АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования»
На правах рукописи
ГОНЧАРОВ Сергей Викторович
ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород - 2014
005550609
Диссертация выполнена в негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Российского»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор, Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты:
Тхабисимова Людмила Аслановна -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Северо-Кавказский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»/ заместитель директора по научной работе
Эфрикян Рубен Альбертович -
кандидат юридических наук, доцент, ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет Министерства внутренних дел РФ»/ кафедра конституционного и административного права, доцент
Ведущая организация ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский
федеральный университет»
Защита состоится 5 июня 2014 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (www.bsu.edu.ru).
Автореферат разослан 4 апреля 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования вытекает из политико-правового значения юридических оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, влияющих на сроки его легислатуры. Продолжительность полномочий главы муниципального образования непосредственно характеризует его муниципалыю-правовой статус, определяет легитимные пределы его пребывания в должности. Сроки полномочий главы муниципального образования входят в его статутную характеристику, предопределяют его правовое положение в системе муниципальной власти. Эти сроки должны устанавливаться с учетом разумной достаточности, с использованием республиканского принципа правления, предполагающего ритмичность и своевременное возобновление публичной деятельности.
Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования требуют отлаженного механизма их реализации, соответствующего условиям непрерывности и стабильности занимаемой им должности, исклю-— чающего возможность неосновательного отстранения от власти главы муниципального образования, неконституционного присвоения его полномочий.
Муниципальная практика в России выявила серьезные противоречия как в нормативных основаниях досрочной вакансии главы муниципального образования, так и в механизме их реализации, препятствующие оптимальному функционированию его должности, органическому взаимодействию институтов муниципальной власти. В законодательном перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования отсутствует должная систематизация, основанная на твердых и выверенных критериях. Весьма неоднозначно регулируются вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в уставах муниципальных образований, в том числе в контексте гарантий деятельности главы муниципального образования.
В связи с этим возникает потребность в формулировании научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию института
досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица местного самоуправления, укреплению его муниципально-правового статуса.
Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертации являются научные труды по конституционному и муниципальному праву, посвященные актуальным вопросам организации и функционирования местного самоуправления в России, статусу органов и должностных лиц муниципальной власти. Это произведения таких авторов как С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Н.С. Бондарь, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, P.M. Дзидзоев, H.A. Игнатюк, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, A.A. Кондратов, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, A.M. Никитин, A.B. Малько, А.Н. Нифанов, Л.А. Нудненко, H.JI. Пешин, A.C. Прудников, В.В. Пылин, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.М. Сырых, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, С.Е. Чаянов, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, P.A. Эфрикян и др.
Вопросы срока легислатуры, досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нашли всесторонний анализ в трудах A.B. Воронкова, А.И. Елистратова, А.Т. Карасева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, В.И. Кычкова, А.И. Коваленко, М.М. Мокеева, Л.А. Нудненко, В.В. Рачинского, A.A. Сергеева, Н.И. Соломки, С.Ю. Суменкова, Р.Ф. Туровского, Л.А. Тхабисимовой, A.A. Уварова, H.H. Черногора, Д.Т. Шон и др.
В то же время в муниципально-правовой науке отсутствуют монографические работы, содержащие системный и целостный анализ оснований досрочной вакансии главы муниципального образования, выполненные с позиций действующего законодательного материала и новейшей муниципальной практики.
Объектом диссертационного исследования явилась система общественных отношений, складывающихся в процессе реализации оснований прекращения исполнения полномочий главы муниципального образования до окончания срока его легислатуры.
Предметом диссертационного исследования выступили муниципально-правовые нормы, регулирующие основания и механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Целью диссертационной работы явилось комплексное исследование правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, определение их оптимальных параметров, а также формулирование предложений теоретического и прикладного характера с учетом потребностей и перспектив развития местного самоуправления в России.
Для достижения данной цели были сформулированы следующие задачи:
- анализ общетеоретических и правовых начал института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- исследование политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- выявление места главы муниципального образования в системе вла-стеотношений на местном уровне и обоснование условий досрочного прекращении его полномочий;
- характеристика общего и сокращенного сроков осуществления главой муниципального образования своих полномочий;
- классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- раскрытие содержания конкретных оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- формулирование научно-практических предложений по совершенствованию института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Методологической основой диссертации стали основные общенаучные методы: диалектико-материалистический - как способ объективного и всестороннего познания действительности; сравнительно-исторический, социологический, метод логического и функционального анализа и другие методы научного познания, обращенные к муниципально-правовой проблематике. Для ре-
шения поставленных задач и получения объективных знаний о предмете исследования диссертантом использовались также принципы системности и комплексности исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, Т. А. Васильевой, Н. В. Витрука, И. Н. Куксина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Е. Д. Проценко, Л. Г. Свечниковой, Е. В. Сафроновой, Е. Е. Тонкова, В. Ю. Туранина, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.
Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способствовали научные труды по различным отраслям отечественного права Л. В. Бутько, В. Г. Ермакова, Т. Д. Зражевской, М. В. Мархгейм, И.В. Мухачева, В. Н. Сам-сонова, Ю. Н. Старилова, С. В. Тычинина и др.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и иные федеральные законы, затрагивающие отдельные вопросы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, нормативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) и иные законы, посвященные данным вопросам, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации касающихся проблем практической реализации досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования на разных уровнях местного самоуправления, аналитические материалы Всероссийского совета
местного самоуправления, Ассоциации городов Юга России, Ассоциации городов Поволжья и иных региональных ассоциаций.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
— разработана новая научная концепция досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как элемента его правового статуса;
- предложена авторская классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
— доказаны: необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 24, ч. 6 ст. 36, ч. 3 ст. 45и др.); необходимость изменения процессуального механизма отрешения от должности главы муниципального образования;
- введено в научный оборот авторское определение понятия «досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Определение политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, состоящей в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью и по иным основаниям в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, представительным органом местного самоуправления, государством. Применение соответствующих муниципально-правовых санкций (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о совершенных главой муниципального образования правонарушениях,
утрате к нему доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовой ответственности.
2. Оценка законодательного положения (ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), позволяющего на уровне субъекта Российской Федерации продлевать или сокращать сроки полномочий органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования) в целях совмещения дня голосования на выборах, в соответствии с которой подобное требование существенно нарушает избирательные права граждан, голосовавших за главу муниципального образования на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования. Технологические вопросы избирательного процесса (единый день голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Подведение избирательного процесса к единым дням голосования можно осуществлять посредством переходных периодов.
3. Обоснование того, что окончательным юридическим решением, позволяющим избранному главе муниципального образования начать исполнение своих полномочий, является решение избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Соответственно в уставах муниципальных образований при установлении периода, по истечении которого избранный глава муниципального образования вступает в должность после проведенных выборов, следует отсчитывать со дня решения избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Федеральным законом должен быть определен предельный период, в течение которого избранный глава муниципального образования после его регистрации в качестве такового должен вступить в должность, который, как обосновывается, не должен превышать тридцати дней.
4. Обоснование необходимости выделения самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, подлежащего включению в ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей формулировке: «Установленное в судебной порядке нарушение установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений в части замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью».
5. Обоснование необходимости исключения из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения ч. 3 ст. 45, согласно которому «нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления». При возникновении такого случая включается имеющийся механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основаниям, являющимся мерами муниципально-правовой ответственности (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями). Категоричность законодательной формулировки, предполагающей обязательность досрочного прекращения полномочий, расходится с особенностями реализации муниципально-правовых санкций, применение которых не является императивным.
6. Необходимость изменения процессуального механизма отрешения от должности главы муниципального образования, не предусматривающего в настоящее время участия в нем представительного органа местного самоуправления, которому глава муниципального образования подотчетен, что ослабляет гарантии его должности. Предложено, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, решая вопрос об отрешении от должности главы муниципального образования, учитывало мнение представительного органа местного самоуправления. Если речь идет об отрешении от должности главы поселения, дополнительно должно быть учтено мнение представительного органа поселения.
7. Обоснование целесообразности внесения в ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений, исключающих указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке, как основание отзыва, которое не отвечает правовой природе института отзыва, основанного на утрате доверия избирателей. Соответственно абз. 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ 2004 г. предлагается изложить в следующей редакции: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить утрата доверия избирателей, а также иные основания, определенные в законодательстве субъекта Российской Федерации и в уставе муниципального образования».
8. Необходимость установления предельного 30-дневного периода, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан решить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи с заявлением об отставке по собственному желанию, в случае непринятия представительным органом муниципального образования отставки соответствующее решение в течение последующих 30 дней принимает избирательная комиссия, определявшая итоги выборов главы муниципального образования (если глава муниципального образования избирался на муниципальных выборах) либо определявшая полномочность избранного представительного органа муниципального образования (если глава муниципального образования избирался из числа депутатов представительного органа муниципального образования).
