АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Возникновение и развитие института гражданства в России»
российская академия наук
институт государства и права
На правах рукописи
ПОНИЗОВА ЕЛЕНА ВИТАЛЬЕВНА
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В РОССИИ
Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 8 СЕН 2008
003446202
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
ПОНИЗОВА ЕЛЕНА ВИТАЛЬЕВНА
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА В РОССИИ
Специальность 12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук
Научный руководитель |академик Топорнии Борис Николаевич]
Заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, доценг Славин Марк Моисеевич
Официальные оппоненты Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор Пархоменко Александр Грш орьевпч
кандидат юридических наук, доцент Колотова Наталья Валерьевна
Ведущая организация Государственный университет управления
Защита состоится 2 октября 2008 г в 151Ю часов на заседании диссертационного совета Д 002 002 02 в Институте государства и нрава Российской академии наук по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка, д 10
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН по адресу 119991, г Москва, ул Знаменка, д 10
Автореферат разослан^^^Т» августа 2008 г
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
Королев С В
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования на современном этапе обусловлена прежде всего тем, что возможность осуществления всего перечня гражданских и политических прав человека непосредственно зависит от разрешения ключевых проблем регламентации отношений гражданства Наличие ряда противоречий в системе правового обеспечения российского гражданства, недоработок и сложностей в формировании и развитии института гражданства не только затрудняет реализацию в полной мере конституционных прав и свобод граждан РФ, но и в ряде случаев оказывает негативное воздействие на обеспечение основ российской государственности, их защиту и укрепление
Гражданство как самостоятельный конституционно-правовой институт, направленный на реализацию прав и свобод человека и гражданина, выполнение их обязанностей, является важнейшим составляющим элементом правового статуса личности В процессе развития российского государства понятие, сущность и проблемы этого института изменялись и постепенно расширялись Данные вопросы всегда привлекали внимание многих ученых как нашей страны, так и за рубежом Однако проблематика гражданства и на сегодня далеко не исчерпана, несмотря на многообразие высказанных мнений и точек зрения о сущности и правовой природе гражданства
Важную роль при выборе темы диссертационного исследования сыграли изменения последних лет Распад СССР привел к возникновению новых проблем, связанных с институтом гражданства, которые не имели аналогов в мировой практике либо не существовали в столь широких масштабах, как это имеет место на постсоветском пространстве Появилась острая потребность в глубоких исследованиях миграционных процессов, формирования миграционной политики и в связи с этим дальнейших путей совершенствования конституционно-правового регулирования института гражданства в России
2 2105 3
Изучение и анализ становления, формирования и развития института гражданства в России, характер его современного конституционно-правового регулирования, вопросы приобретения и прекращения гражданства представляют теоретический и практический интерес, что свидетельствует об актуальности проблем, обусловившей выбор темы диссертационного исследования Необходимость в комплексном исследовании российскою законодательства в области гражданства вызвано его существенными изменениями, учитывающими как внутренние политико-правовые, экономические, так и международные реалии Принятый в 2002 г Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» свидетельствует о стремлении к укреплению российской государственности и сбалансированном сочетании интересов государства с правами и свободами человека
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования Проблемам института гражданства посвящены научные исследования как отечественных, так и зарубежных ученых Вопросы гражданства нашли свое отражение еще в работах философов Древней Греции и Древнего Рима - Платона, Сократа, Аристотеля, Цицерона, Перикла, Демосфена, зарубежных исследователей - Ж Бодена, Г Еллинека, Фюстеля де Куланж Институту подданства уделяли большое внимание отечественные дореволюционные ученые-юристы В М Гессен, Д А Градовский, Ф Ф Кокошкин, Н М Коркунов, Н И Лазаревский, В М Устинов, Б Н Чичерин, Л А Шаланд и др
Вопросами советского гражданства занимались Ю В Бояре, Н В Витрук, ЛД Воеводин, ДА Гайдуков, Д Л Златопольский, С С Кишкин, В В Полянский, С В Черниченко, ВС Шевцов и др Труды э шх ученых сыграли значительную роль в выработке основных концептуальных положений института гражданства и послужили методологическим фундаментом, на котором диссертантом строилось исследование
Особое внимание при написании диссертации было уделено анализу современного подхода к вопросам правового статуса личности и гражданина, его основополагающего института - гражданства в работах С А Авакьяна, АС Авюномова, МВ Баглая, ТА Васильевой, Н В Витрука, В А Карташкина, Е И Козловой, Н В Колотовой, Е И Колюшина, О Е Кутафина, Е А Лукашевой, О О Миронова, А Г Пархоменко, Б А Страшуна, Б Н Топорнина, В Е Чиркина, Т Я Хабриевой, Н Ю Хаманевой, Ю Л Шульженко, Б С Эбзеева и др
