Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти

Гурин, Андрей Игоревич

Государственный контроль как форма осуществления исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»

На правах рукописи

ГуринАндрей Игоревич

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ФОРМА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Специальность 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2005

Работа выполнена на кафедре административного и муниципального права Саратовского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат юридических наук, доцент

Ульянова Валентина Нестеровна

доктор юридических наук, профессор

Кононов Анатолий Михайлович

кандидат юридических наук, доцент

Воронов Алексей Михайлович

Ведущая организация -

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится 31 марта 2005 года в 1400 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, ауд. 49.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан «16»февраля 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного кандидат юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого века социально-экономические и политические преобразования сопровождались весьма значительными противоречиями. Поначалу реформы привели к существенному сокращению государственного влияния на различные сферы общественной жизни1, что вызвало известные негативные последствия. Желание как можно быстрее преодолеть их привело к тому, что государство, учитывая возрастающий спрос на государственные институты в сфере экономики, стало в последнее время усиливать свое организующее воздействие. Таким образом, в начале XXI в. создавшаяся ситуация начала постепенно исправляться2. Однако усиление государственного влияния выразилось, прежде всего, в увеличении штатной численности работников органов государственной власти и управления (с 882 тысяч в 1993 г. до более миллиона в 2001 г.)3; в расширении функций ведомств, которые и без этого достаточно широки. Правительство Российской Федерации, осуществившее «инвентаризацию» функций министерств и ведомств, насчитало их порядка пяти тысяч4.

Естественно, усиление влияния такого огромного государственного аппарата не могло дать положительных результатов. Понимание этого послужило началом административной реформы, в первую очередь Правительства, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Существующая система работы государственных, и прежде всего исполнительных органов тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Такой способ существования власти представляет угрозу и для общества, и для государства5.

Административная реформа состоит в пересмотре не только и не столько структуры и штатов органов государственной власти, но главным образом, их функций.

1 См.: Козлов Ю М., Попов Л.Л. Административное право. М, 1995. С. 11.

2 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль и применение админисграггав-ной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами / Административшнтравовое регулирование в сфере экономики: Пятые «Лазаревские чтения» // Государство и право. 2001. № 12. С. 18; Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Ин-

СТИ^См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001.4 апр.

4 См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ II Рос-

5 См.: Послание Президента РФ В.В Пугина Федеральному Собранию РФ «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001.4 апр.

Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, осуществляется посредством принятия решения, его исполнения и контроля за исполнением. Контроль - одна из основных функций в механизме реализации исполнительной власти. Он осуществляется на всех уровнях государственной деятельности исполнительной власти и существенно влияет на состояние правопорядка, демократии, гарантированности прав человека. Государственный контроль отражает процессы, происходящие в жизни общества и государства, в праве, экономике и политической системе, и изменяется в соответствии с механизмом управления.

За последние 10-15 лет отношение к государственному контролю трансформировалось от негативного, которое явилось реакцией на тотальный всеобъемлющий контроль, существовавший в советском государстве, и, как следствие, породило идею отказа от необходимости любого контроля вообще, до позитивного, считающего контроль панацеей от всех бед, обосновывающего необходимость его осуществления любыми способами, порой игнорирующими права и интересы контролируемых субъектов.

Значительное место в осуществлении государственного контроля принадлежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан. «...Именно контроль исполнительной власти, - как следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г., - у предпринимательства в целом, а малого в особенности, вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправданным административным давлением, прежде всего, со стороны надзорных органов и инспекций».

Президентом Российской Федерации отмечается, что издержки от такого надзора очень велики, а порой - абсолютно бессмысленны. Несмотря на значительные штаты (сотни тысяч человек) контролирующих органов и аккредитованных при них коммерческих организаций, контроль зачастую осуществляется формально. При этом материальный ущерб от аварий, обвалов, пожаров и тому подобного не уменьшается. А «предписания и штрафы, равно как поборы и взятки, ложатся непомерным бременем и угнетают предпринимательство»6.

Так что необходимость внесения изменений в законы и подзаконные акты, которые уточняют и упорядочивают полномочия надзорных органов, существовала в России постоянно и особенно актуализировалась в последнее время.

6 См.: Послание Президента РФ В.В. Пугина Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002.19 апр. 4

полнительной власти»7, которым определена новая структура федеральных органов исполнительной власти В соответствии с ней сами министерства заметно укрупняются и усиливаются. Но главная задача административной реформы заключается не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, сделать новые министерства более эффективными и влиятельными, придать им большую динамику и самостоятельность.

Обращение к исследованию проблем контроля обусловливается целым рядом причин: социальными - изменением условий организации и осуществления контрольной деятельности; гносеологическими - необходимостью теоретического выявления специфики контроля на современном этапе; практическими - возрастанием требований к его эффективности.

Вопросы организации государственного контроля и осуществления его исполнительной властью, несмотря на очевидную практическую значимость, теоретически разработаны недостаточно. Большой интерес вызывают конкретные предложения по дальнейшему организационно-правовому совершенствованию механизма контроля в системе исполнительной власти и его нормативно-правовому регулированию.

Обращение к теме диссертационного исследования обосновывается многозначностью и важностью проблемы, неопределенностью значительного спектра вопросов в этой области:

- отсутствует доктрина и законодательная концепция общегосударственного контроля в системе государственной власти;

- существенным образом преобразовались предметы ведения исполнительной власти, обозначилось их многообразие, различие статуса и форм;

- сохраняют актуальность проблемы обеспечения прав и интересов стороны, в отношении которой государственные органы исполнительной власти осуществляют контрольные полномочия;

- имеются пробелы в законодательном регулировании контроля: отсутствует определение сущности государственного контроля как единой формы осуществления государственной исполнительной власти;

- не определены общие статутные позиции органов государственного контроля, а также специфика деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в отдельных сферах и по отдельным функциям;

- остается вне рассмотрения и научного обсуждения процедурная сторона контроля государственных органов исполнительной власти, которая не имела законодательного закрепления ни в СССР, ни в РСФСР, ни в Российской Федерации.

7 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.

Цели исследования. Целями данного исследования являются формулирование и обоснование с позиций административно-правовой науки теоретических представлений концепции государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью в новых экономических, политических, правовых и организационных условиях; выработка практических рекомендаций для законодателя и правоприменителя по восполнению пробелов в законодательстве, устранению противоречий в сфере юридической регламентации отношений государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью.

Задачи исследования. Обозначенные ранее цели обусловливают постановку и решение следующих задач:

- изучение и обобщение имеющихся научных исследований по проблемам контроля, особенно в системе исполнительной власти, определение степени теоретической разработанности темы;

- раскрытие сущности и специфики государственного контроля в системе механизма исполнительной власти;

- исследование правовой природы государственного контроля как формы реализации исполнительной власти;

- определение понятия и содержания системы государственного контроля, разработка предложений по ее оптимизации;

- обоснование выделения контрольного процесса как особого вида административного процесса;

- выработка научных рекомендации и предложений по совершенствованию правовой регламентации процедур контрольной деятельности.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контроля в системе государственной исполнительной власти.

Предмет исследования составляют сущность, содержание, принципы, функции государственного контроля исполнительной власти, его виды и механизм осуществления.

Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность различных методов, применяемых для познания исследуемой материи. В данной работе использовались общенаучные методы - диалектический, системный, формально-логический, социологический; специальные методы - сравнительного правоведения, функциональный, историко-юридический, правового моделирования.

Названные методы применялись в сочетании с законами формальной логики (анализом, синтезом, дедукцией, индукцией) и правилами лингвистики.

Содержание и результаты научного исследования основываются на анализе современной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, феде-

ральных законов, указов Презвдента Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов и документов, относящихся к предмету исследования; а также теоретических исследований ученых и специалистов в области теории права и государства, науки управления, административного права и процесса, других отраслей права, внесших существенный вклад в разработку проблем контроля: Ю.С. Дпушкина, АГЬ Алехина, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Габричидзе, В.М. Горшенева, Д. Димитрова, К Киллена, В.И. Кнорринга, Ю.М Козлова, Б.М. Лазарева, Д.В. Лунева, Б.М. Макарова, В.М. Манохина, Л.Д. Мицкевича, КВ. Пановой, Н.Г. Салищевой, Е. Старосьцяка, М.С. Студени-киной, ГА Туманова, В.И. Туранова, В.И. Туровцева, Е.В. Шориной, Ц.А. Ям-польской и других. В работе нашли отражение материалы научных конференций и периодической печати по вопросам темы исследования.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка комплексного анализа вопросов контроля в системе государственной исполнительной власти; освещаются такие малоисследованные вопросы, как функциональное назначение государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, место государственного контроля в системе форм деятельности структур исполнительной власти; вносятся предложения по повышению эффективности государственного контроля; даются рекомендации по совершенствованию процедур контрольной деятельности исполнительной власти.