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложены теоретические и правовые начала прекращения полномочий главы муниципального образования;
- раскрыты содержание оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и механизм их реализации;
- изучена политико-правовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- проведена модернизация классификации оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности государственных и муниципальных органов, в научной и учебной литературе, преподавании курсов конституционного и муниципального права, а также спецкурсов в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены на заседаниях кафедры конституционного права Института международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени К.В. Российского. Основные положения и выводы, содержащиеся в работе, нашли отражение в публикациях по теме исследования, в материалах научно-практических конференций.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в двенадцати научных статьях общим объемом около 5 п.л.
Структура работы обусловлена поставленными целями, задачами и содержанием исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной ее разработанности, определены объект и предмет, изложены цель и задачи, дана характеристика методологической базы исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы, представлена научная новизна диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защи-
ту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, обозначена структура диссертации.
В первой главе - «Теоретические и правовые начала досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования» - рассмотрена политико-правовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования - высшего должностного лица местного самоуправления (1.1); исследованы сроки осуществления главой муниципального образования своих полномочий и правовые последствия их досрочного прекращения (1.2); осуществлена классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика (1.3).
Автором раскрыт статус главы муниципального образования в системе властеотношений на местном уровне, дается характеристика института досрочного прекращения его полномочий с позиций теории муниципально-правовой ответственности. Отмечается, что в определении места главы муниципального образования в системе местного самоуправления законодатель допускает ряд смысловых неточностей. Так, из буквального грамматического толкования ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что глава муниципального образования является «органом» местного самоуправления. Однако согласно ч. 1 ст. 36 этого закона глава муниципального образования является «должностным лицом». Такое положение отражает двойственную природу главы муниципального образования (с одной стороны, выполняет исполнительно-распорядительные функции, с другой, будучи избранным населением, приобретает представительские начала). В этой связи в диссертации уточняется соотношение указанных понятий, определяются их признаки, формулируются предложения по устранению отмеченных коллизий.
Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. глава муниципального образования избирается либо на муниципальных выборах, либо
представительным органом местного самоуправления. При таком подходе сроки полномочий главы муниципального образования определяются не только его статутным положением главы муниципального образования, когда он возглавляет местную администрацию (при избрании на муниципальных выборах согласно п. 2 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г.), но и в зависимости от срока полномочий представительного органа местного самоуправления, когда глава муниципального образования является председателем этого органа (п. 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона). Такой подход позволяет однозначно расценивать главу муниципального образования как элемент структуры местной (муниципальной) власти. Соответственно возникает необходимость четкого регулирования как периода общей легислатуры главы муниципального образования, так и оснований прекращения его полномочий, в том числе досрочного.
Спецификой статуса главы муниципального образования является сосредоточение у него значительной части властных полномочий на местном уровне, что определяет особые условия и характер ответственности этого должностного лица. Высокая степень правомочности главы муниципального образования в системе местного самоуправления предполагает большую ответственность и обусловливает необходимость законодательного закрепления перечня оснований досрочного прекращения его полномочий.
Исходя из теории муниципально-правовой ответственности, диссертант обосновывает позицию, согласно которой такие основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями следует расценивать как меры муниципально-правовой ответственности, которые, наряду с другими основаниями досрочного прекращения полномочий, не являющимися муниципаль-но-правовыми санкциями (смерть, признание судом недееспособным и др.), в совокупности образуют элемент правового статуса главы муниципального образования.
В диссертации определена политико-правовая сущность досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, состоящая в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью и по иным основаниям в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, представительным органом местного самоуправления, государством. Применение соответствующих муниципально-правовых санкций (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о совершенных главой муниципального образования правонарушениях, утрате к нему доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовой ответственности.
Диссертантом проанализированы вопросы, связанные с правовым регулированием периода легислатуры главы муниципального образования и условий ее осуществления. При этом выявляется ряд очевидных правовых коллизий. Так, согласно ч. 4 ст. 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации можно допустить однократное продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования) в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации на срок до одного года, что было сделано в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах Федерации с единым днем голосования. Тем самым федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации неоправданно широкие полномочия по продлению (сокращению) сроков легислатуры уже избранных органов и выборных должностных лиц местного
самоуправления, поскольку продление (сокращение) срока полномочий существенно нарушает избирательные права граждан, голосующих за должностное лицо местного самоуправления на срок, установленный уставом муниципального образования. В диссертации на конкретных примерах показывается, что при этом может нарушаться равноправие граждан, проживающих в разных муниципальных образованиях одного субъекта Федерации. Диссертантом обосновывается, что технологические вопросы избирательного процесса (единый день голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Аргументируется, что подведение избирательного процесса к единому дню голосования можно осуществлять посредством переходных периодов.
В диссертации проанализирована проблема корректировки сроков полномочий главы муниципального образования в связи изменениями норм о структуре органов местного самоуправления, вносимых в устав муниципального образования, обосновывается, что устав муниципального образования не должен допускать в таких случаях неопределенности по поводу сдвига во времени окончания деятельности прежнего главы и начала деятельности нового главы муниципального образования.
Другая проблемная ситуация связана с возможностью неоднократного переизбрания главы муниципального образования представительным органом, которым глава был ранее избран. По мнению диссертанта, «неоднократности» быть не должно. Рассматриваются и другие встречающиеся в практике случаи, получающие в диссертации теоретическое и правовое осмысление, обосновываются соответствующие предложения, наиболее важные из которых включены в положения, выносимые на защиту.
В данной части исследования анализируются нормы уставов муниципальных образований, регулирующие день вступления в должность главы муниципального образования, дается их научная систематизация, формулируются соответствующие авторские предложения.
Далее автором приведена научная систематизация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Выделяется основная тенденция развития системы оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которая заключаются в последовательном увеличении их количества (с 11 в начальной редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. до 16 в настоящее время) преимущественно за счет оснований, связанных с организационно-территориальными изменениями муниципальных образований, что обусловлено как сложностью реформирования местного самоуправления в России, в том числе в сфере территориальной организации местного самоуправления, так и повышением ответственности выборных должностных лиц муниципальной власти.
В диссертации сделан предметный анализ нормативно-правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, выявляются связанные с ними наиболее существенные праворегулирующие и правоприменительные проблемы, формулируются соответствующие предложения, в том числе по критериям классификации оснований. Так, к основаниям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в виде признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным и признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим тесно примыкает основание в виде установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования. Подобный законодательный подход, скрупулезно формулирующий обстоятельства, являющиеся исключительными и в практике встречающиеся крайне редко, не представляется оправданным. В силу этого в диссертации предлагается указанные основания связать с таким как смерть и объединить в одно основание, но с иной, обобщающей формулировкой.
В работе обосновано, что основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, указанные в п. 4, 5 ч. 6 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. представляют собой определенный систе-матизационный блок (эти основания связаны с судебными решениями), однако
этот логический ряд не выдержан в виду невключения в него основания, указанного в п. 10 ч. 6 ст. 36 этого закона.
Диссертантом дана характеристика и другим основаниям досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В диссертации анализируются дискутируемые в литературе критерии классификации этих оснований, исследуется вопрос о том, является ли данный перечень оснований закрытым, учитывая противоречивый характер их законодательного регулирования, обобщается практика регламентации таких оснований в уставах муниципальных образований, формулируется авторский классификационный подход.
Во второй главе диссертации — «Содержание оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и процедурные вопросы их реализации» - рассмотрены содержательная и процедурная стороны отдельных оснований досрочного прекращения полномочий муниципального образования — удаление в отставку (2.1), отрешение от должности (2.2), отзыв избирателями (2.3), вступление в законную силу обвинительного приговора суда (2.4).
Автором отмечено, что введение такого основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, как удаление в отставку, представляет собой существенное изменение содержания юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления. Прежнее законодательство не предусматривало какой-либо конкретизированной ответственности главы муниципального образования перед представительным органом. В диссертации обосновывается, что данное основание не противоречит основам местного самоуправления, поскольку окончательное решение принимает представительный орган. Вместе с тем в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. содержатся очевидные коллизии. Так, из смысла ч. 2 ст. 74.1 закона следует, что основания удаления в отставку считаются установленными и утвержденными самим представительным органом. Вряд ли подобный подход является корректным, во всяком случае, в отношении п. 1 и 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона 2003 г., поскольку получается, что представительный орган
муниципального образования сам выдвигает основания, сам их констатирует и сам же по ним принимает решение. Диссертант полагает, что такого рода случаи требуют судебного подтверждения. Кроме того, в п. 2 ч. 2 ст. 74.1 вышеназванного Закона законодатель не учел ситуацию, когда глава муниципального образования не может объективно исполнять свои полномочия ввиду привлечения к уголовной ответственности и временного отстранения в этой связи от должности. Поэтому обоснована необходимость п. 1 и 2 ч. 2 ст. 74. 1 начинать со слов «установленные в судебном порядке», а в п. 2 добавить фразу «за исключением случая временного отстранения от должности в уголовно-процессуальном порядке».
В данной части исследования также проанализирован вопрос о степени императивности мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации при решении вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования в контексте баланса взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, формулируется авторская позиция, состоящая в том, что мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должно иметь обязательного решающего значения по вопросу об удалении в отставку главы муниципального образования, а положения о наступлении последствий, указанных в п. 2 и п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г., как необходимого условия возможного удаления в отставку главы муниципального образования в порядке ч. 5 ст.74.1, представляются не отвечающими муниципальной практике и недостаточно отрегулированными. Исходя из этого, предлагается исключить из Федерального закона ч. 5 ст. 74.1.
В диссертации исследованы и другие теоретические и правовые вопросы, связанные с удалением в отставку как основанием досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления. В работе обобщается муниципальная практика реализации данного основания, достаточно противоречивая, анализируются судебные решения по жалобам удаленных в отставку глав му-
ниципальных образований, весьма противоречивые, обосновываются соответствующие предложения и рекомендации.
Анализ отрешения от должности, позволил автору сделать вывод, что это основание представляет собой чрезвычайную меру, применяемую высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в рамках ответственности главы муниципального образования перед государством.
Обращается внимание на то, что механизм отрешения главы муниципального образования не предусматривает участия в нем других институтов местного самоуправления, и прежде всего представительного органа местного самоуправления, которому согласно ч. 5 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. подотчетен и подконтролен глава муниципального образования, что представляется некорректным. Исходя из этого в диссертации предложено, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, решая вопрос об отрешении от должности главы муниципального образования, учитывало мнение представительного органа местного самоуправления. Если речь идет об отрешении от должности главы поселения, дополнительно должно быть учтено мнение представительного органа поселения.
Как обосновано в работе, законодателем недостаточно ясно выражена позиция по поводу того, влечет ли отрешение главы муниципального образования, избранного из числа депутатов представительного органа, одновременно и прекращение его полномочий как депутата. Открытым остается вопрос о возможности судебного подтверждения оснований отрешения главы местного самоуправления конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Диссертант обосновывает свою позицию по этим и другим дискуссионным вопросам. В работе обобщается также практика отрешения от должности главы муниципального образования, что позволило выявить ряд проблемных вопросов, требующих более четкого правового регулирования.
Исследуя отзыв главы муниципального образования избирателями, автор отмечает, что данное основание представляет собой институт непосредственной демократии, являющийся формой ответственности выборного должностно-
го лица перед населением. В диссертации обобщается обширная правотворческая практика установления в уставах муниципальных образований конкретных деликтов, допускающих инициирование гражданами процедуры отзыва главы муниципального образования. При этом отмечается, что в уставы муниципальных образований нередко включаются основания отзыва, устанавливаемые Федерального закона от 6 октября 2003 г., но применительно к удалению в отставку и отрешению от должности главы муниципального образования. По мнению диссертанта, указанные такие основания отзыва не отражают специфики отзыва как самостоятельного института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
В работе обоснована позиция, согласно которой при отзыве, в отличие от удаления в отставку и отрешения от должности, установление судом юридических фактов, необходимых для инициирования процедуры голосования по отзыву, является необязательным, поскольку решение принимается избирателями, совокупная оценка которых должна основываться на непосредственном субъективном восприятии каждым избирателем эффективности деятельности избранного ими должностного лица. Аргументируется, что основанием отзыва главы муниципального образования должна быть, прежде всего, утрата доверия к нему со стороны избирателей, что следует отразить в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Далее автором доказана необходимость дифференциации и определения составов преступлений, совершение которых главой муниципальных образований влечет за собой не автоматическое досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, а выносится на обсуждение представительного органа местного самоуправления, который и решает этот вопрос голосованием в порядке, предусмотренном ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Как представляется, к числу таких преступлений следует отнести преступления, совершенные по неосторожности, а также преступления, за которые назначено наказание не строже чем наказание в виде штрафа без лише-
ния права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
В диссертации приведены аргументы в пользу необходимости включения в ГПК Российской Федерации нормы, обязывающей суд предпринять необходимые меры по информированию представительного органа местного самоуправления, равно как и избирательную комиссию, о вступлении в силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования; внеочередное заседание представительного органа местного самоуправления в этом случае ввиду чрезвычайности ситуации должно быть созвано в течение не более чем пяти дней после получения уведомления.
