственных теоретических выводов диссертантом были сфомулированы и предложены для внедрения предложения о повышении роли государственного административного контроля.
Структура диссертации. Диссертация состоит изтедения, трех глав, заключения и списка литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновываются выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цели и задачи исследования, указываются метода разработки намеченных научных проблем, излагается научная новизна исследования, отмечается практическое значение научных выводов, содержащихся в работе, делается попытка внести предложения, направленные на совершенствование законодательства, форм и методов работы органов государственного административного контроля.
Первая глава диссертации - "Теоретические основы государственного административного контроля" посвящена исследованию теоретических основ государственного административного контроля. Путем сравнительного анализа в работе раскрывается сущ-. ность понятия контроля, его назначение и роль в управленческой деятельности, а также его виды.
Основываясь на теоретических изысканиях ученых-юристов,
автором дается определение государственного административного контроля. Государственный административный контроль - это предоставленное государством право высшему административному органу или другим органам осуществлять проверку и наблюдение за деятельностью нижестоящих органов и организаций, отменять, приостанавливать и корректировать их акты и действия специал! ными способами и методами в интересах общества и государства.
При осуществлении контроля устанавливается двухсторонняя обратная связь между проверяющими и проверяемыми.
С точки зрения диссертанта, внутренняя структура содержания функций контроля состоит из следувдих элементов или стадий:
- выявление, установление фактического состояния дел;
- анализ фактического положения дел, сопоставление его с заданным режимом, с намеченными целями;
- оценка контролируемой деятельности с точки зрения ее зг конностя, целесообразности;
- разработка мероприятий по устранению вскрытых недостатков, распространению всего ценного, положительного, что удалось обнаружить в процессе контроля.
Контроль - широкое, многозначное, собирательное понятие. Он может осуществляться в различных организационно-правовых формах, через многие звенья государственных систем, различными методами, на всех стадиях деятельности подконтрольных объектов. Глубокое, всестороннее познание контроля возможно лишь при его классификации и рассмотрении видов контроля.
Классификацию контроля можно проводить по разным основаниям.
В зависимости от организационных взаимоотношений субъек-в контроля с подконтрольными объектами различают контроль [утренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный). | времени осуществления (относительно проверяемых действий) «троль может быть предварительным, текущим и последующим; югоянным и временным. С точки зрения содержания, контроль 1вает общим и специальным.
В СССР существуют подобные виды контроля. В то же время ¡ть и другие виды. Например, общественный контроль, народ-;й контроль, рабочий контроль.
Как процесс,административный контроль можно подразделить I следующие этапы:
1) определение целесообразности и сферы контроля, исполь->вание современных технических средств, включая ЭВМ и инфор-щионную технику, позволяющих получить самую точную информа-ш в кратчайший срок;
2) достижение объективной оценки предварительной янформа-ш и ее стыковки с данными об объекте контроля и его задача-5;
3) издание приказа об организации контрольных мероприятий подготовка к их исполнению. Настоящий этап, в частности, шочает подготовку и изучение объективных условий проведения амеченных мероприятий с наивысшей эффективностью при наимень-ях затратах. При этом должны обеспечиваться уважительное от-эшение к человеческому гуманному фактору,недопустимость дублистания, а также перенос центра тяжести на моральные средства етоды убеждения в отличие от силового воздействия и принуж-ания.
Сущность государственного административного контроля за-
15
висит от экономического строя общества и тех задач, которые на него возлагаются. Изучение этого явления показывает, что независимо от различия государств, функционирующие в них органы административного контроля имеют много общего (цели, формы, методы работы и др.). Вместе с тем сравнительно-правовой анализ позволил выявить многочисленные особенности в деятельности административного контроля различных государств. Общее и особенное в функционировании административного контроля в различных странах дает материал для размышления и новых выводов.
Во второй главе исследуются органязационно-правовоые проблемы государственного административного контроля, роль его механизма в обеспечении реализации основных задач и функций государств путем правового а экономического регулирования деятельности различных сторон жизни общества.
В дополнение к различным проблемам частного и специального характера анализируются вопросы общего организационного, порядка, связанные с основными формами и методами административного контроля.
К ним относятся: I) повышение эффективности, действенности контроля в административной деятельности; 2) возрастание роли административного контроля в экономической сфере функционирования государств; 3) координация и взаимодействие различных видов контроля.
Данные вопросы тесно связаны с организационно-правовыми аспектами административной деятельности государств и их контрольных органов. Они касаются вопросов контроля как непосредственно, так и опосрэдственно. Важнейшим из них можно считать вопрос об эффективности и действенности функционирования конт-
16
роля в системе общих административных структур, составляющих эго жизненное пространство. Контроль является важным элементом административной деятельности, практически связанным о выполнением законов и заданий.