В работе представлен комплексный анализ норм, регулирующих осуществление контрольной деятельности, содержащихся в Конституции Российской Федерации, законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, иных нормативно-правовых актах в динамике, отражающей изменения правовых подходов к регулированию контрольной деятельности государственной исполнительной власти.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Требует конституционного закрепления категория «исполнительная власть» в части определения уровней последней, системы органов, форм реализации ими своих полномочий, обозначения сферы воздействия и предметов ведения.

2. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации исполнительной ветви власти. Он имеет не меньшее значение в жизни общества и государства, чем контроль законодательной и судебной ветвей власти, а также прокурорский надзор, он решает особые превентивные задачи и поэтому должен быть закреплен в нормах Конституции Российской Федерации.

3. Понятия «государственный контроль» и «административный надзор» соотносятся как целое и часть, при этом последнее обладает рядом особенностей. Данные понятия и их отличительные особенности нуждаются в

законодательном оформлении, что положительно скажется на практике применения правовых актов, регулирующих осуществление контроля.

4. Необходимо разработать теорию (концепцию) государственного контроля, которую возможно оформить в виде Федерального закона «О государственном контроле».

5. Уточнена система общих функций государственного контроля со стороны исполнительной власти. Анализ их применения в ряде сфер показывает, что в настоящее время организация деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации по осуществлению государственного контроля не позволяет им полностью реализовывать эти функции.

6. Система подготовки кадров для государственного контроля должна быть изменена, в связи с этим предлагается следующая ее модель:

1) получение высшего образования в одном из вузов Министерства образования;

2) работа по специальности не менее 5-ти лет;

3) прием на службу в контрольное ведомство по конкурсу;

4) курсы обучения специфике контрольной деятельности продолжительностью от 0,5 до 1 года;

5) работа в контрольном ведомстве с периодическим обучением на курсах повышения квалификации.

7. Контрольный процесс - это урегулированная нормами права деятельность по осуществлению контроля, которая представляет особый вид административного процесса и состоит го набора процедур организации, реализации и пересмотра контрольных действий, совершаемых последовательно.

8. Процедуры государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, являются едиными для всех видов государственного контроля исполнительной власти вне зависимости от целей и задач, стоящих перед контролем, органов, осуществляющих контроль, сферы или области, в которой он реализуется, в связи с этим предлагается решить задачу по унификации данных процедур.

9. Предлагается внести изменения в законодательные и подзаконные акты в целях совершенствования контроля, повышения эффективности контрольной деятельности, обеспечения прав и законных интересов подконтрольных субъектов.

10. Необходима законодательная регламентация статистического учета в Российской Федерации как информационного ресурса государственного контроля.

11. Исследование правоотношений, возникающих в процессе контроля, позволило выделить их специфические черты и обосновать вывод, что такие правоотношения являются особым видом управленческих правоотношений.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы государственного контроля, осуществляемого системой органов исполнительной власти в Российской Федерации, для дальнейшей научно-исследовательской работы по актуальным проблемам реализации исполнительной власти, осуществления контроля. Результаты исследования могут быть учтены в ходе осуществления административной реформы. Диссертационные разработки по вопросам государственного контроля могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по административному, финансовому и другим отраслям публичного права. Материалы диссертационной работы могут быть полезны при подготовке методических пособий и рекомендаций для практических работников контролирующих органов, а также использованы в процессе их обучения.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения диссертации изложены в опубликованных работах автора, обсуждены на заседаниях кафедры административного и муниципального права Саратовского юридического института МВД России, а также кафедры административного и финансового права Российской правовой академии МЮ РФ.

Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в докладах на вузовских и межвузовских научно-практических конференциях, проводимых на базе Саратовского юридического института МВД России, Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина, а также используются диссертантом в учебном процессе для чтения лекций и проведения семинарских занятий в Самарском филиале Саратовского юридического института МВД России.

Структура диссертационного исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы. Формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Глава первая «Сущность государственного контроля» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Понятие и признаки государственного контроля» автор обращает внимание на недостаточную изученность сущности государственного контроля, несмотря на то, что различные аспекты контроля -цели, задачи, функции, принципы, компетенция контрольных органов - являлись предметом исследования многих ученых, специалистов в сфере кибернетики, управления, административного права.

Анализируя высказывания некоторых исследователей (В.Г. Афанасьева, Ю.П. Еременко, В.И. Кнорринга Ю.М Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, Е. Старосьцяка), диссертант приходит к выводу, что контроль представляет собой систему действий по наблюдению и проверке протекающих в коллективах людей, обществе, государстве процессов по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия.

Дополняя характеристику контроля, автор проводит сравнительный анализ понятий «контроль» и «учет» и приходит к выводу, что учет является информационной основой контроля. Рассматривая действующее законодательство, регулирующее общественные отношения, складывающиеся в области организации учета, диссертант заключает, что было бы целесообразно законодательно урегулировать организацию статистического учета в Российской Федерации, которая до настоящего времени определяется ведомственными актами.

Анализ научной литературы по вопросам контроля, а также действующего законодательства Российской Федерации позволяет автору сделать вывод о существовании следующих видов контроля: государственного, муниципального, производственного и общественного. В зависимости от статуса органов, осуществляющих государственный контроль, он выделяет: президентский контроль; контроль законодательной власти; контроль исполнительной власти; судебный контроль; прокурорский надзор; контроль Уполномоченного по правам человека.

Выясняя соотношение понятий «государственный контроль» и «административный надзор», диссертант придерживается мнения, высказанного учеными Д.Н. Бахрахом, В.М. Манохиным, М.С. Студеникиной и другими, в соответствии с которым административный надзор является особым видом государственного контроля, осуществляемым исполнительной властью. При этом автор указывает на наличие пробелов в действующем законодательстве, связанных с отсутствием четких критериев разграничения контроля и надзора. В связи с этим автором выделена назревшая потребность в разработке теории (концепции) государственного контроля, которая может быть оформлена в виде Федерального закона «О государственном контроле». В этом законе следовало бы закрепить понятие «государственный контроль», обозначить особенности таких его видов, как «прокурорский надзор» и «административный надзор», определить иные виды государственного контроля, разграничив сферы их воздействия.

Во втором параграфе «Правовые основы государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти» исследуется система юридических актов, содержащих нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением государственного контроля исполнительной властью.

Конституция Российской Федерации 1993 г. вопросам государственного контроля уделяет незначительное внимание. О контрольных полномочиях исполнительной власти в ней не упоминается. Только из общего смысла Конституции можно сделать вывод, что исполнительная власть не сможет выполнить возложенные на нее функции, не осуществляя систематического государственного контроля. При этом автор отмечает, что государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, имеет для общества и государства не меньшее значение, чем контроль законодательной, судебной власти и прокурорский надзор, что обусловливает необходимость закрепления данного понятия в нормах Конституции Российской Федерации.

Анализируя федеральное законодательство, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательств субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Самарской и Саратовской областей), автор приходит к выводу, что существующую совокупность нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, отличает неупорядоченность и несистематизированность входящих в нее компонентов, наличие в них дублирующих норм, что осложняет не только правотворческую, но, в первую очередь, правоприменительную деятельность. В этой связи очевидна необходимость систематизации норм государственного

контроля. В целях устранения указанных недостатков в системе правовых актов, составляющих правовую основу государственного контроля исполнительной власти, предлагается выработать и нормативно закрепить единый структурный подход к содержанию нормативно-правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля.

В третьем параграфе «Формы и методы государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью» исследуется соотношение понятий «форма» и «метод» государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, специальные формы проверок и специфические формы контроля, осуществляемого ею.

