АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Гражданство в Кыргызской Республике»
/
КЫРГЫЗСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
ГРАЖДАНСТВО В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ДИССЕРТАЦИОННЫЙ СОВЕТ Д. 12.11.033
На правах рукописи УДК: 342.71 (575.2)
005043007
Шейшекеева Гульнара Санташевна
1 о идп :С;2
Бишкек - 2012
/
005043007
Работа выполнена на кафедре Конституционного и муниципального права Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Мусабекова Чынара Абдыбакасовна
Официальные оппонепты: доктор юридических наук, профессор
Амандыкова Сауле Кошкеновна
кандидат юридических наук Арабаев Руслан Автанднловнч
Ведущая организация:
кафедра конституционного и административного права Казахского национального университета им. аль-Фараби, адрес: Республика Казахстан, г. Алматы, пр. аль-Фараби, 71
Защита состоится «25» мая 2012 г. в 14.00 часов на заседании Диссертационного совета по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) юридических наук в Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики по адресу: 720000, Кыргызская Республика, г. Бишкек, пр. Чуй, 180 а, конференц-зал, каб.412.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кыргызской государственной юридической академии при Правительстве Кыргызской Республики по адресу: г. Бишкек, пр. Чуй, 180 а.
Автореферат разослан «_» апреля 2012г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук
Рысмендеев Б.Дж.
ОБ1ЦЛЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертации. Взаимосвязь государства и гражданина - проблема, свойственная любому государственно-организованному обществу. Право человека на гражданство является одним из важнейших неотъемлемых прав, основа правового положения личности как внутри любого государства, так и в международном общении. Только посредством гражданства возникает прочная и устойчивая в пространстве и времени правовая связь между государством и отдельным лицом, дающая лицу и государству право на полное использование всех преимуществ, вытекающих из их взаимных прав и обязанностей. Только на основе гражданства определенного государства отдельное лицо может воспользоваться максимальным объемом прав, гарантируемых этим гражданством как внутри государства, так и в международном общении
Институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию: являясь средством и способом защиты прав человека, он, вместе с тем, выступает институтом защиты интересов государства. Каждое государство, руководствуясь принципом суверенитета, для обеспечения исполнения своих функций требует от лица, находящегося на территории, соблюдения установленных правил поведения и исполнения обязанностей. Для человека обладание гражданством государства служит гарантией полного распространения на него юрисдикции данного государства, обеспечение возможности реализации им своих прав, законных интересов, защиты от неправомерных действий других лиц. Наиболее рельефно эта двойственность выразилась в институте двойного гражданства.
Все большую актуальность вопросы гражданства приобретают в связи с проблемой глобализации общественных отношений. Границы государств становятся все менее непреодолимыми, государства вступают в союзы, заключают международные договоры, предусматривающие создание единого экономического пространства. Миграция рабочей силы между государствами, ведущая к значительному увеличению численности эмигрантов, необходимость интеграции лиц, постоянно проживающих в стране, растущее число браков между лицами, имеющими разное гражданство, свобода передвижения между государствами - подобные проблемы являются общими для многих государств, в связи с чем, в международном праве и в конституционном праве постоянно проводится работа по регламентации вопросов гражданства.
Исследование института гражданства представляет значительный научный интерес и имеет практическое значение для государственного строительства как Кыргызской Республики (далее - КР), так и других государств, образовавшихся на постсоветском пространстве в начале 90-х годов XX века.
Необходимость анализа становления и современного конституционно-правового регулирования института гражданства КР, потребность разработки моделей правового регулирования вопросов приобретения и прекращения
з
гражданства КР обусловили актуальность и выбор темы.
Вопросы гражданства имеют не только теоретико-правовое и конституционно-правовое значение, но и очевидный практический аспект. Совершенствование института гражданства может помочь решению, как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических задач.
Однако несмотря на обилие научных и политических исследований, посвященных различным аспектам проблем гражданства, утверждать о наличии в современном обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития института гражданства КР не приходится. Скорее, наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания перспектив использования института гражданства в деле формирования в Кыргызстане демократического правового государства.
Связь темы диссертации с крупными научными программами (проектами) и основными научно-исследовательскими работами. Тема диссертационной работы представляет собой часть Концепции государственной миграционной политики КР до 2010 года; Государственной программы «Кайрылман» по оказанию содействия этническим кыргызам, возвращающимся на историческую родину на 2006-2008 годы; Государственной программы КР по регулированию миграционных процессов на 2007-2010 годы.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного изучения и анализа юридической природы института гражданства в КР и на этой основе разработка конкретных предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию его правового регулирования.
Достижение поставленных целей осуществляется в ходе решения следующих задач:
- исследование понятия, сущности и содержания института гражданства;
- выявление исторических предпосылок становления и развития института гражданства в Кыргызстане;
- исследование и анализ основных конституционных принципов института гражданства;
- исследование оснований и порядка приобретения, восстановления и прекращения гражданства КР;
- исследование конституционно-правового статуса органов, ведающих делами гражданства КР;
выработка конкретных предложений по совершенствованию законодательства КР о гражданстве.
Научная новизна работы определяется тем, что она представляет собой комплексное исследование института гражданства КР в новых социально-политических условиях. Проведен последовательный анализ понятия гражданства, установлена его философско-правовая сущность, выявлены исторические предпосылки становления и развития института
4
гражданства в Кыргызстане, что позволило выработать самостоятельную систему оценки действующего законодательства о гражданстве и определить основные направления его обновления. Значительной новизной отличаются авторские предложения по совершенствованию действующего законодательства КР о гражданстве.
Практическая значимость полученных результатов Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при внесении изменений в Закон КР «О гражданстве КР», а также при дальнейшей разработке теоретических вопросов гражданства в КР и применены на практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.
Результаты диссертационного исследования можно использовать при преподавании дисциплин: «Конституционное право», «Международное право».
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Сформулировать определение гражданства как политико-правовое состояние человека, которое представляет собой общую, непрерывную и устойчивую связь его с государством, вследствие чего лицо получает возможность пользоваться всеми установленными законом правами и свободами, а также несёт определённые обязанности.
2. Предлагается периодизация истории развития института гражданства в Кыргызстане, которая охватывает три периода:
1. Дореволюционный период включает:
1-й этап - ХУ1-Х1Х вв.: этап, предшествовавший вхождению кыргызов в состав Российской империи;
2-й этап - XIX - начало XX в.: этап после вхождения в состав Российской империи.
2. Советский период включает:
1-й этап -1917 - 1924 гг.: установление советской власти; образование СССР;
2-й этап - 1924-1936 гг.: образование Киргизской автономной области и Киргизской АССР в составе РСФСР;
3-й этап - 1936-1990 гг.: образование и развитие Киргизской союзной республики в составе СССР;
4-й этап - 1990-1993 гг.: перестройка и принятие первого в Кыргызстане Закона о гражданстве.
3. Период независимости Кыргызстана включает:
1-й этап - 1993-2007 гг.: переходный этап на пути к возрождению правовой государственности;
2-й этап - с 2007 г. по настоящее время: современный этап.
3. Предлагается создать отдел по вопросам гражданства в структуре Аппарата Президента КР, обеспечивающий единую государственную политику в области гражданства, на которого возложены функции: предварительное рассмотрение ходатайств о приобретении и прекращении гражданства КР, о предоставлении политического убежища на ее территории;
5
подготовка предложений по совершенствованию механизма реализации Закона о гражданстве КР; совершенствование информационной системы по вопросам гражданства; внесение годовых докладов, итоговых записок и иных справочных материалов для Президента КР.
4.Положения действующего Закона КР «О гражданстве Кыргызской Республики» необходимо привести в соответствие с Конституцией КР. В этих целях предлагается в Закон о гражданстве КР ввести следующие положения:
4.1.«В случае отсутствия соглашения между родителями предоставить ребенку гражданство Кыргызской Республики при условии, что он родился на территории Кыргызской Республики или если ему грозит стать лицом без гражданства».
4.2. В целях защиты прав матери и ребенка закрепить следующее положение: «Ребенок, рожденный в браке на территории Договаривающегося государства, мать которого имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это гражданство, если бы иначе он не имел гражданства».
4.3. Статью 10 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» изложить в следующей формулировке: «Гражданин Кыргызской Республики не может быть выдворен за пределы республики или выдан другому государству».
4. 4. Внести в Закон КР о гражданстве положение о том, что граждане КР в числе других необходимых документов должны представить документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства КР.
5. Предлагается пересмотреть в Законе КР «О гражданстве Кыргызской Республики» функции полномочных органов и должностных лиц, ведающих делами о гражданстве Кыргызской Республики и закрепить четкую процедуру решения вопросов гражданства с целью разграничения полномочий по регистрации документов и по принятию решения по вопросам гражданства. Противоречия между отдельными статьями внутри самого Закона КР «О гражданстве Кыргызской Республики» требуют приведения их в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики и общепризнанными документами в области прав человека.
6. Разработан проект Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства, определяющий порядок оформления, подачи и рассмотрения документов по вопросам гражданства Кыргызской Республики, а также полномочия органов, ведающих делами о гражданстве, механизм координации их деятельности по вопросам гражданства.
7. Предлагается создать единую информационную базу данных Комиссии по вопросам гражданства, МВД, МИД и ГРС КР по делам о гражданстве на территории КР, включающую базу данных адресно-справочного бюро, ИЦ МВД КР и ИЦ ГРС.
8. Разработана Концепция по дальнейшему развитию и совершенствованию вопросов гражданства в Кыргызстане, основной целью которого является сокращение безгражданства, определение государственной
политики в вопросах двойного гражданства и разрешения проблем этнических кыргызов.
Личный вклад соискателя. Полученные результаты были достигнуты автором самостоятельно и единолично. Автор диссертационного исследования является разработчиком проектов законов «О внешней миграции»(17 июля 2000 г.), «О беженцах»(25 марта 2002 г.), Кодекса о детях (7 августа 2006 г.), одним из составителей и докладчиков Альтернативного отчета НПО по выполнению обязательств Кыргызской Республики в соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин на 30-й сессии Комитета СИДО (Нью-Йорк, США, январь 2004 года), в котором нашли отражение проблемы законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам гражданства женщин и детей в Кыргызской Республике.
Апробация результатов исследования:
Автор диссертационного исследования принимала участие на Международном тренинге по международной защите и правам человека для судей и юристов. Датский Институт по правам человека. Копенгаген, Дания (9 ноября - 3 декабря 2004 г.); Международном тренинге по защите прав детей: международные и национальные механизмы. Детский Центр по защите прав детей. Лондон, Великобритания (октябрь 2006 г.).
Также принимала участие на конференции по правам человека (вопросы гражданства, беженцев, женщин, детей); Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Стамбул, Турция (сентябрь, 2002 г.); Конференция по вопросам совершенствования законодательства в области гражданства (безгражданства) и борьбы с трафиком женщин, детей; Международная Организация по миграции (MOM), Астана, Казахстан, декабрь 2000 г.
Основные положения и выводы диссертационного исследования были включены при разработке учебных рабочих программ, лекций и при проведении семинарских занятий по спецкурсу «Миграционное право», «Международные механизмы защиты прав человека», которые в дальнейшем внедрены в учебный процесс КГЮА (2007-2010 г.), а также используются в рамках спецкурса «Международные механизмы защиты прав человека» на кафедре ЮНЕСКО, конституционного права и тендерной политики юридического факультета КРСУ.
Результаты исследования были положены в основу разработанного для Академии ОБСЕ курса по правам человека для студентов юридических ВУЗов стран Центральной Азии (2008-2009 г.).
Полнота отражения результатов диссертации в публикациях. Основные результаты и выводы диссертационной работы отражены в 7-ми научных публикациях автора.
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования и состоит из 3 глав, 7-ти разделов, выводов, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Первая глава «Становление и развитие института гражданства в Кыргызской Республике (теоретико-правовой и историко-нравовой анализ» состоит из 3 разделов.
В разделе 1.1. «Понятие и содержание гражданства: теоретические вопросы» рассматриваются различные точки зрения ученых-правоведов отечественной и зарубежной науки по вопросу определения понятия гражданства, его содержания. Вопросы гражданства в международном и внутригосударственном праве исследовались в трудах таких ученых-юристов как Ю.Р. Бояре, Д.Л. Златопольский, С.С. Кишкин, Р.И. Кулик, В.В. Полянский, В.М. Сафронов, Г.И. Тункин, М.А. Шафир, B.C. Шевцов, C.B. Черниченко и др.
Как часть правового статуса и как государственно-правовое явление гражданство изучалось такими современными учеными-юристами как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, В.Я. Кикоть, Е.И. Козлова, С.А. Комаров, С.К.Косаков, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашёва, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, А.В. Мицкевич, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, В.Е. Чиркин.
В отечественной современной юридической науке затронуты отдельные аспекты рассматриваемой проблемы, а именно в диссертационных исследованиях Аленкиной Н.Б. «Теория развития конституционной модели основных социальных прав человека и гражданина в Кыргызской Республике», Бишкек, 2009г; Борубашева Т.И. «Государственно-правовое регулирование общественных отношений кыргызов в составе Российского государства (историко-правовое исследование), Бишкек, 2009г; Исабекова К.С. «Государственно-правовое регулирование внешней миграции в Кыргызской Республике», Бишкек, 2009г.; Молдоева Э.Э. «Государственно-правовые основы обеспечения национальной безопасности Кыргызской Республики», Бишкек, 2011 г; Мусабековой Ч.А. «Государственно-правовые вопросы территории и границ Кыргызской Республики», Бишкек, 1999г; Садиева К.С., «Государственно-правовое регулирование пребывания иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев в Кыргызской Республике», Бишкек, 2001г.; Уметова К.А. «Этапы становления и развития государственности кыргызского народа», Бишкек, 2009г.
Гражданству также были посвящены работы многих зарубежных ученых, в числе которых можно назвать Т. Хаммара, У.Г. Хилла, Л.Д. Фридмэна, Я. Броунли, И. Кунца и других.
Нормативной основой диссертации явилась совокупность правовых актов, в числе которых следует назвать международно-правовые соглашения по вопросам гражданства, международно-правовые соглашения в сфере гражданства Кыргызской Республики. В сфере внутригосударственного законодательства использовались в качестве основы положения Конституция КР, нормы Закона КР «О гражданстве КР» от 21 мая 2007 года N 70, подзаконных актов о гражданстве КР. Использовались нормы конституций и
8
законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья. Привлекались материалы и публикации периодической печати.
Автор работы уточняет, что множественность различных подходов к определению понятия гражданства объясняется непрерывно происходящими изменениями в его содержании. Содержание гражданства, по его мнению, связано с конкретными историческими условиями развития государства и находится под влиянием происходящих в нем процессов.
Анализируя различные подходы к пониманию гражданства, автор приходит к выводу, что существующие определения гражданства можно классифицировать в зависимости от определенного этапа исторического развития государства, политической системы государства, регламентации различными отраслями права.
В зависимости от определенного этапа исторического развития государства определения о гражданстве можно подразделить на определения, данные в дореволюционный, советский и современный периоды. В зависимости от регламентации института гражданства нормами различных отраслей права (конституционного, административного, международного и др.), понятие гражданства приобретает соответствующее содержание.
Изучая и анализируя работы исследователей дореволюционной философско-правовой мысли диссертант заключает, что, безусловно, философско-правовая мысль сыграла свою роль в формировании понятия гражданства. В то же время он считает, что возникновение гражданства связано с возникновением правовых категорий, относящихся к территориальному верховенству, которые, как правило, появляются гораздо позже, чем любое из известных античных государств. Разумеется, существование гражданства вытекает из государственной организации общества. Оно является юридическим оформлением состава населения государства. Без такого оформления гражданство не существует, а существует лишь население, являющееся "придатком" соответствующей территории. Поэтому в период становления буржуазного государства понятию гражданства дается более точное конкретное определение
Исходя из рассмотренных определений гражданства автором справедливо выделены такие его основные свойства как соучредительное свойство лица по отношению к государству, что влечет к первичности, приоритетности интересов, прав и свобод отдельной личности перед интересами государственными; членство лица в данной политической организации, где лицо должно и может обладать гражданством до тех пор, пока само не решит выйти из учрежденной политической организации и пока выполняет свои обязанности перед государством, основанные на гражданстве.
Таким образом, гражданством обладал неопределенный круг лиц. С изменением границ образованного ими государства, его формы, в том числе, и «персонального» состава членов, изменялись и правила определения круга лиц, имеющих право на гражданство, т.е. право на политическую свободу, на равноправное участие в делах государства, покровительство и защиту с его
9
стороны. Поэтому вполне объяснимо положение о том, что на сегодняшний момент порядок и основания приобретения и прекращения гражданства определяются государством. Более того, этот порядок должен исходить из принципов приоритетности прав и свобод граждан, признания свободы граждан в определении собственного гражданства, невозможности лишения гражданства и выдворения граждан за пределы государства по основаниям, не связанным с нарушением обязательств лица, основанных на гражданстве. В этом и заключается сущность гражданства, которая исходит из системы взглядов, определяющих договорно-правовой характер возникновения и сущности государства. Однако есть и другие точки зрения по вопросу происхождения и сущности государства и гражданства.
В разделе 1.2. «Исторические предпосылки становления и развития института гражданства в Кыргызской Республике» рассматривается вопрос о государственной организации кыргызского общества в дореволюционный период. Автор условно разделил историю организации и развития кыргызского общества на 2 периода: до вхождения и после вхождения в состав Российской империи.
В дореволюционный период обычному праву кыргызов был известен так называемый институт подданства (букара). Автор пришел к заключению, что поскольку кыргызы в рассматриваемый период сохранили свою древнюю родоплеменную структуру, то давать характеристику правового положения личности, начиная с древнейших времен, не было необходимости. Основное внимание автора было сосредоточено на изучении периода, непосредственно предшествовавшего вхождению кыргызов в состав Российской империи (с XVI по XIX вв.).
Институт гражданства Кыргызстана в дореволюционный период по настоящее время развивался как политико-правовая связь между физическим лицом и государством. Каждый этап его исторического развития отражал сложившуюся политическую ситуацию в государстве. Этапы развития института гражданства автор условно соотносит со следующей периодизацией:
1 .Дореволюционный период включает следующие этапы:
• 1-й этап - ХУ1-Х1Х вв.: этап, предшествовавший вхождению кыргызов в состав Российской империи;
• 2-й этап - XIX - начало XX в.: этап после вхождения в состав Российской империи.
В дореволюционный период, предшествовавший вхождению Кыргызстана в Российскую империю, обычному праву кыргызов был известен так называемый институт подданства (букара). Кыргызы в рассматриваемый период сохранили свою древнюю родоплеменную структуру, которая напрямую влияла на правовое положение личности. В свою очередь правовое положение личности находилось в тесной зависимости от социально-экономической, политической и государственно-правовой структур. Абсолютистская форма правления и сословный принцип предопределяли резкое неравенство прав и обязанностей различных категорий населения.
Правовое положение личности в связи с вхождением в Российскую
ю
империю особо не меняется. Сословное различие продолжает сохраняться и в зависимости от принадлежности к той или иной категории подданных законодательство царской империи связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях.
2.Советский период включает:
• 1-й этап -1917 - 1924 гг.: установление советской власти; образование СССР;
• 2-й этап - 1924-1936 гг.: образование Киргизской автономной области и Киргизской АССР в составе РСФСР;
• 3-й этап - 1936-1990 гг.: образование и развитие Киргизской союзной республики в составе СССР;
• 4-й этап - 1990-1993 гг.: перестройка и принятие первого в Кыргызстане Закона о гражданстве.
Советское законодательство о гражданстве характеризовалось тем, что вопросы правового регулирования гражданства находились в ведении союзных органов. Существование республиканского гражданства не было юридически формализовано; постепенно полномочия союзных республик по поводу решения конкретных вопросов гражданства сужались и переходили к исключительным полномочиям Союза ССР. Принятый в период перестройки Закон о гражданстве Киргизской ССР 1990 г. был первым Законом, закрепившим республиканское гражданство, носившее со времени образования СССР и в течение всей его истории формальный характер.
3.Период независимости Кыргызстана включает:
• 1-й этап - 1993-2007 гг.: переходный этап на пути к возрождению правовой государственности;
• 2-й этап - с 2007 г. по настоящее время: современный этап.
Анализ современного отечественного законодательства по вопросам гражданства позволил автору сделать следующие выводы:
1) определение изначального круга лиц, получивших кыргызское гражданство при правопреемстве, соответствует требованиям международных норм в области гражданства;
2) представлен достаточно широкий перечень оснований для натурализации, что будет способствовать недопущению безгражданства и соответствовать рекомендациям Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г.
3) недопущение двойного гражданства для лиц, являющихся гражданами КР, не противоречит рекомендациям международно-правовых норм;
4) недопустимость лишения гражданства, а также выдача кыргызского гражданина иностранному государству, за исключением случаев, предусмотренных международным договором, соответствует требованиям ст. 15 Всеобщей декларации о правах человека.
Вторая глава «Констнтуционпо-правовое регулирование гражданства Кыргызской Республики» состоит из 2-х разделов.
В разделе 2.1. «Конституционные основы и принципы гражданства Кыргызской Республики и их значение» рассматриваются три уровня правовых принципов: общеправовые, межотраслевые и отраслевые, которые служат показателем степени развитости и демократичности законодательства о гражданстве государства. Достаточно подробно рассмотрено содержание общих (конституционных) принципов института гражданства, являющихся базовыми в регулировании отношений: народовластие, демократизм, гуманизм, равноправие, признание и уважение достоинства, основных прав и свобод человека, единство прав, свобод и обязанностей и т.д.
Рассматривается содержание и классификация специальных принципов гражданства, закрепленных в Конституции КР и специальном законодательстве республики. Автор отмечает, что все редакции Конституции Кыргызстана содержали базовые нормы о гражданстве, которые в целом основывались на основополагающих международно-правовых принципах и нормах, утверждающих приоритет общегуманистических ценностей, естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека.
Анализ положений специального законодательства о гражданстве позволил автору сделать вывод о противоречии некоторых его положений Конституции республики, и как следствие необходимости приведения их в соответствие с Основным законом. Так, статья 10 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» гласит о возможности выдачи граждан Кыргызской Республики другому государству в случае совершениями ими противоправных деяний при условии существования международного договора.
Далее, положения Закона о гражданстве Кыргызской Республики, регулирующие двойное гражданство, также необходимо привести в соответствие с нормами Конституции КР. Автор предлагает внести поправки в нормативные правовые акты, устанавливающие процедурные механизмы по вопросам гражданства. В частности, обязательным условием приобретения гражданства КР должен быть отказ от гражданства иного государства за исключением случаев, предусмотренных международным договором КР.
По мнению автора, необходимо предусмотреть запрет на занятие лицами с двойным гражданством должностей государственной и муниципальной служб. В связи с этим предлагается дополнить перечень субъектов, предусмотренный частью 3 статьи 22 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики», представителями органов местного самоуправления. Кроме того должны быть внесены соответствующие изменения в законы, регулирующие правовой статус перечисленных лиц. И хотя это положение некоторым образом ограничивает конституционные права и свободы, оно вполне допустимо с учетом частью 2 статьи 20 Конституции КР, предусматривающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Конституцией и законом в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц.
В заключении автор делает вывод о том, что основные принципы гражданства, закрепленные в Конституции и законодательстве о гражданстве КР, соответствуют общепризнанным принципам и положениям международного права, относящимся к правам и свободам человека.
В разделе 2.2. «Правовые основания и условия приобретения, восстановления, прекращения гражданства Кыргызской Республики» автор подробно анализирует положения законов КР о гражданстве 1993г. и 2007г., регулирующие основания и порядок приобретения, восстановления и прекращения кыргызского гражданства. Как указывает автор, многие положения Закона о гражданстве 1993г. сохранены в Законе 2007г.
На основе сравнительного анализа законодательства РФ, Республики Казахстан, Республики Узбекистан, Беларуси сделан вывод о схожести законодательства государств-участников СНГ по вопросам приобретения, восстановления, прекращения гражданства.
Рассматривая основания для отказа в приеме в гражданство, автор указывает на отсутствие в законодательстве оснований для отказа в восстановлении в гражданстве КР. Исходя из этого он считает, что основания для отказа в приеме в гражданство следует распространить и для отказа в восстановлении в гражданстве КР.
Анализируя законодательство КР о гражданстве по вопросам приобретения, восстановления, прекращения гражданства, автор делает вывод о необходимости его совершенствования. Так, неудачным выглядит положение статьи 12 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики», оставляющее определять гражданство ребенка на усмотрение родителей. Родители могут не прийти к согласию довольно длительное время, что влечет к фактическому состоянию безгражданства ребенка. Учитывая это обстоятельство и необходимость защиты интересов ребенка предлагается законодательно закрепить в Законе о гражданстве КР положение следующего содержания: «В случае отсутствия соглашения между родителями предоставить ребенку гражданство Кыргызской Республики при условии, что он родился на территории Кыргызской Республики или если ему грозит стать лицом без гражданства».
В целях защиты прав матери и ребенка автор предлагает закрепить в Законе «О гражданстве Кыргызской Республики» некоторые положения Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г., а именно: «Ребенок, рожденный в браке на территории Договаривающегося государства, мать которого имеет гражданство этого государства, приобретает при рождении это гражданство, если бы иначе он не имел гражданства».
В целях обеспечения соответствия подзаконных нормативных актов законам республики необходимо закрепить в Законе «О гражданстве Кыргызской Республики» норму, отраженную в Положении о порядке рассмотрения вопросов гражданства о том, что граждане КР в числе других необходимых документов должны представить документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае
13
выхода из гражданства КР.
Целесообразным, по мнению автора, является восстановление некоторых положений Закона о гражданстве КР 1993г. в действующем Законе 2007г. Речь идет о введении обязательного условия приобретения гражданства КР - отказа от гражданства иного государства за исключением случаев, предусмотренных международным договором КР с некоторыми дополнениями. Так, в часть 1 статьи 13 Закона о гражданстве Кыргызской Республики ввести положение следующего содержания: «Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором КР или настоящим Законом, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин».
Изучение и анализ отечественного законодательства о гражданстве по вопросу его определения по рождению показали, что оно в максимальной степени обеспечивает возможность приобретения кыргызского гражданства, позволяет избегать возникновения как безгражданства, так и двойного гражданства.
Третья глава «Состояние и развитие системы государственных органов, ведающих делами о гражданстве Кыргызской Республики» состоит из 2-х разделов.
Раздел 3.1. «Конституционно-правовой статус государственных органов, ведающих делами о гражданстве Кыргызской Республики» посвящен деятельности государственных органов, занимающихся вопросами гражданства. В разделе подробно рассматриваются полномочия указанных органов государственной власти: Президента КР, органов внутренних дел, уполномоченного органа в сфере регистрации населения (ГРС), Министерства иностранных дел, дипломатических представительств и консульских учреждений КР.
Анализ действующего законодательства республики в этой сфере позволил автору сделать вывод о несоответствии некоторых норм Закона о гражданстве нормам Конституции об исчерпывающем перечне полномочий Президента. В этой связи автор считает возможным устранить существующие проблемы путем обращения в Конституционную палату Верховного суда КР о признании конституционной части 1 статьи 28 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики» в части, касающейся полномочий Президента по восстановлению в гражданстве КР и утраты гражданства КР.
Определенным объемом полномочий по вопросам гражданства обладает Комиссия по вопросам гражданства при Президенте КР (далее - Комиссия), являющаяся совещательным и консультативным органом, обеспечивающая реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства КР. Дан анализ правовых основ формирования и деятельности Комиссии. Поскольку Комиссия не является постоянно действующим органом, а работает на общественных началах, ее функции осуществляет Секретариат Комиссии, практически один специалист и ответственный секретарь Комиссии, состоящие в штате Аппарата Президента. В соответствии с Положением о секретариате Комиссии по вопросам гражданства при
14
Президенте Кыргызской республики от 14 февраля 2011 года задачами секретариата являются, в том числе функции предварительного рассмотрения заявлений о приеме, восстановлении, прекращении гражданства КР и подготовка по ним предложений Президенту КР для принятия решений. Отсюда видно, что Секретариат также наделен полномочиями по принятию решений по вопросам гражданства, но эти положения вступают в противоречия с нормами Закона КР о гражданстве, поэтому должны быть изменены.
Автор считает, что данный механизм должен быть изменен и предлагает включить Комиссию по вопросам гражданства в число органов, ведающих вопросами гражданства, а также создать отдел по вопросам гражданства в структуре Аппарата Президента КР, который обеспечит единую государственную политику в области гражданства.
Решение вопросов гражданства возложено таюке на МВД, ГРС, МИД дипломатические представительства и консульские учреждения КР.
Анализируя деятельность полномочных органов, ведающих вопросами гражданства КР, автор отмечает, что существуют определенные проблемы их законодательного регулирования. Речь идет о несоответствии некоторых норм специального законодательства о гражданстве Конституции республики, которые требуют незамедлительного правового решения, поскольку от этого зависит легитимность принимаемых этими органами решений, затрагивающих непосредственно права и свободы человека и гражданина.
В результате анализа полномочий конфликтной комиссии по вопросам гражданства (далее - конфликтная комиссия), при Департаменте паспортного и визового контроля ГРС, автор делает вывод о том, что она осуществляет полномочия органа, выносящего решения в порядке обжалования, что недопустимо в силу статьи 41 Закона «О гражданстве Кыргызской Республики», где предусмотрен только судебный порядок обжалования решений по вопросам гражданства.
Передача полномочий МВД по вопросам гражданства ГРС ослабляет механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку ГРС была создана как регистрационная служба, в целях упрощения процедуры принятия и выдачи документов. Вместе с регистрационными полномочиями были переданы полномочия по оформлению вида на жительство, осуществления контроля и проверки законности пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории КР, дача заключения по вопросам приобретения гражданства и другие полномочия, имеющие существенное значение в целях безопасности Кыргызского государства и обеспечения прав и свобод граждан Кыргызской Республики.
В связи с вышеизложенным, предлагается внести изменения в Закон КР о гражданстве, а также в Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства и:
1) разграничить полномочия между МВД и ГРС;
2) создать механизм координации деятельности всех органов, ведающих вопросами гражданства, включая и Комиссию по вопросам гражданства.
15
В разделе 3.2. «Производство по делам о гражданстве Кыргызской Республики» рассматривается законодательство КР, регламентирующее производство по делам о гражданстве КР. Отмечены изменения, произошедшие в отечественном законодательстве в этой сфере, а именно: законодательное закрепление формы заявлений (ходатайств) лиц, проживающих на территории КР, которая ранее устанавливалась правовыми актами МВД КР, не носящими нормативный характер.
В соответствии с Законом о гражданстве КР осуществление контроля за исполнением решений по вопросам гражданства и информирование об этом Президента КР возложены на Комиссию по вопросам гражданства при Президенте КР. Автор выражает свое несогласие с положением законодательства о том, что в полномочия Комиссии как совещательного и консультативного органа, входят и контрольные функции.
Механизм реализации указанных положений отечественного законодательства по производству дел о гражданстве можно проанализировать на основе статистических данных, так анализ имеющихся статданных позволил автору выявить проблемы, существующие в порядке сбора, анализа данных. Официальная статистика не отражает важные индикаторы и требует дальнейшего совершенствования. Данная информация должна быть доступной для исследователей, экспертов и всех других, заинтересованных в исследовании вопросов гражданства. Анализ статистической информации должен быть учтен при разработке Концепции дальнейшего совершенствования механизмов регулирования вопросов гражданства, а также влиять на многие важные государственные вопросы, в частности, демографическую, миграционную политику, безопасности, исполнение воинской обязанности и другие.
Проведя параллель между собранными автором статистическими данными и политической ситуацией в стране, видна прямая связи и зависимость их между собой. Так, политические события 2005 и 2009 годов напрямую повлияли на ситуацию с гражданством. Также политическое решение принятия упрощенной процедуры для этнических кыргызов отразились на принятии ими гражданства КР. Вместе с тем, анализ статистических данных из Комиссии по вопросам гражданства и из МВД разнятся, что показывает необходимость создания единых индикаторов сбора данных по вопросам гражданства.
В связи с вышеизложенным, автор считает необходимым внести изменения в соответствующую статью Закона о гражданстве КР, где контрольные функции предлагается возложить на структуры МВД и МИД КР. Анализ деятельности исполнительных органов, ведающих вопросами гражданства, позволил автору сделать вывод о необходимости создания единой информационной базы данных МВД, МИД, ГРС КР по делам о гражданстве на территории КР, включающей в себя базу данных адресно-справочного бюро и ИЦ МВД, МИДа, ГРС.
выводы
1. Вопросы гражданства (подданства) напрямую отражают соответствующую определенному этапу развития государственности политико-правовую идеологию, о чем свидетельствуют основные историко-правовые этапы развития гражданства в Кыргызстане. Институт гражданства (подданства) играет важную роль в формировании социальной и политической структуры общества с учетом политических, экономических, региональных и демографических интересов.
2. Принципы гражданства, закрепленные в законодательстве КР, основаны на основополагающих международно-правовых принципах и нормах, утверждающих приоритет естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека. Система принципов гражданства КР отражает не только демократическую, правовую и социальную сущность современной кыргызской государственности, но и господствующую государственно-правовую идеологию, основные направления экономической, миграционной и демографической политики государства на том или ином историческом этапе развития.
3. Анализ законодательства КР о гражданстве позволяет сделать вывод о приверженности законодательной базы о гражданстве КР международным стандартам и позитивной практике государств. Вместе с тем следует отметить, что отдельные положения законодательной базы КР о гражданстве по вопросам приобретения, восстановления, прекращения гражданства требуют совершенствования и внесения изменений в действующее законодательство, адекватные изменившимся общественным отношениям. Одной из причин несовершенства законодательной базы о гражданстве является отставание законотворческого процесса от темпов развития современного КР и ее правовой системы.
4.Существующая система полномочных органов, ведающих делами о гражданстве КР, регулирует все сферы правоотношений, в которые вступает человек как субъект права при решении вопросов гражданства, и направлена, прежде всего, на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Анализ законодательства КР, закрепляющее полномочия этих органов, показал его несоответствие нормам Конституции и требует дальнейшего совершенствования, поскольку от этого зависит легитимность принимаемых ими решений, затрагивающих непосредственно права и свободы человека и гражданина.
5. Закон КР о гражданстве (2007 г.) построен на концептуально иной основе - возвращение к принципам регулирования «классического» национального гражданства. Благодаря этому государство обеспечивает качество жизни своих граждан, вырастает престиж национального гражданства, значение статуса кыргызского гражданина.
6. Проведенный анализ основных форм внутригосударственного регулирования проблем гражданства позволяет определить, что они оказывают непосредственное воздействие на правовое положение индивидов и определяют возможность возникновения постоянно действующей
17
социально-правовой связи между лицом и государством. Поэтому одним из направлений совершенствования института гражданства является изменение правового содержания основных форм внутригосударственного регулирования гражданства адекватно существующим социально-политическим условиям.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:
1. Шейшекеева, Г.С. Государственно-правовые вопросы гражданства в Кыргызской Республике [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Материалы международной научно-практической конференции. - Бишкек, КГЮА, 2007.- С.105-111.
2. Шейшекеева, Г.С. К вопросу о понятии гражданства [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Вестник Академии МВД. - 2008. - №9. - С.303-307.
3. Шейшекеева, Г.С. Прекращение и утрата гражданства Кыргызской Республики [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Известия Вузов. - 2008. - №10. -С. 87-91.
4. Шейшекеева, Г.С. Последствия двойного гражданства в Кыргызской Республике [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Вестник Академии МВД. -
2009. - №10, 4.2. - С. 222-227.
5. Шейшекеева, Г.С. Правовое регулирование вопросов гражданства: соотношение международного права и права Кыргызской Республики [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Известия Вузов. - 2009. - №7. - С. 226230.
6. Шейшекеева, Г.С. Правовое регулирование гражданства детей в Кыргызской Республике [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Известия Вузов. -2009. - №7.-С. 182-187.
7. Шейшекеева, Г.С. Перспективы совершенствования полномочий органов, ведающих вопросами гражданства Кыргызской Республики [Текст] / Г.С. Шейшекеева // Высшая школа Казахстана. - Алматы,
2010.-№1.-С.271-275.
Шейшекеева Гул пара Санташевнанын "Кыргыз Республнкасындагы жарандык: конституцнялык-укуктук аспект" темасында 12.00.02 - конституциялык укук, муннцнпалдык укук аднстигн боюнча юриднкалык нлнмдерднн кандидаты окумуштуулук даражасын підсінні алуу учуй жазылган диссертациясына РЕЗЮМЕ
Негизги создер: жарандык, жаран, мамлекеттин аймагы, адамдын жана жарандын укугу жана эркиндиги, жарансыздык, кош жарандык, мамлекеттин эгемендуулугу, паспортгук жана визалык контроль, жарандык жонунде мыйзам.
Днссертацнялык нзнлдеонун объскгиси болуп, инсандын жана мамлекеттин ортосундагы жарандык менен байланышкан укук мамилелеринин жыйындысы эсептелет.
Днссертацнялык нзнлдоонун максаты Кыргыз Республикасында жарандык институтгун юриднкалык жагына анализ жургузуу жана комплекстуу уйренууну жургузуу, ошону менен бирге ушунун негизинде укуктук жактан жакшыртуу жана андан ары енуктуруу боюнча конкреттуу сунуштарды иштеп чыгуу менен жыйынтьисгалат.
Изнлдовиун методологнялык негнзи: жарандык кейгейлерду изилдввге карата диалектикалык-материалисттик мамиле; жалпы илимий ыкмалар системасы: формалдуу-логикалык, социологиялык, системдуу, тузумдук функционалдык, конкреттуу тарыхый, статистикалык; теоретикалык анализ жургузуунун жалпы логикалык ыкмалары (анализ, синтез, жалпылоо, салыштыруу, абстрагирлвв, аналогия, моделдев); дайымкы илимий ыкмалар (салыштырмалуу укук таануу, техникалык-юридикалык жактан анализ жургузуу, конкреттештируу, талкуулоо).
Алынган жыйынтыктар жана жацылыктар. Жарандык — бул, адамдын мамлекет менен жалпы, узгултуксуз жана туруктуу байланышын керсвтквн саясий укуктук абалы экендиги далилденди.
Колдонуу боюнча сунуштар. Диссертацияда камтылган корутундулар жана сунуштар, жарандык маселелер менен иш алып барышкан мамлекеттик органдардын практикасында, жарандык жвнундо Кыргыз Республикасынын мыйзамын жакшыртууда колдонулушу, ошондой эле окуу процесстеринде жайылтылышы мумкун.
РЕЗЮМЕ
диссертации Шейшекеевой Гульнары Санташевны па тему: «Гражданство в Кыргызской Республике: конституционно-правовой аспект» на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 — конституционное право, муниципальное право
Ключевые слова: гражданство, гражданин, территория государства, права и свободы человека и гражданина, безгражданство, двойное гражданство, суверенитет государства, паспортный и визовый контроль, законодательство о гражданстве.
Объектом диссертационного исследования является совокупность правовых отношений, связанных с гражданством, складывающихся между личностью и государством.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного изучения и анализа юридической природы института гражданства в КР и на этой основе разработка конкретных предложений по дальнейшему развитию и совершенствованию правового регулирования.
Методологическая основа исследования: диалектико-
материалистический подход к изучению проблем гражданства; система общенаучных методов: формально-логический, социологический, системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический, статистический); общелогические методы теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование); частнонаучные методы (сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, конкретизации, толкования).
Полученные результаты и их новизна. Доказано, что гражданство - это политико-правовое состояние человека, которое представляет собой общую, непрерывную и устойчивую связь его с государством;
Рекомендации по использованию. Выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при совершенствовании законодательства КР о гражданстве, при дальнейшей разработке теоретических вопросов гражданства, применены на практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства, а также внедрены в учебный процесс.
RESUME
Of the thesis of Gulnara Santashevna Sheishekeeva on the topic: "Citizenship in the Kyrgyz Republic: constitutional and legal aspect" for the competition for an academic degree of a candidate of legal sciences in specialty of 12.00.02 "constitutional right, and municipal right"
Keywords: citizenship, citizen, territory of a state, rights and freedoms of a man and a citizen, statelessness, double citizenship, state sovereignty, passport and visa inspection, legislation on citizenship.
The object of the thesis research is a set of legal relations regarding citizenship, which occur between a person and a state.
The purpose of the thesis researches to conduct complex study and analysis of the juridical nature of the citizenship institute in the Kyrgyz Republic and on this basis to develop concrete proposals on the further development and improvement of legal regulation.
The methodological foundation of the research: dialectic-materialistic approach to the study of citizenship issues; system of scientific methods: formal and logic, sociologic, systemic, structural and functional, concrete historic, and statistic); general-logic methods of theoretical analysis (analysis, synthesis, generalization, comparison, abstraction, analogy, modeling); particular scientific methods (of comparative jurisprudence, technico-juridical analysis, concretization and interpretation).
Results obtained and their novelty: It is proved that citizenship is a politico-legal state of a man, which represents a general continuous and stable relationship with a state;
Recommendations for use: Findings, proposals and recommendations stated in the thesis can be used in the process of improvement of the Kyrgyz Republic legislation on citizenship, in the further development of theoretical issues on citizenship, in the practice of state bodies dealing with citizenship issues, as well as in the educational process.
Объем 1,5 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 094
Отпечатано в типографии «Блиц». 720005, г. Бишкек, ул. Байтик Батыра, 65 Тел.: (+996 312 59-17-95) e-mail: blitzltd@mail.ru