В связи с тем, что способы осуществления контроля в системе центральной административной власти и на перифериии в значительной степени отличаются друг от друга, автор выде-тяет два вида контроля и рассматривает их по следующей схеме:
1. Централизованный государственный контроль, его приняты, особенности, способы осуществления ("ССМ/Ш^Е НТЕИйМЦТ^У^
2. Контроль как децентрализованная категория, его принципа, особенности, способы осуществления. (Административная шекаК (ТИТШЙМШтзШТгуе).
I. Централизованный государственный контроль.
Под ним понимается комплекс правомочий высшей системы вла-:ти по осуществлению контроля за деятельностью подчиненных им )рганов или персонала, включая право частично или полностью [рекращать деятельность подчиненных организаций, корректиро-1ать ее или брать на себя ее вындлнбйяе в случае необходимости.
1. Контроль органов высаёй'йл&с«^является прежде всего дминистративной формой контроле; кбторгй функционирует в рамах специальных згйтолбв и административных актов (постановле-:ий, распоряжений, приказов, инструкций) и осуществляется ад-инистративными органами.
2. Контроль органов высшей власти над нижестоящими орга-изациями осуществляется без участия специализированных ви-,ов контроля.
3. Он является внутренним видом контроля, все элементы оторого подчиняются одному органу управления.
4. Контроль органов высшей власти представляет собой комплексный, всеобъемлющий процесс, отличающийся постоянностью, регулярностью и целенаправленностью осуществления. Он осуществляется за деятельностью подчиненных организаций и их персонала.
Автором всесторонне рассмотрены формы и методы государственного административного контроля. Основными формами контроля высшей власти в СССР за деятельностью подчиненных органов, предприятий и учреждений являются: I) проверка исполнения; 2) письменные отчеты и доклады; 3) вызов и заслушивание подчиненных руководителей об исполнении соответствующих актов; 4) заявления; 5) обсуждение итогов проверок на местах; 6) утверждение приказов; 7) приостановление действия приказов;
Л
8) внесение исправлений в приказы; 9) отмена приказов; 10) отстранение должностных лиц от исполнения служебных обязанностей.
В работе анализируется такая форма контроля, как административная опека, применяемая в Сирии, Египте, Франции и других странах.
Административная опека является одной из форм административного контроля, осуществляемого в условиях децентрализованной административной системы. Как юридическое понятие административная опека представляет собой передачу высшими органами власти комплекса прав в области контроля за деятельностью организаций и персонала в основном центральным административным органам, а иногда и периферийным органам. Административная опека тем самым лишает местные государственные власти контрольных функций, передавая их центральным органам управления. Местные органы, находящиеся иод административной опекой, не имеют
18
права отменять приказы в контролируемых объектах, утверждать их, отстранять руководитвлёй от выполнения обязанностей. Данный вид контроля применяется в порядке исключения, так как честные органы по своей сути должны иметь независимые права. Пд и сам термин "опека" можно подвергуть сомнению, так как он ае в полной мере отражает суть данного явления и явился лишь результатом соглашения ученых мира. Необходимо более четко эпределить взаимосвязь между центральными и местными органа-1Я власти, а также проводить различие между административной эпекой и контролем высших органов власти.
В СССР фактически также имеется административная опека, соторая нередко применяется для обеспечения выполнения планов.
Различные виды контроля служат единой цели - повышению качества и производительности труда, улучшению административ-гой деятельности в масштабах государства, укреплению режима 1аконности в интересах решения общественных задач. Какими бы ш были формы и методы контроля, в каких бы областях они не [рименялись, какие бы органы их на осуществляли - центральные 1ли периферийные, всегда система контроля была и будет неза-1енимой помощницей созидательной работы государства независи-ю от типа государственного устройства и основ законодатель-ива.
В третьей главе рассмотрены основные организационно-пра-ювые гарантии государственного административного контроля и !втодн их реализации.
(С
Анализируя юрйдические гарантии, порядок их реализации на снове опыта Франции и других стран, включая СССР, Сирию и гипет, можно отметить, что между ними существуют различия, бусловленные содержанием, сущностью их политических систем.
19
В то же время они имеют общее начало - принцип создания правового гооударотва и главенства закона, обеспечения свобод и прав граждан. Сами по оебе гарантии и средства их осуществления отличаются друг от друга в каждом государстве, однако главное место везде занимают конституционные гарантии, за ними следуют юридические и, в частности, судебные, а также иммунитет. Кроме того, конституции и законы гарантируют гражданам право обжаловать любые противоправные решения.