Рассмотрев различные точки зрения ученых на понятие «форма государственного контроля», проанализировав действующее законодательство, диссертант указывает, что формы контрольной деятельности весьма разно -образны: заслушивание отчетов, информаций и сообщений, проверки и экспертизы, наблюдения, осмотры и досмотры, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и другие.

Основной, наиболее распространенной формой государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, является проверка, которая заключается в установлении фактических данных и сборе информации о выполнении обязательных требований, правил, нормативов, установленных законами и иными нормативными правовыми актами по проверяемым вопросам. В зависимости от предмета проверки выделяются такие ее виды, как ревизия, инвентаризация, инспектирование.

Автором отстаивается позиция, в соответствии с которой исполнительная власть, осуществляя государственный контроль, применяет особые, используемые только ею, формы контроля. К ним относятся: государственная регистрация, лицензирование, сертификация, аттестация, аккредитация. Вышеназванные правоприменительные формы деятельности исполнительной власти представляют собой особые формы осуществления государственного контроля исполнительной властью, так как они включают ряд элементов, характерных для контроля: сбор информации о подконтрольном объекте - предоставление учредительных и иных документов, отзыва на государственного служащего; проверка с целью установления фактического положения дел - изучение полученных документов; сопоставление достигнутых результатов с установленными требованиями - установление соответствия уровню качества, требованиям стандартов, норм, правил, квалификационным требованиям.

Основываясь на суждениях Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина и других о понятии «метод», автор позволяет себе не согласиться с мнением В.Ф. Журко, Е.А. Маштаковой, В.Б. Ястребова, которые вышеперечисленные формы контроля относят к методам последнего.

Хотя, как известно, к методам осуществления контроля исполнительной властью относятся методы убеждения и принуждения, административные и экономические, а также социологические, психологические, статистические, информационно-обеспечительные и тому подобные.

В четвертом параграфе «Функциональное назначение контроля» автор переходит к рассмотрению положений законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, закрепляющих функциональное назначение государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью.

Из анализа научной литературы и действующего законодательства Российской Федерации он делает вывод, что назначение государственного контроля многосторонне и может состоять в изучении фактического положения дел, проведении анализа этого положения, устранении негативных проявлений, обеспечении законности и дисциплины в государственном управлении, формировании у подконтрольного субъекта потребности в позитивном поведении. Установление назначения контроля в законодательстве важно, поскольку оно позволяет конкретизировать предмет контроля и таким образом повысить эффективность контрольной деятельности.

Диссертант рассматривает назначение контроля с точки зрения выполняемых им функций. Взяв за основу суждения таких ученых, как В.М. Горше-нев, В.И. Кнорринг, А.Н. Харитонов, И.Б. Шахов, автор выделил следующие общие функции государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью: информационно-аналитическую; корректирующую; предупредительную; правоохранительную; экономическую; воспитательную; кадровую; координационную и уточнил содержание каждой из них применительно к названной сфере.

Проанализировав деятельность ряда контрольных органов, автор показал, что контрольная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации в настоящее время организована так, что исполнительная власть не в состоянии реализовать в полном объеме общие функции контроля в основной части сфер деятельности органов исполнительной власти.

Глава вторая «Осуществление государственного контроля в системе исполнительной власти» состоит из трех параграфов.

Параграф пятый «Контрольные правоотношения: понятие, содержание, особенности» посвящен исследованию контрольных правоотношений как правовой категории.

Автором выдвигается ряд аргументов в обоснование мнения, высказанного Е.В. Шориной, в соответствии с которым контрольные правоотношения являются отношениями управленческого характера, а не самостоятельной категорией, разновидностью общественных отношений. При этом они представляют собой особый вид управленческих отношений, наделенных специфическими чертами.

Анализ мнений, высказанных в научной литературе, а также правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля исполнительной властью, позволил автору выделить следующие специфические черты контрольных правоотношений:

1. Властный характер контрольных отношений выражается в том, что для выполнения целей, поставленных перед контролем, каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими необходимыми властными полномочиями. В настоящее время эти властные полномочия реализуются субъектами контроля в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами, конкретизирующими положения Конституции Российской Федерации и ограничивающими властные полномочия при осуществлении контроля.

2. Подчиненность объекта контроля субъекту контроля является по сути не организационным подчинением, а юридически определенной, временной властной подчиненностью.

3. Контрольные правоотношения в основной части возникают по инициативе контролирующей стороны, которая в большинстве случаев проявляет себя в издании акта контроля.

4. По своему статусу субъектный состав стороны, осуществляющей государственный контроль, многообразен.

5. Стороны контрольных правоотношений наделены правами и обязанностями, корреспондирующими друг другу исходя из неравенства статуса сторон, при этом объект контроля наделяется правом требовать от контрольного органа как выполнения законодательства о порядке проведения контроля, так и законодательства, регулирующего отрасль, сферу, в которой осуществляется контроль.

Права органов государственного контроля есть в то же время и их обязанности, так как деятельность по осуществлению контроля всегда связана с выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей. В связи с этим целесообразнее говорить не о правах и обязанностях контрольного органа, а о контрольных полномочиях соответствуюшего субъекта. Вопрос о контрольных полномочиях субъектов обстоятельно рассмотрен в юридической литературе. Придерживаясь по данной проблеме позиции А.А. Кармолицко-го, Б.М. Лазарева, М.С. Студеникиной, а также с учетом требований действующих правовых актов автор выделил и уточнил содержание следующих групп контрольных полномочий:

1) полномочия на совершение контроля по своей инициативе, беспрепятственно и в любое время в пределах своей компетенции;

2) полномочия давать в случае необходимости соответствующим органам и должностным лицам указания обязательного характера;

3) полномочия отменять или приостанавливать акты исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений;

4) полномочия по применению мер, обеспечивающих выполнение требований законодательства в рамках контрольных отношений;

5) полномочия по выработке рекомендаций превентивного характера, что особенно важно для осуществления финансового контроля в сфере финансовой деятельности.

6. Многообразие объектов контрольных правоотношений, которые представляют собой предметы, виды деятельности и даже результаты нормотворчества. Эта черта обусловливает регулирование данных отношений одновременно нормами нескольких отраслей права.

В шестом параграфе «Контроль как форма реализации исполнительной власти» автор исследует вопросы практической реализации исполнительной власти в форме государственного контроля.

Автором отмечается, что в науке, в том числе в административно-правовой литературе, категория «исполнительная власть» имеет многозначное определение. Для характеристики данной категории учеными перечисляется ряд ее признаков: вторичность и подзаконность; универсальный, предметный и организующий характер. Действующее законодательство Российской Федерации также не раскрывает понятия «исполнительная власть». Например, в Конституции Российской Федерации оно подменяется понятием «Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными слишком обобщенно и расплывчато.

Диссертант придерживается точки зрения, в соответствии с которой исполнительная власть среди трех ветвей государственной власти занимает ведущее положение. В связи с этим целесообразно законодательно закрепить понятие «исполнительная власть». Например, определение, сформулированное К. Вельским и Д Цабрией, которые под исполнительной властью понимают систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе реализации законов практическую работу по охране общественного порядка, управлению обществом, защите прав и свобод граждан и использующих для этого, в предусмотренных законом случаях, административное принуждение.

Функции и полномочия исполнительной власти реализуются через формы деятельности структур исполнительной власти, в системе которых важное место занимает государственный контроль. Последний не только выступает самостоятельной формой реализации исполнительной власти, но и является одной из стадий в реализации иных ее форм.

В настоящее время функционирует разветвленная система государственного контроля, осуществляемого на всех уровнях реализации исполнительной власти, в которой следует различать: общий контроль, осуществляемый Правительством Российской Федерации, а также высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации; специализированный межведомственный контроль, осуществляемый различными ин-

спекциями и надзорами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации; внутриведомственный контроль.

Автором отмечается низкая эффективность функционирования названной системы контроля. В своих научных исследованиях В.В. Бурцев, Ю.Игнатов, указывают на различные показатели эффективности государственного контроля, СО. Шохин называет условия повышения эффективности деятельности контролеров, диссертант же выделяет еще один фактор, существенно влияющий на эффективность контроля, а именно - ответственность за качество контрольной деятельности.

В целях повышения коллективной ответственности Правительства Российской Федерации автором предлагается внести в ст. 117 Конституции Российской Федерации изменения, суть которых состоит в изъятии из данной статьи положения о роспуске Государственной Думы при выражении недоверия Правительству Российской Федерации.

