АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государство и образование: теоретико-правовой аспект»
На правах рукописи
ЖЕДРИН Александр Васильевич
ГОСУДАРСТВО И ОБРАЗОВАНИЕ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Волгоград - 2003
Диссертация выполнена в Саратовском филиале Современного гуманитарного института
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор
Братановский Сергей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Сенякин Иван Николаевич;
кандидат юридических наук Попов Виктор Викторович
Ведущая организация Саратовский юридический
институт МВД России
Защита состоится «30» января 2004 года в 14.00 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01 при Волгоградской академии МВД России (400089, г. Волгоград, ул. Историческая, 130, Зал Совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД России.
Автореферат разослан «_» декабря 2003 года.
Ученый секретарь
регионального диссертационного сов< кандидат юридических наук
2005-4 9619
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход российского общества от административно-командной системы к рыночной социально ориентированной ставит много вопросов, связанных с ролью государства в сфере образования. При этом одним из основных является поиск новых подходов к проблеме государственно-правового регулирования образовательных отношений.
Дискуссия о том, сколь значительным должно быть вмешательство государства в различные сферы общественной жизни, ведется давно. Какова должна быть мера правового вмешательства государства, если под вмешательством следует понимать государственно-правовое регулирование? Выступая регулятором, должно ли государство углубляться в конкретные проблемы образования, образовательных отношений либо допускать свободу этих отношений?
Следует отметить, что вопрос о пределах государственно-правового вмешательства в сферу образования имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение, ибо затрагивает интересы всех членов общества. В последние два десятилетия в России делалась попытка воплотить в жизнь порочную идею о том, что достаточно отделить гражданское общество от государства, отменить государственную собственность, ликвидировать планирование, государственное регулирование цен, и общество ждет процветание. Однако результаты оказались плачевными: развал отдельных отраслей народного хозяйства, катастрофическое падение производства, небывалое обнищание основной массы населения государства. В значительной мере ухудшилось положение в сфере образования: снизился уровень доступности профессионального образования, социальной защищенности его работников, материально-технического обеспечения и финансирования, усилилась коррупция в образовательных учреждениях и т.д.
Приходится признать, что без государства, без его регулирующего воздействия на систему образования обществу не выйти из кризисной ситуации. Необходимым средством проведения государственной политики в области образования, его реформирования и выработки функциональной системы образовательной полигики является законодательство об образовании.
РОС. 1! . БАЛЬНАЯ
ь •Г... А
( и^рг
2005"г"
Состояние законодательства в сфере образования, как и во многих других сферах, противоречиво: с одной стороны, действуют многие законы, принятые до перестройки, с другой стороны, принимаются новые нормативные акты, свидетельствующие о начале становления правового государства и рыночных отношений.
Происходящие в стране социально-политические перемены требуют кардинально новых правовых решений в сфере образования. Следует не только отменить устаревшие законодательные акты и значительно изменить действующие, но также принять новые, которые должны обеспечивать реформирование всей системы образования. Сильная и динамичная образовательная политика должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства и в то же время должна учитывать конкретные социально-экономические условия, а также историко-культурные ценности каждого региона. Это требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Предстоит привести весь массив законодательных и иных нормативно-правовых актов в соответствие с основополагающими принципами Конституции Российской Федерации, согласно которой право на образование относится к числу фундаментальных неотъемлемых прав человека и гражданина.
Необходим анализ проблем государственного регулирования ресурсного обеспечения системы образования. Без надлежащего кадрового, финансового, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.
Образование не в состоянии развиваться без интенсивного государственно-правового регулирования. В силу этого обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование проблем взаимоотношения и взаимодействия государства и образования, определение пределов вмешательства государства в эту сферу и состояние законодательного образовательного уровня, адекватного рыночной экономике. Все сказанное и обусловило выбор темы диссертации, связанной с анализом правового воздействия государства на образовательные отношения с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, права и образования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с государственным регулированием образования в России, рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философских, политических, экономических, социологических, педагогических наук Ю.С. Алферьевым, С.И. Барзило-
вым, JÏ.E. Блехер, М.Т. Гаруновым, Б.С. Гершунским, Э.Д. Днепровым,
B.И. Ерошиным, В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Кураковым,
C.B. Куровым, М.В. Рыжаковым, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, А.Г. Чернышевым, И.Ф. Яругиным и др.
Исторические проблемы взаимоотношения государства и образования нашли свое отражение в работах E.H. Богачева, А.Е. Иванова, Е.А. Князева, П.К. Милсонова, А.Я. Савельева, В.М. Соловьева, A.A. Тарасова, Г.И. Щетинина и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон государственного-правового регулирования образования и ученые-юристы: Е.Б. Баянов, C.B. Барабанова, Н.С. Барабашева, И.Л. Бачило, С.Н. Бра-тановский, П.М. Видавский, Е.И. Войленио, B.JI. Гайхман, Г.А. Дорохова, JI.A. Дольникова, А.Г. Каспржак, Е.М. Ковешников, Н.В. Левин, A.A. Меншиков, Т.П. Митиль, Ф.Т. Нагиев, С.М. Немцов, A.B. Рубцов, Н.Г. Салищева, Г.С. Сапаргалиев, Л.А. Стешенко, В.А. Северцев, О.Н. Смолин, В.М. Сырых, М.Ф. Тучков, В.М. Утенков, В.И. Шабайлов, С.М. Широбоков, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков и др.
Их выводы и рекомейдации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практики его реализации, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем для решения теоретических и практических задач, связанных с государственным регулированием сферы образования, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвященных интересующей нас проблеме, были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражения многие новые аспекты государственно-правового регулирования.
К большому сожалению, практически отсутствуют теоретико-правовые исследования проблем образования в России. Появившиеся в последние годы работы ученых С.Н. Братановского, Т.Н. Матюшевой, А.И. Пушкина, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, хотя и затрагивают те или иные теоретико-правовые аспекты образования в стране, однако не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая включала бы в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов, как государство - право - управление - образование.
Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всесторон-
нее исследование данной проблемы. Тем не менее настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Степень разработанности проблемы определила цель данной работы.
Целью исследования является постановка и разрешение на базе теоретического осмысления действующего законодательства и практики его осуществления таких вопросов, как сущность государственно-правового регулирования образования в России, специфика ресурсного и нормативно-правового обеспечения системы образования.
Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- анализ основ государственной политики в сфере образования в России;
- изучение эффективности организации и деятельности систем государственного и общественного управления образованием;
- исследование особенностей действия принципа федерализма как основы государственно-правового регулирования образования в России;
- выявление особенностей ресурсного обеспечения государством системы образования;
- проведение анализа уровня нормативно-правового обеспечения сферы образования;
- изучение специфических особенностей образовательного права как отрасли российского права;
- разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере образования.
Предметом исследования служит правовое закрепление деятельности Российского государства в сфере образования.
Методологической основой работы являются диалектико-материа-листический метод, а также совокупность различных методологических приемов и средств познания.
В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, комплексный, методы анализа и синтеза и другие.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, политологов, социологов, психологов.
В частности, использовались работы отечественных ученых:
С.С. Алексеева, В.И. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.Н. Кар-ташова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, A.A. Петрова, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина и других. В диссертационной работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем государственного регулирования сферы образования.
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон Российской Федерации «Об образовании» (от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ, далее - Закон об образовании), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные правовые акты, а также акты локального нормотворчества.
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности органов государственной власти Российской федерации и ее субъектов, органов управления образованием всех уровней, образовательных учреждений Поволжского региона.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней комплексно исследованы правовые аспекты государственного регулирования образования в России. Предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть сущность и роль многогранной деятельности государства в образовательной сфере, обозначить пределы правового регулирования образовательных отношений.
Автором разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
1. Государственное регулирование в правовых формах образования ни в коей мере не нарушает принципиальных правил функционирования рынка в России. Напротив, оно углубляет и обогащает его содержание, приводит в соответствие с новыми реалиями.
2. Анализ управленческих форм, реализуемых в образовательной системе России, указывает на их типологическое многообразие, включающее как государственно-административные, так и государственно-общественные структуры.
3. Специфическое содержание государственного регулирования образования обусловливает применение специальных методов, таких как лицензирование, аттестация и аккредитация, диверсификация образова-
тельных учреждений; государственный образовательный стандарт; аттестация научно-педагогических кадров и конкурсно-контрактная система приема на работу профессорско-преподавательского состава.
4. Исследование вопросов компетенционного разграничения между Федерацией и ее субъектами в сфере образования свидетельствует о необходимости корректировки федерального законодательства. Эффективной правовой формой реализации государственной образовательной политики, имеющей юридический и содержательный характер, являются соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Не полностью использован кадровый потенциал системы образования. К организационно-правовым средствам его реализации следует отнести следующие: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление социальной защищенности работников сферы образования.
6. Государственное финансирование системы образования имеет хронически дефицитный характер. Нормы финансирования не превышают 1 % национального дохода, в то время как Законом об образовании гарантируется 10-процентный размер этого финансирования. Совершенствование системы налогообложения в сфере образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Решение указанной проблемы возможно путем передачи значительной части финансирования высшей школы субъектам Федерации.
7. Организация и деятельность системы образования в России регламентируется значительным массивом нормативного материала. Только на федеральном уровне имеется 250 действующих нормативно-правовых актов, которые оказываются нередко рассогласованными с основополагающими законодательными актами, с одной стороны, и не всегда исполняются на практике - с другой. К реальным путям сокращения нормативного материала, а также устранения других имеющихся недостатков следует отнести, во-первых, его унификацию и консолидацию посредством издания укрупненных комплексных актов, во-вторых, кодификацию.
8. Предметная и целевая специфика законодательства об образовании, его обособленность в общей системе законодательства свидетельствуют о формировании самостоятельной отрасли российского права -образовательного права.
Научно-практическая значимость и апробация результатов диссертационной работы. Научно-практическая ценность проведенного исследования определяется тем, что оно посвящено важной как в теоретическом, так и в практическом плане проблеме государственно-правового регулирования образования. Основные положения диссертации являются шагом в направлении дальнейшей разработки проблемы эффективного правового обеспечения функционирования образовательной системы в России как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
Материалы исследования могут быть полезны при изучении учебных дисциплин «Теория государства и права», «Конституционное право», «Административное право», «Гражданское право» студентами юридических вузов, учебных дисциплин «Образовательное право», «Государственное управление образованием», изучаемых студентами педагогических вузов.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации могут быть использованы также в сферах правовой жизни:
- в научных исследованиях по проблемам государственно-правового регулирования отношений в социально-кулыурной сфере;
- в правотворческой деятельности государственных органов по совершенствованию механизма управления образованием;
- в практической работе государственных, муниципальных, общественных и других форм собственности органов и образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом научных и практических работах по данной тематике, а также при ведении учебного процесса в Саратовском филиале Современного гуманитарного университета.
Основные результаты работы прошли апробацию на межвузовских научных конференциях: «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» (Саратов, 2001), «Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики» (Саратов, 2002) и ряде конференций Современного гуманитарного института.
СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные в работе, обусловили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Во введении обосновывается выбор темы диссертации, определяется актуальность и степень ее научной разработанности, цель и задачи, объект и предмет исследования, представлена методологическая основа, раскрывается научная новизна, содержатся основные положения, выносимые на защиту, показано научное и практическое значение исследования, указаны формы апробации полученных результатов.
Глава I - «Сущностные и организационные аспекты государственного регулирования образования в России» - содержит два параграфа.
В первом параграфе - «Государственно-общественная система образования в России: законодательные принципы и системное построение» - анализируется важнейшее направление деятельности социального государства - его образовательная функция.
Основная идея государственно-общественного построения системы образования заключается в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить субъектам образовательных отношений (родителям, учащимся, образовательным учреждениям) больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса, в выборе различных типов образовательных учреждений.
Государственный характер системы образования означает прежде всего проведение в стране единой государственной политики в области образования. Основные ее цели и направления зафиксированы в Законе РФ «Об образовании».
В соответствии с данным Законом сфера образования провозглашается приоритетной, то есть успехи России в социально-экономической, политической, международной сферах связываются с успехами в сфере образования. Приоритетность сферы образования предполагает также первостепенное решение материальных, финансовых проблем системы образования. Государственная политика в сфере образования определяет нацеленность государственных и общественных институтов на всемерное развитие образования как всеобщей формы человеческой жизни. Одновременно государство, решая те или иные задачи социально-экономического развития страны, ориентирует систему образования таким образом, чтобы обеспечить образовательную поддержку (сопровождение) (наряду с политической, финансово-экономической, правовой, организационной и т.д.) проводимых в стране преобразований (перепрофилирование экономических
структур, решение проблем занятости, повышение уровня правовой культуры населения и т.д.).
При формировании государственной политики в сфере образования, как правило, учитывается все ее социальные функции, в том числе и такие, как консолидация образовательными средствами местных территориальных, региональных и общенациональных сообществ в интересах развития страны и ее административных единиц (регионов).
Являясь сферой, в которой концентрируются многочисленные и разнообразные интересы личности, общества и государства, образование и формируемая как общественное соглашение образовательная политика провозглашают и закрепляют в общественном сознании те целостные ориентации, которые нормируют, задают этические основы складывающихся заново общественных отношений.
Наконец, государственная политика в сфере образования является неотъемлемой составной частью политики по обеспечению государственной безопасности. В этом смысле государство призвано проявлять постоянную заинтересованность в развитии системы образования.
Если же осуществляемая государственная политика в образовании не соответствует критерию ее направленности на развитие этой сферы, то такая политика фактически игнорирует конституционную норму о праве граждан Российской Федерации на образование, не учитывает в полной мере интересов обеспечения безопасности страны, входит в противоречие с мировыми тенденциями и нуждается в пересмотре1.
Государственный характер управления системой образования закрепляет следующая совокупность принципов государственной политики в области образования, сформулированной в ст. 2 Закона РФ «Об образовании» и в ст. 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
1) гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности. Воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
2) единство федерального культурного и образовательного пространства. Защита и развитие системой образования национальных культур,
'См.: ШкатуллаВ.И. Образовательное право. М., 2001. С. 50-51.
региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
3) общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровню и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
4) светский характер образования в государственных и муниципальных учреждениях;
5) свобода и плюрализм в образовании;
6) демократический, государственно-общественный характер управления образованием. Автономность образовательных учреждений;
7) суверенность прав субъектов Российской Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов;
8) непрерывность и преемственность процесса образования;
9) интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования;
10) конкурентность и гласность при определении приоритетных направлений науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;
11) государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений фундаментальных и прикладных научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования.
Изменение векторной парадигмы принципов государственной политики в сфере образования по сравнению с периодом советской государственности можно проследить через призму развития этих принципов, сравнив ст. 2 Закона РФ «Об образовании» со ст. 4 «Основ Законодательства Союза СССР и союзных республик о народном образовании», в котором закреплены следующие принципы права на образование: равенство всех граждан СССР в получении образования независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии, имущественного и социального положения, обязательность образования для всех детей и подростков; государственный и общественный характер всех учебно-воспитательных учреждений; свобода выбора языка обучения, обучение на родном языке
или на языке другого народа СССР; бесплатность всех видов образования; содержание части учащихся на полном государственном обеспечении, стипендиальное обеспечение учащихся и студентов и оказание им другой материальной помощи; единство системы народного образования и преемственность всех типов учебных заведений, обеспечивающие возможность перехода от низших ступеней обучения к высшим.
В числе принципов - единство обучения и коммунистического воспитания, сотрудничество школы, семьи и общественности в воспитании детей и молодежи, связь обучения и воспитания подрастающего поколения с жизнью, практикой коммунистического строительства; научный характер образования, его постоянное совершенствование на основе новейших достижений науки, техники, гуманистический и высоконравственный характер образования и воспитания, совместное обучение лиц обоего пола, светский характер образования, исключающий влияние религии.
Сравнив названные принципы с теми, которые определены в Законе РФ «Об образовании» и в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образованию), можно отметить, что Закон РФ «Об образовании» не содержит следующих принципов: равенство всех граждан в получении образования, бесплатность всех видов образования, совместное обучение лиц обоего пола, государственный и общественный характер всех учебно-воспитательных учреждений, принцип коммунистического воспитания.
Принципы права на образование, отраженные в российских законах свидетельствуют о том, что процесс их изменения был обусловлен изменением политической ситуации, стремлением к формированию гражданского общества. В соответствии с признанием равенства всех форм собственности принцип государственного и общественного характера всех образовательных учреждений был дополнен принципом частного характера образовательных учреждений.
Этими тенденциями вызвано введение таких принципов государственной политики в области образования в России, как автономность образовательных учреждений, свобода и плюрализм в образовании, адаптивность системы образования, общедемократический государственно-общественный характер управления образованием, единство федерального культурного и образовательного пространства, интеграция в мировую систему, гласность, суверенность прав субъектов и др.
Принцип адаптивности системы образования к уровням и особен-
гостям развития обучающихся, воспитанников реализуется в системе образования через создание коррекционных классов, классов с углубленным изучением ряда предметов и т.д.2
Адаптивность системы образования подразумевает не ограничение творчески преобразующего действительность потенциала личности, а усвоение индивидом культурно-исторических традиций своего народа, ценностей и общественных норм человеческого общежития в контексте развитая общемировой цивилизации. Адаптивность системы образования может пониматься и как соответствующим образом представленное содержание образования, отличающее его от научного знания3.
Сохранив принцип светского характера образования в государственных и муниципальных учреждениях, законодатель устанавливает возможность религиозного образования в образовательных учреждениях религиозных обществ. В ст. 14 Конституции РФ закреплена норма о недопустимости установления какой-либо религии как государственной или обязательной, о признании России светским государством. Данная норма Конституции и ст. 9 Закона РФ «О свободе вероисповедания» определяют вместе с обозначенным принципом право всех обучающихся в государственных и муниципальных учреждениях на образование, не преследующее цели формирования какого бы то ни было отношения к религии.
Содержание принципа уважения к правам и свободам человека, обозначенного в ст. 2 Закона РФ «Об образованию), соотносится с нормой, определенной в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» и являющейся основой регулирования общественных отношений по образованию. От этого зависит построение гражданского общества, основой создания которого является личность, уважающая права человека, воспитанная в образовательном учреждении, определившем ориентиры своей работы на основе принципа уважения прав человека. Указанный принцип вызвал изменение школьных программ - введены новые курсы: «Права человека», «Основы теории государства и права», «Граждановедение», «Человек и общество» и др. Основные решения
2 См.: Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис.... канд. юрнд. наук. Ростов н/Д, 1999. С. 118-119.
3См.: ШкатуллаВ.И. Образовательное право. М., 2001. С. 52.
коллегии Министерства образования РФ от 28 октября 1994 г. «О стратегии развития исторического и общеведческого образования в общеобразовательных учреждениях» конкретизированы в информационных письмах от 16 февраля 1995 г. «Об изучении Конституции РФ и гражданском образовании» и от 7 апреля 1995 г. «О повышении правовой культуры и образования учащихся в сфере избирательного права и избирательного процесса».
Включение в систему принципов государственной политики в области образования принципа плюрализма (п. 5 ст. 2 Закона РФ «Об образованию)) обусловлено становлением политического & идеологического многообразия в стране, определенного на конституционном уровне (чч. 1,2 ст. 13 Конституции РФ), установлением экономического плюрализма, проявляющегося в разнообразии и равноправии частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ).
Можно определить плюрализм в образовании в широком смысле и плюрализм в плане реализации субъектом сферы образования возможности выбора. Плюрализм в первом случае включает в себя идеологический и политический плюрализм (п. 15 ст. 50 Закона РФ «Об образовании»), демократизацию образовательного процесса и, как часть ее, участие родителей и обучающихся в управлении образовательных учреждений (п. 2 ст. 35, п. 1 ст. 36, п. 2 ст. 38, п. 1 ст. 52 указанного Закона), то есть экономический плюрализм (ст. 39-42 Закона).
Плюрализм в плане определения особенностей образовательного процесса в конкретном образовательном учреждении проявляется в формировании учебного плана самим учреждением и запретом на его изменение учредителем после утверждения (п. 2 ст. 15 Закона РФ «Об образовании»). Образовательный плюрализм как возможность осуществления права выбора обеспечивается разнообразием образовательных учреждений соответствующих типов и видов, стройностью системы образования - от дошкольного образовательного учреждения до высшего и послевузовского профессионального, а также разнообразием организационно-правовых форм. Он обеспечивается стройной системой реализации образовательных программ, общеобразовательных и профессиональных (п. 1 ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Реализуя право на образование, субъект сферы образования выбирает государственное, муниципальное, частное, общественных организаций или религиозного общества образовательное учреждение, его вид
(школу, лицей, гимназию), форму получения образования (очную, очно-заочную, семейную)4.
Общественный характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные образовательные объединения. К сожалению, в ст. 37 Закона РФ «Об образовании», где говорится об органах управления образованием в Российской Федерации, ничего не сказано об органах общественного управления образованием. Данный вопрос не исследован в полной мере и юридической наукой, хотя его анализу посвящено много выступлений в педагогических изданиях. При включении в данную систему организационных структур общественности реализуется возможность не только управлять как воздействовать на волю людей (В.И. Ленин писал, что в этом случае управление предстает только как «подчинение воле тысяч воле одного»)5, но формировать и развивать активность индивида, свободу его воли.
Общие принципы взаимоотношений общественных объединений системы управления образованием с государством отражены в данном Законе в ст. 17 - «Государство и общественные объединения».
Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает им поддержку и гарантирует свободу деятельности.
Анализируя законодательство об образовании, можно выделить ряд критериев, при помощи которых определяется характер взаимоотношений государства и общественных объединений образовательной сферы: поддержка; взаимодействие; учет мнений и предложений; привлечение к участию в подготовке (разработке) решений; привлечение к работе с органами власти; наделение контрольными полномочиями; выражение официальной позиции государства по отношению к общественным объединениям (политические заявления, указы); оценка правительством социально значимой роли общественных объединений; оказание правительством и его органами содействия деятельности общественных объединений (экономическая поддержка и т.д.); сотрудничество в различных областях; взаимное консультирование.
Задача поддержки государством общественных объединений, напри-
4См.: Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис.... канд. юрид. наук. Ростов н/Д 1999. С. 150-151.
5 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 200.
мер, закреплена в ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях», в Федеральном законе от 28 июня 1995 г. «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», в Указе Президента РФ от 16 мая 1996 г. «О мерах государственной поддержки общественных объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи».
Понятие «взаимодействие» на практике трактуется достаточно широко. В нормативных актах оно, как правило, специально не раскрывается, и органам исполнительной власти предоставляется право самим определять эти формы взаимодействия.
Учет мнений и предложений — еще одна форма взаимодействия общественных образовательных структур и органов власти. Важность введения этой формы заключается в том, что праву общественных объединений вносить предложения в государственные органы соответствует обязанность государственных органов учитывать эти предложения.
Привлечение к участию в подготовке (разработке) решений обеспечивает обязательное представительство общественных образовательных объединений при принятии решений государственными органами. Это право реализуется в самых различных формах. Прежде всего это право общественных образовательных объединений принимать участие в законотворческом процессе путем выработки законодательных предложений. При этом одним из наиболее распространенных способов участия общественных образовательных объединений в выработке государственных решений является организация общественных слушаний законопроектов, инициаторами которых часто выступают эти объединения. Другой формой является создание общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений. Эти советы формируются, как правило, решением организации, при которой они создаются. Так, в соответствии с п. 4 ст. 6 Положения о Министерстве образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 395, указанное министерство создает в установленном порядке при Министерстве научные и координационные советы, научно-технические комиссии, временные научные (творческие) коллективы, экспертные и рабочие группы для решения вопросов развития сферы образования и сферы научной деятельности; общественные советы по защите докторских и кандидатских диссертаций (диссертационные советы), контролирует их деятельность.
Исходя из анализа правовых норм Конституции РФ и Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», можно дать определение общественному образовательному объединению как добровольному, самоуправляемому, некоммерческому формированию, созданному по инициативе физических и (или) юридических лиц, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного образовательного объединения (ООО).
В системе образования России созданы и действуют пять видов ООО: общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности.
В диссертационной работе дается правовая характеристика большинства видов общественных образовательных объединений, проводится сравнительно-правовой анализ аналогичных объединений в странах с развитой рыночной экономикой и в России.
Во втором параграфе «Принцип федерализма как основа государственного регулирования образования в России» исследуются особенности современной государственно-региональной политики в сфере образования.
Главные приоритеты современной государственно-региональной политики в сфере образования, правовой основой которых является Конституция РФ, Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», определяются следующим образом. Во-первых, это содержание и структура образовательного процесса. Во-вторых, взаимодействие органов государственной власти и управления России и субъектов РФ В сфере управления образованием.
Основой единого образовательного пространства является соответствующая мировому уровню федеральная составляющая государственных образовательных стандартов, обеспеченных централизованным бюджетным финансированием. Единство федеральной составляющей государственных образовательных стандартов является основой конвертируемости дипломов высшего образования на всей территории Российской Федерации и через соответствующие соглашения, в зарубежных странах.
Специфическими средствами реализации провозглашенного принципа единства образовательного пространства в сочетании с защитой и развитием региональных образовательных систем является введенный Законом РФ «Об образовании» (ст. 7) государственный образовательный
стандарт (ГОС). Двухкомпонентная структура ГОС, включающая федеральный и национально-региональный компонент, позволяет решить рассматриваемую диалектическую проблему.
Российская Федерация в лице органов государственной власти устанавливает федеральный компонент, определяющий обязательный минимум содержания образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников (обязательные элементы).
Учитывая содержание федерального компонента и тот факт, что его реализация обязательна в любом аккредитованном государственном образовательном учреждении, федеральный компонент ГОС позволяет обеспечить выполнение двух условий существования образовательного пространства на территории России:
-эквивалентность документов об образовании, выданных образовательными учреждениями, расположенными в различных городах России (обеспечивается единым требованием к уровню подготовки выпускников);
— возможность перехода из одного образовательного учреждения в другое для продолжения обучения по одноименной образовательной программе (обеспечивается инвариантной составляющей одноименных образовательных программ).
Национально-региональный компонент ГОС, выполнение которого обязательно для образовательных учреждений данного региона, позволяет субъектам Российской Федерации отразить в содержании образовательных программ национальные и региональные особенности и культурные традиции.
Разграничение в сфере образования в России нашло свое отражение в ст. 28 и 29 Закона РФ «Об образовании». В диссертации исследована сущностная основа содержания этих статей и проанализированы границы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере образования.
Действиями, имеющими в своей основе правовое регулирование оформления взаимоотношений компетентных органов субъектов Российской Федерации с органами власти и управления Российской Федерации, являются:
- утверждение Министерством образования РФ совместно с субъектом Федерации национально-региональных программ развития высшего образования с одновременным определением форм управления указанными программами;
- сопровождение и обеспечение выполнения региональных программ развития высшего образования с помощью распорядительных документов Министерства образования РФ и органов исполнительной и представительной власти субъектов Федерации в виде совместных постановлений.
Таким образом, одной из форм реализации государственной образовательной политики, имеющей правовой и содержательный характер, могут являться соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. Такие соглашения предназначены для осуществления гибкой политики, дифференцирующей и индивидуализирующей работу с регионами, сохраняющей при этом единое образовательное пространство за счет наличия в соглашениях общих содержательных блоков, соединения усилий для совершенствования деятельности региональных образовательных систем.
Соглашения, заключаемые между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, создают реальную основу межведомственной координации усилий, ответственность за решение проблем образования возлагается не только на органы управления образованием, но и непосредственно на высшую исполнительную власть субъектов Федерации. Это должно придать четкость и обоснованность перспективам развития образования в регионах.
Глава II - «Государственно-правовое регулирование ресурсного обеспечения системы образования в России» - содержит три параграфа.
В предыдущий главе государственно-правовой анализ системы образования в России проводился в рамках нормативного изучения деятельности соответствующих государственных и общественных организаций. В качестве единицы анализа выступала как сама система государственных образовательных органов России, так и входящие в нее образовательные учреждения. Основным же исследуемым материалом являлись различные правовые нормы. Однако такой анализ не носит универсального характера. В частности, он не позволяет полноценно и всесторонне проанализировать другой аспект механизма государственно-правового регулирования системы образования - взаимодействие ее с внешней средой. Для этого необходимо исследовать вопросы ресурсного обеспечения системы, к которому ученые-юристы чаще всего относят кадровые, финансовые и информационные.
Очевидно, что в условиях рыночных отношений в сфере образования одним из решающих факторов, формирующих эффективную государственную систему управления этой сферой, станет целенаправленная кадровая работа.
Поэтому в первом параграфе - «Государственно-правовое регулирование кадрового обеспечения системы образования»-рассматриваются вопросы совершенствования кадровой работы в системе образования; правовое регулирование которой складывается из определенных элементов: поступления на работу; нормативной регламентации статуса работника; обучения и организации повышения квалификации; оценки деятельности и аттестации кадров управления.
Профессиональный отбор кандидатов на должность в системе образования осуществляют на основе ряда критериев: а) политического; б) морального; в) делового; г) организационного.
Расстановка кадров является органическим продолжением деятельности по их подбору, юридической формой ее практической реализации. В диссертационной работе анализируются основные способы замещения должностей в органах управления образованием и образовательных учреждениях. Учитывая особую роль руководителей образовательных учреждений в их организации и деятельности, автором в диссертационном исследовании предлагается в ст. 35 Закона РФ «Об образовании» включить часть, устанавливающую процедуру и содержание аттестации.
Одним из аспектов организационно-правового регулирования кадровой работы в системе образования является нормативная регламентация статуса работников этой системы. Основными нормативными актами, в которых зафиксированы права и обязанности работников органов управления образованием и образовательных учреждений и другие наиболее значимые юридические моменты, являются должностные положения и инструкции, типовые правила внутреннего распорядка и другие регламен-тационные акты.
Изучение этих регламентационных актов показывает, что изданные центральными органами государственного и общественного управления они в целом удовлетворяют требованиям по форме и содержанию, имеющимся в юридической литературе. Иначе дело обстоит с актами, принятыми органами объектов системы образования - образовательными учреждениями. Так, при изучении содержания одного из основных видов регламентационных актов - должностных инструкций образовательных учреждений г. Саратова, было обнару-
жено отсутствие определенной системы в их издании, недостатки содержательного и формального характера, что не способствует эффективному решению задач, возложенных на работников данных учреждений.
К основным недостаткам подобных должностных инструкций следует отнести отсутствие указаний на категорию должности, нечеткость в определении задач, прав и обязанностей, отсутствие указаний на правовую документацию, которой служащий должен руководствоваться в своей деятельности. Эти инструкции зачастую не связаны с положением об органе или уставом образовательных учреждений и их структурных подразделений, разобщены между собой.
Проведенные социологические исследования в ряде городских отделов образования Саратовской и Самарской областей показывают, что 13% работников этих отделов не могут определить свои должностные обязанности, недостаточно четко их определяют 32%. Причина, как представляется, кроется в отсутствии нормативного закрепления этих задач в соответствующих актах.
Устранению этих и других недостатков мота бы способствовать разработка единых типовых должностных инструкций для работников системы образования. В диссертационной работе предлагается авторский вариант указанной инструкции.
Совершенствование деятельности работников системы образования невозможно без обоснованных оценок их труда. Сочетание материальных и моральных стимулов труда ставит вопрос о необходимости правовой регламентации этой работы. Основными направлениями должны стать: а) выработка научно обоснованных критериев для оценки деятельности кадров системы образования; б) нормативная регламентация самого процесса по производству оценки.
Представляется возможным проводить оценку на основе следующих критериев: а) трудовой вклад работника; б) эффективность трудового вклада; в) личностные качества работника; г) приверженность образовательной деятельности.
Детально проанализированная в диссертации комплексная оценка деятельности работников системы образования может, на наш взгляд, служит базой и в дальнейшем конкретизироваться для различных подсистем и уровней системы образования с разработанной системой количественных показателей (коэффициентов), дающих возможность определить социально-экономический эффект от деятельности того или иного работника образовательной сферы.
При исследовании вопросов правового регулирования кадрового обеспечения системы образования значительное внимание в диссертации уделяется подготовке кадров для систем и организации повышения квалификации.
Во втором параграфе - «Правовое регулирование финансового обеспечения системы образования» - анализируется уровень и эффективность финансирования образовательных учреждений в России.
Образование как сфера общественной деятельности и как отрасль народного хозяйства не участвует в создании совокупного общественного продукта и национального дохода. Затраты живого труда здесь -это затраты на потребление. Под углом зрения воспроизводства национального дохода образование не более чем сфера потребления, но как общественная система образование располагает своими собственными источниками финансирования и накопления денежных средств.
Законом РФ «Об образовании» (ст. 40) установлены, как минимум, пять показателей финансирования образования:
1) государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере 10% национального дохода;
2) государство гарантирует защищенность соответствующих расходных статей федерального бюджета, бюджета субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;
3) размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции;
4) доля расходов на финансирование высшего профессионального образования не может составлять менее чем три процента расходной части федерального бюджета;
5) за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации.
Статья устанавливает общую систему государственной материальной поддержки образования в виде прямого и косвенного (через систему налоговых льгот) финансирования данной сферы, обеспечивающей получение гражданином Российской Федерации образования в пределах государственных образовательных стандартов.
Государственное финансирование образования - денежные средства, выделяемые на развитие образования из бюджета Российской Федерации, ее субъектов.
Муниципальное финансирование образование - денежные средства на развитие образования, выделяемые местными представительными и исполнительными органами власти (администрацией) районов, городов, поселков и сельских населенных пунктов.
Предусмотренные нормами ст. 40 Закона РФ «Об образовании» предписания охватывают весьма широкий круг субъектов финансовых образовательных отношений. Одним из основных субъектов является государство. На него в целом возлагается ряд обязанностей по финансированию образовательного процесса, полному освобождению от налогов либо их уменьшение, проведения ряда выплат гражданам. При этом данная статья Закона не устанавливает, какие конкретно органы государства непосредственно обязаны реализовывать соответствующие гарантии. Это можно определить, обращаясь либо к другим статьям Закона об образовании, либо иным законодательным актам. Так, сопоставляя п. 2 ст. 40 с п. 1 ст. 28 Закона РФ «Об образовании» и ст. 105 Конституции РФ, можно сделать вывод о том, что обязанность обеспечить выделение финансовых средств на нужды образования не менее 10 процентов национального дохода, а также защитить соответствующие статьи расходов от инфляции лежит на законодательных органах. На этих же органах (главным образом на парламенте) лежит обязанность по обеспечению законодательного закрепления системы специальных налоговых льгот как для самих образовательных учреждений (п. 3 ст. 40 Закона РФ «Об образовании»), так и для предприятий, учреждений, организаций, физических лиц, вкладывающих свои средства в развитие системы образования.
Как уже отмечалось, государство осуществляет материальную поддержку образования не только в форме прямого финансирования, но и косвенно, через систему налогов.
Образовательные учреждения в соответствии со ст. 40 Закона РФ «Об образовании» независимо от их организационно-правовых форм в части предпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождаются от уплаты всех видов налога, в том числе платы за землю.
В то же время ст. 1 Налогового кодекса РФ установила, что законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Согласно п. 1 ст. 56 Налогового кодекса РФ льготами но налогам и сборам признаются предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества.
Как сказано в письме Государственной налоговой службы РФ от 3 ноября 1998 г. № ГБ-9-07/282/, налоговые льготы из иных федеральных законов, в том числе и Закона РФ «Об образовании», применяться не должны. С такой трактовкой вряд ли можно согласиться, поскольку согласно п. 7 ст. 3 Налогового Кодекса РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах должны толковаться в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
В третьем параграфе - «Информационное обеспечение системы образования» — исследуется роль и назначение информации в механизме правового регулирования образовательного процесса.
Наиболее важным при анализе проблем информационного обеспечения сферы образования является исследование правовой информированности субъектов образовательных отношений.
Изучая объем и характер правовой информированности работников системы образования, следует отметить, что они различны и определяются социально-правовым статусом и личностными факторами, носят чаще всего эпизодический характер и пока не подчинены системе.
Говоря о системе информационных связей в сфере образования, можно констатировать значительное разнообразие информационных схем. В ряде случаев информационные связи не упорядочены и носят формальный характер. При этом массивы правовой и другой документальной информации велики по объему, многообразны по содержанию.
Зачастую информация, передаваемая из системы управления образованием в другие системы, функционирующие в нашей стране, является неубедительной, вызывает сомнение ее достоверность. Например, в соответствии с п. 2 ст. 53 Закона РФ «Об образованию) к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда или по медицинским показаниям. Однако из материалов печати видно, что в отдельных случаях в образовательных учреждениях работают лица, в отношении которых имеется такой запрет. Причиной подобных ситуаций является сообщение недостоверных данных руководством образовательных учреждений о кадровом составе подведомственных им учреждений.
Система управления образованием является открытой. Она находится в тесном контакте и взаимодействии со многими другими отраслями и сферами общественной жизни. Управленческие процессы осу-
ществляются с целью наиболее полного удовлетворения потребностей граждан в образовательных услугах, поэтому самое серьезное внимание при сборе информации должно быть обращено на изучение общественного мнения, содержащего политическую, экономическую, и социальную информацию.
Общественное мнение, будучи реакцией объекта управления на управленческие действия субъекта, представляет собой выражение принципа «обратной связи». Учет общественного мнения дает субъекту управления возможность правильно ориентироваться в изменяющейся обстановке, намечать наиболее приемлемые управленческие действия. Выявление информации, содержащейся в общественном мнении, - это процесс обнаружения и фиксации определенного состояния общественного сознания, который позволяет всесторонне характеризовать его уровень.
Так как общественному мнению прежде всего свойственны оценочные суждения, то информация формируется путем изучения отношения широких кругов населения к наиболее актуальным проблемам образования: обеспечению системы образования квалифицированными кадрами, материально-техническому обеспечению (в том числе полноценному финансированию), дальнейшей демократизации управления образованием, разработке и принятию адекватных рыночным отношениям нормативно-правовых актов и др.
В ходе изучения общественного мнения можно получить объективную информацию о степени важности тех или иных потребностей, которая может быть положена в основу принятия управленческого решения.
Источником информации, полученной на основе выражения общественного мнения, являются материалы, опубликованные в педагогических и других изданиях, выступления на собраниях и совещаниях, посвященных вопросам образования, кинофильмы, радио- и телепередачи и т.д.
Особое место в процессе изучения общественного мнения занимают собрания работников образовательных учреждений, которые представляют собой отлаженный механизм его формирования и выражения. Сложившаяся процедура подготовки и проведения собраний предполагает и, как правило, обеспечивает соединение свободы высказываний с коллективной волей, выражающей общий интерес. Тем самым работники включаются в процесс управления образованием. Однако сегодня еще не во всех образовательных учреждениях и организациях собрания яв-
ляются эффективным средством выражения общественного мнения. Имеющийся в диссертации анализ проведенных опросов в ряде образовательных учреждений г. Саратова показал, что 63% респондентов (участвовали 200) критикуют имеющиеся недостатки в доверительных беседах с товарищами, но лишь 19% делают это на собраниях. Собрания трудовых коллективов, проводимые в этих вузах, регулярно посещают лишь 51% опрошенных, 37% указали, что никогда не выступали перед коллективом. Около 30% опрошенных считают критические выступления бессмысленными, так как руководство вузов не реагирует на них. Каждый седьмой отметил, что не критикует товарищей потому, что не хочет портить с ними отношения, что хотел бы беречь нервы, поскольку критика «дорого обходится».
К недостаткам необходимо отнести и преобладание пассивных методов по выявлению общественного мнения. Органы управления образованием получают представление об общественном мнении чаще всего по мере поступления к ним соответствующей информации: во-первых, из писем, приходящих от населения, во-вторых, из материалов собраний, конференций и т.п., в-третьих, из сообщений исполнителей (преподавателей, методистов, инспекторов и т.д.).
Таким образом, общественное мнение становится все более важным источником управленческой информации при принятии решений. К сожалению, ни в аппарате Министерства образования России, ни в Российской академии образования нет развитой службы социологических исследований. Поэтому автор полностью разделяет точку зрения С.Н. Братановского о необходимости создания на всех уровнях управления центров изучения и формирования общественного мнения по вопросам развития образования6.
Глава III - «Проблемы нормативно-правового обеспечения сферы образования и систематизации образовательного законодательства» - содержит два параграфа.
В первом параграфе - «Нормативно-правовые основы функционирования образования» - анализируются основные формы правовых актов сферы образования. При этом делается вывод о том, что система федеральных актов в рассматриваемой сфере остается пока незавершенной. Имеется ряд федеральных законов, прямо предусмотренным Зако-
6См.: Братановский С.Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. Саратов, 2002. С. 145.
ном РФ «Об образовании», но еще по тем или иным причинам не принятых Государственной Думой.
Основной содержательный заряд исследования сосредоточен на Законе РФ «Об образовании». Появление его в сложный период социально-экономических преобразований дало возможность сохранить государственную систему управления образованием как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В отдельных случаях был повышен правовой статус органов государственного управления образованием субъектов Российской Федерации (например, управления и комитеты были преобразованы в министерства). Кроме того, принятие Закона РФ «Об образовании» позволило во многих субъектах Федерации создать региональные программы развития образования, что в условиях действия Закона о самоуправлении стало значительным шагом вперед в деле объединения государственных и общественных организаций по улучшению образования в России.
Формируя единые задачи и принципы, оформляя общие для всей системы образования институты (например, государственного лицензирования, аттестации и аккредитации), закрепляя структуры отраслевой системы законодательства, определяя некоторые основные понятия, давая общие правовые установления в отношении субъектов, Закон РФ «Об образовании» служит выражением единства отрасли. Зафиксированные указанным Законом подотрасли и общие отраслевые институты отражают своеобразие отрасли управления образованием как системы. В них так или иначе проявляется действие систематизирующих факторов, выделяются цели регулирования, состав и задачи законодательства об образовании, даются исходные данные для определения статуса основных участников отношений.
Однако изучение специальной литературы, анализ практики функционирования органов управления образованием и образовательных учреждений, проведенные самостоятельные социологическо-правовые исследования дают основание считать анализируемый нормативно-правовой акт не свободным от недостатков как содержательного, так и технико-конституционного характера. В работе содержится авторская концепция совершенствования Закона об образовании, обращается внимание на необходимость реализации Законом не только регулятивных, но и организационно-правовых функций.
Наряду с анализом содержания традиционных для управленческой сферы актов (законов, указов, постановлений) в диссертации значительное место уделяется такой правовой форме регулирования об-
разовательной деятельности, как государственные программы. Автор, констатируя определенную схожесть государственных программ с государственным планом, в то же время отмечает их принципиальное различие. Понятие и юридические свойства современных программ пока не получили официального определения. Анализ имеющихся в сфере образования программ, принятых государственными органами (в первую очередь общефедеральными), дает основание считать их юридическими служебными документами, в которых концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации.
Во втором параграфе - «Проблемы систематизации образовательного законодательства и формирования отрасли образовательного права» - затрагиваются проблемы систематизации образовательного законодательства и формирования отрасли образовательного права. Необходимость значительной аналитической работы по систематизации подзаконных актов вызвана тем, что их совокупность характеризуется, с одной стороны, множественностью и объемностью, а с другой - существенными пробелами, отсутствием регламентации по важнейшим вопросам образования. В целом в настоящее время только на федеральном уровне имеется около 250 действующих нормативных актов, определяющих условия функционирования системы образования, которые оказываются нередко рассогласованными с основополагающими законодательными актами и не всегда исполняются на практике. Касается это налогов, имущественных и неимущественных отношений, законодательства о земельной реформе, Трудового кодекса РФ, молодежного законодательства и целого ряда других. Необходимо подготовить более совершенный пакет законодательных актов по образованию в полной взаимоувязке с ныне действующим и разрабатываемым законодательством, регулирующим правоотношения в других сферах общественной жизни. Это диктует необходимость проведения работы как по унификации и консолидации нормативно-правовых актов, так и по переориентации законодательной деятельности в области образовательного права на разработку Образовательного кодекса Российской Федерации, что позволит не только систематизировать законодательство в области образования, но и более глобально, с точки зрения концептуальных позиций, представить дальнейшее формирование этой отрасли законодательства, предупредить появление многочислен-
ных нормативных актов, содержание которых порой не корректируется с общим законодательством.
В диссертации содержится анализ, определяющий место законодательства об образовании в общей правовой системе, и обосновывается концепция формирования образовательного права.
В заключении представлены основные выводы, которые отражают результаты проведенного диссертационного исследования, показаны возможности их использования, намечены перспективы дальнейшего исследования темы.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
1. Жедрин A.B. Закон как основной юридический источник регулирования образовательных отношений // Реформирование высшего образования на современном этапе: Сборник. Саратов: Саратовский военный институт ВВ МВД РФ, 2003. - 0,4 п.л.
2. Жедрин A.B. Правовое регулирование финансового обеспечения системы образования // Реформирование высшего образования на современном этапе: Сборник. Саратов: Саратовский военный институт ВВ МВД РФ, 2003. - 0,5 п.л.
3. Жедрин A.B. Принципы государственной политики в сфере образования // Право и образование. 2003. № 6. - 0,4 п.л.
4. Жедрин A.B. Общественное управление образованием в России // Право и образование. 2003. № 6. - 0,3 п.л.
ЖЕДРИН Александр Васильевич
ГОСУДАРСТВО И ОБРАЗОВАНИЕ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.01 - теория и история права и государства; история правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано к печати 23.12.2003 г. Формат 60x84 '/16 Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Усл. печ. л. 1,86. Уч.-изд. л. 1,8. Тираж 100. Заказ 624.
ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина». 410031, Саратов, ул. Соборная, 23/25.
РНБ Русский фонд
2005-4 9619
, V V
09 AHB 2004
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Жедрин, Александр Васильевич, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
§ 1. Государственно-общественная система образования в России: законодательные принципы и системное построение.
§ 2. Принципы федерализма как основа государственного регулирования образования в России.
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
§ 1. Государственно-правовое регулирование кадрового обеспечения образования.
§ 2. Правовое регулирование финансового обеспечения системы образования.
§ 3. Информационное обеспечение системы образования.
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ И СИСТЕМАТИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
§ 1. Нормативно-правовые основы функционирования образования.
§ 2. Проблемы систематизации образовательного законодательства и формирования отрасли образовательного права.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Государство и образование: теоретико-правовой аспект"
Актуальность темы диссертационного исследования. Переход нашего общества от старой административно-командной системы к рыночной социально-ориентированной ставит много вопросов, связанных с ролью государства в сфере образования. При этом одним из основных является поиск новых подходов к проблеме государственно-правового регулирования образовательных отношений.
Дискуссия о том, сколь значительным должно быть вмешательство государства в различные сферы общественной жизни ведется давно. Какова должна быть мера правового вмешательства государства, если под вмешательством следует понимать государственно-правовое регулирование? Выступая регулятором, должно ли государство углубляться в частности образования, образовательных отношений, либо допускать свободу этих отношений?
Следует отметить, что вопрос о пределах государственно-правового вмешательства в сферу образования имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение, ибо затрагивает интересы всех членов общества. В последние два десятилетия в России была в значительной мере реализована порочная идея, что достаточно отделить гражданское общество от государства, отменить государственную собственность, ликвидировать планирование, государственное регулирование цен, и общество ждет процветание. Однако результаты оказались плачевными: развал отдельных отраслей народного хозяйства, катастрофическое падение производства, небывалое обнищание основной массы населения государства. В значительной мере ухудшалось положение в сфере образования: снизился уровень доступности профессионального образования, социальной защищённости его работников, материально-технического обеспечения и финансирования, усилилась коррупция в образовательных учреждениях и т.д.
Приходиться признать, что без государства, без его регулирующего воздействия на систему образования нам не вырваться из сложившейся ситуации.
Необходимым средством проведения государственной политики в области образования, его реформирования и обеспечения системой образования ее функций, является законодательство об образовании.
Состояние законодательства в сфере образования, как и во многих других сферах, характеризует то, что действуют многие законы, принятые до перестройки и принимаются новые нормативные акты, в той или иной мере свидетельствующие о началах становления правового государства и рыночных отношений.
Происходящие в стране социально-политические перемены требуют кардинально новых правовых решений в сфере образования. Надо не только отменить устаревшие законодательные акты, значительно изменить действующие, но и принять новые, которые должны обеспечивать реформирование всей системы образования. Сильная и динамичная образовательная политика, с одной стороны должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, с другой должна учитывать конкретные социально-экономические условия, а также историко-культурные ценности каждого региона. Это требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти. Предстоит привести весь массив законодательных и иных нормативно-правовых актов в соответствие с основополагающими принципами Конституции Российской Федерации, согласно которой право на образование относится к числу фундаментальных неотъемлемых прав человека и гражданина.
Необходим анализ проблем государственного регулирования ресурсного обеспечения системы образования. Без надлежащего кадрового, финансового, информационного обеспечения системы все реформистские начинания обречены на неудачу.
Образование не в состоянии развиваться без интенсивного государственно-правового регулирования. В силу этого обстоятельства немалую научную и практическую актуальность приобретает исследование проблем взаимоотношения и взаимодействия государства и образования, определение пределов вмешательства государства в эту сферу и состояние законодательного образовательного уровня, адекватного рыночной экономике. Все сказанное и обусловило выбор темы диссертации, связанной с анализом правового воздействия государства на образовательные отношения с целью поиска наиболее эффективных путей взаимодействия государства, права и образования.
Степень разработанности проблемы. Следует отметить, что проблемы, связанные с государственным регулированием образования в России рассматривались в работах отечественных ученых. Среди них интересны исследования, проведенные в рамках философии, политологии, экономики, социологии, педагогики учеными Ю.С. Алферьевым, С.И. Барзиловым, JI.E. Блехер, М.Т. Гаруновым, Б.С. Гершунским, Э.Д. Днепровым, В.И. Ерошиным, В.М. Жураковским, Г.И. Ильиным, Л.П. Кураковым, C.B. Куровым, М.В. Рыжаковым, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, А.Г. Чернышевым, И.Ф. Яругиным и др.
Исторические проблемы взаимоотношения государства и образования нашли свое отражение в работах E.H. Богачева, А.Е. Иванова, Е.А. Князева, П.К. Милсонова, А.Я. Савельева, В.М. Соловьева, A.A. Тарасова, Г.И. Щетинина и др.
Не остались в стороне от исследования различных сторон государственного-правового регулирования образования и ученые-юристы: Е.Б. Баянов, C.B. Барабанова, Н.С. Барабашева, И.Л. Бачило, С.Н. Братановский, П.М. Видавский, Е.И. Войленио, B.JI. Гайхман, Г.А. Дорохова, JI.A. Дольникова, А.Г. Коспржак, Е.М. Ковешников, Н.В. Левин, A.A.
Меншиков, Т.П. Митиль, Ф.Т. Нагиев, С.М. Немцов, A.B. Рубцов, Н.Г. Салищева, Г.С. Сапаргалиев, JI.A. Стешенко, В.А. Северцев, О.Н. Смолин, В.М. Сырых, М.Ф. Тучков, В.М. Утенков, В.И. Шабайлов, С.М. Широбоков, В.И. Шкатулла, В.В. Штыков и др.
Их выводы и рекомендации оказали положительное влияние на совершенствование законодательства об образовании и практики его реализации, они также послужили базой для дальнейших теоретических исследований, в том числе некоторых заключений и предложений данной работы.
Вместе с тем, для решения теоретических и практических задач, связанных с государственным регулированием сферы образования, необходимы дальнейшие исследования. Это связано с тем, что большинство работ, посвященных интересующей нас проблеме были написаны и изданы в других политических и социально-экономических условиях. Вследствие этого в них не нашли отражение многие новые аспекты государственно-правового регулирования.
К большому сожалению, практически отсутствуют теоретико-правовые исследования проблем образования в России. Появившиеся в последние годы работы ученых С.Н. Братановского, Т.Н. Матюшевой, А. И. Пушкина, В.М. Сырых, В.И. Шкатулла, хотя и затрагивают те или иные теоретико-правовые аспекты образования в стране, тем не менее, не дают целостного представления о роли государственного регулирования в указанной сфере. Отсутствует единая концептуальная модель, которая бы включала в себя в диалектическом единстве соотношение таких феноменов как государство — право - управление -образование.
Естественно, автор не претендует на исчерпывающее и всестороннее исследование этой проблемы. Тем не менее, настоящая работа, как представляется, может стать одним из шагов в этом направлении.
Исходя из степени разработанности проблемы, определяется цель данной работы.
Целью исследования является постановка и разрешение на базе теоретического осмысления действующего законодательства и практики его осуществления таких вопросов как сущность государственно-правового регулирования образования в России, специфика ресурсного и нормативно-правового обеспечения системы образования.
Для достижения поставленной цели диссертантом решаются следующие задачи:
- анализ основ государственной политики в сфере образования в России;
- изучение эффективности организации и деятельности систем государственного и общественного управления образованием;
- исследование особенностей действия принципа федерализма как основы государственно-правового регулирования образования в России;
- выявление особенностей ресурсного обеспечения государством системы образования;
- проведение анализа уровня нормативно-правового обеспечения сферы образования;
- изучение специфических особенностей образовательного права как отрасли российского права;
- разработка предложений по совершенствованию образовательного законодательства.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере образования.
Предметом исследования служит правовое закрепление деятельности Российского государства в сфере образования.
Методологической основой работы являются: диалектико-материалистический метод, совокупность различных методологических приемов и средств познания.
В ходе диссертационного исследования использовались общенаучные методы: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, комплексный, методы анализа и синтеза и другие.
Теоретической основой диссертации послужили труды отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов-правоведов, философов, политологов, социологов, психологов и др.
В частности использовались работы отечественных ученых: С.С. Алексеева, В.И. Бабаева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.Н. Карташова, С.Н. Кожевникова, В.В. Лазарева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, A.A. Петрова, И.В. Ростовщинова, В.П. Сальникова, И.Н. Сенякина и других. В диссертационной работе нашли отражение публицистические материалы, касающиеся проблем государственного регулирования сферы образования.
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993 г.), Закон Российской Федерации "Об образовании" (от 10 июля 1992 года № 3266-1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 года № 12-ФЗ, далее - Закона об образовании), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 года № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные правовые акты, а также акты локального нормотворчества.
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов управления образованием всех уровней, образовательных учреждений Поволжского региона.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней комплексно исследованы правовые аспекты государственного регулирования образования в России. В работе предпринята попытка на основе теоретического и практического анализа раскрыть сущность и роль многогранной деятельности государства в образовательной сфере, обозначить пределы правового регулирования образовательных отношений.
Автором разработаны и выносятся на защиту следующие положения:
1. Государственное регулирование в правовых формах образования ни в коей мере не нарушает принципиальных правил функционирования рынка в России. Напротив, оно углубляет и обогащает его содержание, приводит в соответствие с новыми реалиями.
2. Анализ управленческих форм, реализуемых в образовательной системе России, указывает на их типологическое многообразие, включающее как государственно-административные, так и государственно-общественные структуры.
3. Специфическое содержание государственного регулирования образования обуславливает применение специальных методов, таких как лицензирование, аттестация и аккредитация, диверсификация образовательных учреждений (ОУ); государственный образовательный стандарт; аттестация научно-педагогических кадров и конкурсно-контрактная система приема на работу профессорского преподавательского состава.
4. Исследование вопросов компетенционного разграничения между Федерацией и субъектами Федерации в сфере образования свидетельствует о необходимости корректировки федерального законодательства. Эффективной правовой формой реализации государственной образовательной политики, имеющей юридический и содержательный характер, являются соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.
5. Не полностью использован кадровый потенциал системы образования. К организационно-правовым средствам его реализации следует отнести: формирование эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки и переподготовки педагогических кадров, совершенствование оценки их деятельности (прежде всего посредством аттестации), усиление социальной защищенности работников сферы образования.
6. Государственное финансирование системы образования имеет хронически дефицитный характер. Нормы финансирования не превышают 1% национального дохода, в то время как Законом об образовании гарантируется десятипроцентный размер этого финансирования. Совершенствование системы налогообложения в сфере образования в известной мере могло бы способствовать смягчению финансовой ситуации. Решение указанной проблемы возможно путем передачи значительной части финансирования высшей школы субъектам Федерации.
7. Организация и деятельность системы образования в России регламентируется значительным массивом нормативного материала. Только на федеральном уровне имеется 250 действующих нормативно-правовых актов, которые оказываются нередко рассогласованными с основополагающими законодательными актами с одной стороны, и не всегда исполняются на практике - с другой. К реальным путям сокращения нормативного материала, а также устранения других имеющихся недостатков следует отнести: во-первых, его унификацию и консолидацию посредством издания упрощенных комплексных актов, во-вторых, кодификацию.
8. Предметная и целевая специфика законодательства об образовании, его обособленность в общей системе законодательства свидетельствует о формировании самостоятельной отрасли Российского права — образовательного права.
Научно-практическая значимость и апробация результатов диссертационной работы. Научно-практическая ценность проведенного исследования определяется тем, что оно посвящено важной как в теоретическом, так и в практическом плане проблеме государственно-правового регулирования образования. Основные положения диссертации являются шагом в направлении дальнейшей разработки проблемы эффективного правового обеспечения функционирования образовательной системы в России, как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации.
Материалы исследования полезны при изучении курсов теории государства и права, конституционного, административного и гражданского права студентами юридических вузов, курсов "Образовательное право",
Государственное управление образованием" студентами педагогических вузов.
Сформулированные в диссертации выводы и практические рекомендации также могут быть использованы:
- в научных исследованиях по проблемам государственно-правового регулирования отношений в социально-культурной сфере;
- в правотворческой деятельности государственных органов по совершенствованию механизма управления образованием;
- в практической работе государственных, муниципальных, общественных и других форм собственности органов и образовательных учреждений.
Апробация результатов исследования отражена в опубликованных диссертантом научных и практических работах по данной тематике, а также при ведении учебного процесса в Саратовском филиале Современного гуманитарного университета.
Основные результаты работы прошли апробацию на межвузовских научных конференциях. „Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы" (Саратов, 2001 г.), "Управление общественными институтами и процессами в России: вопросы теории и практики" (Саратов, 2002) и ряде конференций Современного гуманитарного института.
Структура диссертации. Цели и задачи, поставленные в работе, обусловили структуру исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Жедрин, Александр Васильевич, Волгоград
ЗАКЛЮЧЕНИЕ (концептуальные выводы)
1. Система образования в Российской Федерации — одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннею организацию и функциональную связь с другими социальными системами.
Основная идея государственно-общественного управления образованием состоит в том. чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить субъектам образовательных отношений (родителям, учащимся, ОУ) больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов в организации учебного процесса, в выборе различных типов ОУ. При этом государственная политика в сфере образования понимается как концентрированное выражение воли многонационального народа России, направленной на удовлетворение запросов личности и потребностей развития гражданского общества, государства, семьи (с учётом экономических возможностей государства). Государственная политика в сфере образования предполагает нацеленность государственных и общественных институтов на всемерное развитие образования как всеобщей формы человеческой жизни. Одновременно государство, решая те или иные задачи социально-экономического развития страны, ориентирует систему образования таким образом, чтобы обеспечить образовательную поддержку (сопровождение) (наряду с политической, финансово-экономической, правовой, организационной и т.д.) проводимых в стране преобразований (перепрофилирование экономических структур, решение проблем занятости, повышение уровня правовой культуры населения и т. д.).
Государственный характер управления системой образования закреплён совокупностью принципов государственной политики в сфере образования, сравнительный анализ которых с аналогичными принципами, существовавшими в период советской государственности, позволяет сделать вывод, что указанные принципы, зафиксированные в российских законах, отражают изменения политической ситуации, указывают на стремление демократической России к формированию гражданского общества. Включение в систему принципов плюрализма в государственной политике в области образования обусловлено становлением политического и идеологического многообразия в стране, определённого на конституционном уровне, установлением экономического плюрализма, проявляющихся в разнообразии равноправии частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Образовательный плюрализм как возможность осуществить право выбора обеспечивается разнообразием ОУ соответствующих типов и видов, стройностью системы образования — от дошкольного ОУ до высшего и послевузовского профессионального, а также разнообразием организационно-правовых форм.
2. Для последовательного проведения государственной политики в сфере образования в России создана и функционирует система органов государственного управления. Отраслевыми органами, реализующими государственную образовательную функцию в Российской Федерации, являются Министерство образования РФ и все иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своей системе ОУ; государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и местные (муниципальные) органы управления образованием, которые создаются по решению органов местного самоуправления. Одним из важнейших комплексных (подотраслевых и межотраслевых) полномочий Минобразования России является предоставленное ему исключительное право осуществления государственного контроля за деятельностью ОУ и качеством образования. Средством контроля является лицензирование определённых видов образовательной деятельности, государственная аттестация и государственная аккредитация ОУ.
3. Общественный характер управления образованием в России проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные образовательные объединения.
Участие в управлении ОУ для субъектов системы образования является тем фактором, который делает его не только субъектом, реализующим конституционное право на образование, но и активным участником образовательного процесса.
Субъекты сферы образования, объединяясь в органы общественного управления образованием выполняют две функции, важные для достижения поставленных перед системой образования целей: с одной стороны субъекты действительно оказывают воздействие на саму систему, принимая участие в управлении (планировании, контроле). С другой стороны, они осуществляют функцию воспитания собственной личности, участвуя в работе совета ОУ, совета родителей, студенческого совета и т. д.
Общественные самоуправленческие основы в организации и деятельности системы управления образованием тесно связаны с автономией ОУ, которая в Законе об образовании возведена в принцип государственной политики в сфере образования. Однако к рассмотрению понятия „автономия" применительно к организации и деятельности ОУ необходимо подходить с диалектических позиций, помня, что автономность и самостоятельность указанных учреждений две вещи, не совсем совместимые. Во всех случаях необходим контроль со стороны государства за качеством образовательной деятельности, получения финансовой поддержки.
4. Значительное влияние на эффективность организации и деятельности системы образования оказывает действие принципа федерализма. Главные приоритеты современной государственно-региональной политики в сфере образования заключается: во-первых, в содержании и структуре образовательного процесса, во-вторых, во взаимодействии органов государственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере управления образованием.
Специфическими средствами реализации провозглашённого принципа единства образовательного пространства в сочетании с защитой и развитием региональных образовательных систем является введённый Законом об образовании государственный образовательный стандарт. Двух компонентная структура стандарта, включающая федеральный и национально-региональный компонент, позволяет сочетать интересы Российской Федерации с интересами субъектов Федерации. Взаимодействие федеральных органов управления и социальных органов в субъектах Российской Федерации, разграничение их компетенции основывается как на положении Конституции РФ (си. 71, 72), так и на основе ст. 28 и 29 Закона об образовании.
В последние годы Министерство образования России, другие федеральные органы управления, имеющие подведомственные высшие профессиональные учебные заведения, органы государственной власти значительного числа субъектов Российской Федерации разработали и подписали соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий по управлению региональными системами высшего образования. Соглашения и программы дали основание органам власти субъектов Российской Федерации для перехода и многоканальному бюджетному финансированию деятельности вузов.
Закон об образовании (ст. 31) также законодательно оформляет разграничение компетенции органов местного самоуправления в области образования, а также закрепляет определённые функции по управлению образованием за муниципальными представительными и исполнительными органами власти. Участниками муниципальных образовательных отношений являются: местная администрация и местные органы представительной власти на каждом уровне самоуправления, муниципальные ОУ, их руководители, государственные органы управления.
5. Одним из решающих факторов, формирующих эффективную систему образования является целенаправленная кадровая работа. Правовое регулирование кадровой работы в системе образования складывается из: 1) профессионального отбора кандидатов на должность в ОУ или органы управления образованием с учётом индивидуальных особенности и склонностей; 2) расстановки кадров; 3) нормативной регламентации их деятельности; 4) обучения и повышения квалификации; 5) оценки деятельности и аттестации управленческих работников и педагогических кадров.
Важным аспектом организационно-правового регулирования кадровой работы в системе образования является необходимость совершенствования нормативной регламентации статуса работников системы. Анализ основного вида регламентационных актов — должностных инструкций обнаружил отсутствие определённой системы в их издании, недостатки содержательного и формального характера: отсутствие указаний на категорию должности, неясность в определении задач, прав и обязанностей, отсутствие указаний на правовую документацию, которой служащий должен руководствоваться в своей деятельности. Инструкции зачастую не связаны с положением об органах управления или уставом ОУ и их структурных подразделений, разобщены между собой. Устранению этих и других недостатков могло бы способствовать разработка единых типовых должностных инструкций для работников системы образования.
Совершенствование кадровой работы в системе образования в значительной степени зависит от уровня подготовки нё работников. При этом особую роль для всех уровней российского образования играет система педагогического образования. При всех достоинствах функционирования системы нужно отметить наличие у неё значительного количества проблем. Так, остро стоит вопрос подготовки современных, в первую очередь молодых кадров педагогов для высшей школы страны, способных обеспечивать разработку и реализацию новых педагогических технологий на базе всё расширяющихся информационных и телекоммуникационных возможностей.
Исследуя организационно-правовые особенности дополнительного педагогического образования (система повышения квалификации и переподготовки) необходимо отметить, что оно остаётся наиболее гибкой и мобильной структурой. Существенно изменилась структура институтов повышения квалификации (наличие кафедральной или кабинетной систем). Расширилась сеть специализированных факультетов по переподготовке лиц с высшим образованием на остродефицитные специальности как при пединститутах, так и при институтах повышения квалификации: культурология, профориентация, менеджмент в образовании, психологии и др. Структурные преобразования системы педагогического образования на принципах непрерывности развития личности педагога и преемственности различных звеньев его подготовки, повышение квалификации и переподготовки требуют создания интегрированной системы, комплексов учебных заведений. Учитывая, что прогнозирование потребности в специалистах сложная научно-практическая задача, существует необходимость в формировании эффективной в условиях рынка системы планирования подготовки педагогических кадров. Основу этой системы могут составить: отраслевой научно-методический центр на базе Российской академии образования; научно-методические группы при ведущих педагогических вузах.
Значительные резервы в уровнях повышении кадровой работы заложено в разработке обоснованных оценок труда работников системы образования. Рассмотрение проблемы выработки научно обоснованной оценки их деятельности приводит к осознанию необходимости её комплексного подхода, включение в содержание оценки как целевых характеристик деятельности ОУ или органа управления образованием в целом, так и личные.
Основной организационно-правовой формой оценки труда в системе образования должна стать должностная аттестация, которая в настоящее время носит формальный характер или не проводится совсем. По результатам итоговых оценок аттестации могут приниматься решения о поощрении работников, выдвижении их на более высокую должность, о переводе на другую работу с согласия работника, а также расторжении трудового договора в соответствии с законодательством.
Весь комплекс работ по всесторонней оценке деятельности работников системы образования — первоначальная оценка кандидата на занятие должности, систематическая аттестация в установленные интервалы времени, итоговая оценка — должны найти своё отражение в едином правовом акте.
При исследовании проблем кадрового обеспечения системы образования необходимо отметить низкую социальную защищённость её работников. Установленные Законом об образовании гарантии могут реально защитить педагогических работников только при условии достаточного финансирования, которое в течение последних лет не выполняется.
6. Наряду с кадровым обеспечением решающим фактором обеспечения функционирования системы образования является её финансирование. Законодательством об образовании устанавливается система государственной материальной поддержки образования в виде прямого и косвенного финансирования данной сферы.
Государственное финансирование образования — денежные средства, выделяемые на развитие образования из бюджета Российской Федерации, её субъектов.
Муниципальное финансирование образования — денежные средства, на развитие образования, выделяемые местными представительными и исполнительными органами власти (администрацией) районов, городов, посёлков и сельских населённых пунктов.
Норматив финансирования ОУ включает три части: федеральный норматив, который принимается одновременно с федеральным законом о федеральном бюджете и который является минимально допустимым; региональный норматив, увеличивающий федеральный норматив; местный норматив. Схема финансирования государственных и муниципальных ОУ определяется типовыми положениями об ОУ соответствующих типов и видов.
В целях интенсификации финансирования вузов, как имеющих наибольший дефицит в материальном и денежном обеспечении, представляется необходимым пойти по пути разграничения финансовых обязательств федерального правительства и местных органов власти, сгруппированных в Федеральном округе. Возможно введение федерального или регионального налога на образование, отмены платы за трудовые ресурсы для тех предприятий и организаций, которые осуществляют финансовую поддержку вузов.
ОУ вправе самостоятельно использовать финансовые и материальные средства, закреплённые за ним учредителем. Самостоятельно оно распоряжается и собственными средствами. Права ОУ могут быть ограничены его уставом в их договоре с учредителем.
7. В процессе управления образованием необходимо обеспечить сбор необходимой информации. Механизм государственного регулирования образовательных отношений выполняет своё назначение, потому что важнейшую его принадлежность составляют информационные процессы. Весь массив информационного материала в системе образования по своему внутреннему содержанию может быть дифференцирован на: а) политическую информацию; б) экономическую информацию; в) научно-техническую информацию; г) научно-методическую информацию; д) нормативную информацию; е) педагогическую информацию.
Система информационных связей в сфере образования характеризуется значительным разнообразием информационных схем. В ряде случаев информационные связи не упорядочены и носят не формальный характер. При этом массивы правовой и другой документальной информации велики по объёму, многообразны по содержанию. Зачастую информация, передаваемая из системы образования в другие общественные системы, функционирующие в нашей стране, является неубедительной, вызывает сомнения её достоверность.
Учитывая открытый характер системы образования, самое серьёзное внимание при сборе информации следует уделять учёту общественного мнения. Общественное мнение, будучи реакцией объекта управления на управленческие действия субъекта, представляет собой выражение принципа „обратной связи".
8. Как и любая система, сфера образования нуждается в правовом регулировании, которое: 1) придает этой системе оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; 2) создаёт условия для разработки долговременной программы развития этой системы; 3) определяет стабильность ресурсного обеспечения системы образования в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.
Правовые нормы в сфере образования находят своё внешнее выражение в нормативных юридических актах (закон, указ, постановление и т. д). По своей юридической силе они неодинаковы. Это объясняется тем, что деятельность государства, направленная на развитие образования обеспечивается не одним, а целой системой органов. При этом нормативные акты издаются в пределах полномочий соответствующего органа.
Главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы образования является закон. Принятие Закона РФ „Об образовании" и Федерального закона „О высшем и послевузовском профессиональном образовании" позволило создать государственно-правовую базу развития законодательства об образовании, наметить пути его совершенствования, решить наиболее важные принципиальные вопросы образования. Указанные законы стали своего рода правовыми ориентирами для аналогичных законов, принятых в субъектах Российской Федерации.
Формируя единые задачи и принципы, оформляя общие для всей системы образования институты, закрепляя структуры отраслевой системы законодательства, определяя некоторые основные понятия, давая общие правовые установления в отношении субъектов Закон РФ „Об образовании" служит выражением единства отрасли. Зафиксированные указанным законом подотрасли и общие отраслевые институты отражают своеобразие отрасли управления образованием как системы. В них так или иначе, проявляется действие системообразующих факторов, выделяются цели регулирования, состав и задачи законодательства об образовании, даются исходные начала для определения статуса основных участников отношений.
Закон РФ „Об образовании", занимая верховенствующее положение в системе образовательных нормативно-правовых актов, выполняет не только регулятивные функции, но и другие возложенные на него обязанности. Речь здесь идёт об организационных задачах, которые призваны решать базовый отраслевой закон по отношению к иным видам нормативно-правовых актов. Применительно к Закону „Об образовании" можно сказать, что он является организующим началом, центром, ядром всего нормативного массива, регулирующего образовательные отношения. Закон призван определить виды и состав нормативно-правовых актов, в значительной степени решать коллизионные вопросы, формулировать цели, задачи и принципы правового регулирования.
Условно Закон РФ „Об образовании" можно назвать „ зонтичным", так как изначально запланировано по его концептуальным нормам развернуть отраслевые законы (о высшем профессиональном и среднем профессиональном образовании, об общем образовании, о дополнительном образовании и т. д.).
Всё большее значение в области образования приобретает формирование законодательной базы субъектов Российской Федерации. Это обусловлено многими причинами. В том числе тем, что Конституцией РФ общие вопросы образования отнесены к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, что учредителями, целого ряда ОУ являются органы власти субъектов Федерации или местного самоуправления. Большая часть субъектов Российской Федерации разработали на основе федерального закона свои общие законы об образовании, предмет регулирования которых совпадает с предметом регулирования федерального закона. Единая основа этих законов объясняет и единообразие в их названии — в тех или иных вариациях — это законы „Об образовании". В них в качестве самостоятельного предмета регулирования взяты те или иные специфические вопросы, относящиеся к группе общих вопросов, регулирование которых на федеральном уровне по мнению законодателя субъекта Российской Федерации недостаточно для успешного осуществления образовательной деятельности. Регулируя такие вопросы, субъекты Российской Федерации по сути дела на своё усмотрение устраняют пробелы федерального законодателя по регулированию общих вопросов, либо по уже сложившейся традиции „исправляют" или „дополняют" федеральное регулирование.
В соответствии с Законом об образовании (ст. 1) органы местного самоуправления также могут осуществлять нормативно-правовое регулирование отношений собственности в системе образования, устанавливать дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования, местные нормативы финансирования системы образования, утверждать местные бюджеты расходов на образование.
9. Приведенная совокупность законодательных образовательных актов совместно с подзаконными нормативно-правовыми актами образует систему, характеризующуюся с одной стороны весьма значительной множественностью и объёмностью содержащих в них правовых норм, а с другой — существенными пробелами, отсутствием регламентации по важнейшим вопросам. К реальным путям сокращения нормативного материала, а также устранения других имеющихся недостатков следует отнести: во-первых, его унификацию и консолидацию посредством издания укрупненных комплексных актов, во-вторых, кодификацию.
10. Немаловажное значение имеет определение места законодательства об образовании в общей правовой системе. Предметная и целевая специфика законодательства об образовании, его обособленность в общей системе законодательства приводит к выводу, что оно представляет собой вновь сложившуюся отрасль законодательства — образовательного.
Проведённый анализ специфики предмета, метода, целей, практических потребностей и удобств правового регулирования, наличие базового закона — Закона об образовании даёт основание считать, что обособленность законодательства об образовании находится на завершающейся стадии своего формирования как отрасли права.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Государство и образование: теоретико-правовой аспект»
1. ЛИТЕРАТУРЫ1. А. Нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: 1993.
3. Всеобщая Декларация прав человека. Утверждена и провозглашена Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года // Права человека: основные международные документы. М.: 1989. С. 134- 142.
4. Международный пакт о гражданских и политических правах // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
5. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Права человека. Сборник международные документов. М.: 1986.
6. Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. №52. Ст. 1865.
7. Декларация прав ребёнка 1959 год // Права человека: основные международные документы. М.: 1989.
8. Всемирная декларация об обеспечения выживания, защиты и развития детей 1990 // Положение детей в мире. М.: 1991.
9. Декларация прав человека и гражданина // Права человека: основные международные документы. М.: 1989.
10. Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод // Права человека. Сборник международных документов. М.: 1989.
11. Европейская социальная хартия // Права человека. Сборник международных документов. М.: 1989.
12. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960 года. М.: 1993.
13. Конвенция о правах ребёнка // Советский журнал международного права. 1991. №2. С. 151 171.
14. Конвенция о признании учебных курсов, дипломов о высшем образовании и учёных степеней в государствах региона Европы от 21 декабря 1979 года. М.: 1993.
15. Конвенция о техническом и профессиональном образовании. М.: 1993.
16. Закон РСФСР от 25.09.91. № 1807 1 «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991.
17. Закон РФ от 25.02.93. № 4547 1. «О реорганизации федеральных органов управления высшим образованием» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 369.
18. Федеральный закон от 16.05.95. «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию». // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1922.
19. Федеральный закон от 28.08.95. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
20. Федеральный закон от 13.01.96. „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»" с изм. и допол. от 16 ноября 1997 года. // СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 150; 1997. № 47. Ст. 5431.
21. Федеральный закон от 22.08.96. № 125 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
22. Федеральный закон от 27.12.91. № 2124 «О средствах массовой информации» // Ведомости съезда НД РФ и ВС РФ. 1991. № 7. Ст. 30; СЗ РФ. 1995. № з. Ст. 169; № 24. Ст. 225; № 30. Ст. 2870.
23. Федеральный закон от 10.04.00. №51 ФЗ «Об утверждении федеральной программы развития образования». // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
24. Указ Президента РФ от 23.07.99. „О внесении изменений в Указ
25. Президента Российской Федерации от 25 марта 1999 года, № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»" // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 377.
26. Указ Президента РФ от 27.03.96. «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1428.
27. Указ Президента РФ от 25.01.96. «О повышении стипендии студентам государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования и аспирантам государственных образовательных учреждений» // СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 464.
28. Указ Президента РФ от 27.01.96. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» // СЗ РФ. 1995. №7. Ст. 513.
29. Указ Президента РФ от 12.04.93. «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования» // САПП РФ. 1993. № 16. Ст. 1341.
30. Постановление Правительства РФ от 18.01.92. «О дополнительных мерах по социальной защите учащейся молодёжи» (с изм. и допол. от 01.09.92; 05.06.94.) //СПРФ. 1992. № 6. Ст. 30.
31. Постановление Правительства РФ от 28.04.94. № 407. «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 104.
32. Постановление Правительства РФ от 05.-6.94. № 650. «Об утверждении Типового положения об учреждении начального профессионального образования» // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 864.
33. Постановление Правительства РФ от 12.08.94. № 940. «Об утверждении государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования» //СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2085.
34. Постановление Правительства РФ от 09.09.94. № 1024. «О материальной поддержке профессорско-преподавательского персонала образовательных учреждений высшего профессионального образования» // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2392.
35. Постановление Правительства РФ от 14.10.94. № 1168. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении) // СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2893.
36. Постановление Правительства РФ от 31.08.94. № 1008. (ред. от 09.09.96, 15.01.97.№ 38, 09.09.98. № 1058) «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении» // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2221; 1996. № 38. Ст. 4430; 1997. № 3. Ст. 395.
37. Постановление Правительства РФ от 03.11.94. № 1237. «Об утверждении Типового положения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении» // СЗ РФ. 1994. № 29. Ст. 3050; 1996. № 38. Ст. 4430.
38. Постановление Правительства РФ от 30.1.94. № 1462. «Обутверждении Положения о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации служащих федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 158.
39. Постановление Правительства РФ от 07.03.95. № 233. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования детей» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053; 1997. № 10. Ст. 1169.
40. Постановление Правительства РФ от 20.04.95. «Об утверждении порядка разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1666.
41. Постановление Правительства РФ от 25.04.95. № 40. (ред. от 08.01.97. № 19) «Об утверждении Типового положения о специальном учебном заведении для детей с девиантным поведением» // СЗ РФ. 1995 № 8. Ст. 1681; 1997. №2. Ст. 3250.
42. Постановление Правительства РФ от 23.05.95. № 498. «О развитии высшего и среднего профессионального образования в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2070.
43. Постановление Правительства РФ от 01.06.95. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей сирот и детей оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2693; 1996.№ 43. Ст. 4917; 1997. № 36. Ст. 4191.
44. Постановление Правительства РФ от 01.06.95. № 677. «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2694; 1997. № 8. Ст. 956.
45. Постановление Правительства РФ от 26.06.95. № 610. «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.
46. Постановление Правительства РФ от 26.06.95. № 610 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении дополнительногообразования» // СЗ РФ. 1995. № 27. Ст. 2580.
47. Постановление Правительства РФ от 26.06.95. № 612 в ред. от 14.10.96. № 1203. «Об утверждении Типового положения об общеобразовательной школе-интернате» // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2671; 1996. № 43. Ст. 4917; 1997. №36. Ст. 4191.
48. Постановление Правительства РФ от 01.07.95. (в ред. от 14.02.97 № 179) «Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении» //СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2694; 1997. № 8. Ст. 956.
49. Постановление Правительства РФ от 18.08.95. «Об утверждении государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3664.
50. Постановление Правительства РФ от 19.09.95. № 942. «О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием» // СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3777.
51. Постановление Правительства РФ от 04.12.95. № 1186. «Об участии РФ в конвенциях Совета Европы в области образования» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4926.
52. Постановление Правительства РФ от 18.06.96. «Об утверждении Порядка воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в негосударственных образовательных учреждениях» // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3754.
53. Постановление Правительства РФ от 13.09.96. № 1092. «Об утверждении Типового положения о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации» // СЗ РФ. 1996. №4562.
54. Постановление Правительства РФ от12.03.97. «Об утверждении Типового положения о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся (воспитанников) с отклонением в развитии» // СЗРФ. 1997. № 11. Ст. 1326.
55. Постановление Правительства РФ от 23.08.97. № 1117. «Об утверждении Типового положения об оздоровительном образовательном учреждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении» // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4191.
56. Постановление Правительства РФ от 15.11.97 № 1427 «Об утверждении Типового положения о кадетской школе (о кадетской школе-интернате)» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5411.
57. Постановление Госкомвуза РФ от 13.07.97. № 19/12. «Об утверждении Типового положения о совете ректоров высших учебных заведений Российской Федерации» // Бюллетень Госкомвуза РФ. 1993. № 9.
58. Приказ Госкомвуза РФ от 05.03.94. № 180. «Об утверждении государственного образовательного стандарта в части Классификатора направлений и специальностей высшего профессионального образования» //
59. Бюллетень Госкомвуза РФ. 1994. № 6.
60. Постановление Госкомвуза РФ от 25.05.94 № 3. «Об утверждении положения об итоговой государственной аттестации выпускников высших заведений в Российской Федерации» // «Российские вести». № 118. от 29.06.94.
61. Приказ Минобразования РФ от 27.06.94. № 225. «Об утверждении примерного положения о получении общего образования в форме экстерната» // Образование в документах. 1995. № 1. С. 55 59.
62. Приказ Минобразования РФ от 27.06.94. «Об утверждении примерного положения о получении образования в семье» // Образование в документах. 1995. № 1. С. 60-64.
63. Приказ Минобразования РФ от 17.11.94. № 442. «Об утверждении Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1995. № 3.
64. Постановление Госкомвуза РФ от 27.12.95. № 11. «Об утверждении Типового положения о совете директоров образовательных учреждений среднего профессионального образования Российской Федерации» // Образование в документах. 1996. № 9.
65. Приказ Минобразования РФ от 25.01.96. № 27. «Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений» // Образование в документах. 1996. № 9.
66. Приказ Минобразования РФ от 29.01.97. № 156. «О федеральной программе „Дети России" // Российская газета. 1997 . февраль.
67. Приказ Минобразования РФ от 18.06.97 № 1221. «Об утверждении Требований к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. № 15.
68. Письмо Минобразования РФ от 4.06.97. № 06 51 - 34 ИН / 25 - 2. «О муниципальном уровне управления образованием» // Образование в документах. 1997. № 17. С. 44-45.
69. Письмо Минобразования РФ от 20.10.97. № 06 51 - бОин - 25 - 06. «О лицензировании образовательных учреждений среднего профессионального образования» // Бюллетень Минобразования. 1998. № 1. С. 42.
70. Приказ Минобразования РФ от 14.11.97. № 2033. «Об утверждении Положения об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях Российской Федерации» // Бюллетень Минобразования.1998. №2.
71. Приказ Минобразования РФ от 25.12.97. № 2633 «О лицензировании государственных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования» // Бюллетень Минобразования. 1998. № 2. С. 45.
72. Приказ Минобразования РФ от 24.02.98. № 521. «Об утверждении порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое» // Бюллетень Минобразования. 1998. № 5. С. 34.
73. Приказ Минобразования РФ от 25.02.98. № 520. «О лицензировании государственных высших учебных заведений» // Бюллетень Минобразования. 1998. № 4. С. 19.
74. Приказ Минобразования РФ от 26.11.99. № 969. «О создании Координационного совета Минобразовакния России по проблемам международного сотрудничества в области образования и научных исследований» // Бюллетень Министерства образования РФ. 2000. № 2.
75. Абрамов В.Д. Правовой статус негосударственных вузов. М.: 2002.
76. Абрамов В.Д. Совершенствование законодательного процесса // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: 1995.
77. Азаров Н. И. Теория государства и права: Конспект лекций и методические указания. М.: 1998.
78. Актуальные проблемы права / Под ред. К.Б. Толкачёва и А. Г. Хабибулина. Уфа: 1995.
79. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2-х т. М.: 1981.
80. Алексеев С. С. Право и правовая система // Правоведение. 1980. № 1.
81. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973.
82. Алексеев С. С Теория права. М.: 1994.
83. Алексеев Л. Б. Международные нормы о правах человека. М.: 1996.
84. Алексеев Л. И. К вопросу об общем понятии права // Государство и право. 1993. № 6.
85. Алёхин А. П. О системе органов государственного управления в современный период // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1991. № 2.
86. Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления // Советское государство и право. 1975. № 2.
87. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: 1997.
88. Бабаев В. К. Правовые отношения // Общая теория права. Н. Новгород, 1993.
89. Байденко В. И. Образовательный стандарт. Опыт системного исследования. Новгород, 1999.
90. Байденко В. И. Стандарты в непрерывном образовании: концептуальные, теоретические и методологические проблемы. М.: 1990.
91. Бакунин М. А. Государственность и анархия. Избр. соч. В 7-ми т. Т.1. М.: 1922.
92. Бакунин М. А. Философия. Социология. Политика. М.: 1965.
93. Барабанова С. В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект). Дис. . канд. юрид. наук. Казань, 1996.
94. Барзилов С., Чернышов А. Регион как политическое пространство. // Свободная мысль. 1997. № 2.
95. Бахрах Д. Н. Структура аппарата управления. Свердловск, 1993.
96. Бачило И. Л. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. № 6.
97. Белозеров А. Услуги в платном образовании // Народное образование. 1997. № 4.
98. Бережное А. Г. Права личности: Некоторые вопросы теории. М.: 1991.
99. Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984.
100. Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5.
101. Бокарев Г. Д. Системность в управлении. М.: 2000.
102. Бокарев Г. Д. Действие экономических принципов в вузовском образовании. М.: 2001.
103. Бондарь Н. С., Зинченко С. А. Собственность, свобода и права человека как исторические явления. Ростов-на-Дону, 1995.
104. Бондарь Н. С., Чернышев М. А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов-на-Дону, 1996.
105. Братановский С. Н. Правовое регулирование образовательных услуг. Саратов, 2003.
106. Братановский С. Н. Системный анализ образовательной деятельности в России. Саратов, 2002.
107. Братусь С. Н. Система советского законодательства. М.: 1976.
108. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: 1976.
109. Буслов Е. В., Верещака И. М., Вильчек М. И. и др. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. проф.1. Шкатулла. M.: 1998.
110. Васильев Ю. С. Управление развитием вуза. От политехнического института к техническому университету // Изд. 2-е. СПб., 1998.
111. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: 1998.
112. Вердиев Д. М. Государственно-общественная система управления образованием в условиях дифференцированной социокультурной и этнокультурной среды. Дис. . д-ра. пед. наук. Ростов-на-Дону, 1999.
113. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: 1979.
114. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М.: 1985.
115. Витрук Н. В. Права человека: состояние и перспективы развития // Право и власть. М.: 1990.
116. Власенко Н. Г. Основы законодательной техники. Иркутск, 1995.
117. Воеводин JT. Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Советское государство и право. 1965.
118. Воеводин JT. Д. Юридический статус личности в России. М.: 1997
119. Высшее образование в России: Очерк истории до 1917 года / Под ред. В. Г. Кинелёва. М.: 1995.
120. Гойман — Червонюк В. И. Очерк теории государства и права. М.: 1996.
121. Государственное управление народным образованием в СССР // Под ред. M. JI. Биндера. Алма-Ата, Наука, 1986.
122. Гражданское право. В 2-ч. 4.1 / Под ред. Ю. К. Толстого, А. П. Сергеева. М.: 1996.
123. Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права. СПб., 1996.
124. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л.: 1984.
125. Григоренко В. Г. Сохраним воспроизводство и обеспечим развитие интеллектуального потенциала в регионах России // Вестник МАН ВШ. 1999. №2.
126. Дёмин В., Майер Г., Трубникова Т., Нормативная базадистанционнго обучения // Высшее образование в России. 1990. № 6.
127. Дмитриев Ю. А. Правовое положение человека и гражданина в Росийской Федерации. М.: 1992.
128. Дольникова Л. А. Конституционное право на образование советских граждан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1984.
129. Дорохова Г. А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Автореф. дис. . докт. юрид. наук. М.: 1982.
130. Дорохова Г. А. Законодательство о народном образовании. М.: Наука, 1985.
131. Дорохова Г. А. Новое в законодательстве о народном образовании // Советское государство и право. 1974. № 3.
132. Дорохова Г. А. Управление народным образованием в СССР. М.: 1965.
133. Дюрягин И. Я. Право и управление. М.: 1981.
134. Ермоленко Т. Ф. Проблемы формирования и перспективы развития регионального планирования в сфере образования и культуры // Известия высших учебных заведений Северо-Кавказский регион. 1996. № 2. С. 62 64.
135. Ермошин М. Н. Законодательная деятельность в образовательной сфере // Высшее образование в России. 1999. № 6.
136. Жеругов Р. Т. Теория государства и права. М.: 1995.
137. Жильцов Е. Н. О механизме взаимодействия государства и рынка в высшем образовании // Вестник МАН ВШ.1999. № 2 (8).
138. Жураковский В. М., Кураков Л. П. Укрепление российской государственности: место и роль системы образования. М.: 2000.
139. Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Советское государство и право. 1996. №11.
140. Зернов В., Бархатова Т. Негосударственные вузы России //Высшее образование в России. 1999. № 4.
141. Иваненко Л. А. Малый бизнес и предпринимательство в российскойэкономической системе // Вестник Международной академии наук высшей школы. 1999. № 2 (8).
142. Исполнительная власть в Российской Федерации. М.: 1996.
143. Каспржак А. Г., Левин Н. В. Базисный учебный план и российское образование в эпоху перемен. М.: 1994.
144. Казаков В. Н. Проблемы формирования интеграционных процессов в высшей школе. // Вестник МАН ВШ. 1999. № 2 (8).
145. Кан Калик В. А. Восхождение к студенту // Вестник высшей школы. 1987. №3.
146. Карье Г. Культурные модели университета // Вестник высшей школы.1996. №3.
147. Кашанина Г. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М.: 1996.
148. Кашанина Т. В. Предпринимательство. Правовые вопросы. М.: 1994.
149. Кечекьян С. Ф. Правотношения в социалистическом обществе. М.: 1958.
150. Керимов Д. А. Культура и техника законотворчества. М.: 1991.
151. Кинелёв В. Г. Объективная необходимость. История проблемы и перспективы реформирования высшего образования в России. М.: 1995.
152. Кинелёв В. Г. Региональная политика в области высшего образования: какой ей быть? // Высшее образование в России. 193. № 4.
153. Кинелёв В. Г. Фундаметализация университетского образования // Высшее образование в России. 1994. № 4.
154. Кириллова Н. Параллельная школа — это . Н Народное образование.1997. №7.
155. Коваленко А. М. Теория государства и права. Вопросы и ответы. М.: 1997.
156. Ковина Т. Е. Аттестация педагогических кадров как средство управления системой образования в регионе. Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1997.
157. Ковивчак Н. Платные образовательные услуги // Домашний адвокат.1997. № 11.
158. Козлов В. А., Краснянский В. Э. Методологические основы технологии и классификации государственно-правовой деятельности. Историческое и логическое в познании государства и права. / Под ред. А. И. Королёва. Л., 1988.
159. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: 1976.
160. Комаров С. А. Личность в политической системе российского общества. Саранск, 1995.
161. Комаров С. А. Общая теория государства и права. М.: 1995.
162. Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. М.: 1999.
163. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» / Отв. ред. проф. Шкатулла. М.: 1998.
164. Комментарий к Федеральному Закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». М.: 1998.
165. Конституция Российской Федерации . Комментарий. / Под общей ред. Б. Н. Топорина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: 1994.
166. Крылов Б. С. Сферы законодательства РФ и её субъектов. Разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий. // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: 1995.
167. Крылов Б. С. Правотворчество субъектов Российской Федерации // Российское законодательство проблемы и перспективы / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: 1995.
168. Курашвили Б. П. Очерки теории государственного управления. М.: 1987.
169. Курс лекций по теории права и государства / Под. ред. проф. Е. А. Катаева, проф. В. В. Лазарева. Уфа, 1994.
170. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: 1972.
171. Лазарев Б. М., Липень С. В. Теория государства и права. М.: 1998.
172. Леонтьева В. Гуманистические перспективы образования // Высшее образование в России. 1990. № 4.
173. Ленин В. И. Полн. собр. соч. T. XXI.
174. Лившищ Р. Э. Отрасль права — отрасль законодательства // Советское государство и право. 1984. № 2.
175. Лукашёва Е. А. Право, мораль, личность. М.: 1986.
176. Лукашёва Е. А. Кризисная ситуация в советском обществе и права человека / Права человека: время трудных решений. М.: 1991.
177. Лукашёва Е. А. Правовой статус: понятие и структура // Общая теория прав человека / Под ред. Лукашёвой Е. А. М.: 1996.
178. Лукашёва Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты / Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М.: 1994.
179. Лукич Р. Методология права. М.: 1981.
180. Лунев А. П. Совершенствование направлений образования. Астрахань, 1995.
181. Любимов Н. По поводу пересмотра университетского устава // Вестник высшей школы. 1997. № 8.
182. Малеин Н. С. Гражданско-правовое положение личности в СССР. М.: 1975.
183. Малеин Н. С. О социальной защищённости личности в правовом государстве // Советское государство и право. 1990. № 6.
184. Малеин Н. С. Правовые принципы, нормы и судебная практика // Советское государство и право. 1996. № 6.
185. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретическо-информационный аспект. Саратов, 1994.
186. Малько А. В. Правовое государство// Правоведение. 1997. № 2.
187. Малько А. В. Права гражданина на информацию: необходимость, природа, гарантии реализации // Правоведение. 1995. №3.
188. Мамут Л. С. Государство: полюсы представлений // Общественные науки и современность. 1996. № 4.
189. Матузов Н. И. Право в системе социальных норм // Правоведение. 1996. №2.
190. Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Саратов, 1972.
191. Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.
192. Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования. Дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на Дону, 1999.
193. Меншиков А. А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. М.: 1998.
194. Местные органы власти в США: организация управления т экономической деятельности. М.: 1996.
195. Мифаева Ю. Бесплатное образование дорожает // Управление школой. 1997. № 16.
196. Мицкевич А. В. Основные предпосылки и тенденции формирования законодательство в России // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: 1995.
197. Мицкевич А. В. Отрасли российского законодательства: возникновение, современное состояние и динамика развития / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: 1995.
198. Моисеев А., Поташук М. Разнообразие школ: плюсы и минусы // Народное образование. 1997.
199. Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.
200. Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М.: 1991.
201. Нагиев Ф. Г. Правовое регулирование и государственное управление образованием (сравнительный анализ в Российской Федерации и Азербайджанской республике). Дис. . канд. юрид. наук. 1991.
202. Назаренко Г. В. Общая теория права и государства: Курс лекций. Орёл, 1995.
203. Неволин К. А. Энциклопедия законоведения СПб., 1997.
204. Непременно двигаться дальше // Вестник высшей школы. 1987. № 3.
205. Нерсесянц В. С. Философия права. М.: 1997.
206. Несколько слов о кризисе образования // Вестник высшей школы. 1998. №7.
207. Николаев М. Е. Образование — наш общенациональный приоритет. Якутск, 1999.
208. Новиков А. М. Интеграция базового профессионального образования // Педагогика. 1996. № 3.
209. Новиков П. Н., Зуев В. М. Опережающее образование: гипотезы и реалии. М.: 1996.
210. Новосёлов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
211. Образование в конце XX века // Вопросы философии. 1992. № 9.
212. Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд. М.: 1996.
213. Общая теория прав человека / Под редакцией Е. А. Лукашёвой. М.: 1996.
214. Общественные отношения. Вопросы теории. М.: 1981.
215. О гуманизации: словом о состоянии . (материалы «круглого стола») // Вестник высшей школы. 1997. № 8.
216. Общая теория права и государства / Под ред. проф. В. В. Лазарева. М.: 1996.
217. Отношение к нововведениям: мнение ректорского корпуса // Вестник высшей школы. 1998. № 3.
218. Панкрухин А. П. Маркетинг образовательных услуг. М.: 1995.
219. Перспективы развития системы непрерывного образования: Стратегия и будущие / Под ред Б. С. Герушинского. М.: 1990.
220. Петров В. Н. Правовые основы деятельности негосударственных образовательных учреждений в Российской Федерации // Государство иправо. 1996. № 9.
221. Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: 1996.
222. Поленина С. В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. М.: 1993.
223. Политическая система: вопросы демократии самоуправления. М.: 1988.
224. Попов Е. Услуги образования и рынок // Российский экономический журнал. 1992 № 6.
225. Правовое государство в России: замыслы и реальность. М.: 1995.250. Право и власть. М.: 1990.
226. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М.: 1994.
227. Проблемы целостного подхода в праве: традиции и обновление. М.: 1996.
228. Проблемы законодательного обеспечения науки и образования в Российской Федерации // Аналитический вестник. № 21. М.: 1996.
229. Проблемы многоуровневой подготовки системы подготовки специалистов в университете: традиции и современность. Ростов-на Дону, 1993.
230. Проблемы теории государства и права. М.: 1999.
231. Протасов В. Н. Что и как регулирует право. М.: 1995.
232. Радько Т. Н., Толстик В. А. Функции права. Н. Новгород, 1995.
233. Рассолов М. М. Управление. Информация и право. М.: 1983.
234. Рахманина И. Н. Систематизация законодательства // Российское законодательство: проблемы и перспективы / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: 1995.
235. Реформы образования в современном мире: глобальные и региональные тенденции. М.: 1995.
236. Российская административное право (часть особенная). Волгоград, 2002.
237. Ростовщиков И. В. Права человека и проблемы их воплощения в
238. Российской Федерации. Рязань, 1994.
239. Савельев А., Романнова Л. О будущей Доктрине высшего образования // Высшее образование в России. 1998. № 3.
240. Садовничий В. А. Образование как фактор национальной безопасности России // Вестник высшей школы. 1998. № 6.
241. Садовничий В. А. Размышление о доктрине развития образования в России // Университетская книга. 1999. №11.
242. Салищева Н. Г., Стешенко Л. А. О народном образовании. М.: 1974.
243. Сайман Б. Общество и образование. М.: 1989.
244. Самзиятов В. Г. Прогнозирование и планирование как инструмент управления образованием. М.: 1997.
245. Сапаргалиев Г. С. Основания возникновения правоотношений в области народного образования. М.: 1976.
246. Сапаргалиев Г.С. Отношения по воспитанию и обучению граждан -предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1974. № 8.
247. Семитко А. П. Развитие правовой культуры как правовой прогресс. Екатеринбург, 1996.
248. Сенякин И, Н, Специализация и кодификация российского законодательства. Саратов, 1993.
249. Синюков В. Н., Григорьев Ф. А. Правовая система . Вопросы права реализации. Саратов, 1995.
250. Соловьёв О. М. , Ярулин И. Ф. Институты государства и гражданского общества. Хабаровск, 1999.
251. Соловьенко К., Пугачёва Е. Открытость и самоорганизация в реформе высшей школы // Вестник высшей школы. 1998. № 5.
252. Спиридонов Л. И. Теория государства и права. М.: 1995.
253. Сырых В. М. Теория государства и права. М.: 1998.
254. Сырых В. М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: 2000.
255. Татур Ю. Г. Образовательная система России: Высшая школа. М.: 1999.
256. Теория государства и права. / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: 1997.
257. Теория государства и права. / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: 1997.
258. Теория государства и права. / Под ред. М. Н. Марченко в 2-х томах. Т. 1.М.: 1995.
259. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М.: 1982.
260. Тихомиров Ю. А. Юридические коллизии. М.: 1994.
261. Тихомиров Ю. А. Юридические коллизии, власть и правопорядок // Государство и право. 1994. № 1.
262. Тихомиров Ю. А. Публичное право М.: 1995.
263. Тучков М. Ф. Административно-правовое регулирование общего образования в России. Дис. . канд. юрид. наук. М.: 2001.
264. Филлипов В. М. Российское образование: состояние, проблемы перспективы. Доклад. М.: 2000.
265. Халфина Р. О. Необходимые условия действия права // Советское государство и право. 1990. № 3.
266. Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М.: 1993.
267. Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М.: 1994.
268. Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретичекие и практические проблемы. М.: 1997.
269. Шкатулла В. И. Право на образование // Государство и право. 1999. №7.
270. Шкатулла В. П., Смолин О. Н., Широбоков О. Н., Утенков В. М. Проблемы функционирования и развития законодательства об образовании. М.: 1999.
271. Штыков В. В. Административно-правовая организация механизма управления образованием: региональный аспект. Дис. . канд. юрид. наук.1. Хабаровск, 2001.
272. Юридическая техника: природа, основные приёмы, значение / Сост. и автор предисловия В. М. Баранов. Н. Новгород, 1995.
273. Юридическая конфликтология / Отв. ред. В. Н. Кудрявцев. М.: 1995.298. Язык закона. М.: 1990.