Истинной гарантией контроля является уважение законов, соблюдение ведомственных инструкций, порядка применения тех или иных полномочий и действий. При этом на первое место выступают принципы равенства перед законом всех должностных лиц и подчиненных им граждан, постановка на первое место общественных интересов отраны, неприкосновенности личностинедопустимость нанесения ей ущерба и обязательная компенсация такого ущерба, если он все же будет причинен, всемерное стремление сбалансировать интересы каждого члена общества в отдель- < нооти и общественные интересы государства в целом..Гарантии составляют своего рода основу контрольного процесса и создают условия надежности положения всех субъектов процесса.
Для эффективности административного контроля автором предлагается: предоставить контрольным органам ряд гарантий, в том числе статус контрольных органов как центральной организации при верховной власти страны (Верховном Совете, аппарате президента, правительстве и т.д.); подкреплять контрольный процесс законшми гарантиями на воех этапах его проведения. Должен быть обеспечен иммунитет проверяющих, независимость их действий от всякого давления извне; создать в СССР систему административных судов, позаимствовав оправдавший себя опыт
20
>рашрш; обеспечить необходимый иммунитет и юридическую не-[рикосновенность цредставителей контрольных органов, обос'но-анную законодательно; материальное обеспечение контрольных рганов нужными материальными ресурсами, создание обстановки ;оверия к ним; осуществлять должный подбор и расстановку кадров, в система органов контроля, их персонал должен иметь обя-ательноа высшее образование, а также пройти специальные куры переподготовки, иметь высокие морально-политические качест-а; в отдельных государствах органам системы внутреннего кон-роля предоставить право издавать приказы или исправлять неостатки в кратчайший срок; обеспечение гражданам юридических арантий на обращение в контрольные органы по вопросу отмены ©правомочных актов, а также на более решительные самостоя-ельные действия, что позволит экономить средства и время, еальное обеспечение юридических гарантий позволит во многих лучаях избежать длительных разбирательств споров, в том чио-е судебных, будет способствовать защите прав граждан и об-ественных интересов.
В заключении изложены основные выводы, вытекающие из иссертационного исследования. С целью совершенствования за-онодательства и повышения эффективности государственного ад-шистративного контроле в диссертации делаются выводы и вно-тгся более тридцати обоснованных предложений. Диссертант зитает целесообразным повышение роли органов ведомственного энтроля, наделения их правом отстранения от работы злостных арушителей или правил эксплуатации, наложения штрафа на ви-эвных лиц или же резко сократить их.
Предлагается передать все государственные инспекции СССР непосредственное подчинение правительств СССР, союзных и
21
автономных республик; создать в СССР систему административных судов. Автор полагает, что судебные гарантии функционирования административного контроля являются наиболее действенными. Специфичность и особая действенность судебных гарантий состоит в независимости суда и подчинении его только закону, в равенстве всех перед судом. Особое внимание уделяется вопросу специальной подготовки, подбору и расстановки кадров в системе органов контроля.
Делается вывод о том, что в современном мире намечается тенденция к расширению процесса демократизации и гласности, сохранению единства государств в политико-экономическом и правовом отношениях. В связи с этим повышаются требования к качеству подготовки законов, инструкций, разработке качественно новой системы административной опеки и административного контроля как средств, позволяющих стимулировать рост экономики, темпов производства и совершенствования системы управления. В то же время такой переход позволит властям дать активный отпор сепаратистским и националистическим проявления! которые не столь редки в совесменном мире, не исключая СССР.
До теме диссертации автором опубликованы следующие работы
1. Субъекты административного контроля в Сирийской Арабской Республике // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности // - Минск. - 1987. -С. 46-47.
2. Понятие административного контрля и его назначение // Тенденции и перспективы развития права и укрепления социалистической законности // - Минск. - 1988.: вып. 2. - С. 40-41.
3. Государственный административный контроль: задачи,
22
этоды // Тенденции и перспективы развития права и укрепле-
т социалистической законности //-Минск. - 1989.: вып. ,3.-. 39-40. '
4. Государственное управление и ответственность // Всесо-шая научно-теоретическая конференция по фундаментальной 5ждисциплинарной проблеме "Организация и управление" // ззисы докладов //. - Минск - 1989. - С. 101-104.
5. Административный и судебный контроль (сравнительный 1ализ) // Тенденции и преспективы развития права и укрешге-1Я социалистической законности // Республиканская научно-фактическая конференция // - Минск. - 1990.: вып. 4. -
71-72.