Предлагается установить индивидуальную ответственность членов Правительства Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, должностных лиц органов исполнительной власти как за результаты деятельности, приносящей общественный вред, так и за последствия действий, нарушающих состояние государственной и общественной безопасности, а также за наступившие последствия ввиду некачественного или недостаточного контроля.

За невыполнение предписаний контролирующих органов автор предлагает установить обязательную ответственность должностных лиц органов государства и муниципалитетов, а также должностных лиц, являющихся юридическими собственниками соответствующих объектов государственной и муниципальной собственности.

Диссертантом обосновывается позиция, в соответствии с которой за выявленные в процессе контроля нарушения следует установить более жесткую ответственность, соразмерную с доходами от противоправной деятельности, при одновременном сокращении воздействия контролирующих органов.

В седьмом параграфе «Система государственного контроля» исследуется необходимость реформирования действующей системы государственного контроля и разработки научных основ ее реализации.

Исходя из общего понимания системы автор, соглашаясь с В. Вороновым, считает, что систему контроля можно представить как совокупность взаимосвязанных между собой элементов - исполнителей (субъектов контроля), объектов контроля и средств контроля (виды, формы, методы, технология, технические средства), взаимодействующих по правилам, установленным соответствующими нормативными актами.

Рассмотрев ряд примеров, автор доказывает, что недостатки системы финансового государственного контроля, выделенные В.В. Бурцевым,

присущи системе государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью. К ним относятся следующие:

1. Отсутствие четкой и полной нормативно-правовой основы государственного контроля, отсутствие его методологической базы, общих правил, системности, повторяемости, стабильности.

2. Неприменение современных технологий контроля.

3. Отсутствие надежной правовой, материально-технической и социальной основы государственных контролеров.

4. Несоответствие контрольной деятельности государственных органов предъявляемым требованиям, ее неэффективность.

5. Неопределенность места и роль каждого субъекта государственного контроля в его целостной системе, что порождает перекладывание ответственности с одного контролирующего органа на другой. Отсутствие четкого разграничения сфер деятельности порождает неоправданный параллелизм и дублирование контрольных полномочий.

В целях устранения указанных недостатков в системе государственного контроля В.В. Бурцевым, Е.А. Кочериным предлагается ряд направлений деятельности по ее реформированию и развитию.

Диссертант подробно рассматривает некоторые из них: реформирование организационных структур; формирование системы процедур государственного контроля; формирование системы кадрового обеспечения. В частности, автор, рассмотрев существующую систему подготовки кадров в органах внутренних дел, приходит к выводу о ее неэффективности и предлагает следующую схему подготовки кадров:

- получение высшего образования в одном из вузов Министерства образования;

- работа по специальности не менее 5-ти лет;

- прием на службу в контрольное ведомство по конкурсу;

- курсы обучения специфике контрольной деятельности продолжительностью от 0,5 до 1 года;

- работа в контрольном ведомстве с периодическим обучением на курсах повышения квалификации.

Глава третья «Вопросы правовой регламентации процедур государственного контроля» состоит из трех параграфов.

В параграфе восьмом «Общая характеристика процедур контрольной деятельности» диссертант исследует понятия «контрольные процедуры» и «контрольный процесс», их соотношение, а также значимость контрольных процедур.

Рассмотрев и изучив многочисленные и противоречивые суждения ученых о понятиях «процедура» и «процесс» и их соотношении, автор приходит к выводу, что наиболее обоснованной является позиция Б.М. Лазарева,

который считает, что процедура - это порядок совершения действий, необходимых для выполнения какого-либо дела, решения задачи, а процесс -система действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой различными субъектами, и система правоотношений, складьтающихся в результате и посредством этих действий.

Проанализировав точки зрения ученых Ю.С. Адушкина, Д.Н. Бахраха, ИА Галаган, С.И. Котюргина, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Сгарилова и других о понятии административного процесса, автор заключает, что широкое понимание административного процесса соответствует современным направлениям законодательной деятельности и деятельности органов исполнительной власти. При этом диссертант позволяет себе возразить И.В. Пановой, которая считает, что нет объективных оснований для обособления административно-контрольного процесса, ибо контрольная функция, присущая всей системе исполнительной власти, является важнейшей функцией управления. Он приводит ряд аргументов в обоснование позиции, в соответствии с которой контрольный процесс является разновидностью административного процесса.

Автором отмечается, что вне зависимости от конкретных целей контроля, правового положения осуществляющих его органов и должностных лиц, форм, в которых контроль может осуществляться, общие процедуры его проведения в принципе одинаковы, что дает основание выделить их в самостоятельную группу процедур.

Особое внимание уделяется проблеме унификации контрольных процедур. Начало решения данной проблемы автор связывает с принятием Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», а также других законов, например, нового Таможенного кодекса Российской Федерации. Однако значительный шаг вперед в этом направлении позволит сделать принятие закона «Об административных процедурах», над разработкой проекта которого работают Ю. Тихомиров и некоторые другие ученые.

В девятом параграфе «Процедуры организации и проведения контроля» подвергнуты анализу процедуры, предусматривающие целый комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по осуществлению контрольной деятельности. К ним относятся следующие процедуры:

1. Подготовка и принятие нормативно-правовых актов, регулирующих проведение государственного контроля. В актах необходимо обозначить цель и определить задачи, стоящие перед контролем. Желаемый результат выражается в измеряемых величинах, которые в процессе контроля становятся нормами функционирования. Особенность государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, заключается в том, что большинство норм функционирования носит описательный характер. Это -

правила, требования, нормативы, определенный порядок, устанавливаемые законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Из данного обстоятельства автором делается вывод о необходимости высоких требований к качеству нормативных актов. Диссертант приводит ряд примеров, доказывающих что некоторые нормы функционирования, содержащиеся в законах и подзаконных актах, устарели, не соответствуют требованиям действительности. При таком положении дел контроль не обеспечивает достижения той цели, которая ставилась при принятии правового акта.

2. Планирование контроля и внеплановое проведение контроля. Автором отмечается, что несмотря на достаточно полную регламентацию в законодательстве и подзаконных актах вопросов планирования контроля, а также проведения внеплановых проверок, до настоящего времени остается неразрешенным один из наиболее важных вопросов - вопрос согласования работы различных контрольных органов. В результате несогласованных действий контролирующих органов работа отдельных организаций может быть парализована.

3. Подготовка проверки, которая заключается в принятии контролирующим органом решения на проведение проверки, оформленного приказом или распоряжением руководителя органа. Содержание решения определяется законодательными и иными нормативно-правовыми актами.

4. Проведение проверки. Одним из основных требований к порядку проведения контроля является его продолжительность. Проанализировав ряд нормативно-правовых актов, автор заключает, что ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации, как и другие нормативные акты, для проведения проверок устанавливает срок не более двух месяцев, но в него включено только время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента. Если буквально толковать закон, то тогда проверка может затянуться на неоправданно длительные сроки и, следовательно, превратиться в инструмент давления на проверяемого.

5. Преодоление противодействия объекта контроля осуществлению контроля уполномоченным органом. Автором рассматривается типичный случай противодействия контролю путем приостановления деятельности организации в рабочее время, в результате чего, контролеры лишаются возможности проводить проверку. При возникновении данной ситуации контролерам должна быть предоставлена возможность запрещения осуществления деятельности объектом контроля путем его опломбирования или опечатывания до тех пор, пока не будут выполнены необходимые контрольные мероприятия.

В десятом параграфе «Процедуры по реализации и пересмотру итогов контроля» исследуются процедуры, регламентирующие деятельность

контролирующих органов и их должностных лиц после проведения проверки и завершения иных контрольных мероприятий. Перечислим их:

1. Процедура составления акта по итогам проверки. На основе анализа правовых актов автор приходит к заключению о наличии в законодательстве пробела, связанного с отсутствием в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» норм, предусматривающих составление третьего экземпляра акта. Третий экземпляр акта составляется при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать, что допущенное нарушение законодательства, содержит признаки преступления. А ведь в ходе мероприятий по контролю могут быть выявлены нарушения, содержащие признаки преступлений, предусмотренных ст.ст. 143, 236, гл. 26, 27 Уголовного кодекса Российской Федерации.