В заключении изложены выводы по основным теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы соответствующие научно-практические рекомендации.
Основные положения диссертации изложены в 12 публикациях автора общим объемом около 5 пл., в том числе:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Гончаров, С. В. Некоторые вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования [Текст] / С. В. Гончаров // Бизнес в законе. - 2012. - № 5. - С. 82-86. - 0,5 п.л.
2. Гончаров, С. В. Вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении главы муниципального образования как основание досрочного прекращения его полномочий [Текст] / С. В. Гончаров // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. -№ 5. - С. 21-26. - 0,75 п.л.
3. Гончаров, С. В. Вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как меры муниципально-правовой ответственности [Текст] / С. В. Гончаров // Общество и право. - 2012. - № 4. - С. 91-95. - 0,5 л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Гончаров, С. В. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы праворегулирования и правоприменения [Текст] / С. В. Гончаров (в соавт.) // Вестник Института им. Российского. Краснодар. - 2011. - № 2 (6). -С. 175-178.-0, 25 п.л.
5. Гончаров, С. В. Формирование и развитие института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в российском законодательстве о местном самоуправлении [Текст] / С. В. Гончаров // Тенденции развития законодательства и правоприменительной практики: история и современность : материалы Международной научно-практической конференции. -Краснодар, 2011. - С. 91-104. - 1 п. л.
6. Гончаров, С. В. Институт досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования: политико-правовая сущность в контексте властеотношений [Текст] / С. В. Гончаров // Очерки новейшей камералистики. -2011. - № 2. - С. 33-38. - 0, 25 п.л.
7. Гончаров, С. В. Отзыв избирателями как основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования [Текст] / С. В. Гончаров // Правовое пространство России: проблемы теории, истории, практики: матер. II Всерос. (с межд. участием) научно-практической конференции (г. Сла-вянск-на-Кубани, 26-27 мая 2011 г.). - Славянск-на-Кубани: СГПИ, 2011. -0, 25 п.л.
8. Гончаров, С. В„ Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования: вопросы систематизации и классификации [Текст] / С. В. Гончаров // Конституция России как фактор демократических преобразований: сборник материалов 2 межвузовской конференции (г. Краснодар, 12 декабря 2011 г.). - Краснодар, 2012. - С. 215-224. - 0,25 п.л.
9. Гончаров, С. В. Некоторые вопросы ответственности главы муниципального образования [Текст] / С. В. Гончаров // Законность и правопорядок на современном этапе развития общества: сборник материалов Международной научно-практической конференции. - Краснодар, 2012. - С. 224-233. - 0,5 п.л.
10. Гочаров, С. В. К вопросу о статусе главы муниципального образования [Текст] / С. В. Гончаров // Вестник Института им. Российского. - 2012. -№3,-С. 35-38.-0, 25 п.л.
11. Гончаров, С. В. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования в контексте юридической ответственности [Текст] / С. В. Гончаров // Конституция и политические реформы в России: Сб. мат. III межвузовской научно-практической конференции (г. Краснодар, 24 декабря 2012 г.). - Краснодар, 2013. - С . 155-161. - 0,25 п.л.
12. Гончаров, С. В. Вопросы муниципально-правовой ответственности главы муниципального образования в России [Текст] / С. В. Гончаров // Конституция России в переплете научных интерпретаций : материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (г. Белгород, 19-21 декабря 2013 г.). - Белгород, ООО «ГиК», 2013. - С. 95-102. - 0,5 п.л.
Подписано в печать 03.04.2014.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 65. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Институт досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования»
негосударственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования «институт международного права, экономики, гуманитарных наук и управления имени к.в. российского»
На правах рукописи
ГОНЧАРОВ Сергей Викторович
ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Краснодар - 2014
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ НАЧАЛА 12
ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1. Глава муниципального образования как высшее должностное 12 лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
1.2. Сроки осуществления главой муниципального образования 31 своих полномочий и правовые последствия их досрочного прекращения
1.3. Классификация оснований досрочного прекращения 53 полномочий главы муниципального образования и их характеристика
Глава П. СОДЕРЖАНИЕ ОСНОВАНИЙ 81
ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И МЕХАНИЗМ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ
2.1. Удаление в отставку 81
2.2. Отрешение от должности 114
2.3. Отзыв избирателями 139
2.4. Вступление в законную силу обвинительного приговора в 167 отношении главы муниципального образования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 178
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 184
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования вытекает из политико-правового значения юридических оснований досрочного прекращения полномочий гла-
I
вы муниципального образования, влияющих на сроки его легислатуры. Продолжительность полномочий главы муниципального образования непосредственно характеризует его муниципально-правовой статус, определяет легитимные пределы его пребывания в должности. Сроки полномочий главы муниципального образования входят в его статутную характеристику, предопределяют его правовое положение в системе муниципальной власти. Эти сроки должны устанавливаться с учетом разумной достаточности, с использованием республиканского принципа правления, предполагающего ритмичность и своевременное возобновление публичной деятельности.
Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования требуют отлаженного механизма их реализации, соответствующего условиям непрерывности и стабильности занимаемой им должности, исключающего возможность неосновательного отстранения от власти главы муниципального образования, неконституционного присвоения его полномочий.
Муниципальная практика в России выявила серьезные противоречия как в нормативных основаниях досрочной вакансии главы муниципального образования, так и в механизме их реализации, препятствующие оптимальному функционированию его должности, органическому взаимодействию институтов муниципальной власти. В законодательном перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования отсутствует должная систематизация, основанная на твердых и выверенных критериях. Весьма неоднозначно регулируются вопросы досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в уставах муниципальных образований, в том числе в контексте гарантий деятельности главы муниципального образования.
В связи с этим возникает потребность в формулировании научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию институ-
та досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица местного самоуправления, укреплению его муниципально-правового статуса.
Степень разработанности темы. Теоретической основой диссертации являются научные труды по конституционному и муниципальному праву, посвященные актуальным вопросам организации и функционирования местного самоуправления в России, статусу органов и должностных лиц муниципальной власти. Это произведения таких авторов как С.А. Авакьян, П.А. Астафичев, Н.С. Бондарь, С.Н. Братановский, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, P.M. Дзидзоев, H.A. Игнатюк, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, A.A. Кондрашов, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, A.M. Никитин,
A.B. Малько, А.Н. Нифанов, J1.A. Нудненко, H.JI. Пешин, A.C. Прудников,
B.В. Пылин, A.A. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.М. Сырых, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина, P.A. Эфрикян и др.
Вопросы срока легислатуры, досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нашли всесторонний анализ в трудах A.B. Воронкова, А.И. Елистратова, А.Т. Карасева, Е.М. Ковешникова, С.Д. Князева, В.И. Кычкова, А.И. Коваленко, М.М. Мокеева, JI.A. Нудненко, В.В. Рачинского, A.A. Сергеева, Н.И. Соломки, С.Ю. Суменкова, Р.Ф. Туровского, JI.A. Тхабисимовой, A.A. Уварова, H.H. Черногора, Д.Т. Шон и др.
В то же время в муниципально-правовой науке отсутствуют монографические работы, содержащие системный и целостный анализ оснований досрочной вакансии главы муниципального образования, выполненные с позиций действующего законодательного материала и новейшей муниципальной практики.
Объектом диссертационного исследования явилась система общественных отношений, складывающихся в процессе реализации оснований прекращения исполнения полномочий главы муниципального образования до окончания срока его легислатуры.
Предметом диссертационного исследования выступили муници-пальио-правовые нормы, регулирующие основания и механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Целью диссертационной работы явилось комплексное исследование правовых оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, определение их оптимальных параметров, а также формулирование предложений теоретического и прикладного характера с учетом потребностей и перспектив развития местного самоуправления в России.
Для достижения данной цели были сформулированы следующие задачи:
- анализ общетеоретических и правовых начал института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- исследование политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- выявление места главы муниципального образования в системе вла-стеотношений на местном уровне и обоснование условий досрочного прекращении его полномочий;
- характеристика общего и сокращенного сроков осуществления главой муниципального образования своих полномочий;
- классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- раскрытие содержания конкретных оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- формулирование научно-практических предложений по совершенствованию института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Методологической основой диссертации стали основные общенаучные методы: диалектико-материалистический - как способ объективного и всестороннего познания действительности; сравнительно-исторический, социологический, метод логического и функционального анализа и другие методы научного познания, обращенные к муниципально-правовой проблема-
тике. Для решения поставленных задач и получения объективных знаний о предмете исследования диссертантом использовались также принципы системности и комплексности исследования.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории государства и права С. С. Алексеева, Г. А. Борисова, Т. А. Васильевой, Н. В. Витрука, И. Н. Куксина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Е. Д. Проценко, Л. Г. Свечниковой, Е. В. Сафроновой, Е. Е. Тонкова, В. Ю. Туранина, Л. Н. Ушаковой, М. Д. Хайретдиновой и др.