Наряду с научными разработками указанных авторов основой диссертационного исследования послужил нормативный материал Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, федеральное законодательство, в частности, законы о гражданстве СССР, законы о гражданстве Российской Федерации, законы о гражданстве стран СНГ, законодательство зарубежных стран, документы международных конвенций, договоры и соглашения по вопросам гражданства, а также двойного гражданства
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются комплексный и всесторонний анализ истории становления, формирования и развития института гражданства, изучение понятия и принципов гражданства с точки зрения их развития и связи с личностью, исследование вопросов приобретения и прекращения российского гражданства, выявление особенностей становления и развития института двойного гражданства, анализ компетенции государственных органов, ведающих вопросами гражданства, разработка конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства о гражданстве
На основании проведенного исследования понятия и сущности института гражданства, истории его становления и развития обозначена целесообразность выявить тесную связь института теории гражданства с
развитием правового статуса личности, достоинством и свободой личноеш С позиций науки конституционного права целенаправленно обосновываекя, что теория гражданства, являясь составной частью базовой теории правового статуса личности, находится под влиянием международных и наднациональных норм (например, по отношению к двойному гражданству, гражданству Евросоюза), и, вместе с тем, приобретает все большую самостоятельность, определенную универсальность для ряда государств, проявляющуюся в унификации принципов, связанных с достоинством и свободой личности
Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаю 1ся следующие задачи
1 Провести теоретические и исторические исследования
- научных и нормативных понятий гражданства, его содержания, основных особенностей,
- принципов гражданства и их значения для современного статуса личности, ее достоинства и свободы, а также прав и обязанностей,
- основных этапов развития и становления законодательства о гражданстве,
- эволюции развития института гражданства в России и зарубежных странах в современный период, обоснование значимости и новых особенностей,
- вопросов приобретения, прекращения, утраты гражданства как исключительно правовых отношений,
- проблемы двойного гражданства в России,
- анализ системы и компетенции органов государственной власти РФ, занимающихся вопросами гражданства, их роли и места в институте гражданства,
2 На основе проведенного исследования
- показать, что гражданство является естественным состоянием для человека и устойчивым конституционно-правовым институтом, связывающим личность и государство,
- выявить пробелы в законодательстве РФ в области гражданства и внести конкретные предложения по их устранению
Методологическую основу исследования составили научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, историко-правового подходов При написании работы использованы также формально-юридический, лингвистический, статистический и другие методы исследования Их применение позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права России, но и к вопросам теории государства и права, административного, международного и других отраслей права Все это позволило оценить реальное состояние института гражданства как в России, так и за рубежом, а также выработать предложения по его совершенствованию
Объектом исследования является совокупность правовых отношений, составляющих содержание института гражданства
Предметом исследования является нормативно-правовая основа института гражданства в аспекте его становления и развития, вопросы современного состояния данного института, определение путей его совершенствования, особенно в части, касающейся приобретения и прекращения российского гражданства, а также института двойного гражданства в России
Научная новизна диссертационного исследования. В науке конституционного права является спорным вопрос о тенденциях развития
3 2105 7
института гражданства В связи с этим, на основе анализа ранее действовавшего и современного законодательства о гражданстве, выявляются тенденции становления и развития института российского гражданства, обретения им большей самостоятельности и динамики показателя отношения государства к личности и государства к своим гражданам и лицам, желающим приобрести гражданство России, а 1акже изменения, происходящие в правовом регулировании гражданства в современный период
Проведенное в сравнительно-правовом аспекте исследование вопросов становления и развития законодательства о гражданстве позволило наши новые решения проблем двойного гражданства, статуса соотечественников за рубежом, выявить пробелы, недостатки законодательного и правоприменительного характера, сформулировать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства о гражданстве
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1 Спорным в научной литературе является вопрос о понятии «гражданство» В результате проведенного анализа различных точек зрения относительно этой дефиниции, формулируется понятие гражданства как определенного состояния лица в государстве При этом понятие граждане (ва включает в себя взаимные права, обязанности, ответственность и гарантии, способствующие утверждению достоинства личности
2 Обосновывается вывод о том, что право изменить гражданство не является абсолютным, так как, исходя из определения его понятия, гражданин находится в устойчивой связи с государе юом, которая выражается не только в наличии прав, но и обязанностей гражданина перед государством, а также другими лицами
3 Предлагается следующая периодизация развития институш гражданства за рубежом 1) этап возникновения и развития гражданства в
древнегреческих городах-полисах и в древнем Риме, 2) этап его формирования во Франции в период Великой Французской революции (17891799 гг) и империи Наполеона, 3) этап окончательного становления института гражданства в странах Западной Европы, США и в других странах мира в Х1Х-ХХ веках К основным этапам становления института гражданства в России относятся 1) дореволюционный (до 1917 г), 2) советский (1917-1991 гг), 3) переходный (1991 г - 2002 г), 4) современный (2002 г по настоящее время)
4 Сложным как в практическом, так и в теоретическом плане остается вопрос о преодолении коллизий в вопросах приобретения или прекращения гражданства детей В связи с этим в диссертации обосновывается целесообразность рассмотрения приобретения и прекращения гражданства исключительно как правоотношений, а также включения в законодательство о гражданстве положения о приобретении ребенком гражданства страны, в которой он родился При определении гражданства ребенка приоритет необходимо отдавать его интересам Детям в максимально возможной степени должен быть обеспечен доступ к гражданству Государства должны включить в свои законодательные акты положения, обеспечивающие признание национальным законодательством усыновления (удочерения), совершенного за границей в соответствии с актами международного права, в том числе Европейской конвенции об усыновлении детей 1967 г
5 Новым для российского законодательства является упрощенный порядок приобретения гражданства РФ Он достаточно сложен Это создает излишние проблемы для наших соотечественников, проживающих за рубежом, тормозит их приток в нашу страну, препятствует решению демографической проблемы, пополнению страны квалифицированными трудовыми ресурсами Целесообразно принятие правовых актов, направленных на конкретные решения задач по возвращению российских соотечественников на историческую родину В связи с этим предлагается разработать, принять специальный Закон «О репатриации в Российскую
Федерацию», устанавливающий минимальные требования по приобретению гражданства соотечественниками и членами их семей Данный акт будет способствовать более четкому регулированию иммиграции наших соотечественников в Россию, ускорению становления их гражданского статуса, облегчающего их адаптацию к условиям жизни, решению демографических проблем Возможно в качестве альтернативы внесение изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», закрепив в нем само понятие «соотечественник» и определив для данной категории граждан упрощенный порядок приобретения гражданства России
6 Новым для Российской Федерации является и институт двойного (множественного) гражданства Порядок его приобретения в российском законодательстве весьма сложен В работе вычленяются два вида двойною гражданства первый - граждане России обладают двойным гражданством на основании международного договора и не запрещенный, второй - граждане России обладают вторым гражданством страны, не имеющей договора с РФ В зависимости от вида двойного гражданства предложено различать правовое регулирование положения бипатрида в РФ В первом случае регулирование осуществляется на основе международного договора Поскольку второй вид в настоящее время ничем не урегулирован, диссертант полагает целесообразным урегулировать возможность приобретения двойного гражданства при отсутствии международного договора РФ по этому вопросу с другими странами Этому способствовало бы принятие нового правового акта, в котором должны быть урегулированы вопросы регламентации порядка регистрации наличия двойного гражданства, особенностей государственной и военной службы бипатридов, реализации их прав и свобод в России
Теоретическая значимость работы состоит в том, что сформулированные в ней теоретические положения, выводы развивают и дополняют важный конституционно-правовой институт гражданства, теорию
гражданства, вносят определенный вклад в развитие теории правового статуса личности
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные результаты и сформулированные на их основе выводы и практические предложения будут способствовать дальнейшей разработке теоретико-методологической базы нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствованию действующего законодательства, регулирующего институт гражданства в России
Результаты диссертационного исследования могут использоваться в высших учебных заведениях в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право России», «Административное право России», а также спецкурсов по вопросам гражданства, правам, свободам, обязанностям человека и гражданина
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования, а также сделанные выводы и рекомендации прошли апробацию в научной и преподавательской сферах Результаты исследования обсуждались на заседаниях сектора теории конституционного права Института государства и права РАН (Москва, ул Знаменка, д 10), докладывались на научно-практических конференциях и «круглых столах», посвященных проблемам института гражданства в России, применялись диссертантом в учебном процессе при преподавании курса «Конституционное (государственное) право России», а также отражены в 8 опубликованных трудах диссертанта
Структура работы отражает логику, цель и задачи исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, а также библиографии
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее научной разработанности, определяются цель, задачи, методологическая основа, научная новизна, практическая ценность исследования, выделяю )ся основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных в его ходе результатов
В первой главе «Институт гражданегва- этапы становления», включающей 3 параграфа, рассматриваются общие научно-методические и историко-теоретические вопросы гражданства России, терминологическая база исследования, а также политико-правовые особенности современною этапа развития института гражданства в контексте исторического развития законодательства о гражданстве как в России, так и в зарубежных странах
Первый параграф «Понятийный аппарат института гражданства в науке конституционного права» посвящен рассмотрению основных теоретических проблем определения института гражданства Кон ста тиру с 1ся, что гражданство - юридическое основание правовою статуса личности, взаимоотношений человека и государства Это связано с тем, что объем прав, свобод, обязанностей того или иного лица напрямую зависит от гражданства1 Выявление содержания и значения гражданства, его основных особенностей -сложная и важная проблема в науке конституционного права, являющейся базовой наукой о правовом статусе личности, в контексте гражданства В целях возможно более точного определения характера гражданства и поиска его главного конструктивного элемента, в работе анализируются различные точки зрения ученых-юристов Исходным является понятие, которому отдает предпочтение законодательство
1 Констигуция Российской Федерации Научно-пракжчсскии коммешарпи / Под ред БН Топорнин! М 2003 С I13
12
Понятие «гражданство» должно включать в себя взаимные права, обязанности, ответственность и гарантии, что подчеркивает его неотъемлемую связь со статусом личности и его характер как базового элемента Вместе с тем отмечается, что в науке о гражданстве нет единого мнения в отношении понятия гражданства Диссертант согласен с мнениями ученых, которые определяют гражданство как устойчивую правовую связь человека со своим государством, обусловливающую взаимные права и обязанности граждан и государства в случаях, указанных в законе'
Гражданство в современном мире все более увязывается с достоинством личности, в результате чего международно-правовые акты и Конституция РФ исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект Это обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности при реализации права на гражданство (ч 1 ст 21 Конституции РФ) Об этом, в частности, свидетельствует решение Конституционного Суда Российской Федерации, в котором подчеркивается, что лишение или временное прекращение гражданства умаляют достоинства личности, нарушая ст 6 Конституции РФ2 Данный институт призван способствовать координации действий государств в вопросах обеспечения свободы личности В юридической науке институт гражданства получил конкретное теоретико-научное обоснование Особо следует подчеркнуть необходимую непосредственную связь теории гражданства с теорией правового положения личности, их взаимообусловленное развитие При этом, будучи одним из составных, неотъемлемых, базовых элементов теории правового положения личности,
1 См подробнее Авакьян С А Консшгуционнос право России Том I М , 2005 С 524, Лнтопоиов А С Правовая онголо|ия полшики К построению системы катеюрий М, 1999 С II1-114, Козлова ЕИ, Кутафип О Е Консшгуционнос право России М , 2007 С 199-202, Конституционное право России Курс лекций / Под ред ЮЛ Шу/ьжиш) М , 2007 С 159-161, и др
" См Постановление Консжтуционною Суда РФ от 16 мая 1996 г № 12-П «По делу о проверке конституционности нункча «г» с i a i ьи 18 Закона РФ «О 1ражданствс Российской Федерации» в связи с жалобой А Б Смирнова»//СЗ РФ 1996 №21 Ст 2579
институт гражданства в то же время обладает конституционно-правовой самостоятельностью
Во втором параграфе «Возникновение и основные тенденции формирования института гражданства в зарубежных странах» анализируется развитие, становление института гражданства в зарубежных странах Это связано с тем, что институт гражданства нельзя понять объемно, раскрыть его сущность, познать все его грани без учета исторической ретроспективы и эволюции в западно-европейских странах, где он появился, развивался, а затем постепенно был воспринят большинством стран мира, в том числе и нашей страной
Анализируется наметившаяся во второй половине XX века тенденция трактовки гражданства как более комплексного и многомерного явления, в первую очередь, в контексте развития процессов интеграции и становления наднациональных структур В связи с этим понятие «гражданство» стало использоваться для обозначения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства, гражданином которого оно является, в сообщество или союз государств, объединенных общей историей, культурой и традициями Примером может служить Европейский Союз, Содружество наций, Союз России и Беларуси
Применительно к настоящему времени вопросы граждане 1ва рассматриваются не только как исключительная прерогатива конкретного государства В частности, согласно п 2 ст 3 Европейской конвенции о гражданстве 1997 г' законодательство страны признается другими государствами, если оно соответствует международным конвенциям, международному обычному праву и общепризнанным принципам права в отношении гражданства Таким образом, развитие международно-правовых инструментов защиты прав человека оказало существенное воздействие на национальное законодательство Одним из примеров такой трансформации
1 Российская Федерация подписала данную Конвенцию (распоряжение Президент РФ ог 6 ноября 1997 I № 456-рп) Письмом Президента РФ ог 30 ноября 1998 1 № Пр-1560 эта Конвенция была внесена на ратификацию в Государственную Думу ФС РФ, но до настоящего времени не рлифииированл
гражданства в зарубежных странах является европейское гражданство Аналогично по своей юридической природе гражданство Союза России и Беларуси
Вместе с тем опыта введения гражданства в объединении государств, созданном на основе международных экономических организаций, никогда не было В Европейском Союзе это произошло впервые Однако нет определенной четкости в перечне прав, обязанностей граждан Союза, а также в решении определенных трудностей, связанных с реализацией положений о гражданстве Исходя из этого, гражданство Европейского союза целесообразно отнести к категории находящегося в стадии становления с присущей ему возможностью развиваться, совершенствоваться в условиях глобализации Право Европейского союза может служить полезным ориентиром для отечественного законодателя применительно к развитию интеграционных процессов в рамках СНГ, а также в границах Союзного гражданства Понятие гражданства должно быть расширено, но оно не может быть смешено с понятием национальности, несмотря на процессы глобализации, взаимопроникновения между этническими группами
В третьем параграфе «История становления и этапы развития института гражданства в России» показана эволюция института российского гражданства (подданства), его законодательное регулирование в различные исторические периоды Первый этап становления института гражданства в России - дореволюционный (до 1917 г) В законодательстве царской России о подданстве не устанавливался принцип равенства всех граждан перед законом Это было обусловлено тем, что в стране еще сохранялись остатки сословных различий Особенно сильное развитие сословность получила в эпоху Екатерины II
Принадлежность лиц к той или иной группе природных подданных законодательно связывалась с серьезными различиями правового статуса В частности, многое определялось принадлежностью к лицам податного или неподатного состояния Следует отметить, что принадлежность к той или
иной категории подданных в царской России была связана с различиями в правах и обязанностях Основные привилегии в правах и обязанностях предоставлялись дворянам Вопросы подданства регламентировались в основном обычным правом До принятия в России в 1864 г Закона «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» вопросы подданства в царской России регулировались постановлениями, которые были обобщены в Своде законов
Существенные изменения института гражданства в России связаны с установлением в стране советской власти, период существования которой охватывает второй этап Так, после революции 1917 года было упразднено понятие «подданный», характерное для государств с монархической формой правления, и заменено понятием «гражданин»1 Правовому закреплению норм о советском гражданстве способствовал Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»2
Анализ законодательства о советском гражданстве свидетельствует о том, что оно обновлялось, совершенствовалось в зависимости от внутренних и внешнеполитических условий развития государева Отчетливо наблюдалась тенденция приведения в единую систему многочисленных норм и предложений, направленных на совершенствование правовой регламентации гражданства
Третий этап становления института гражданства в России следует охарактеризовать как переходный (1991 г- 2002 г) Нормативный акт, впервые законодательно установивший институт гражданства России как суверенного государства - Закон о гражданстве 1991 г1 Он был разработан и принят в переходный период становления России после распада Союза ССР и образования на его территории новых независимых государств Указанный Закон внес существенные изменения в содержание института гражданства,
1 Гайдуков Д Гражданство СССР М , 1956 С 24-26, Кутафин О Е Российское [ражданаво М , 2001 С 143
2 СУ 1917 №3 Сг 31
1 Ведомости СНД и ВС РФ 1992 № 6 Сг 243
положил начало новому подходу к его пониманию как основы конституционного строя В нем нашло закрепление и республиканское гражданство, до этого носившее формальный характер Так, были четко регламентированы основания и порядок приобретения гражданства РСФСР Закон был направлен на признание гражданами России всех граждан бывшего СССР, постоянно проживающих на территории РСФСР, пожелавших иметь российское гражданство Это было связано с тем, что Российская Федерация считала себя правопреемником СССР и должна была помочь соотечественникам приобрести российское гражданство либо гражданство другого государства
Закон о гражданстве 1991 г установил ряд новых демократических принципов, которые до этого не были закреплены в союзных законах, что существенно обогатило содержание института гражданства Он восполнил те пробелы, которые имелись в данной сфере российского законодательства, учел сложившуюся в международных отношениях практику регулирования вопросов гражданства, общепризнанные принципы и нормы международного общения Принципиальные установки Закона о гражданстве вошли в Конституцию РФ 1993 г, а наиболее важные нормы в этой области были отнесены к основам конституционного строя В данном акте впервые на законодательном уровне было признано и закреплено двойное гражданство
С принятием этого Закона Россия стала придерживаться иной позиции в отношении двойного гражданства, допуская наличие у своего гражданина гражданства другого государства, но все же на определенных условиях Сам факт признания института двойного гражданства на законодательном уровне явился важной предпосылкой для реализации государством обязанности обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов российских граждан, проживающих за рубежом
Четвертый этап становления института гражданства в России охватывает современный период с 2002 г по настоящее время, в течении которого была проведена комплексная работа по совершенствованию