2. Процедура доказывания или аргументации сделанных в акте выводов, целью которой является обеспечение объективности и обоснованности сделанных в акте выводов.

3. Процедура ознакомления с актом, представления заявлений и возражений по нему. Анализ правовых актов позволил диссертанту выявить отсутствие названных процедур при осуществлении государственного контроля в отдельных областях. В связи с этим автор вносит предложение об обязательном закреплении процедур, предоставляющих подконтрольному субъекту достаточно времени на ознакомление с актом, представление по нему заявлений и возражений по всем видам контроля, и в том числе при проведении камеральной налоговой проверки.

Желательно нормативно определить порядок оформления особого мнения работника контрольного органа или иного лица, принимавшего участие в проведении проверки группой.

4. Процедура вынесения обязательных для исполнения указаний и их вручение. Автором установлено, что не все ведомственные нормативные акты соответствуют действующему законодательству. Например, приказом Минздрава Российской Федерации от 17 июля 2002 г. № 228 «О порядке проведения мероприятий по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора» по итогам мероприятий по контролю не предусматривается составление протокола об административном правонарушении и вынесение предписания об устранении выявленных нарушений, что является существенным недостатком данного нормативно-правового акта.

5. Процедура решения вопроса о привлечении к ответственности. За правонарушения, выявленные в ходе осуществления мероприятий по контролю, могут быть применены различные виды ответственности: дисциплинарная, административная, материальная, уголовная. Общие основания и

порядок применения различных видов ответственности определяются в ряде законодательных и иных нормативно-правовых актах.

6. Процедура, связанная с обжалованием действий и решений контролирующих органов. Осуществление государственного контроля, особенно вынесение контрольными органами предписаний и применение мер ответственности, всегда связано с воздействием на личные и материальные интересы проверяемых, поэтому контрольные процедуры обязательно должны предусматривать возможность обжалования действий контрольных органов. При анализе действующего законодательства автором выявлены имеющиеся в нем пробелы, существенно ограничивающие возможность обжалования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в арбитражном суде действий и решений контролирующих органов и их должностных лиц.

7. Процедура последующего контроля за обеспечением исполнения решений, принятых по итогам контроля. При проверке соответствующими органами исполнения своих решений контрольными процедурами должна предусматриваться возможность оценить деятельность объектов контроля по вьшолнению предписаний, а также деятельность контролирующих органов по реализации принимаемых решений и эффективность самих принятых решений.

В целом в законодательстве процедуры проведения контроля за обеспечением исполнения решений, принятых по результатам контроля, не разработаны.

В заключении диссертации автор подводит итоги проведенного исследования, формулирует основные выводы и положения, вытекающие из результатов исследования.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Образование и контроль в решении кадровых проблем государства // Эпоха и личность: Сборник статей / Науч. ред. В.А. Зимин, Р.Б. Туйкин. - Самара: Изд-во «Новая техника», 2004. - 0,3 п.л.

2. Контроль органов исполнительной власти в жилищной сфере как форма обеспечения конституционного права граждан на жилище // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (К 10-летию Конституции России): Международная научно-практическая конференция (1-3 октября 2003 г.) / Под ред. А.Г. Кузнецова. - Саратов: СЮИ МВД России, 2004. - 0,25 п.л.

3. Контроль исполнительной власти как форма обеспечения конституционных прав граждан // Конституционные чтения: Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004. - 0,25 п.л.

4. Процедуры контрольной деятельности // Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе. Сборник статей. Часть II / Науч. ред. В.А. Зимин. - Самара: Изд-во «Новая техника», 2004. - 0,3 п.л.

Подписано в печать 14.02.2005 г. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 100 экз.

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1

714П? 2005

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гурин, Андрей Игоревич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Понятие и признаки государственного контроля

§2. Правовые основы государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти

§3. Формы и методы государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью

§4. Функциональное назначение контроля

ГЛАВА II. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В

СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§5. Контрольные правоотношения: понятие, содержание, особенности

§6. Контроль как форма реализации исполнительной власти

§7. Система государственного контроля

ГЛАВА III. ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ПРОЦЕДУР

ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ

§8. Общая характеристика процедур контрольной деятельности

§9. Процедуры организации и проведения контроля

§ 10. Процедуры по реализации и пересмотру итогов контроля

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти"

Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого века социально-экономические преобразования сопровождались противоречиями. На первом этапе политические и социально-экономические реформы привели к существенному сокращению в непродолжительный период времени государственного влияния на различные сферы жизни общества1, что вызвало известные негативные последствия. Желание как можно быстрее преодолеть их привело к тому, что государство, учитывая возрастающий спрос на государственные институты в экономике, в последнее время стало усиливать свое организующее воздействие. В начале XXI в. создавшаяся ситуация начала постепенно исправляться2. Однако усиление государственного влияния выразилось прежде всего в увеличении штатной численности работников органов государственной власти и управления (с 882 тысяч в 1993 году до более миллиона в 2001 году)3; в расширении функций ведомств, которые и без этого достаточно широки. Правительство Российской Федерации, осуществившее «инвентаризацию» функций министерств и ведомств, насчитало их порядка пяти тысяч4.

Естественно, усиление влияния такого государственного аппарата не могло дать положительных результатов. Понимание этого послужило началом административной реформы, в первую очередь - Правительства, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Существующая система работы государственных и, прежде всего исполнительных органов, устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преоб

1 См.: Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право. М., 1995. С. 11.

2 См.: Студеникина М.С. Государственный контроль и применение административной ответственности как формы государственного регулирования экономическими процессами / Административно-правовое регулирование в сфере экономике: Пятые «Лазаревские чтения» // Государство и право. 2001. N2 12. С. 18; Ноздра-чев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Институты административного права России. М., 1999. С. 94.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию «Не будет ни революций, нн контрреволюций» П Российская газета. 2001. 4 апр.

4 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации И Российская газета 2003. 17 мая. разования. Такой способ существования власти представляет угрозу и для общества, и для государства1.

Административная реформа состоит в пересмотре не только и не столько структуры и штатов органов государственной власти, но главным образом их функций.

Государственное управление, как и любая I ругая государственная деятельность, осуществляется посредством принятия решения, его исполнения и контроля за исполнением. Контроль - одна из основных функций в механизме реализации исполнительной власти. Он осуществляется на всех уровнях государственной деятельности исполнительной власти и существенно влияет на состояние правопорядка, демократии, гарантированности прав человека. Государственный контроль отражает происходящие в жизни общества, государства, в праве, экономике и политической системе процессы и изменяется в соответствии с механизмом управления.

За последние 10-15 лет отношение к государственному контролю трансформировалось: от негативного, которое явилось реакцией на тотальный всеобъемлющий контроль, существовавший в Советском государстве, и, как следствие, породило отказ от необходимости любого контроля вообще, до позитивного, считающего контроль панацеей от всех бед, обосновывающего необходимость его осуществления любыми способами, порой игнорирующими права и интересы контролируемых субъектов.

Значительное место в осуществлении государственного контроля принадлежит исполнительной власти, с функционированием которой он неразрывно связан. Именно контроль исполнительной власти, как следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г., у предпринимательства в целом, а малого в особенности, вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправданным административным давлением, - прежде всего со стороны надзорных органов и инспекций.

1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская гачета. 2001. 4 апр.

Поэтому необходимость внесения изменений в законы и подзаконные акты, которые уточняют и упорядочивают полномочия надзорных органов, существует в России постоянно.

Предполагается, что радикальное решение названных проблем осуществится в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» , которым определена новая структура федеральных органов исполнительной власти3. В соответствии с ней сами министерства заметно укрупняются и усиливаются. Но главная задача административной реформы заключается не в механическом слиянии, а в том, чтобы уйти от дублирования, логически соединить ранее разбросанные и разрозненные функции, сделать новые министерства более эффективными и влиятельными, придать им большую динамику и самостоятельность.

Вопросы организации государственного контроля и осуществления его

1 См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации 2004. №11. Ст.945; №21. Ст. 2023.

3 Далее в работе предметом исследования послужат и прежние структуры и система федеральных органов исполнительной власти, и их нормативная основа. Законодательство и работе использовано по состоянию на I июля 2004 года. исполнительной властью, несмотря на очевидную практическую значимость, теоретически разработаны недостаточно. Большой интерес вызывают конкретные предложения по дальнейшему организационно-правовому совершенствованию механизма контроля в системе исполнительной власти и его нормативно-правовому регулированию.