Формированию авторской позиции по исследуемой тематике способствовали научные труды по различным отраслям отечественного права Л. В. Бутько, В. Г. Ермакова, Т. Д. Зражевской, М. В. Мархгейм, И.В. Мухачева, В. Н. Самсонова, Ю. Н. Старилова, С. В. Тычинина и др.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и иные федеральные законы, затрагивающие отдельные вопросы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, нормативные акты учредительного характера субъектов Российской Федерации (конституции/уставы) и иные законы, посвященные данным вопросам, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты анализа решений Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации касающихся проблем практической реализации досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования на разных
уровнях местного самоуправления, аналитические материалы Всероссийского совета местного самоуправления, Ассоциации городов Юга России, Ассоциации городов Поволжья и иных региональных ассоциаций.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная концепция досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования как элемента его правового статуса;
- предложена авторская классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования;
- доказаны: необходимость внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 24, ч. 6 ст. 36, ч. 3 ст. 45и др.); необходимость изменения процессуального механизма отрешения от должности главы муниципального образования;
- введено в научный оборот авторское определение понятия «досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Определение политико-правовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, состоящей в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до истечения срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью и по иным основаниям в рамках ответственности главы муниципального образования перед населением, представительным органом местного самоуправления, государством. Применение соответствующих муниципально-правовых санкций (отзыв избирателями, удаление
в отставку, отрешение от должности) должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о совершенных главой муниципального образования правонарушениях, утрате к нему доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовой ответственности.
2. Оценка законодательного положения (ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), позволяющего на уровне субъекта Российской Федерации продлевать или сокращать сроки полномочий органов местного самоуправления (включая главу муниципального образования) в целях совмещения дня голосования на выборах, в соответствии с которой подобное требование существенно нарушает избирательные права граждан, голосовавших за главу муниципального образования на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования. Технологические вопросы избирательного процесса (единый день голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации. Подведение избирательного процесса к единым дням голосования можно осуществлять посредством переходных периодов.
3. Обоснование того, что окончательным юридическим решением, позволяющим избранному главе муниципального образования начать исполнение своих полномочий, является решение избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Соответственно в уставах муниципальных образований при установлении периода, по истечении которого избранный глава муниципального образования вступает в должность после проведенных выборов, следует отсчитывать со дня решения избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. Федеральным законом должен быть определен предельный период, в течение которого избранный глава муниципального образования после его регистрации в качестве такового должен вступить в должность, который, как обосновывается, не должен превышать тридцати дней.
4. Обоснование необходимости выделения самостоятельного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, подлежащего включению в ч. 6 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в следующей формулировке: «Установленное в судебной порядке нарушение установленных настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами ограничений в части замещения публичных должностей и занятия определенной деятельностью».
5. Обоснование необходимости исключения из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения ч. 3 ст. 45, согласно которому «нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления». При возникновении такого случая включается имеющийся механизм досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по основаниям, являющимся мерами муниципально-правовой ответственности (удаление в отставку, отрешение от должности, отзыв избирателями). Категоричность законодательной формулировки, предполагающей обязательность досрочного прекращения полномочий, расходится с особенностями реализации муниципально-правовых санкций, применение которых не является императивным.
6. Необходимость изменения процессуального механизма отрешения от должности главы муниципального образования, не предусматривающего в настоящее время участия в нем представительного органа местного самоуправления, которому глава муниципального образования подотчетен, что ослабляет гарантии его должности. Предложено, чтобы высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, решая вопрос об отрешении от должности главы
муниципального образования, учитывало мнение представительного органа местного самоуправления. Если речь идет об отрешении от должности главы поселения, дополнительно должно быть учтено мнение представительного органа поселения.
7. Обоснование целесообразности внесения в ст. 24 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменений, исключающих указание на противоправные решения или действия главы муниципального образования в случае их подтверждения в судебном порядке, как основание отзыва, которое не отвечает правовой природе института отзыва, основанного на утрате доверия избирателей. Соответственно абз. 2 ч. 2 ст. 24 ФЗ 2004 г. предлагается изложить в следующей редакции: «Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить утрата доверия избирателей, а также иные основания, определенные в законодательстве субъекта Российской Федерации и в уставе муниципального образования».
8. Необходимость установления предельного 30-дневного периода, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан решить вопрос о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в связи с заявлением об отста�
