АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в Российской Федерации»
На правах рукописи
3
Крылова Елена Борисовна
ГРАЖДАНСКАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
7 ОКТ ?ою
Москва - 2010
004610095
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Российского государственного социального университета
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Ситдикова Любовь Борисовна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Рабец Анна Максимовна,
кандидат юридических наук, доцент Олимова Роза Мукумовна
Ведущая организация: Московский государственный областной
университет
Защита состоится 7 октября 2010 г. в 14:00 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.341.04 при Российском государственном социальном университете по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, дом 4, корпус 2, зал диссертационных советов.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу: г. Москва, ул. Вильгельма Пика, дом 4, корпус 2.
Автореферат разослан 4 сентября 2010 г.
Автореферат размещен на официальном сайте ГОУ ВПО РГСУ (www.rgsu.net)
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат философских наук,
доцент
Л.В. Прохорова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Вопросы, связанные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований в правовых отношениях, регулируемых гражданским законодательством, представляют собой одну из актуальных и недостаточно разработанных проблем российского гражданского права.
Вследствие масштабности и глубины участия публично-правовых образований в имущественном обороте возникают спорные моменты в их правовом регулировании, частота возникновения которых значительно больше, чем во многих иных правовых институтах. Российская правовая действительность продолжает бурное развитие, с чем неизбежно коррелирует реформирование государственного и муниципального сектора экономики. В этих процессах оказываются задействованными как отрасли публичного права, так и законодательство, касающееся участия публично-правовых образований в гражданском обороте.
В настоящее время в России планируется проведение последовательного обновления гражданского законодательства, которое обусловлено произошедшими с начала 90-х гг. прошлого столетия важными экономическими и социальными преобразованиями1. Вместе с тем, с конца XX в. было внесено достаточное количество изменений и дополнений в гражданское законодательство, а также приняты новые правовые акты, регулирующие участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (в частности, Федеральный закон РФ от 08.05.2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»2, внесший существенные изменения в законодательство о государственных и муниципальных учреждениях), что требует их глубокого теоретического анализа, научного толкования новых положений и дальнейшего совершенствования.
Особое значение имеет то обстоятельство, что публично-правовые образования являются, прежде всего, институтами публичного права, субъектами властвования и не перестают являться таковыми, участвуя в гражданских правоот-
1 См.: Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации II Вестник ВАС РФ. - 2009. -№11.
2 Российская газета. -2010. -X» 100.
ношениях, в чем проявляется двойственность их правового статуса. Как публичные политические организации рассматриваемые образования обладают рядом признаков, определяющих уникальную сущностную специфику их участия в гражданском обороте и требующих раскрытия, системного анализа и нормативного отображения. В то же время данная проблема еще не нашла полноценного комплексного освещения, которое учитывало бы ее современное состояние с учетом гражданско-правовой доктрины, законодательства и практики его применения.
Разрешение проблем, связанных с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, по большому счету является способом решения задачи более высокого теоретического уровня - определения оптимальной степени вмешательства публично-правовых образований в экономические процессы. Обозначенная совокупность вопросов имеет определяющее значение для правильного формирования общественных и экономических отношений, сохранения экономической стабильности и роста национальной экономики', что придает настоящей теме чрезвычайную актуальность.
Кроме того, особую актуальность данная проблематика приобретает в связи с тем, что в период глобального экономического кризиса роль публично-правовых образований в гражданском обороте вновь возросла, обострились проблемы национальной, продовольственной и иных видов безопасности страны, и проблема правового обеспечения эффективного участия рассматриваемых субъектов в имущественных отношениях приобрела общегосударственное значение.
Степень научной разработанности проблемы. Среди ученых-цивилистов, чьи работы были посвящены проблемам гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований, можно выделить следующих:
- дореволюционных ученых: Д.И. Мейера, И.А. Покровского, Ф.Ф. Кокош-кина, Г.Ф. Шершеневича и др.;
- советских ученых: М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, П.П. Виткявичюса, О.С. Иоффе, O.A. Красавчикова, A.B. Мицкевича, A.A.
1 Как указал Д.А. Медведев: «Мы должны выйти на такие изменения в законодательстве и в государственном управлении, которые помогут переходу всей нашей экономики на инновационный характер развития» / Послание Президента РФ Д.А. Медведева федеральному собранию Российской Федерации от 12.11.2009 г. //Российская газета. - 2009. - № 214.
Пушкина, Ю.К. Толстого, B.C. Якушева и др. В данный период цивилистиче-ская наука в основном рассматривала лишь отдельные аспекты, граничащие с названной проблемой. В то же время научные разработки ученых советского периода времени стали отправной точкой для еще более глубоких научных исследований на современном этапе;
- современных ученых: P.P. Абдулвагапову, А.И. Бибикова, О.Ю. Боярову, В.Г. Голубцова, O.A. Камалова, A.C. Левчука, Е.В. Моисееву, Д.В. Пяткова и др.
Исследованию проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований в отечественной науке традиционно уделяется недостаточно внимания. Относительно поставленных автором в работе проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований необходимо отметить, что в настоящее время разработаны лишь отдельные их аспекты. Большинство авторов либо ограничивались анализом нормативного материала и общераспространенных теоретических воззрений и-практики, тем самым моделируя уже известные решения, либо исследовали правосубъектность отдельных публично-правовых образований и ее отдельные элементы обособленно друг от друга1. Нет однозначного мнения о том, какое место занимают публично-правовые образования в классификационном ряду субъектов гражданского права, в чем состоит их особенность как участников гражданско-правовых отношений. Отсутствует определенность в вопросах соотношения юридической личности публично-правовых образований и их органов, в аспектах вещных, обязательственных прав, а также ответственности данных субъектов гражданского оборота.
Таким образом, отсутствие комплексного теоретического подхода к имеющимся проблемам, в том числе к характеру гражданской правосубъектности публично-правовых образований, существу интереса публично-правовых обра-
1 См., например: Левчук A.C. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006. - 28 е.; Моисеева Е.В. Право собственности публично-правовых образований: вопросы теории и практики: автореф. дис.... канд. юред. наук. - М., 2007. - 24 е.; Кама-лов O.A. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -Екатеринбург, 2001. - 24 е.; Абдулвагапова P.P. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Казань, 2008. - 23 е.; Боярова О.Ю. Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. - 23 е.; Пятков Д.В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 1999.-28 с.
зований в гражданском праве, позволяет сделать вывод о целесообразности и актуальности настоящего научного исследования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования определяется недостаточным уровнем научной разработанности проблемы, состоящей в теоретическом и практическом обосновании особенностей гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований, а также в выработке практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в данной области.
Достижение поставленной цели предполагает необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:
- провести историко-правовой анализ развития гражданской правосубъектности публично-правовых образований и форм участия данных субъектов в гражданско-правовых отношениях;
- проанализировать источники правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований;
- выявить правовую природу публично-правовых образований и определить их место в системе субъектов российского гражданского права;
- исследовать правовой статус органов публично-правовых образований в гражданском обороте;
- раскрыть сущность гражданской правосубъектности публично-правовых образований путем системного анализа с учетом единства правоспособности и дееспособности рассматриваемых субъектов;
- исследовать механизм реализации публично-правовыми образованиями гражданской правосубъектности (в вещных, обязательственных правоотношениях и отношениях гражданско-правовой ответственности);
- выявить недостатки гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований, выработать конкретные предложения по его совершенствованию.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере установления и осуществления гражданской правосубъектности публично-правовых образований.
Предмет исследования составляют: законодательство, регулирующее общественные отношения, связанные с установлением и осуществлением 1раж-
данской правосубъектности публично-правовых образований, правоприменительная практика, а также взгляды ученых по рассматриваемой проблематике.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования автор руководствовался как общенаучными, так и частноправовыми методами познания: историко-правовым, сравнительно-правовым, формально-юридическим и др. С помощью историко-правового метода исследована эволюция изучаемых правоотношений. Использование сравнительно-правового метода позволило исследовать процесс развития законодательства, регулирующего участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях. Формально-юридический метод позволил оценить эффективность средств гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований.
Теоретическая основа исследования. При подготовке работы учитывались теоретические разработки, относящиеся к объекту и предмету исследования, которые содержатся в трудах ученых-правоведов: P.P. Абдулвагаповой, С.С. Алексеева, В.К. Андреева, Ю.Н. Андреева, С.И. Аскназия, О.Ю. Бояровой, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, A.B. Бенедиктова, П.П. Виткявичюса, Г.А. Га-джиева, Д.М. Генкина, В.Г. Голубцова, В.Б. Ельяшевича, A.A. Иванова, О.С. Иоффе, К.Д. Кавелина, Н.В. Козловой, Ф.Ф. Кокошкина, O.A. Красавчикова, O.E. Кутафина, Н.И. Лазаревского, Д.И. Мейера, О.В. Михайленко, B.C. Нерсе-сянца, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, A.A. Пушкина, Д.В. Пяткова, О.Н. Садикова, Н.С. Суворова, Д.А. Сумского, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Комплексный характер исследования обусловил необходимость использования при написании работы также трудов представителей смежных отраслей знаний конституционного, административного, муниципального права, изучавших те или иные аспекты обозначенной проблемы.
Эмпирическую базу исследования составили решения Конституционного суда РФ, материалы судебной практики в форме руководящих разъяснений Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, обзоров судебной практики, опубликованных конкретных судебных дел.
Нормативную базу исследования составили: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, законодательные и иные акты РФ, субъектов и муниципальных образований РФ, дореволюционное законодательство, законы и иные правовые
акты СССР, РСФСР, посвященные регулированию отношений с участием публично-правовых образований.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она является первым комплексным монографическим исследованием проблем реализации гражданской правосубъектности публично-правовых образований в различных видах отношений, регулируемых гражданским законодательством, проведенным на базе действующего законодательства с учетом тенденций его развития.
В работе представлена современная целостная концепция гражданской правосубъектности публично-правовых образований, которая охватывает целый ряд проблем, касающихся ее сущности и содержания, а именно:
- определена правовая природа и выявлены особенности публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений;
- дана трактовка места публично-правовых образований в системе субъектов российского гражданского права;
- предложено решение вопроса о существе интереса публично-правовых образований в гражданском праве и механизме его реализации;
- обоснованы новые теоретические положения о сущности и признаках гражданской правосубъектности публично-правовых образований, а также раскрыты особенности ее правовой регламентации;
- дана правовая квалификация отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом;
- выработано решение проблемы самостоятельной юридической личности государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском обороте и ее соотношения с юридической личностью публично-правовых образований;
- раскрыты характерные особенности вещных и обязательственных правоотношений публично-правовых образований;
- определена специфика гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам.
Новизну исследования также определяют следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - это отличные от физических и юридических лиц самостоя-
тельные виды участников гражданских правоотношений, не теряющие при участии в гражданских правоотношениях свою публичную природу и в качестве субъектов гражданских правоотношений образующие класс публично-правовых образований. Установлено, что правовая природа публично-правовых образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, объясняется непосредственной юридической личностью публично-правовых образований в гражданском обороте - их непосредственной способностью к правообладанию. На этой основе делается вывод, что для участия в гражданских правоотношениях публично-правовые образования не нуждаются в принятии дополнительных правовых форм по типу казны, юридического лица публичного права.
2. Участвуя в гражданских правоотношениях, публично-правовые образования обладают гражданской правосубъектностью, носящей универсально-функциональный характер, что предопределяется различиями в видовых характеристиках их правоспособности и дееспособности. Показано, что гражданская правосубъектность публично-правовых образований представляет собой часть их общеотраслевого правового статуса. При этом гражданская правоспособность публично-правовых образований носит универсальный характер, а их гражданская дееспособность - функциональный характер.
3. Исследуя вопросы соотношения гражданской правоспособности и гражданской дееспособности публично-правовых образований, установлено, что публично-правовые образования приобретают гражданскую правоспособность с момента их создания как субъектов публичного права. Однако гражданская дееспособность публично-правового образования может быть реализована лишь с момента установления компетенции его органов в области совершения в гражданском обороте конкретных действий от имени публично-правового образования, которая определяется вступившим в силу нормативным правовым актом.
4. Системное толкование п. 1-2 ст. 125 ПС РФ позволяет утверждать, что органы публично-правового образования не нуждаются в наличии самостоятельной гражданской правосубъектности и функционируют по аналогии с органами юридического лица. В случае же применения п. 3 указанной статьи необходимо, чтобы публично-правовое образование было представлено органом, который является юридическим лицом.
Обоснована необходимость уточнения редакции п. 1 ст. 125 ГК РФ в целях устранения неоправданного сужения круга органов, способных действовать от имени публично-правового образования в названном случае, и терминологически верного отображения сущности данных органов. Предложено изложить его следующим образом: «От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде государственные органы в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов».
5. Обосновывается вывод, что право решения вопроса о наделении органов публично-правового образования статусом юридического лица - учреждения принадлежит только публично-правовому образованию - учредителю, а со стороны федерального законодателя целесообразно признание потенциальной возможности приобретения статуса юридического лица за этими органами.
В этой связи предлагается исключить из п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также из п. 9 ст. 35 и п. 7 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» императивные правила о признании юридическими лицами отдельных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
6. Правоотношения по разграничению собственности публично-правовых образований осуществляются в определенном порядке, который устанавливается нормативными правовыми актами, регулирующими отношения по поводу формирования и выражения воли публично-правового образования. Доказывается, что нормотворческая компонента не исчерпывает всего понятия разграничения собственности публично-правовых образований и предполагает конкретные исполнительно-распорядительные действия органов публично-правовых образований по реальной передаче дифференцированного имущества. Вследствие этого правоотношения по переходу права собственности на имущество в процессе разграничения публичной собственности осуществляются в рамках
специальных процедур, по основаниям, составляющим юридические факты публичного права, и не являются составляющей гражданского оборота.
7. В результате исследования установлено, что стороной договора по государственному или муниципальному контракту признается непосредственно публично-правовое образование, независимо от того, какой субъект выступает государственным или муниципальным заказчиком. Сделан вывод, что юридические лица, являющиеся получателями бюджетных средств, не должны признаваться стороной государственного или муниципального контракта в силу того, что они действуют от имени и в интересах публично-правового образования.
Предложено внести соответствующие редакционные изменения в п. 2-3 ст. 764 ГК РФ, а также в ст. 3, п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
8. Действующее законодательство предусматривает, что участником правоотношения по реализации гражданско-правовой ответственности публично-правового образования признается непосредственно само публично-правовое образование. Указание в законе на то, что оно выступает в лице соответствующего уполномоченного органа (к примеру, финансового), не касается материально-правовой стороны вопроса.
Обоснованы редакционные изменения ст. 1069, 1070, 1071 ГК РФ, которые требуют дополнений, что вред возмещается соответствующим публично-правовым образованием за счет соответствующей казны.
9. Объем деликтоспособности публично-правовых образований, как в материальном, так и в процессуальном смысле ограничен действующим законодательством, что свидетельствует о том, что участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях осуществляется со значительными изъятиями из общего правового режима, установленного для иных участников гражданского оборота.
Обоснованы редакционные изменения ст. 158, 242.3-242.5 Бюджетного кодекса РФ. Данные изменения делают акцент на устранение подмены должника и соблюдение принципа неотвратимости ответственности, направленные на реальное обеспечение равенства публично-праворых образований и иных участников гражданских правоотношений.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что подходы автора к решению проблем гражданско-правового регулирования отношений с участием публично-правовых образований основаны на широком охвате, а также раскрытии комплекса вопросов научно-теоретического и практического характера, формулировке новых выводов и рекомендаций.
Выводы, полученные автором, в том числе внесенные аргументированные предложения по изменению законодательства, могут быть использованы при разработке законопроектов, связанных с участием публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, а также при внесении необходимых поправок в действующее гражданское и бюджетное законодательство. Отдельные положения рассматриваемого диссертационного исследования могут заинтересовать представителей других отраслей знаний (конституционного, административного, муниципального права).
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, рассмотрена и обсуждена на кафедре гражданского права и процесса Российского государственного социального университета.
Основные научные положения диссертации, выводы и рекомендации, сформулированные автором, нашли отражение в двенадцати научных публикациях, в том числе в трех, опубликованных в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Результаты диссертационного исследования обсуждены в докладах на международных, общероссийских научно-практических конференциях:
- Международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы экономики, социологии и права в современных условиях» (Пятигорск, 2009 г.); «История и современность глазами молодых (Россия в современном мире: история, экономика, политика, право, информационные технологии, экология, культура)» (Железнодорожный, 2009 г.); «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Киров, 2009 г.); «Проблемы права в современной России» (Санкт-Петербург, 2010 г.);
- Всероссийских научно-практических конференциях: «Развитие правоотношений в современном обществе: проблемы и перспективы» (Волгоград, 2009
г.); «Региональные особенности рыночных социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение» (Пенза, 2010 г.).
Материалы диссертационного исследования использовались автором в учебном процессе при преподавании дисциплин: «Гражданское право», «Хозяйственное право», «Правоведение».
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературных источников.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются теоретические и методологические основы, цель, задачи, объект и предмет исследования, отмечаются научная новизна и практическая значимость работы, излагаются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертационной работы.
Глава первая «Гражданская правосубъектность публично-правовых образований: историко-правовой аспект» содержит историко-правовой анализ зарождения и развития гражданской правосубъектности публично-правовых образований и форм участия данных субъектов в гражданско-правовых отношениях.
Первый параграф «Возникновение и развитие гражданской правосубъектности публично-правовых образований» посвящен историко-правовому анализу участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях в дореволюционный период. Автором анализируется процесс отделения имущественной стороны государства от области его публично-правовых отношений и выделяются его составляющие: постепенное размежевание собственности государства и частной собственности его главы и последующий правовой синтез государства с государственным имуществом в гражданских отношениях, обусловленный развитием и усложнением аппарата государственного управления; появление системы частных хозяйств и частной собственности на недвижимость и средства производства, связанное с ростом производственных отношений и обусловленное социально-экономическими преобразованиями в обще-
стве; обусловленное предыдущими причинами постепенное подчинение государства нормам гражданского процессуального права; исчезновение в ходе буржуазных революций во многих государствах монархической формы правления и, как следствие, объединение фиска (казны) и государства в едином субъекте, в отличие от предшествовавшего понятия фиска как подданного государя, отдельного от государя как публичного суверена.
Указывается, что российская дореволюционная правовая наука признавала наличие у государства гражданской правосубъектности и его самостоятельное участие в гражданских правоотношений, однако положения о гражданской правосубъектности государства не нашли своего непосредственного закрепления в позитивном праве. Обращается внимание на тот момент, что в условиях существовавшей в те времена исторически обусловленной двухчленной классификации субъектов гражданских правоотношений, для объяснения правовой основы участия государства в гражданских правоотношениях законодательство, практика и доктрина прибегали к вспомогательному понятию «казна» как отдельной разновидности юридического лица публичного права, перенятого от родственной правовой системы Германии. Государство реализовывало гражданскую правосубъектность в конкретных правоотношениях посредством своих поверенных и представителей, в качестве которых рассматривались различные органы - ведомства и учреждения, которые по общему правилу не признавались самостоятельными юридическими лицами и не наделялись гражданской правосубъектностью.
Автор делает вывод, что закрепление гражданской правосубъектности в законодательстве не является необходимым атрибутом государства в качестве участника гражданских правоотношений. При этом единственной необходимой основой обретения государством гражданской правосубъектности является его статус публично-правового субъекта.
Во втором параграфе «Доктрина и законодательство о гражданской правосубъектности публично-правовых образований советского периода» рассмотрена характеристика гражданской правосубъектности публично-правовых образований в советский период развития цивилистической науки. Автор обобщает проанализированные научные разработки по проблеме участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и приходит к выводу, что на протяжении развития науки советского гражданского права ело-
жились три основных подхода, объясняющих природу участия государства в гражданских правоотношениях. Первым из них (20-30-е гг.) был подход, полностью отрицающий бытие государства в качестве субъекта гражданского права (П.И. Стучка, Е.Б. Пашуканис, Л.Я. Гинцбург), второй подход (40-50-е гг.) признавал государство участником гражданских правоотношений, действующим в них в качестве казны или юридического лица (С.Н. Братусь, A.B. Венедиктов, С.И. Аскназий, Я.Ф. Миколенко, И.Г. Мревлишвили), наконец, третий подход (50-90-е гг.), ставший основным и общепринятым, рассматривал государство в качестве особого субъекта гражданского права, гражданская правосубъектность которого определяется также нормами многих отраслей публичного права и носит универсальный характер (A.A. Пушкин, П.П. Виткявичюс, Д.М. Генкин, Р.В. Шенгелия). Представления о гражданской правосубъектности государства были распространены в науке и на иные виды публично-правовых образований - отдельные республики, государственные образования (автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы).
Отмечается, что всеобщее огосударствление экономики привело к возникновению самостоятельной юридической личности у подавляющего большинства государственных органов, учреждений и предприятий. Это было необходимо для того, чтобы объяснить наличие правовых отношений между ними, которые при отсутствии у них прав юридического лица трактовались бы как взаимоотношения государства с самим собой.
В советской цивилистической литературе второй половины XX в. преобладали две концепции пределов участия государства в гражданских правоотношениях - теория «узкого» и теория «широкого» участия. Согласно теории «узкого» участия (A.B. Мицкевич, С.Ф. Кечекьян) государство выступает от своего имени довольно редко. Согласно теории «широкого» участия (П.П. Виткявичюс, М.И. Брагинский) о гражданской правосубъектности государства уместно говорить во всех случаях, когда в результате его деятельности наступают гражданско-правовые последствия. Исследуя законодательство советского периода, регулирующее участие государства и иных публично-правовых образований в гражданском обороте, автор делает вывод, что установленные законом случаи непосредственного участия государства в частноправовых отношениях были
немногочисленны. Приоритетной формой участия государства в гражданском обороте являлось опосредованное участие, осуществляющееся путем создания самостоятельных юридических лиц.
Во второй главе «Проблемы определения гражданской правосубъектности публично-правовых образований как участников гражданских правоотношений» основное внимание уделяется сущности и особенностям гражданской правосубъектности публично-правовых образований как единству их право- и дееспособности.
Первый параграф «Правовая природа публично-правовых образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством» аккумулирует в себе материал, исследующий правовую природу и особенности публично-правовых образований как участников граяеданских правоотношений, их место в системе субъектов российского гражданского права.
Автор рассматривает вопрос о сущности интереса публично-правового образования в гражданском праве и делает вывод, что интерес публично-правовых образований в гражданском праве обладает двухуровневой структурой. Первоначальным интересом является интерес публичный, который носит объективный характер, так как исходит из объективно существующих потребностей, от которых зависит существование и развитие общества. Последующий - частный интерес публично-правовых образований вырастает из публичного как из базиса и приобретает субъективный, частный характер, принадлежа публично-правовому образованию через конкретный орган, юридическое или физическое лицо, выступающее от имени публично-правового образования в определенных частноправовых отношениях.
Дается характеристика существующих в цивилистической науке подходов к определению правовой основы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Автор отмечает, что по данному вопросу в настоящее время сложились четыре концепции. Приверженцы первой из них относят публично-правовые образования к разряду так называемых «квазисубъектных» образований или «квазиюридических» лиц (Ю.Н. Андреев и др.). Представители второй настаивают на необходимости применения к публично-правовым образованиям при их участии в гражданском обороте категории «юридическое лицо публичного права» (В.Е. Чиркин и др.), представители тре-
третьей точки зрения считают необходимым возвратиться к дореволюционному понятию «казна» для обозначения частноправовой стороны публично-правовых образований (М.В. Смородинов, А.П. Гринкевич и др.), представители четвертого подхода рассматривают публично-правовые образования как особую разновидность участников гражданских правоотношений (В.Г. Голубцов, O.E. Ку-тафин, Е.А. Суханов и др.).
Обобщив и проанализировав научные разработки и законодательство России относительно участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, автор делает вывод о том, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - это отличные от физических и юридических лиц самостоятельные виды участников гражданских правоотношений, не теряющие при участии в гражданских правоотношениях свою публичную природу и в качестве субъектов гражданских правоотношений образующие класс публично-правовых образований. Правовая природа изучаемых субъектов как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством, объясняется непосредственной юридической личностью публично-правовых образований в гражданском обороте - их непосредственной способностью к правообладанию. Для участия в гражданских правоотношениях рассматриваемые субъекты не нуждаются в принятии дополнительных правовых форм по типу казны, юридического лица публичного права.
Второй параграф «Органы публично-правовых образований как выразители их гражданской правосубъектности» посвящен исследованию правового статуса органов публично-правовых образований при их выступлении в гражданском обороте от имени рассматриваемых образований и в качестве самостоятельных участников гражданских правоотношений.
Рассмотрев научные взгляды по поводу правовой квалификации отношений между публично-правовым образованием и представляющим его в гражданских правоотношениях органом (A.A. Иванов, В.А. Горожанин, O.E. Кута-фин, М.В. Смородинов, О.Ю. Усков, Д.В. Пятков, О.Ю. Боярова, Н. Кантор, Ю.Н. Андреев), автор приходит к выводу, что в случаях, предусмотренных п. 1-2 ст. 125 ГК РФ, органы публично-правового образования не нуждаются в наличии самостоятельной правосубъектности и функционируют по аналогии с органами юридического лица. В случае же применения п. 3 ст. 125 ГК РФ необхо-
димо, чтобы публично-правовое образование было представлено органом, который является юридическим лицом, поскольку здесь имеют место отношения представительства, и представитель должен обладать самостоятельной гражданской правосубъектностью. При этом в обоих случаях непосредственным участником гражданских правоотношений является само публично-правовое образование. Упоминание в п. 3 ст. 125 ГК РФ органов публично-правовых образований является излишним, в связи с этим соответственно следует изменить формулировку данного пункта. Также обосновано уточнение редакции п. 1 ст. 125 ГК РФ в целях устранения неоправданного сужения круга органов, способных действовать от имени публично-правового образования в названном случае, и терминологически верного отображения сущности данных органов.
Исследовав различные точки зрения (О.Ю. Усков, И.В. Колесников, М.В. Жабреев, Н.В. Козлова, Н.С. Тимофеев, C.B. Терешкович, В.Е. Чиркин, A.B. Минашкин, Е.А. Ромашко и др.), касающиеся вопросов признания самостоятельной гражданско-правовой юридической личности за органами публично-правовых образований, автор приходит к выводу, что в целях участия органов публично-правовых образований в гражданском обороте они должны быть облечены в соответствующую правовую форму, для чего в современных условиях должна использоваться конструкция юридического лица в организационно-правовой форме учреждения. В настоящее время вопрос об организационно-правовой форме государственного органа, имеющего статус юридического лица, остается законодательно неурегулированным. Не решает проблемы и принятие Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вводящего новый тип государственных и муниципальных учреждений - казенное учреждение, поскольку напрямую органы публично-правовых образований казенными учреждениями в указанном Законе не признаются. Для закрепления правового положения органов публично-правовых образований в гражданском обороте и обеспечения единообразного правового регулирования деятельности названных органов как субъектов гражданских правоотношений предлагается включить в нормативные правовые акты, признающие отдельные органы публично-правовых образований юридическими лицами, правила о том, что в дан-
ном случае органы являются юридическими лицами в организационно-правовой форме учреждения. Кроме того, предлагается внести изменения в п. 1 ст. 52 ПС РФ, прямо предусмотрев возможность органов публично-правовых образований действовать на основании соответствующих положений о них в качестве учредительных документов. Автор приходит к выводу о необходимости исключения из норм Федерального конституционного закона от 28.04.1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» положения о том, что арбитражные суды являются юридическими лицами, в связи с необходимостью оградить суды от гражданско-правовых притязаний, а также от угрозы воздействия на осуществление судами правосудия. На основании системного толкования ст. 120 и 209 ГК РФ предлагается исключить из п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также из п. 9 ст. 35 и п. 7 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» императивные правила о признании юридическими лицами отдельных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Третий параграф «Гражданская правосубъектность публично-правовых образований как единство их право- и дееспособности» посвящен раскрытию сущности гражданской правосубъектности публично-правовых образований путем ее системного анализа как единства правоспособности и дееспособности рассматриваемых субъектов. Обобщив и проанализировав отечественные научные разработки по вопросу природы гражданской правосубъектности публично-правовых образований (В.А. Плетнев, В.В. Залесский, Е.А. Суханов, А.М. Ху-жин, Р.Р. Абдулвагапова, Т.А. Терещенко, A.A. Иванов, O.E. Кутафин, В.Г. Голубцов, O.A. Камалов, E.H. Васильева), автор делает следующие выводы.
Гражданская правоспособность публично-правовых образований представляет собой абстрактную способность иметь гражданские права и обязанности. Конститутивным моментом гражданской правоспособности публично-правового образования является его юридическая личность, нормативно закрепленная в ГК РФ. Гражданская правоспособность публично-правовых образований носит универсальный характер. Гражданская дееспособность является не-
обходимым элементом гражданской правосубъектности публично-правовых образований и представляет собой способность приобретать собственными действиями гражданские права и создавать для себя гражданские обязанности. Гражданская дееспособность публично-правовых образований определяется закрепленной в позитивном праве компетенцией их органов и носит функциональный характер. Автором подчеркивается, что гражданская правоспособность и гражданская дееспособность публично-правовых образований не возникают одновременно. Публично-правовые образования во всех случаях приобретают гражданскую правоспособность с момента их создания как субъектов публичного права, однако гражданская дееспособность публично-правового образования может быть реализована лишь с момента установления вступившим в силу нормативным правовым актом компетенции его органов в области совершения в гражданском обороте конкретных действий от его имени.
В параграфе рассматривается вопрос о правовой регламентации гражданской правосубъектности публично-правовых образований. Автор делает вывод, что гражданская правосубъектность публично-правовых образований возникает на основе нормативных правовых актов разноотраслевого (публичного и частного), а также разноуровневого характера: Конституции РФ, конституций республик в составе РФ, уставов других субъектов РФ, уставов муниципальных образований, иных нормативных правовых актов федерального, регионального и местного уровня.
Итогом изучения автором существа гражданской правосубъектности публично-правовых образований как единства их право- и дееспособности явился новый подход к сущности гражданской правосубъектности публично-правовых образований, согласно которому гражданская правосубъектность публично-правовых образований носит универсально-функциональный характер, что предопределяется различиями в видовых характеристиках их правоспособности и дееспособности. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований представляет собой часть их общеотраслевого правового статуса.
Глава третья «Особенности участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях» посвящена анализу реализации публично-правовыми образованиями гражданской правосубъектности в различных сферах деятельности.
Первый параграф «Публично-правовые образования как субъекты вещных прав» содержит исследование проблем вещных правоотношений с участием публично-правовых образований.
Автором рассматривается право собственности публично-правовых образований в субъективном и объективном смысле, его отраслевая принадлежность. Исследуются точки зрения относительно выделения исключительной и коммерческой государственной и муниципальной собственности в Российской Федерации. Выделяются категории имущества, которое находится в собственности публично-правовых образований. Рассмотрев правовой режим бюджетных средств, автор предлагает внести изменения в п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ, исключив из перечня имущества, отнесенного к казне, средства бюджетов. Описываются основания возникновения права собственности, характерные для рассматриваемых субъектов: основания, обусловленные необходимостью решения вопросов публичного значения (ст. 225,228, 231, п. 2 ст. 233, ст. 240,279 ПС РФ); основания, связанные с правами публично-правового образования на выморочное имущество (ст. 1151 ГК РФ); основания, связанные с возникновением права собственности у публично-правового образования в силу осуществляемой им юрисдикционной и некоторой иной деятельности (ст. 169, 238, 242, 243 ПС РФ). Автором рассматриваются непосредственная и опосредованная формы участия публично-правовых образований в вещных правоотношениях.
Анализируя правоотношения по разграничению собственности публично-правовых образований, автор формулирует вывод о том, что, во-первых, порядок осуществления данных правоотношений устанавливается нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения по поводу формирования и выражения воли публично-правового образования. Во-вторых, нормотворческая компонента не исчерпывает всего понятия разграничения собственности публично-правовых образований и предполагает конкретные исполнительно-распорядительные действия органов публично-правовых образований по реальной передаче дифференцированного имущества. В-третьих, правоотношения по переходу права собственности на имущество в процессе разграничения публичной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий осуществляются в рамках специальных процедур, по основаниям, составляю-
щим юридические факты публичного права, и не являются составляющей гражданского оборота.
Второй параграф «Участие публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях» посвящен анализу обязательств с участием публично-правовых образований и их классификации.
Автор указывает, что определяющую роль в формировании системы обязательственных правоотношений публично-правовых образований играют реализуемые ими публичные интересы, закрепляемые посредством функциональной дееспособности данных субъектов, и рассматривает воздействие особенностей гражданской правосубъектности публично-правовых образований на обязательственные отношения с их участием.
Анализируя отношения, складывающиеся при заключении государственного и муниципального контракта, автор указывает, что стороной договора по государственному или муниципальному контракту должно признаваться непосредственно публично-правовое образование, независимо от того, какой субъект выступает государственным или муниципальным заказчиком. Юридические лица, являющиеся получателями бюджетных средств, не должны признаваться стороной государственного или муниципального контракта в силу того, что они действуют от имени и в интересах публично-правового образования. В связи с чем предлагается внести соответствующие редакционные изменения в п. 2-3 ст. 764 ГК РФ, а также в ст. 3, п. 1 ст. 4 и п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Итогом изучения обязательственных отношений с участием публично-правовых образований стал вывод о комплексном характере регулирования обязательственных отношений с участием публично-правовых образований посредством норм как частного, так и публичного права.
Третий параграф «Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований» содержит анализ теоретических и практических аспектов ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам.
В диссертации дана характеристика особенностей гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований и описываются ее виды, дифференцируемые по различным основаниям (ответственность за причинение
имущественного вреда и за причинение морального вреда; договорная и внедо-говорная; гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований в результате их участия в обороте как обычных субъектов гражданских правоотношений и их гражданско-правовая ответственность как субъектов власти и управления).
Анализируются подходы к определению правовой природы ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный актами власти: гражданско-правовой (О.В. Михайленко, В.Г. Голубцов, В.Е. Чиркин, О.Ю. Бояро-ва) и публично-правовой (Л.А. Прокудина, Б.Т. Безлепкин, Л.В. Бойцова, Г.А. Гаджиев). Автор приходит к выводу о том, что оба вида деликтной ответственности публично-правовых образований (и как обычных субъектов гражданского права, и как носителей публичной власти) имеют единую гражданско-правовую природу. Описываются общие и специальные условия привлечения к деликтной ответственности публично-правовых образований за причинение вреда актами власти.
Рассматривается проблема определения надлежащего ответчика по делу в случае привлечения публично-правового образования к имущественной ответственности. Обращается внимание на то, что согласно законодательству ответчиком, то есть участником правоотношения по реализации гражданско-правовой ответственности публично-правового образования (в том числе за вред, причиненный актами власти), признается непосредственно публично-правовое образование. Указание в законе на то, что оно выступает в лице соответствующего уполномоченного органа (к примеру, финансового), не касается материально-правовой стороны вопроса, а определяет лишь процессуальные особенности рассмотрения дел. Предлагаются редакционные изменения ст. 1069, 1070, 1071 ГК РФ, в них для устранения разночтений с положениями ст. 16 и 126 ГК РФ необходимо прямо указать, что «вред возмещается соответствующим публично-правовым образованием за счет соответствующей казны».
В ходе исследования установлено, что действующее законодательство ограничивает объем деликтоспособности публично-правовых образований как в материальном, так и в процессуальном смысле, что свидетельствует об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях со значительными изъятиями из общего правового режима, установленного для иных участников гражданского оборота. Обосновываются редакционные изменения
ст. 158, 242.3-242.5 Бюджетного кодекса РФ в целях устранения подмены должника и соблюдения принципа неотвратимости ответственности, направленные на реальное обеспечение равенства публично-правовых образований и иных участников гражданских правоотношений.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются полученные результаты и вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях.
25
СПИСОК
ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ, ОТРАЖАЮЩИХ ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДИССЕРТАЦИИ
Публикации в журналах, рекомендованных ВАК РФ
1. Крылова, Е.Б. Интерес публично-правовых образований в гражданском праве / Е.Б. Крылова // Юридический мир. - 2010. - № 3. (0,4 п.л.).
2. Крылова, КБ. Органы публично-правовых образований как носители их гражданской правосубъектности / Е.Б. Крылова // Юридический мир. - 2010. -№ 5. (0,4 пл.).
3. Крылова, Е.Б. Природа гражданской правосубъектности публично-правовых образований / Е.Б. Крылова // Юридический мир. - 2010. - № 4. (0,5 п.л.).
Статьи, опубликованные в иных рецензируемых изданиях; тезисы и доклады
4. Крылова, Е.Б. Некоторые вопросы участия публично-правовых образований в обязательственных правоотношениях / Е.Б. Крылова // Актуальные проблемы развития общества, экономики и права : сборник научных статей аспирантов / сост. Е.И. Тимина. - М.: МИЭМП, 2009. (0,3 п.л.).
5. Крылова, Е.Б. К вопросу об участии публично-правовых образований в гражданских правоотношениях / Е.Б. Крылова // Актуальные проблемы экономики, социологии и права в современных условиях. 4-я Международная научно-практическая конференция, г. Пятигорск, 23-24 октября 2009 г. / Международная академия финансовых технологий ; отв. за вып. А.Е. Медовый. -ГЪпигорск: Издательство «МАФТ», 2009. (0,4 п.л.).
6. Крылова, Е.Б. Об участии публично-правовых образований в вещных правоотношениях: вопросы теории / Е.Б. Крылова // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики : сборник научных трудов (по материалам 8-й Международной заочной научно-практической конференции, состоявшейся 6 ноября 2009 г.): в 2 ч. Ч. 1 / отв. ред.: И.М. Машаров. -Киров : филиал НОУ ВПО «СПбИВЭСЭП» в г. Кирове, 2009. (0,6 п.л.).
7. Крылова, Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях / Е.Б. Крылова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 5. (0,5 п.л.).
8. Крылова, Е.Б. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований / Е.Б. Крылова // Проблемы права в современной России. Материалы международной межвузовской научно-практической конференции. - СПб., 2010. (0,4 п.л.).
9. Крылова, Е.Б. Отдельные аспекты правовой основы вовлечения в хозяйственный оборот объектов федеральной собственности / Е.Б. Крылова // История и современность глазами молодых. Россия в современном мире: история, экономика, политика, право, информационные технологии, экология, культура. Материалы международной научно-практической конференции. - М. : РГТУ, 2009. (0,3 п.л.).
10. Крылова, Е.Б. Правовая природа ответственности публично-правовых образований за вред, причиненный актами власти / Л.Б. Ситдикова, Е.Б. Крылова // Региональные особенности рыночных социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение : материалы 1-ой всероссийской научно-практической конференции. Март 2010 г. / Под. ред. О.С. Кошевого - Пенза. МИЭМП в г. Пенза. - РИО МИЭМП, 2010. (0,25 пл., из них авторских - 0,2 пл.).
11. Крылова, Е.Б. Правовая природа публично-правовых образований как участников отношений, регулируемых гражданским законодательством / Е.Б. Крылова // Развитие правоотношений в современном обществе: проблемы и перспективы. Материалы всероссийской научно-практической конференции. -Волгоград ; М.: ООО «Глобус», 2009. (0,9 пл.).
12. Крылова, Е.Б. Правовое регулирование заключения договора аренды недвижимости с федеральным вузом / Е.Б. Крылова // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. - 2008. - № 8. (0,5 пл.).
Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 03.09.2010 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,6 Печать авторефератов (495)730-47-74,778-45-60