Обращение к теме диссертационного исследования обосновывается многозначностью и значимостью проблемы, неопределенностью значительного спектра вопросов в этой области:

Методологическая и теоретическая основы диссертационного исследования. Методологическую основу составляет совокупность различных методов, применяемых для познания исследуемой материи. В работе использовались общенаучные методы - диалектический, системный, формально-логический, социологический; специальные методы - сравнительного правоведения, функциональный, историко-юридический, правового моделирования.

При написании работы диссертантом были проанализированы законодательство Советского Союза, современное законодательство Российской Федерации в его динамике, а также труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным направлениям и школам.

Содержание и результаты научного исследования основываются на анализе современной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов и документов, относящихся к предмету исследования; а также теоретических исследований ученых и специалистов по теории права и государства, науке управления, административному праву и процессу, другим отраслям права, внесших существенный вклад в разработку проблем контроля: Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, И.А. Габричидзе, В.М. Горшенева, Д. Димитрова, К. Киллена, В.И. Кнорринга, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, А.В. Лунева, Б.М. Макарова, В.М. Манохина, Л.А. Мицкевича, И.В. Пановой, Н.Г. Салищевой, Е Старосьцяка, М.С. Студеникиной, Г.А. Туманова, В.И. Туранова, В.И. Туровцева, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других. В работе нашли отражение материалы научных конференций и периодической печати по вопросам темы исследования.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями исследования являются формулирование и обоснование с позиций административно-правовой науки теоретических представлений, концепции государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, в новых экономических, политических, правовых и организационных условиях, выработка практических рекомендаций для законодателя и правоприменителя по восполнению пробелов в законодательстве, устранению противоречий в сфере юридической регламентации отношений государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью.

Обозначенные цели обуславливают постановку и решение следующих задач:

- раскрытие сущности и специфики государственного контроля в системе механизма исполнительной власти;

- исследование правовой природы государственного контроля как формы реализации исполнительной власти;

- обоснование выделения контрольного процесса как особого вида административного процесса;

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контроля в системе государственной исполнительной власти.

Предмет диссертационного исследования - сущность, содержание, принципы, функции государственного контроля исполнительной власти, виды и механизм его осуществления.

Научная новизна и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в нем предпринята попытка комплексного анализа вопросов контроля в системе государственной исполнительной власти; освещаются такие малоисследованные вопросы, как функциональное назначение государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью; место государственного контроля в системе форм деятельности структур исполнительной власти; вносятся предложения по повышению эффективности государственного контроля; рекомендации по совершенствованию процедур контрольной деятельности исполнительной власти.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Требует конституционного закрепления категория «исполнительная власть» в части определения уровней исполнительной власти, системы органов, форм реализации ими своих полномочий, обозначения сферы воздействия и предметов ведения.

2. Государственный контроль, осуществляемый исполнительной властью, является одной из форм реализации исполнительной ветви власти. Он имеет не меньшее значение в жизни общества и государства, чем контроль законодательной и судебной ветви власти, а также прокурорский надзор, особое превентивное значение и поэтому должен быть закреплен в нормах Конституции Российской Федерации.

3. Понятия «государственный контроль» и «административный надзор» соотносятся как «целое» и «часть», при этом последнее обладает рядом особенностей. Данные понятия и их отличительные особенности нуждаются в законодательном оформлении, что положительно скажется на практике применения правовых актов, регулирующих осуществление контроля.

Уточнена система общих функций государственного контроля исполнительной властью. Анализ из применения в ряде сфер показывает, что в настоящее время деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации по осуществлению государственного контроля организована так* что не в состоянии полностью реализовывать функции контроля.

Система подготовки кадров для государственного контроля должна быть изменена, в связи с чем предлагается ее модель:

1. получение высшего образования в одном из вузов Министерства образования;

2. работа по специальности не менее 5-ти лет;

3. прием по конкурсу в контрольное ведомство;

4. курсы обучения специфике контрольной деятельности продолжительностью от 0,5 до 1 года;

5. работа в контрольном ведомстве с периодическим обучением на курсах повышения квалификации.

Контрольный процесс - это урегулированная нормами права деятельность по осуществлению контроля, представляет особый вид административного процесса и состоит из набора процедур организации, реализации и пересмотра контрольных действий, совершаемых последовательно.

Процедуры государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, являются едиными для всех видов государственного контроля исполнительной власти вне зависимости от целей и задач, стоящих перед контролем, органов, осуществляющих контроль, сферы или области, в которой он реализуется, в связи с чем предлагается решить задачу по унификации этих процедур.

Предложения по внесению изменений в законодательные и подзаконные акты, в целях совершенствования контроля, повышения эффективности контрольной деятельности, обеспечения прав и законных интересов подконтрольных субъектов.

Ю.Необходима законодательная регламентация статистического учета в Российской Федерации как информационного ресурса государственного контроля.

11 .Исследование правоотношений, возникающих в процессе контроля, позволило выделить их специфические черты и обосновать вывод, что такие правоотношения являются особым видом управленческих правоотношений.

Практическая значимость и апробация результатов исследования.

Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования нормативно-правовой базы государственного контроля, осуществляемого системой органов исполнительной власти в Российской Федерации, для дальнейшей научно-исследовательской работы по актуальным проблемам реализации исполнительной власти, осуществления контроля. Результаты исследования могут быть учтены в ходе осуществления административной реформы. Диссертационные разработки по вопросам государственного контроля могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по административному, финансовому и другим отраслям публичного права. Материалы диссертационной работы могут быть полезны при подготовке методических пособий и рекомендаций для практических работников контролирующих органов, а также использованы в процессе их обучения.

Основные теоретические разработки и положения диссертации изложены I в опубликованных работах автора, обсуждены на методологических семинарах кафедры административного и муниципального права Саратовского юридического института МВД России.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гурин, Андрей Игоревич, Саратов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В последние годы развитие Российского государства неразрывно связано с совершенствованием исполнительной власти, созданием механизмов ее эффективного функционирования, формированием оптимальной системы оргаI нов, осуществляющих государственное управление.

Несм|тря на тот факт, что исполнительная власть обладает бо лыиими по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовыми, материально-техническими, организационными, людскими и иными ресурсами, в Конституции Российской Федерации отсутствует системно-структурное и функциональное представление об исполнительной власти, как самостоятельной ветви государственной власти.

Данная работа посвящена исследованию одной из форм реализации государственной исполнительной власти - государственному контролю. В этом смысле государственный контроль имеет как самостоятельное значение, так и присутствует в качестве одной из стадий при реализации других форм. В исследовании обосновываются и выделяются и негативные аспекты контроля -неспособность исполнительной власти государства на данном этапе осуществлять государственный контроль на уровне, обеспечивающем достижение целей обозначенных в законодательстве. Исследуются условия создавшегося положения, среди них автором выделяется такое, как отсутствие ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за качество осуществляемого контроля. Предлагаются формулировки нормативных решений в целях преодоления воздействия негативных факторов.

В диссертационном исследовании уточнено понятие государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, с учетом реалий современности (разделение властей, выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти и т.д.). Автором обоснована необходимость разграничения и закрепления в законодательстве понятий «государственный контроль» и «административный надзор», имеющая практическую и теоретическую значимость. Показана и обоснована потребность законодательного урегулирования статистического учета в Российской Федерации, являющегося информационной основой государственного контроля.

В исследовании аргументируется необходимость разработки теории (концепции) государственного контроля и ее законодательное формулирование в ча стности в форме принятия Федерального закона «О государственном контроле».

Автором выделены проблемы правоприменения государственного контроля исполнительной властью, вызванные недостаточной систематизацией нормативно-правовых актов. Преодолению указанной проблемы, по мнению автора, будут способствовать его предложения по упорядочению системы правовых актов, регулирующих вопросы государственного контроля.

Анализ законодательства, проведенный в исследовании, позволил выделить особенность государственного контроля исполнительной власти, которая основана на многообразии форм и методов его осуществления, показать ее постоянное и значимое воздействие этих явлений на реализацию государственного контроля, взаимосвязь с эффективным функционированием механизма власти в целом.