российского законодательства о гражданстве, а также миграционною законодательства При подготовке и принятии таких важных актов, как Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 были учтены международно-правовые нормы и принципы, в частности, Европейской конвенции о гражданстве 1997 года Новый Закон о гражданстве РФ принимался уже в иных политических и экономических условиях, с учетом которых были сформированы основы демократической правовой российской государственности, с закреплением в нем положений о гражданстве, отвечающим международным правовым актам
Появление данного Закона было обусловлено подписанием Россией в 1997 году Европейской конвенции о гражданстве Новый Закон о гражданстве РФ отражает преемственность основных положений института гражданства, обеспечивает приведение законодательства о гражданстве в соответствие с Конституцией РФ, а также с международными стандартами и требованиями В нем закреплены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства, определены полномочия органов, ведающих делами о гражданстве, установлен порядок производства по делам о гражданстве, а также регламентированы порядок обжалования решений полномочных органов
Главные нововведения Закона о гражданстве РФ коснулись условий приобретения российского гражданства Вместе с тем в нем расширены основания отклонения заявлений о приеме в гражданство Это нововведение направлено на обеспечение безопасности РФ, недопущение получения российского гражданства случайными, деструктивными элементами, стремящимися использовать статус гражданина нашей страны в своих интересах, вопреки интересам российского государства и общества
Регулирование вопросов гражданства осуществлено в Законе о гражданстве РФ с учетом положений Концепции национальной безопасности
'СЗРФ 2002 №22 Сг 2031.СЗРФ 2002 № 30 С| 3032 IX
Российской Федерации в части необходимости сбалансирования интересов личности, общества и государства, создания единого правового пространства, недискриминации, повсеместной защиты прав и свобод человека и гражданина, стабилизации общественно-политической обстановки в стране, защиты прав и интересов российских граждан за рубежом В нем достаточно четко определены критерии обеспечения прав личности на всех стадиях прохождения дел о гражданстве, включены новые нормы, направленные на предотвращение состояния безгражданства
Таким образом, новый Закон о гражданстве РФ 2002 г построен по модели классического национального гражданства с учетом обширного международного опыта Он более четко регулирует вопросы гражданства и условия его получения, предусматривает эффективно действующие механизмы защиты прав, интересов граждан России
Вместе с тем Закон о гражданстве РФ 2002 г не решил, да и не мог сразу решить все проблемы гражданства, особенно в связи с процессами глобализации Институт гражданства в глобализирующемся мире становится действительно современным и демократическим институтом, позволяющим всем людям быть полноправными и самим определять свою судьбу Это единственный в своем роде институт, являющийся универсальным по своему демократизму, охватывающий разнообразные области человеческих отношений и сферы интересов
Глава 2 «Правовое регулирование института гражданства в современном российском законодательстве и практика его реализации» посвящена анализу законодательного регулирования и принципам гражданства, основаниям приобретения и прекращения гражданства России В ней рассмотрен зарубежный опыт правового регулирования института гражданства, современное состояние института двойного гражданства, дана характеристика системы органов государственной власти РФ, решающих вопросы гражданства
В первом параграфе «Правовые акты и пришиты ¡рджданства в современном российском законодательстве» проведен последовательный анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы гражданства в России на современном этапе, дается классификация основных принципов гражданства В контексте данной проблемы подчеркивается, что современные принципы гражданства России согласуются с принципами, содержащимися в Европейской конвенции о гражданстве 1997 г
На конкретном материале показывается, что в процессе развития государства принципы гражданства не остаются неизменными, они развиваются, наполняются новым содержанием Предлагается классифицировать принципы гражданства, закрепленные в Законе о гражданстве РФ 2002 г, на внутренние и внешние
Во втором параграфе «Основания приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации» охарактеризованы основания приобретения и прекращения гражданства в соответствии с действующим законодательством, проводится сравнительный анализ оснований приобретения, прекращения гражданства по законодательству стран СНГ, зарубежных стран Отмечается, что нововведения Закона о гражданстве РФ 2002 г коснулись прежде всего условий приобретения российского гражданства Принципиально новым является закрепление в действующем Законе понятий общего и упрощенного порядка приема в гражданство По сравнению с предыдущим Законом о гражданстве 1991 года, в новом сокращен перечень оснований приобретения гражданства РФ
В качестве обязательного условия приема лиц в российское гражданство введен их отказ от имеющегося у них гражданства иностранного государства Значительно изменено содержание такого основания как восстановление в российском гражданстве Наряду с этим существенные изменения внесены в решение вопросов приобретения граждане 1ва В частности, сокращено необходимое для этого количество оснований
Анализируется институт гражданства Российской Федерации с позиции его приобретения по рождению, в результате приема в гражданство, в результате восстановления в гражданстве, по иным основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом или международным договором При этом акцентируется внимание на ужесточение режима приобретения гражданства в порядке приема В частности, теперь с ходатайством о приеме в российское гражданство могут обратиться лица, которые непрерывно проживали на территории РФ в течение пяти лет (ранее было предусмотрено три года непрерывного проживания)
В настоящее время в России проводятся мероприятия в контексте стратегической политики активизации привлечения соотечественников, проживающих за рубежом, на постоянное жительство в страну и в качестве первоочередной ставится задача организации поддержки и всесторонней защиты прав и законных интересов своих соотечественников, а одним из главных приоритетов названы совершенствование миграционной политики Новеллы в Законе о гражданстве РФ 2002 г будут способствовать осуществлению долгосрочной стратегической политики государства Особенно если учесть, что многие соотечественники не успели получить вид на жительство в установленные сроки, поскольку упрощенный порядок его получения действует всего лишь около года1
Последнее обстоятельство "подтверждает актуальность разработки, принятия новых законов, направленных на конкретное решение задач по возвращению российских соотечественников на историческую родину Одним из таких первоочередных актов, как уже отмечалось выше, может стать Закон о репатриации в РФ Основной его задачей должно стать предметное регулирование процесса иммиграции российских
1 Со1ласно сшистчсским данным Федеральной мш-рационной службы России о резульшах деятельности 1срригориальных ор1анов на 1 января 2008 i [ражданство Российской Федерации в упрощенном порядке (с г 14 Закона о i-раждансгвс РФ 2002 i ) приобрели 254 547 человек / www fms ru/
соотечественников в РФ, ускорение предоставления им гражданского статуса, облегчающего их адаптацию к условиям жизни в нашей стране
Необходимо подчеркнуть, что понятие «соотечественник» не используется в действующем Законе о гражданстве РФ 2002 г В результате нормы законодательства в этой сфере, не имея комплексного характера, не отвечают заявленным на высшем государственном уровне целям и принципам поддержки РФ своих соотечественников Целесообразно также законодательно закрепить процедуру репатриации соотечественников в РФ
В соответствии с Законом о гражданстве РФ 2002 г расширены основания отклонений заявлений о приеме и о восстановлении в гражданстве РФ Например, отклоняются заявления, поданные лицами, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя РФ или иными действиями создают угрозу ее безопасности Такое расширение оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство направлено на обеспечение безопасности РФ, недопущение получения российского гражданства случайными, деструктивными элементами, стремящимися использовать статус гражданина России в своих интересах, вопреки интересам российского государства и общества В части прекращения гражданства РФ особое внимание обращается на выход из гражданства РФ, а также на случаи выбора иного гражданства (оптации) при изменении государственной принадлежности территории России
Закон о гражданстве РФ 2002 г значительно «ужесточил» порядок приобретения российского гражданства, дополнительно установив такие основания, как непрерывное проживание на территории РФ в течение более длительного срока, наличие законного источника средств к существованию, владение русским языком Введение таких строгих правил приобретения гражданства Российской Федерации оправдано В работе отмечается, что зарубежный опыт правового регулирования института гражданства знает и более жесткие условия приобретения гражданства
В третьем параграфе «Современное состояние института двойного гражданства в Российской Федерации» выделяются три подхода к двойному гражданству в международной законодательной практике 1) признание двойного гражданства, т е государство разрешает двойное гражданство или гражданство более чем одной страны (Канада, Италия, Франция), 2) допущение двойного гражданства, при котором страны допускают двойное гражданство или не требуют отказа от прежнего гражданства при приобретении нового (Италия, США), 3) запрещение двойного гражданства, когда государство не разрешает двойное гражданство (Германия)1
Как правило, для урегулирования вопросов двойного гражданства государства заключают международные договоры Россия относится ко второй группе стран, допускающих на определенных условиях возможность реализовать своим гражданам или в своей стране иностранными гражданами право на двойное гражданство Так, в ст 6 Закона о гражданстве РФ 2002 г под двойным гражданством понимается наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства
Допуская двойное гражданство, российский законодатель все же делает оговорку о том, что гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ за исключением случаев, предусмотренных международным договором нашей страны или федеральным законом Следовательно, государственные органы России рассматривают такого человека только как гражданина нашей страны, за исключением случаев, предусмотренных международным договором или федеральным законом Таким образом, в соответствии с российским законодательством приобретение иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ Данное положение рассматриваемого Закона
' См подробнее АьтоиоиовАС Конституционное 0 осударсч венное) право зарубежных стран М , 2006 С 96-97, Багши МВ Конституционное (юсударс! венное) право зарубежных стран Общая часть М , 2005 С 174-178, Чирыии ВЕ Конашуционнос право зарубежных а ран М, 2005 С63-67, Кутафич ОЕ Российское |~ражданство М , 2003 С 375, Свинарей В В К вопросу о правовом регулировании статуса лиц с двойным гражданством//Журнал «Право и политика» 2001 №2 С 12, идр
находится в соответствии со ст 62 Конституции РФ Законодательные органы России, по всей видимости, исходят из того, что возникновение двойного гражданства у ее гражданина возможно в результате коллизий законов о гражданстве других стран и тем самым учитывают факт наличия у гражданина РФ иного гражданства
В целом характеризуя складывающуюся практику применения института двойного гражданства, признается, что он находится на начальной стадии своего становления Этот институт - весьма эффективное средство повышения уверенности некоренного населения и ведет к его более доверительному отношению к стране проживания, способствует укреплению политической, правовой стабильности в обществе, государстве Кроме того, двойное гражданство в плане обеспечения прав и свобод предоставляет дополнительные гарантии их реализации и защиты, особенно в отношении права на жительство в обоих государствах, свободы передвижения по территориям обоих государств, права на возвращение или реэмиграцию, возможность сохранения единого гражданства в смешанном браке
С нашей точки зрения, решить проблему выявления, упорядочивания осуществившихся ранее неконтролируемых приобретений двойного гражданства, известных в научно-правовой литературе как «двойное гражданство de-facto», возможно путем заключения между заинтересованными государствами следующих международных договоров 1) о признании двойного гражданства, 2) об оптации одного из гражданств и предотвращении в будущем случаев приобретения двойного гражданства
Четвертый параграф «Полномочные органы, ведающие вопросами гражданства Российской Федерации» посвящен характеристике понятия, функций, полномочий органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации Отмечается, что Закон о гражданстве РФ 2002 г упорядочил полномочия органов и должностных лиц, ведающих вопросами гражданства, установил порядок и сроки рассмотрения дел и принятия решений по вопросам гражданства Именно в целях защиты интересов лиц
приобретающих либо прекращающих гражданство, в самостоятельную главу этого акта выделены нормы, регламентирующие вопросы обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, и действий их должностных лиц, а также разрешения споров по вопросам гражданства Российской Федерации
Статья 28 Закона о гражданстве РФ 2002 г содержит закрытый перечень органов, осуществляющих решение вопросов гражданства РФ Вместе с тем на практике ряд органов государственной власти участвует в решении вопросов гражданства, несмотря на то, что они не названы в Законе непосредственно Например, в 2008 г Федеральной миграционной службой России был разработан и принят Административный регламент исполнения ФМС России государственной функции по осуществлению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве РФ' На основании этого акта исполнение государственной функции в сфере реализации законодательства о гражданстве РФ осуществляется уполномоченными структурными подразделениями ФМС России и ее территориальными органами
Проанализирована компетенция, функции Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан в решении вопросов в области гражданства С учетом возрастающей роли данных органов представляется необходимым регламентировать их деятельность не в подзаконных актах (как это сделано на сегодняшний день), а непосредственно в тексте законов, в частности, в статьях, посвященных полномочиям главы государства в области гражданства
В заключении представлены выводы и предложения, сделанные в результате диссертационного исследования, определены перспективы дальнейшего изучения поставленных проблем
1 РГ,№ 82, 16 апреля 2008
Результаты диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях
Работы, опубликованные в изданиях, рецензируемых ВАК России
1 Понизова ЕВ Тенденции развития института гражданства в глобализирующемся мире // Труды Института государства и права Российской академии наук М , 2008 № 3 (0,5 п л )
2 Понизова Е В Институт гражданства и административно-правовой статус гражданина // Тезисы доклада по материалам «Лазаревских чтений» «Состояние и перспективы развития науки административного права» Государство и право 2002 № 11 (0,2 п л )
Работы, опубликованные в иных изданиях
3 Понизова Е В Ответственность граждан за нарушение законодательства о гражданстве Российской Федерации // Административная ответственность вопросы теории и практики Сборник статей М , ИГП РАН, 2004 (0,5 п л )
4 Понизова ЕВ Об отношении к институту двойного гражданства (немного истории) // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук М , ИГП РАН, 2004 (0,3 п л )
5 Понизова Е В Правовые основы режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации // Административно-правовой статус гражданина Сборник статей по материалам седьмого «круглого стола» «Лазаревские чтения» М , ИГП РАН, 2004 (0,5 п л )
6 Понизова Е В Институт гражданства и административно-правовой статус гражданина // Административное и информационное право (сосюяние и перспективы развития) Сборник статей по материалам шестого «круглого стола» «Лазаревские чтения» М , АПУ, 2004 (0,5 п л )
7 Понизова ЕВ О новом порядке приобретения гражданства Российской Федерации // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права Российской академии наук - М , ИГП РАН, 2003 (0,5 п л)
8 Понизова Е В Гражданство Российской Федерации // Конституционное право Российской Федерации Учебно-методическое пособие М , 2006 0,4 п л
Заказ № 2105 Тираж 100 экз Отпечатано в ОАО «Щербинская типография» 117623, Москва, ул Типографская, д 10 Тел 659-2327