Значительное внимание в диссертации уделено специализированной форме контроля - проверке (ревизия, инвентаризация, инспектирование) и особым формам контроля (регистрация, сертификация, аттестация, аккредитация, лицензирование), а также их воздействию на процесс реализации исполнительной власти через функциональное назначение контроля.

Исследование функционального назначения государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, позволило обосновать необходимость закрепления в законодательстве и иных нормативно-правовых актах функциональное назначение каждого вида контроля. Уточнена система общих функций государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, в связи с тем, что автором дана оценка организации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации, которая в настоящее время такова, что не позволяет в полном объеме реализовывать возложенные на них контрольные функции.

Правоотношения, складывающиеся при осуществлении государственного контроля исполнительной власти, автор относит к особому виду управленческих правоотношений и выделяет ряд отличительных признаков. В исследовании приводится уточненная классификация контрольных полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации. 1

Предмет исследования - государственный контроль исполнительной власти - потребовал определить понятие 'системы государственного контроля. По мнению автора под ней понимается совокупность взаимосвязанных элементов: субъектов, объектов и средств контроля, взаимодействующих между собой по правилам, установленным соответствующей документацией.

В работе предложены основные направления реформирования и развития системы государственного контроля, в том числе формирование системы процедур государственного контроля.

Под процедурами контрольной деятельности органов исполнительной власти в данном исследовании понимается порядок совершения действий, необходимых для осуществления контроля органами исполнительной власти. Аргументируется мнение, что все виды государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, реализуются через общие процедуры, которые могут быть объединены в группу контрольных процедур. Выделены также особенности контрольных процедур, которые заключается в их множественности и обилии нормативных источников, их регламентирующих. В этой связи обозначена перспектива их унификации.

На основании исследования процедур организации и проведения контроля, процедур реализации итогов контроля, а также пересмотра итогов контроля автор предлагает внести в законодательство и нормативно-правовые акты, составляющие правовую основу государственного контроля, соответствующие дополнения.

Автор выражает надежду, что его предложения и выводы не останутся без внимания при осуществлении нормотворческого процесса по регулированию государственного контроля исполнительной власти, а также будут полезны для практической контрольной деятельности.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»

1. МАТЕРИАЛЫ СЪЕЗДОВ, КОНФЕРЕНЦИЙ, СИМПОЗИУМОВ

2. Послание Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.I

3. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

4. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному ф Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая.2. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.

6. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012.

7. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ

9. Часть первая) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32. Ст. 3301.

10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

11. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года № 22-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 610.

12. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля k 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации.1998. №31. Ст. 3824.

13. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2066.

14. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1. Ст. 3.

15. Федеральный закон от 8 августа 2001 г.| № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ст. 3431.

16. Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 18. Ст. 1720.

17. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 23 июня 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 51. Ст. 4982.

18. Федеральный закон от 22 апреля 1996 № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1918.

19. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №30. Ст. 3032.

20. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №3. Ст. 167.

21. Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 6. Ст. 492.

22. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №33. Ст. 3422.

23. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. №129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 48. Ст. 5369.

24. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.

25. Федеральный закон № от 8 августа 2001 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ст. 3436.

26. Федеральный закон от 8 августа 2001 года № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ст. 3430.

27. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650.

28. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

29. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №52. Ст. 5140.

30. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №26. Ст. 3009.

31. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 199-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990.

32. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №51. Ст. 5681.

33. О валютном регулировании и 1992. 4 нояб.

34. Закона РФ от 9 октября 1992 г. № 3615-1 валютном контроле» // Российская газета.

35. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 685.

36. Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

37. Закон СССР от 14 марта 1990 г. № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

38. Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-У11 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №11. Ст. 192.

39. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 21. Ст. 2168.

40. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета 2004. 12 марта.

41. Указ Президента РФ от 11 ноября 1998 г. № 1357 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных

42. Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 46. Ст. 5652.

43. Указ Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 30. Ст. 3605.

44. Указ Президента РФ от 30 ноября 2002 г. № 1373 «Об утверждении Положения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из Российской Федерации природных алмазов и бриллиантов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 49. Ст. 4874.

45. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 11 Ст. 1036.

46. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

47. Постановление Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 850 «Об утверждении положения о государственной лесной охране Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3896.

48. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 марта 2001 года№ 191 «Об утверждении Положения о Государственной хлебной инспекции при Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 13. Ст. 1249.

49. Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре

50. России» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 50. Ст. 4742.

51. Постановление Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 9. Ст. 928.

52. Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1086 «О государственной жилищной инспекции в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 23. Ст. 2566.

53. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 318 // Российская газета. 2004. 7 июля.

54. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. № 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 № 1. Ст. 123.

55. Постановление Правительства РФ от 21 июня 2002 г. № 457 «Об утверждении Положения о лицензировании производства патронов к оружию и составных частей патронов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 26. Ст. 2600.

56. Постановление Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 31 «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 4. Ст. 293.

57. Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2001 г. № 780 «О федеральной целевой программе «Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №48. Ст. 4515.

58. Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 31. Ст. 3295.

59. Распоряжение Правительства РФ от 13 февраля 2003 г. № 185-р «Об отмене приказов Госкомрыболовства РФ от 7 февраля 2003 г. № 66 и от 11 февраля 2003 г. N 72» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №7. Ст. 707.

60. Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 1997 г. № 1204-р «Об образовании рабочей группы по подготовке предложений о пересмотре системы государственного контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 35. Ст. 4095.

61. Постановлением Госстандарта РФ от 10 мая 2000 г. № 26 «Об утверждении Правил по проведению сертификации в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000.№ 28.

62. Положение о Федеральной службе по труду и занятости. // Российская газета. 2004. 8 июля.

63. Приказ Минздрава РФ от 17 июля 2002 г. № 228 «Об утверждении Правил проведения мероприятий по контролю при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора» /7 Российская газета. 2002. 10 окт.

64. Приказ Минобразования РФ от 22 мая 1998 г. № 1327 «Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 21.

65. Приказ Минфина РФ от 29 июля 1998 г. № 34н «Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1998. № 23.

66. Приказ Минфина РФ от 13 июня 1995 г. № 49 «Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств» // Финансовая газета. 1995. № 28.

67. Приказ МВД России от 3 февраля 2003 г. № 75 ДСП «О мерах по повышению эффективности инспектирования и контрольных проверок в деятельности ОВД».

68. Приказ МЧС РФ от 17 марта 2003 г. № 132 «Об утверждении Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. № 32.

69. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Российская газета. 1998. 24 нояб.

70. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.) //Библиотечка Российской газеты. 1999. № 22-23.

71. Лимская декларация руководящих принципов контроля. Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. // Контроллинг. 1991. № 1.

72. Решение Совета глав государств Содружества Независимых Государств «Об Основах таможенных законодательств государств-участников Содружества Независимых Государств» (Алматы, 10 февраля 1995 г.) // Бюллетень международных договоров. 1995. № 9.

73. Соглашение «О сотрудничестве в области ветеринарии» (Москва, 12 марта 1993 года) // Бюллетень международных договоров. 1993. № 3.

74. Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов (Москва, 12 апреля 1996 г.) // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1996. №2.

75. Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающейприродной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.) // Ежемесячный бюллетень Минприроды РФ «Использование и охрана природных ресурсов в России». 2001. № 11-12.

76. Закон Самарской области от 30 июля 2001 г. № 57-ГД «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области» // Волжская коммуна. 2001. № 113.

77. Закона Самарской области от 17 декабря 1998 г. № 28-ГД «Об отходах производства и потребления на территории Самарской области» И Волжская коммуна. 1998. № 228-229.

78. Постановлении Губернатора Самарской области от 28 мая 2001 г. № 183 «Об утверждении Положения о государственной жилищной инспекции Самарской области» // Текст постановления официально опубликован не был.

79. МОНОГРАФИИ, УЧЕБНИКИ, УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ

80. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, JI.JI. Попова.-М., 1999.

81. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966.

82. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.

83. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Учебник / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002.

84. Аппарат управления социалистического государства. Ч. 1. М., 1976.

85. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1968.

86. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. -М., 1998.

87. Бахрах Д.Н. Административное право России Учебник. М., 2000.

88. Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978.

89. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990.

90. Божьев В.П. Уголовно-процессуальные правоотношения. М., 1975.

91. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2000. |

92. ВитрукН.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс: Учебное пособие для вузов. М., 1998.

93. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2001.

94. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР: Процессуальное регулирование. Воронеж, 1976.

95. Галлиган Д., Полянский В.В., СтариловЮ.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002.

96. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М., 2002.

97. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000.

98. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

99. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. -М., 1987.

100. Гумилев JI.H. Этногенез и биосфера Земли. М., 1997.

101. Додин Е.В. Доказывание и доказательства в правоприменительной деятельности органов советского государственного управления. — Киев, Одесса, 1976.

102. Дудин А.П. Объект правоотношения (вопросы теории). Саратов, 1980.

103. Дюрягин И .Я. Право и управление. М., 1981.

104. Журко В.Ф., Ястребов В.Б. Вневедомственный контроль и социалистическая собственность. М., 1980.

105. Кармолицкий A.A. Административно-правовое регулирование надведом-ственных полномочий государственных инспекций.

106. Карташов H.H. Краткая энциклопедия основных понятий и категорий административно-правовых дисциплин. Орел, 1997.

107. Киллен К. Вопросы управления: Пер. с англ. / Под ред. И.М. Верещагина. -М., 1981.

108. Климов В.А. Контроль в системе социалистического управления. Саратов, 1987.

109. Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М., 1997.

110. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М. 1976.

111. Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством. Ч. 1. М., 1969.

112. Козлов Ю.М., Попов JI.JI. Административное право. М., 1995.

113. Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. -М., 1986.

114. Комментарий к Закону РФ «О средствах массовой информации» / Под ред. В.Н. Монахова М., 2001.

115. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. М., 1994.

116. Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970.

117. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. -М., 2000.

118. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

119. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. 1972.

120. Лисичкин В.А. Преступная приватизация. М., 1995.

121. Лучин В.О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. -М., 1976.

122. Макаров Б.М. Народный контроль: органы и правовые формы деятельности.-М., 1975.

123. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000.

124. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003.

125. Николаева JI.A. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении: Учебное пособие. Л., 1979.

126. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. М., 1996.

127. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995.

128. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1973.

129. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов, 2001.

130. Савостин A.A. Методы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации: Учебное пособие.-М., 2003.

131. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

132. Селивон Н.Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов.-Киев, 1980.

133. Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева М., 1999.

134. Словарь иностранных слов. М., 1984.

135. Советское административное право / Под ред. В.И. Поповой, М.С. Сту-деникиной. М., 1982.

136. Советский энциклопедический словарь. М., 1989.

137. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. -М., 1972.

138. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.

139. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959.

140. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

141. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. Саратов, 1995.

142. Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1971.

143. Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М., 1974.

144. Управленческие процедуры / Под ред. Б.М. Лазарева. М., 1988.

145. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997.

146. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

147. Шохин С.О. Правовые, профессионально-этические и методические аспекты бюджетно-финансового контроля в России. М., 1996.

148. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.

149. ЯськовЕ.Ф. Методы управления правоохранительной деятельностью. -М., 1992.4. СТАТЬИ

150. Адушкин Ю.С. К вопросу о структуре административного процесса // Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977.

151. Азаров Ю.В. Кодекс во втором приближении // Закон. 2003. - № 9.

152. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. - № 3.

153. Белкин A.A. Процедурно-процессуальные аспекты государственного права // Правовая реформа и совершенствование управления регионами. -Саранск, 1991.

154. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. -№3.

155. Вельский К., Цабрия Д. Исполнительная власть // Российская Федерация. 1995.-№24.

156. Бурцев В. Развитие государственного финансового контроля в России // Аудит. 1999. № 12.

157. Бурцев В. О некоторых вопроса)! развития государственного контроля // Бизнес. 1999.-№ 10.

158. Бурцев В.В. Система государственного контроля // Финансы. 2000. -№9.

159. Викторов И. Надзор и контроль в сфере охраны порядка // Закон. 2003. -№5.

160. Воронов В. За чем следит «государево око» // Президентский контроль. -2002. № 6.

161. Гаршин В. .и выходит «Ералаш» // Юридический вестник. 2003. -№ 13.

162. Глазунова Н.И. Государственно-правовой контроль в системе государственного строительства Российской Федерации // Вопросы Российской государственности: история и современные проблемы. М., 1999.

163. Гонтарь С.А. Гражданское холодное оружие: миф и реальность // Закон и право. 2003. - № 6.

164. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Самарской области в 2001 году. Экологическая безопасность и устойчивое развитие Самарской области. Вып. 12. Самара, 2002.

165. Димитров Д. Методологические проблемы контроля в социалистическом обществе // Марксистско-ленинская концепция политической системы социалистического общества. М., 1982.

166. Дмитриев Ю.А., Измайлова Ф.Ш. Проблема контроля и ответственности в деятельности органов государственной власти // Государство и право. -1996.-№ 4.

167. Еременко Ю.П. Право как фактор единства правовой системы // Советская правовая система в период перестройки: Сб. науч. трудов. Волгоград, 1990.

168. Золотарев H.A. Из истории государственного контроля в России 1892 -1917 гг. // Контроллинг. 1994. - № 2.

169. Игнатов Ю. Президентский контроль. 1999. №9.

170. Кириченко М.Г., Попова В.И., Пронина B.C. Проблемы совершенствования компетенции государственных инспекций. Труды ВНИИСЗ. 1978. - № 12.

171. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. - № 8.

172. Корецкий Д.А. Правовой режим пневматического оружия // Закон и право.-2003.-№ 1.

173. Котюргин С.И. О понятии административного процесса // Сб. ст. адъюнктов и соискателей Высшей школы МООП СССР. М., 1966.

174. Крохина Ю.А. Правотворчество субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере // Журнал российского права. 2001. - № 5.

175. Лисов Е. Контроль: эффективность, поиск, перспективы // Президентский контроль. 1999. -№1.

176. Лунев А.Е. Вопросы административного процесса // Правоведение. -1962.-№2.

177. Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Государство и право. 2002. - № 6.

178. Ноздрачев А.Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономических отношений // Институты административного права России. М., 1999.

179. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации // Государство и право. 1996. - № 8.

180. Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. - № 9.

181. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. - № 2.

182. Ромашов P.A., Сергевнин С.Л. Региональное законодательство в современной России: проблемы теоретического моделирования и практического воплощения // Правоведение. 2003. - № 2.

183. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2001. - № 1.

184. Тарасов A.M. Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002. - № 5.

185. Тарасова В.А. Процессуальная форма деятельности органов социального обеспечения// Советское государство и право. 1973. - № 11.

186. Тихомиров Ю. Закон основа стратегии // Президентский контроль. -2002. - № 8.

187. Тресков В. Даже таможенников можно «стреножить» // Юридический вестник. 2003. - Ms 12.

188. Туранов В.И. Контрольные отношения как предмет правового регулирования // Государственный и общественный контроль в системе регионального управления: Межвузовский сборник научных трудов. Саранск, 1987.

189. Хаменушко И.В. Проблемы участия свидетеля в процедуре налогового контроля // Ваш налоговый адвокат. 2000. - № 1.

190. Чайка Ю.Я. Минюст России: итоги работы, задачи на перспективу // Закон и право. 2003. - № 4.

191. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. - № 1.

192. Шорина Е.В. Функция и принципы контроля в Советском государстве // Советское государство и право. 1969. - № 11.5. ДИССЕРТАЦИИ

193. Климко М.И. Контроль в системе советского государственного управления: Дис. канд. юрид. наук. М., 1985.

194. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000.6. АВТОРЕФЕРАТЫ

195. Данилевский Ю.А. Проблемы государственного финансового контроля и аудита в условиях перехода к рыночной экономике: Автореф. дис. докт. эконом, наук. М., 1993.

196. Дмитриев А.Г. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.

197. Мельников Ю.И. Природа и содержание норм процессуального права в социалистическом обществе: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1976.

198. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

199. Петров Е.Е. Правовое регулирование надзорной деятельности органов исполнительной власти РФ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002.

Автор: Гурин, Андрей Игоревич
Город: Саратов
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Государственный контроль как форма осуществления исполнительной властитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гурин, Андрей Игоревич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гурин, Андрей Игоревич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Гурин, Андрей Игоревич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Гурин, Андрей Игоревич, Саратов

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти»