Институт обжалования в административном праве

Тоноян, Гаик Хоренович

Институт обжалования в административном праветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт обжалования в административном праве»

На правах рукописи Исх. № 43/3197 от 18.09.2008

Тоноян Гаик Хоренович

ИНСТИТУТ ОБЖАЛОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

з о о;-;т 2008

Москва-2008

003451478

Работа выполнена на кафедре административного права Московского университета МВД России.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Килясханов Ильяс Шапиевич.

Официальные оппоненты - заслуженный деятель науки РФ,

заслуженный горист РФ, академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор

Попов Лев Леонидович;

кандидат юридических наук Низаметдинов Ансар Мясумович.

Ведущая организация - Институт государства и права

Российской академии наук.

Защита состоится 23 октября 2008 г. в 13 часов 30 минут на заседании совета Д 203.019.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 12),

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан 18 сентября 2008 г.

Ученый секретарь .

диссертационного совета Пк, И. И. Лизикова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Актуальность исследования административно-правового института обжалования обусловлена стагнацией в рассматриваемой сфере (базовый нормативный акт института, датированный апрелем 1968 г., действовал до 2006 г., то есть 38 лет). При этом следует отметить следующие обстоятельства, которые подчеркивают значимость научных изысканий в обозначенной сфере. Во-первых, на протяжении 38 лет действовал не закон, а всего лишь подзаконный акт. Во-вторых, рассматриваемый нормативный правовой акт, принятый в условиях СССР, продолжал свое действие на протяжении 15 лет после прекращения существования союзного государства, т. е. в условиях новой государственной действительности. В-третьих, само качество базового нормативного акта обладало рядом существенных изъянов уже на момент его принятия, а с учетом состоявшихся изменений общественных отношений в условиях новой экономической, политической и правовой действительности эти изъяны стали еще более заметными.

В этой связи долгожданным оказался Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. Однако принятие этого «знакового» норматива не привело к повышению качества правовой регламентации рассматриваемой в настоящем исследовании сферы. Более того, указанный закон по ряду своих положений оказался хуже отмененного им Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

который представлен следующей формулировкой: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения (выделено мной. - Г.Т.) ... ». Любому специалисту в области юриспруденции известно, что объектом регулирования законов или иных нормативных правовых актов являются только общественные отношения, а не правоотношения. Наличие правоотношений само по себе уже свидетельствует о том, что законодательная или нормативно-правовая регламентация уже состоялась, в связи с чем не может быть и речи о повторной нормативно-правовой регламентации.

Влияние Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на систему источников института обжалования достаточно велико. Принимаемые на подзаконном уровне нормативные правовые акты должны гармонировать с рассматриваемым Федеральным законом. Это означает, что и на подзаконном уровне тиражируются недостатки Федерального закона. Более того, законодательные недостатки зачастую дополняются заблуждениями и ошибками, привносимыми в подзаконные нормативные правовые акты субъектами, их принимающими. Все это, безусловно, негативно влияет на формирование к развитие института обжалования в системе российского административного права, способствует усилению бюрократических начал в негативном его значении б работе с обращениями граждан и не позволяет гражданам Российской Федерации реализовать свое конституционное право на обращения в полной мере.

Смена социально-экономической парадигмы требует адекватного нормативно-правового регулирования одного из важнейших демократических институтов, а также переосмысления имеющейся научно-теоретической базы под углом новых знаний и принципов.

действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-материальные и административно-процедурные элементы.

Уровень современного нормативно-правового регулирования производства по жалобам граждан в Российской Федерации не соответствует в полной мере стандартам правового государства. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующего общественные отношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение б государственные органы и органы местного самоуправления, обеспечило адекватный (законодательный) уровень правовой регламентации рассматриваемых видов общественных отношений. При этом удалось продвинуться вперед в решении ряда вопросов, ожидавших своей очереди. Однако отсутствие в новом законодательном акте важнейших положений, устанавливающих принципы рассмотрения жалоб граждан и принципы соответствующих административных процедур, позволяет говорить о некоторых не решенных законодателем проблемах и противоречиях административно-процедурного характера. В нормативных правовых актах, принятых федеральными органами исполнительной власти, в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления права граждан на обжалование, нет единства в понимании субъекта данного права, адресатов подобных обращений и их видов. В этих документах также не фиксируются принципиальные административно-процедурные характеристики института обжалования; они устанавливают различные сроки рассмотрения обращений граждан, содержат неясные и коллизионные положения.

граждан, имеющиеся недостатки в практике реализации института обжалования, проецируемые на значительный объем ежегодно направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления обращений, обусловливают актуальность данного исследования.

Степень разработанности темы. Различным аспектам исследуемой проблематики в разное время уделялось внимание в трудах ученых в области административного права и общей теории государства и права.

Большое значение для исследования содержания права на обжалование имеют идеи, отраженные в трудах А.Т. Боннера, В.М. Безденежных, И.А. Галагана,

A.C. Дугенца, А.И. Елистратова, М.Д., Загряцкова, АЛ. Коренева, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, В.В. Колдаева, В.М. Курицына, Б.М. Лазарева,

B.В. Лазарева, А.Е. Лунева, МЛ. Масленникова, Б.В. Маслова, С.Н. Махиной, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Л.И. Поспеловой, Н.Г. Салшцевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, P.O. Халфиной, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, Ц. А. Ямпольской, О.М. Якубы и многих других.

Отдавая должное ценности разработок названных ученых, следует заметить, что некоторые из них выполнены еще в период царской России, а большинство - в советский период и основаны на нормах ранее действовавшего законодательства. Административно-правовые исследования института обжалования в контексте нового законодательства и современных тенденций его развития ке проводились.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в связи с реализацией гражданином конституционного права на обращение лично, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Разновидностью таких обращений являются жалобы. Кроме того, в объект исследования входят правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на обжалование в суд решений и действий (бездействия)

органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).

При этом следует отметить, что речь идет как об общественных отношениях, урегулированных нормами рассматриваемого института, так и о группе общественных отношений, реально возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с реализацией конституционного права на обжалование, которые по тем или иным причинам не восприняты в качестве объекта правового регулирования. Мы полагаем, что вторая группа общественных отношений также нуждается в административно-правовом регулировании.

Предметом исследования является система правовых норм, образующих административно-правовой институт обжалования, индивидуальные правовые акты, принимаемые в процессе реализации права на обжалование, различные источники эмпирической информации, а также научные источники.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обобщение и развитие основополагающих идей, на базе которых возможно формирование института обжалования в административном праве, разработка предложений по нормативному наполнению и оптимизации практики реалкззции обозначенного правового института.

Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:

- раскрытие содержания жалобы как сложной правовой категории, с учётом генезиса ее правовой конструкции;

- характеристика теоретических предпосылок формирования института обжалования;

- определение содержания материально-правового компонента института обжалования;

установление процессуально-правового содержания института обжалования;

характеристика особенностей правоотношений, обусловленных реализацией гражданами права на обжалование.

выявление проблем реализации института обжалования в административном праве;

- разработка предложений по совершенствованию института обжалования в административном праве и практики его реализации.

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частно научные методы познания, в том числе: метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного права и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти и др.

Теоретическую основу исследования составили идеи, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, представляющих различные отрасли права, а также в публикациях, размещенных в периодической печати по вопросам, связанным с исследуемой проблемой.

Научная новизна исследования выражается в том, что оно выполнено на базе правовых реалий, обусловленных принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г., а также в том, что в нём предложено обобщение позиций ученых, занимавшихся институтом обжалования в предшествующий настоящему исследованию период. Кроме того, в диссертации предлагается научное обоснование состояния правовой регламентации административно-правового института обжалования и сформулированы предложения по его развитию. Диссертация является

фактически первым комплексным исследованием данного правового явления, развивающегося в условиях обновленного профильного законодательства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Жалобы, поскольку они состоят на «службе» у правоотношений, возникающих, развивающихся и прекращающихся в рамках государственного управленческого процесса, обладают управленческо-правовой природой, соответственно регламентируются нормами административного права.

Различные процессуальные формы реализации права на обжалование, предусмотренные действующим законодательством (административно-процессуальная форма предусмотрена Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий к решений, нарушающих права и свободы граждан», главой 30 КоАП РФ; гражданско-процессуальная форма предусмотрена главами 24-26 ГПК РФ; арбитражно-процессуальная форма предусмотрена главами 22-24, 26 АПК. РФ), свидетельствуют не о необходимости изменения природы жалоб в зависимости от используемой процессуальной формы, а о существующей потребности объединения названных процессуальных форм в едином нормативном акте.

Наиболее приемлемым нормативным актом, которым можно было бы объединить практически все процессуальные формы реализации права на обжалование, мог бы стать Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Самостоятельным должен быть закон, устанавливающий административно-инстанционный порядок обжалования.

обязательные действия. Более адекватно философская природа жалобы может быть выражено через термин «требование». Выражение понятия жалобы через термин «требование» придает императивную сущность жалобе. Представляется не случайным, что в ст. 124 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подготовленного и внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Верховным Судом Российской Федерации, указывается, что в жалобе автор заявляет требования (основные и о возмещении материального вреда, причиненного административным ответчиком).

3. Элементами жалобы должны быть признаны: субъект, уполномоченный на обращение с жалобой; предмет обжалования; объект защиты; требования, обозначенные в жалобе; ответчик (в проекте кодекса административного судопроизводства Российской Федерации использован термин «административный ответчик»), субъект, уполномоченный на принятие и рассмотрение жалобы.

4. Сложившийся к настоящему времени институт обжалования в административном праве исходит из того, что субъектами обжалования признаются граждане (ст.ст. 33,46 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г., ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.).

Гражданско-процессуальный кодекс РФ в качестве субъектов обжалования по делам, возникающим из публично-правовых отношений, (надо отметить, что в ГПК РФ вместо термина «жалоба» использован термин «заявление») признает гражданина, организацию и прокурора. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ в качестве субъектов, полномочных обратиться с заявлением (этот вид обращения выполняет функции жалобы) по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются «заинтересованные лица», каковыми признаются граждане, организации, иные лица, прокурор, государственные органы, органы местного

самоуправления, иные органы. Всех названых субъектов объединяет то, что они являются оппонентами субъектов, представляющих в первую очередь исполнительную власть, а в ряде случаев и власть законодательную.

Мы же полагаем, что существуют необходимые конституционно-правовые и иные законодательные предпосылки, необходимые для признания в качестве субъектов обжалования и представителей органов исполнительной власти. Предметом обжалования в этих случаях может рассматриваться неправомерное, с точки зрения представителя исполнительной власти, поведение оппонирующей стороны. Примечательно, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком может выступать «гражданин и/или организация (объединение граждан)». Соответственно субъектами обжалования в этих случаях выступают и представители исполнительной власти.

5. Неоднозначно решен в законодательстве и вопрос об ответчике как о самостоятельном элементе жалобы. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ ответчиками по жалобе могут быть не только органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, но и общественные объединения и должностные лица таких объединений. В ст. 33 Конституции РФ закреплено право граждан на обращение. При этом в ней речь идет не об ответчике по обращению, а об инстанциях, куда могут быть направлены обращения (это государственные органы и органы местного самоуправления). Такая конституционно-правовая ситуация объяснима, поскольку обращениями признаются не только жалобы, но и заявления и предлохсения граждан, по которым не может быть предусмотрен ответчик.

В соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ответчиками по жалобам признаются «государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, государственные служащие».

В соответствии с ГПК РФ ответчиками по делам, возникающим из

публично-правовых правоотношений, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ ответчиком также признаются носители государственно-властных полномочий.

Учитывая, что жалобы имеют государственно-управленческую природу и направлены на обеспечение законности в деятельности публичной власти, полагаем, что административными ответчиками по жалобам могут быть только представители публичной государственной и местной власти, что, по существу, и закреплено в ГПК РФ и АПК РФ. Признание обоснованньм данного тезиса влечет за собой необходимость исключения из числа ответчиков по жалобам тех субъектов, которые не обладают публично-властными полномочиями. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и в ст. 46 Конституции РФ, и в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

При условии законодательного признания в качестве субъектов обжалования и субъектов, обладающих публично-властными полномочиями, ответчиками по жалобам могут быть признаны граждане и созданные ими частные структуры.

6. Большое значение имеет и вопрос о предмете жалобы как составном ее элементе. Таковыми признаются решения, действия (бездействие) субъектов, обладающих публично-властными полномочиями. В законодательных актах, составляющих содержание института обжалования в административном праве, как правило, уточняется, что речь может идти о неправомерных решениях, действиях (бездействии). Полагаю, что определение неправомерности либо, наоборот, правомерности решений действий (бездействия) субъектов с публично-властными полномочиями является целью рассмотрения жалоб. Поэтому вряд ли корректно на этапе подачи жалобы ставить вопрос о правомерности решений и действий (бездействия) административного ответчика. Это дает основание для закрепления права граждан и иных субъектов обжалования подавать жалобу на любые решения, действия

(бездействие) административного ответчика, разумеется, с изложением оснований и мотивов обжалования.

7. К числу элементов жалобы относится объект защиты, осуществляемый посредством подачи жалобы. В ст. 33 Конституции РФ объект защиты обращений граждан, в число которых входят и жалобы, не обозначен. Из смысла ст. 46 Конституции РФ вытекает, что таковыми объектами являются права и свободы. В Федеральном законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» продублированы конституционно признанные объекты защиты жалоб. ГПК РФ также признает в качестве объекта защиты жалоб права и свободы субъектов, обладающих правом на обжалование. Другая позиция по данному вопросу закреплена Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, в котором в качестве объектов защиты жалоб признаются права и законные интересы. Таким образом, с одной стороны, из числа объектов защиты выпали свободы, с другой -появился такой объект, как законные интересы.

Б проекте кодекса административного судопроизводства РФ в качестве объектов защиты жалоб кроме прав и свобод обозначены и охраняемые законом интересы человека и гражданина и охраняемые законом интересы юридических лии и их объединений.

Полагаю, что определение в качестве объекта защиты жалоб законных интересов означает уход от содержания административной юстиции, в рамках которой возможен контроль исключительно на предмет соответствия закону. При этом создаются реальные условия для вторжения со стороны судов в содержание самого государственно-управленческого процесса. Кроме того, объект защиты обретает аморфную форму. Это может привести к формированию неподъемного для судов вала жалоб.

8. Юридические признаки жалобы. Прежде всего, жалоба является категорией информационного права. Она представляет собой определенным образом структурированную информацию, которая должна свидетельствовать о нарушениях норм права, правовых претензиях, сформулированных в этой

связи. Кроме того, такая информация должка определять предмет жалобы -решения, действия (бездействие), свидетельствовать о неблагоприятных последствиях, наступивших в результате принятия решений, совершения действий (бездействия). Наконец, в ней должны быть отражены идентификационные признаки жалобы - сведения об авторе, нарушителях, адресате и т.п.

Жалоба является объектом нормативной оценки. Требования, которым она должна соответствовать, подлежат нормативному определению. Кроме того, нормативному закреплению подлежит отношение к жалобе со стороны различных категорий субъектов: авторов жалоб, должностных лиц, их рассматривающих, иных участников производства по жалобе.

Жалоба является средством, используемым для возбуждения правоохранительного (правозащитного) производства. Актом возбуждения такого производства следует рассматривать регистрацию жалобы по месту ее поступления (подачи). Данный вид производства носит факультативный характер и может возникать на любой из стадий управленческого процесса.

9. Законодательство о жалобах целесообразно сформировать из двух законодательных актов. Предметом регулирования одного из них должны быть административно-юстиционные отношения, в рамках которых должен осуществляться судебный контроль за законностью деятельности органов государственной власти, а также законностью действий граждан в правоотношениях с участием субъектов с публично-властными полномочиями. Представляется, таким законом должен стать Кодекс административного судопроизводства РФ.

Объектом регулирования другого закона должны стать общественные отношения, возникающие при административно-инстанционном порядке движения жалоб. Из числа объектов регулирования Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. должны быть исключены общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи с подачей жалоб в административно-

инстанционном порядке. Исключенная разновидность общественных отношений должна стать объектом регулирования самостоятельного закона.

10. Нуждается в оптимизации соотношение законодательной и подзаконной составляющих института обжалования в административном праве. Результатом этого должно стать максимальное насыщение законодательного компонента института при максимальном же выхолащивании подзаконного элемента института обжалования. Такая концепция развития института обжалования в административном праве обусловлена тем, что главным его назначением является обеспечение законности в деятельности органов государственной власти и соответственно обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также других участников административно-правовых отношений.

11. Для характеристики института обжалования в административном праве следует определиться не только с правовыми источниками, его формирующими, но и с архитектоникой рассматриваемого института, а также качественным многообразием норм, его составляющих.

В первую очередь следует отметить, что институт обжалования должен быть представлен двумя группами норм: материальными и процессуальными.

Материапьно-правовыми нормами должны быть закреплены цели, задачи, функции института обжалования, понятийный аппарат, используемый в рамках института, нормы-принципы, нормы, определяющие субъектный состав правоотношений, возникающих в связи с обжалованием, нормы, закрепляющие меры административного принуждения за нарушение законодательства об обжаловании.

Процессуально-правовой компонент рассматриваемого института наиболее полно отражен в проекте кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации. Полагаем, что основные элементы процессуальной составляющей института обжалования в административном праве применительно к административно-инстанционному порядку рассмотрения жалоб граждан с учетом особенностей этого канала обжалования

могут быть заимствованы из обозначенного проекта.

12. В науке сложилась позиция, согласно которой в содержание обжалования включаются подача жалобы и ее регистрация в установленной форме. Более обоснованным, на наш взгляд, представляется понимание обжалования как завершенного процесса, состоящего из последовательно развивающихся стадий: составления жалобы, ее подачи, регистрации, предварительного рассмотрения, проверки обстоятельств, изложенных в ней, рассмотрения, принятия решения, исполнения принятого по жалобе решения. Только осуществление всех названных действий позволяет решить итоговую задачу обжалования, соответственно реализовать права на обжалование решений, действий (бездействия), каковой является восстановление нарушенных прав и свобод. Сообразно данному содержанию понятия обжалования и должен быть отстроен процессуально-правовой компонент института обжалования в административном праве.

13. Обжалование является не монолитным понятием. Оно представлено своей внутренней структурой.

С учетом вектора движения жалобы можно говорить об административном и судебном порядке обжалования. Каждый из названных видов обжалования обладает своей правовой спецификой.

С учетом сферы, которая обслуживается посредством обжалования, можно выделить обжалование, обслуживающее административно-юрисдикционную сферу, связанную с реализацией административной ответственности; обжалование, обслуживающее сферу реализации дисциплинарной ответственности, а также обжалование, обслуживающее сферу реализации позитивно-правовой деятельности органов власти.

С учетом используемой процессуальной формы можно вести речь об обжаловании, осуществляемом с использованием гражданско-процессуальной, арбитражно-процессуальной и административно-процессуальной форм.

14. Авторский перечень, классификация и характеристика принципов административно-правового института обжалования.

15. Авторские определения следующих терминов: «автор жалобы», «адресат жалобы», «жалоба государственного органа или его должностного лица».

16. Авторская классификация жалоб по их форме и адресату.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое

значение результатов настоящего исследования состоит в формировании и обосновании научной концепции административно-правового института обжалования. Его выводы и предложения дополняют основные положения теории обеспечения законности в деятельности органов государственной власти, теории административной юстиции, теории обеспечения прав и свобод человека и гражданина и в целом теории административного права. В нем определены роль и значение института обжалования в системе административно-правовых институтов.

Практическое значение исследования состоит в разработке научно обоснованных предпосылок развития института обжалования в административном праве, в предложениях, определяющих структурно-содержательные компоненты рассматриваемого института, определении авторской системы источников института обжалования, которые могут быть востребованы в нормотворческом процессе.

Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем административно-правового регулирования применения гражданами одного из важнейших демократических инструментов, обеспечивающих неразрывную связь гражданина с государством. Разработка и исследование основных вопросов реализации гражданами права на обжалование может представлять интерес для широкого круга лиц, в частности для граждан Российской Федерации, должностных лиц федеральных органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, материалы диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе, в учебном процессе при преподавании курсов административно-правовой направленности и др.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России и в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается новизна выносимых на защиту положений, показывается теоретическая и практическая значимость полученных выводов и предложений, указываются сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе - «Сущностные и правовые признаки института обжалования в административном праве» - исследуется историческое развитие института обжалования, природа, признаки и содержание жалобы -ключевого элемента института обжалования в административном праве, определяются основы концептуального построения данного института.

В первом параграфе - «Природа и правовые признаки жалобы в административном праве» - диссертант рассматривает историю развития института обжалования, уровень его правовой регламентации в различные периоды истории.

Далее автор обращается к вопросам правовой регламентации института обращений на современном этапе, констатируя, что право на обжалование изначально характеризовалось процедуркой моделью закрепления, а не простой декларацией наличия у граждан (подданных) указанного права. Поэтому на протяжении всей истории института обжалования граждан уточнялся субъект обжалования, совершенствовался порядок рассмотрения жалоб, конкретизировался их адресат. Следует признать исторической тенденцией развитие процедурной регламентации права на обжалование. Таким образом, в настоящее

время основная задача практики нормативного регулирования института обжалования сводится к установлению современных действенных юридических гарантий эффективного функционирования механизма обжалования -административных процедур.

Изучение нормативной информации свидетельствует о том. что жалоба может быть средством выяснения правовых позиций только в рамках государственно-публичных управленческих отношений, обладающих императивной сущностью. Соответственно отношения, в которых отсутствует властный компонент, не могут и не должны обслуживаться жалобой.

Дальнейший анализ природы, признаков, структуры и содержания жалобы проводится на основе предложенного автором определения понятия «жалоба».

Жалоба - сведения (сообщения, данные) о решениях, действиях либо бездействии государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которыми, предположительно, нарушены права и свобод гражданина, созданы препятствия к их осуществлению, незаконно возложены на гражданина обязанности или имело место незаконное привлечение их к ответственности, а также основанные на указанных сведениях требования о восстановлении нарушенных прав и свобод.

Новизна предложенного определения понятия «жалоба» выражается б следующем.

Во-первых, оно сформулировано с опорой на категорию информационного права. Так или иначе жалоба воплощает собой определенный объем информации. Информация в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» отождествляется со сведениями, сообщениями, данными. Таким образом, формулировка определения дана с опорой на понятие, имеющее нормативно установленное содержание.

Во-вторых, информационно-правовой взгляд на понятие «жалоба» позволяет востребовать жалобу как объект правового регулирования еще до

придания ей процессуально регламентированного «движения».

Публичные свойства жалобы обнаруживаются только после ее подачи и регистрации с соблюдением нормативно установленных требований. До выведения жалобы на «публичную орбиту» она для публично-правовой материи представляет юридически ничтожный компонент. В связи с этим возникает проблема оценки юридических признаков составленной, но еще не поданной жалобы. Информационно-правовой взгляд на содержание жалобы позволяет преодолеть обозначенную проблему, поскольку жалоба становится в этих случаях категорией информационного права, соответственно и объектом информационно-правового регулирования.

В-третьих, для определения объема информации, содержащейся в жалобе, востребован установленный законом предмет жалобы. В соответствии с Законом Российской Федерации № 4866-1 от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий к решений, нарушающих права и свободы граждан», ГПК РФ (ст. 254), Федеральным законом № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и некоторыми другими предметом жалобы признаются неправомерные решения, действия или бездействие субъектов, представляющих государственную и муниципальную власть.

В-четвертых, в определении предложен нормативно установленный перечень неблагоприятных последствий, которые могут наступить при совершении неправомерных действий или бездействия. Данный перечень негативных последствий в настоящее время установлен только для случаев судебного обжалования. Полагаем, что юридический классицизм, свойственный правосудию, в полной мере может и должен быть востребован и для отношений обжалования по административной линии.

В-пятых, предложена более адекватная философия жалобы. Она выражается в отказе от категории «просьба» как философской сущности жалобы (это предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ) и переходе к другой философии, выражаемой категорией «требование». При

этом речь должна идти о требовании, основанном на законе.

Новый философский взгляд на сущность жалобы влечет за собой изменение характера реакции на нее со стороны власти. Просьба допускает альтернативное отношение к ней со стороны адресатов. При наличии доброй воли она может быть удовлетворена. Но допустимо и игнорирование просьбы. Таким образом, в реакции на просьбу доминируют субъективные начала.

Исследуя правовую природу жалобы, автор приходит к выводу о существовании нового вида жалобы, хотя и обладающего общей правовой сущностью с обычной жалобой, но нацеленного на решение новых задач.

Речь идет о жалобах, задачей которых является восстановление нарушенных неправомерными действиями или бездействием гражданина полномочий субъектов, представляющих государственную власть, в первую очередь исполнителыгую.

Жалоба государственного органа или его должностного лица - сведения (сообщения, данные) о действиях либо бездействии гражданина, лица без гражданства, иностранного гражданина, юридического лица, не обладающего государственно-властными полномочиями, общественного формирования, должностных лиц указанных негосударственных образований, предположительно, ставшие причиной нарушения полномочий государственного органа, его должностного лица, и основанные на этих сведениях требования о восстановлении нарушенных полномочий.

Подводя итог суждений, посвященных правовой природе жалоб, воспринимаемых в качестве правового средства охраны управленческих публично-правовых отношений, автор предлагает признать административно-правовую природу рассматриваемой разновидности обращений. При этом диссертант отмечает, что процессуально-правовая форма, обеспечивающая движение жалоб, безотносительно того в какой процессуальной отрасли права она представлена, как минимум не оказывает изменяющего воздействия на природу жалоб (она остается административно-правовой), а как максимум должна признаваться административно-правовая природа самой процессуальной

формы. Исключение из этого составляют жалобы, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством, посредством которых обеспечивается правомерная реализация уголовной ответственности.

Результаты, полученные в процессе исследования содержания и компонентов жалоб, используемых для охраны публичных управленческих правоотношений, а также их правовой природы, являются ценным научным подспорьем для определения юридических признаков жалобы.

Прежде Бсего жалоба является категорией информационного права. Она представляет собой определенным образом структурированную информацию. Она должна свидетельствовать о нарушениях норм права, правовых претензиях, сформулированных в этой связи. Кроме того, такая информация должна определять предмет жалобы - решения, действия (бездействие), свидетельствовать о неблагоприятных последствиях, наступивших в результате принятия решений, совершения действий (бездействии). Наконец, в ней должны быть отражены идентификационные признаки жалобы - сведения об авторе, нарушителях, адресате и т.п.

Рассматриваемое правовое средство может быть использовано по сложившейся административно-правовой действительности только оппонентами власти. В то же время есть все необходимые предпосылки для его использования властью в целях защиты властных полномочий,

проигнорированных гражданами и другими субъектами административно-правовых отношений.

Во втором параграфе - «Обжалование как правореализаиионный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика» - отмечается, что обжалование, как и сама жалоба, с точки зрения автора, является не монолитным понятием. Эти правовые явления имеют свою внутреннюю структуру. Диссертант, основываясь на положениях ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», считает, что жалоба должна содержать:

1) данные об адресате жалобы;

2) данные о лице, подавшем жалобу, с указанием его места жительства или места нахождения (если жалоба подается адвокатом, то вне зависимости от его участия в деле к ней прилагается ордер; если жалоба подается законным представителем заявителя, не являющимся адвокатом, то к ней прилагается доверенность);

3) указание на решение, действие (бездействие), которое обжалуется, и наименование органа, должностного лица его допустившего;

4) доводы лица, подавшего жалобу, с указанием оснозаний, предусмотренных соответствующими положениями закона:

5) перечень прилагаемых к жалобе материалов;

6) дата составления жалобы и подпись ее автора.

Жалоба, поступившая в орган государственной власти, должна пройти обязательную процедуру регистрации, в результате чего самой жалобе присваивается уникальный регистрационный номер.

Здесь автор выделяет ряд способов осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих: административный, общесудебный, квазисудебный, административно-судебный.

С учетом сферы, которая обслуживается посредством обжалования, диссертантом выделяется обжалование, обслуживающее административно-юрисдикционную сферу, связанную с реализацией административной ответственности; обжалование, обслуживающее сферу реализации дисциплинарной ответственности, а также обжалование, обслуживающее сферу реализации позитивно-правовой деятельности органов власти. Кроме того, с учетом используемой процессуальной формы можно вести речь об обжаловании, осуществляемом с использованием гражданско-процессуальной, арбитражно-процессуальной и административно-процессуальной форм.

Вместе с тем, автор аргументировано заявляет о наличии особой формы обжалования в органы, осуществляющие надзор за соблюдением законности, т.е. в органы прокуратуры Российской Федерации.

В данном параграфе автор проводит анализ функций административно-правового института обжалования, опираясь на достижения общей теории права, выделяя при этом основные и второстепенные функции названного института.

К основным диссертант относит общеправовые функции - регулятивную и охранительную, к производным - ограничительную, восстановительную, компенсационную, контрольную, правореализационную, функцию организации, функцию анализа и отчета.

Выявленные функции административно-правового института обжалования достаточно полно отражают его сущность и значение.

В третьем параграфе - «Элементы институциональной конструкции в сфере обжалования» - диссертант выделяет объективные, материальные предпосылки формирования института обжалования в административном праве. Анализируя материальную и процессуальную системы норм института обжалования, автор выделяет содержательные элементы исследуемого института, которые представлены нормами, определяющими предмет регулирования института; цели, задачи и функции института; специальный понятийный аппарат; принципы института обжалования; субъектный состав регулируемых отношений; права и обязанности сторон, участвующих в

соответствующих административно-правовых отношениях; процессуальный порядок возникновения, развития и прекращения правоотношений, обусловленных обжалованием; ответственность за нарушения законодательства об обжаловании.

Вторая глава - «Институциональное строительство в сфере обжалования» - посвящена исследованию проблем систематизации источников института обжалования, а также особенностям материально- и процессуально-правового наполнения рассматриваемого института.

В первом параграфе - «Система источников института обжалования в административном праве» - автор анализирует состояние правовой регламентации рассматриваемого в рамках диссертации института. Систему источников административно-правового института обжалования составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

В результате проведенного исследования автор приходит к выводу о том, что низкое качество, а зачастую полное отсутствие правовой регламентации института обжалования на федеральном уровне привело к тому, что на уровне регионов, в том числе городов федерального значения, утратили силу существовавшие профильные законы об обращениях. Таким образом, ситуация еще более ухудшилась. При этом ушедшие в небытие законы, многие из которых были составлены на весьма высоком юридическом уровне, стали «заменяться» подзаконными нормативными правовыми актами конкретных субъектов исполнительной власти.

Широкая нормативно-правовая база института обжалования требует введения единых универсальных принципов и правил соответствующего административного производства. Работа с жалобами нуждается в самостоятельном, профильном правовом обеспечении, которое гарантировало бы реализацию права на обжалование посредством четкой регламентации деятельности государственных и муниципальных служащих. Исчерпывающий

перечень прав и обязанностей участников производства по обжалованию, а также реально функционирующий механизм ответственности за их нарушение и несоблюдение - необходимый минимум юридических гарантий конституционного права на обжалование.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не в полной мере обеспечивает современную потребность в административно-процедурной регламентации института обжалования, так как не решает ряда проблем, таких как разработка качественного универсального понятийного аппарата; обоснованные сроки рассмотрения жалоб и др. В специальном законодательном акте о жалобах должны быть выделены конкретные виды жалоб, процедура их рассмотрения и т.д. При этом, безусловно, желательна преемственность ряда нормативных положений, не потерявших своей регулятивной функции в новых социально-политических условиях. Но ни объем, ни содержание Закона № 59-ФЗ не отвечают нынешним стандартам правового регулирования административных правоотношений. Более того, он не воспринял позитивный современный опыт регионального нормативно-правового регулирования порядка рассмотрений жалоб граждан. Указанные замечания свидетельствуют о декларативной сущности данного закона.

Во втором параграфе - «Материально-правовое наполнение института обжалования» - диссертант предлагает разрешение имеющихся в действующем законодательстве об обжаловании пробелов и противоречий, касающихся материально-правовой регламентации исследуемого института.

В данном параграфе нашла отражение авторская формулировка понятия «жалоба», предложен авторский перечень и характеристика материально-ориентированных принципов института, даны определения ключевых субъектов правоотношений (автор и адресат жалобы), развивающихся в сфере обжалования, приведены особенности их материально-правового статуса, обозначены возможные решения выявленных нормативных противоречий и недостатков.

Автор жалобы - это лицо, которое лично или через своего законного представителя обращается в орган государственной власти или орган местного самоуправления с целью реализации своего конституционного права на обжалование в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами, и которое несет персональную ответственность за содержание подаваемой жалобы.

Адресат жалобы - это должностное лицо государственного органа власти или органа местного самоуправления, уполномоченное рассматривать соответствующие его компетенции жалобы и принимать по ним решения в нормативно установленном порядке, которое несет персональную ответственность за свои действия и решения, допускаемые в рамках производства по рассмотрению жалоб.

Подвода итог рассмотрению материально-правового содержания института обжалования, автор отмечает, что выявленные в результате проведенного исследования проблемы зачастую имеют весьма обширные границы. Решение этих проблем необходимо обосновывать в рамках самостоятельных научных исследований.

В третьем параграфе - «Процессуально-правовой компонент института обжалования» - проведён анализ состояния регламентации процессуально-правового содержания института обжалования, сформулированы предложения по совершенствованию отдельных направлений развития изучаемог о правового института, выявлены многочисленные пробелы действующего законодательства, предложен авторский перечень процессуальных принципов института, дана их характеристика. Кроме того, автор отмечает, что правовых источников института обжалования достаточно много, каждый из них несет в себе определенные отраслевые процессуальные особенности производства по жалобам, и анализ их состояния позволяет сделать вывод о крайне низком уровне правового регулирования и отсутствии системного подхода в правовой регламентации процессуальных основ института обжалования.

В заключении формулируются наиболее значимые выводы и предложения.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:

I. В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Тоноян Г.Х. Жалобы в административном праве // Вестник Московского университета МВД России. 2007. № 10. С. 19-31 (0,5 п.л.).

2. Тоноян Г.Х. Предпосылки формирования института обжалования в административном праве // Вестник Московского университета МВД России. 2008. №2. С. 13-25 (0,5 пл.).

3. Тоноян Г.Х. Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 7. С. 16-20 (0,3 пл.).

II. В иных изданиях:

1. Тоноян Г.Х. Гражданский процессуальный кодекс РФ как источник административно-правового института обжалования // Материалы научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора И.И. Веремеенко. М.: ВНИИ МВД России. 2008. С. 47-51 (0,2 пл.).

Подписано в печать Формат 60x90 1/16. Гарнитура «Тайме». Печать цифровая. Объем 1,3 печ.л. Тираж {00 экз. УОНИ и РИД МосУ МВД России Заказ № 102

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Тоноян, Гаик Хоренович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. СУЩНОСТНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ПРИЗНАКИ ИНСТИТУТА ОБЖАЛОВАНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

§ 1. Природа и правовые признаки жалобы в административном праве.

§ 2. Обжалование как правореализационный процесс: сущностная и системно-видовая характеристика.

§ 3. Элементы институциональной конструкции в сфере обжалования.

ГЛАВА II. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В # СФЕРЕ ОБЖАЛОВАНИЯ

§ 1. Система источников института обжалования в административном праве.

§ 2. Материально-правовое наполнение института обжалования.

§ 3. Процессуально-правовой компонент института обжалования.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт обжалования в административном праве"

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования административно-правового института обжалования обусловлена стагнацией в рассматриваемой сфере (базовый нормативный акт института, датированный апрелем 1968 г., действовал до 2006 г., то есть 38 лет). При этом следует отметить следующие обстоятельства, которые подчеркивают значимость научных изысканий в обозначенной сфере. Во-первых, на протяжении 38 лет действовал не закон, а всего лишь подзаконный акт. Во-вторых, рассматриваемый нормативный правовой акт, принятый в условиях СССР, продолжал свое действие на протяжении 15 лет после прекращения существования союзного государства, т. е. в условиях новой государственной действительности. В-третьих, само качество базового нормативного акта обладало рядом существенных изъянов уже на момент его принятия, а с учетом состоявшихся изменений общественных отношений в условиях новой экономической, политической и правовой действительности эти изъяны стали ещё более заметными.

В этой связи долгожданным оказался Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. Однако принятие этого «знакового» нормативного акта не привело к повышению качества правовой регламентации рассматриваемой в настоящем исследовании сферы. Более того, указанный закон по ряду своих положений оказался хуже отмененного им Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

Причины возникновения такой парадоксальной, на первый взгляд, ситуации кроются в отсутствии единой научно обоснованной концепции правового наполнения и реализации положений института обжалования. Принятый закон поражает обилием содержащихся в нем погрешностей, и что особенно важно, грубых юридических ошибок. Для иллюстрации высказанного тезиса достаточно процитировать небольшой фрагмент ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который представлен следующей формулировкой: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения (выделено мной. - Г.Т.) . ». Любому специалисту в области юриспруденции известно, что объектом регулирования законов или иных нормативных правовых актов являются только общественные отношения, а не правоотношения. Наличие правоотношений само по себе уже свидетельствует о том, что законодательная или нормативно-правовая регламентация уже состоялась, в связи с чем не может быть и речи о повторной нормативно-правовой регламентации.

Влияние Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» на систему источников института обжалования достаточно велико. Принимаемые на подзаконном уровне нормативные правовые акты должны гармонировать с рассматриваемым Федеральным законом. Это означает, что и на подзаконном уровне тиражируются недостатки Федерального закона. Более того, законодательные недостатки зачастую дополняются заблуждениями и ошибками, привносимыми в подзаконные нормативные правовые акты субъектами, их принимающими. Все это, безусловно, негативно влияет на формирование и развитие института обжалования в системе российского административного права, способствует усилению бюрократических начал в негативном его значении в работе с обращениями граждан и не позволяет гражданам Российской Федерации реализовать свое конституционное право на обращения в полной мере.

Жалоба является одной из форм защиты прав граждан, средством непосредственного управления делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением, осуществляемым государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. В этом состоит ее роль и значение в системе публичного управления. Однако действующее законодательство, устанавливающее порядок рассмотрения обращений граждан, несмотря на предпринятые в последнее время законодателем шаги по более детальной правовой регламентации соответствующих правоотношений, не представляет собой стройной системы правовых норм, которые всесторонне, комплексно и полно включали бы в свое содержание административно-материальные и административно-процедурные элементы.

Уровень современного нормативно-правового регулирования производства по жалобам граждан в Российской Федерации не соответствует в полной мере стандартам правового государства. Принятие Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующего общественные отношения, связанные с реализацией гражданином права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, обеспечило адекватный (законодательный) уровень правовой регламентации рассматриваемых видов общественных отношений. При этом удалось продвинуться вперед в решении ряда вопросов, ожидавших своей очереди. Однако отсутствие в новом законодательном акте важнейших положений, устанавливающих принципы рассмотрения жалоб граждан и принципы соответствующих административных процедур, позволяет говорить о некоторых не решенных законодателем проблемах и противоречиях административно-процедурного характера. В нормативных правовых актах, принятых федеральными органами исполнительной власти, в законах субъектов Российской Федерации, регламентирующих порядок осуществления права граждан на обжалование, нет единства в понимании субъекта данного права, адресатов подобных обращений и их видов. В этих документах также не фиксируются принципиальные административно-процедурные характеристики института обжалования; они устанавливают различные сроки рассмотрения обращений граждан, содержат неясные и коллизионные положения.

Отсутствие всесторонне проработанной теории института обжалования в административном праве и, как следствие этого, наличие серьезных изъянов в нормативно-правовом регулировании отношений по рассмотрению жалоб граждан, имеющиеся недостатки в практике реализации института обжалования, проецируемые на значительный объем ежегодно направляемых в государственные органы и органы местного самоуправления обращений, обусловливают актуальность данного исследования.

Большое значение для исследования содержания права на обжалование имеют идеи, отраженные в трудах А.Т. Боннера, В.М. Безденежных, И.А. Галагана, А.С. Дугенца, А.И. Елистратова, М.Д., Загряцкова, А.П. Коренева, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, В.В. Колдаева, В.М. Курицына, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Б.В. Маслова, С.Н. Махиной, Л.А. Николаевой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Л.И. Поспеловой, Н.Г. Салищевой, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, P.O. Халфиной, Д.М. Чечота, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской, О.М. Якубы и многих других.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в связи с реализацией гражданином конституционного права на обращение лично, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Разновидностью таких обращений являются жалобы. Кроме того, объектом исследования охватываются правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на обжалование в суд решений и действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).

При этом следует отметить, что речь идет как о тех общественных отношениях, урегулированных нормами рассматриваемого института, но и о группе общественных отношений, реально возникающих, изменяющихся и прекращающихся в связи с реализацией конституционного права на обжалование, которые по тем или иным причинам не восприняты в качестве объекта правового регулирования. Мы полагаем, что вторая группа общественных отношений так же нуждаются в административно-правовом регулировании.

Предметом исследования система правовых норм, образующих административно-правовой институт обжалования, индивидуальные правовые акты, принимаемые в процессе реализации права на обжалование, различные источники эмпирической информации, а также научные источники.

Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обобщение и развитие основополагающих идей, на базе которых возможно формирование института обжалования в административном праве, разработка предложений по нормативному наполнению и оптимизации практики реализации обозначенного правового института.

Реализация данных целей предполагает решение следующих задач:

- раскрытие содержание жалобы как сложной правовой категории, учитывая генезис развития ее правовой конструкции;

- характеристика теоретических предпосылок формирования института обжалования;

- определение содержания материально-правового компонента института обжалования; установление процессуально-правового содержания института обжалования; характеристика особенностей правоотношений, обусловленных реализацией гражданами права на обжалование. выявление проблем реализации института обжалования в административном праве;

Теоретико-методологическая база исследования. Методологической базой диссертационного исследования являются основополагающие законы, категории и понятия философии, общенаучные и частные научные методы познания в том числе: метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования. В настоящем исследовании используются философские и специальные юридические категории. Положения и выводы диссертационного исследования основываются на анализе норм Конституции РФ, актов международного права и административного законодательства, ведомственных нормативных актов органов исполнительной власти и др.

Научная новизна исследования выражается в том, что оно выполнено на базе правовых реалий, обусловленных принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. Она так же выражается в том, что в ней предложено обобщение позиций ученых, занимавшихся институтом обжалования в предшествующий настоящему исследованию период. Кроме того, в диссертации предлагается научное обоснование состояния правовой регламентации административно-правового института обжалования и сформулированы предложения по его развитию. Диссертация является фактически первым комплексным исследованием данного правового явления, развивающегося в условиях обновленного профильного законодательства. ,

На защиту выносятся следующие положения:

Различные процессуальные формы реализации права на обжалование, предусмотренные действующим законодательством, (административно-процессуальная форма, предусмотрена Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», главой 30 КоАП РФ; гражданско-процессуальная форма, предусмотрена главами 24-26 ГПК РФ; арбитражно-процессуальная форма, предусмотрена главами 22-24, 26 АПК

РФ) свидетельствуют не о необходимости изменения природы жалоб в зависимости от используемой процессуальной формы, а о существующей потребности объединения названных процессуальных форм в едином нормативном акте.

2. Философская сущность жалобы во многом предопределяется тем, какие термины использованы при ее определении: «просьба» или «требование». В ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» понятие «жалоба» выражена через понятие «просьба». Полагаю, что предложенное законодателем понимание жалобы в качестве просьбы несет в себе сущностный дефект, поскольку «просьба» не обладает императивной природой и не должен обязывать в этой связи должностных, их рассматривающих, совершать обязательные действия. Более адекватно философская природа жалобы может быть выражено через термин «требование». Выражение понятия жалобы через термин «требование» придает императивную сущность жалобе. Представляется не случайным, что в ст. 124 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подготовленного и внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Верховным Судом Российской Федерации, указывается, что в жалобе автор заявляет требования (основные и о возмещении материального вреда, причиненного административным ответчиком).

4. Сложившийся к настоящему времени институт обжалования в административном праве исходит из того, что субъектами обжалования признаются граждане (ст.ст. 33, 46 Конституции РФ, ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации от 2 мая 2006 г., ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.).

Гражданско-процессуальный кодекс РФ в качестве субъектов обжалования по делам, возникающим из публично-правовых отношений, (надо отметить, что в ГПК РФ вместо термина «жалоба» использован другой термин «заявление») признает гражданина, организацию и прокурора. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ в качестве субъектов, полномочных обратиться с заявлением (этот вид обращения выполняет функции жалобы) по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются «заинтересованные лица», каковыми признаются граждане, организации, иные лица, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы. Всех названых субъектов объединяет то, что они являются оппонентами субъектов, представляющих, в первую очередь исполнительную власть, а в ряде случаев и власть законодательную.

Мы же полагаем, что существуют необходимые конституционно-правовые и иные законодательные предпосылки, необходимые для признания в качестве субъектов обжалования и представителей органов исполнительной власти. Предметом обжалования в этих случаях могут рассматриваться неправомерное, с точки зрения представителя исполнительной власти поведение оппонирующей стороны. Примечательно, что в соответствии ч.2 ст. 1 проекта кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административным ответчиком может выступать «гражданин и/или организация (объединение граждан)». Соответственно, субъектами обжалования в этих случаях выступают, в том числе, и представители исполнительной власти.

5. Неоднозначно решен в законодательстве и вопрос об ответчике, как о самостоятельном элементе жалобы. В соответствии с ч. 2 ст. 46 Конституции РФ ответчиками по жалобе могут быть не только органы государственной власти, органов местного самоуправления и их должностные лица, но и общественные объединения и должностные лица таких объединений. В ст. 33 Конституции РФ закреплено право граждан на обращение. При этом в ней речь идет не об ответчике по обращению, а об инстанциях, куда могут быть направлены обращения (это государственные органы и органы местного самоуправления). Такая конституционно-правовая ситуация объяснима, поскольку обращениями признаются не только жалобы, но и заявления и предложения граждан, по которым не может быть предусмотрен ответчик.

В соответствии с ГПК РФ ответчиками по делам, возникающим из публично-правовых правоотношений, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие. В Арбитражно-процессуальном кодексе РФ ответчиком так же признаются носители государственно-властных полномочий.

Учитывая, что жалобы имеют государственно-управленческую природу и направлены на обеспечение законности в деятельности публичной власти, полагаем, что административными ответчиками по жалобам могут быть только представители публичной государственной и местной власти, что, по, существу, и закреплено в ГПК РФ и АПК РФ. Признание обоснованным данного тезиса влечет за собой необходимость исключения из числа ответчиков по жалобам тех субъектов, которые не обладают публично-властными полномочиями. Для этого необходимо внести соответствующие изменения и в ст. 46 Конституции РФ, и в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.

6. Большое значение имеет и вопрос о предмете жалобы, как составном ее элементе. Таковыми признаются решения, действия (бездействие) субъектов, обладающих публично-властными полномочиями. В законодательных актах, составляющих содержание института обжалования в административном праве, как правило, уточняется, что речь может идти о неправомерных решениях, действиях (бездействии). Полагаю, что определение неправомерности либо, наоборот, правомерности решений действий (бездействия) субъектов с публично-властными полномочиями является целью рассмотрения жалоб. Поэтому, вряд ли корректно на этапе подачи жалобы ставить вопрос о правомерности решений и действий (бездействия) административного ответчика. Это дает основание для закрепления права граждан и иных субъектов обжалования подавать жалобу на любые решения, действия (бездействие) административного ответчика, разумеется, с изложением оснований и мотивов обжалования.

7. К числу элементов жалобы относится объект защиты, осуществляемый посредством подачи жалобы. В ст. 33 Конституции РФ объект защиты обращений граждан, в число которых входит и жалобы, не обозначен. Из смысла ст. 46 Конституции РФ вытекает, что таковыми объектами являются права и свободы. В Федеральном законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, продублированы конституционно признанные объекты защиты жалоб. ГПК РФ так же признает в качестве объекта защиты жалоб права и свободы субъектов, обладающих правом на обжалование. Другая позиция по данному вопросу закреплена Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, в котором в качестве объектов защиты жалоб признаются права и законные интересы. Таким образом, с одной стороны, из числа объектов защиты выпали свободы, с другой - появился такой объект, как законные интересы.

В проекте кодекса административного судопроизводства РФ в качестве объектов защиты жалоб обозначены кроме прав и свобод и «охраняемые законом интересы человека и гражданина и охраняемые законом интересы юридических лиц и их объединений».

8. Юридические признаки жалобы. Прежде всего жалоба является категорией информационного права. Она представляет собой определенным образом структурированную информацию, которая должна свидетельствовать о нарушениях норм права, правовых претензиях, сформулированных в этой связи. Кроме того, такая информация должна определять предмет жалобы - решения, действия (бездействие), свидетельствовать о неблагоприятных последствиях, наступивших в результате принятия решений, совершения действий (бездействии). Наконец в ней должны быть отражены идентификационные признаки жалобы — сведения об авторе, нарушителях, адресате и т.п.

9. Законодательства о жалобах целесообразно сформировать из двух законодательных актов. Предметом регулирования одного из них должен быть административно-юстиционные отношения, в рамках которых должен осуществляться судебный контроль за законностью деятельности органов государственной власти, а также законностью действий граждан в правоотношениях с участием субъектов с публично-властными полномочиями. Представляется, таким законом должен стать Кодекс административного судопроизводства РФ.

10. Нуждается в оптимизации и гармонизации соотношение законодательного и подзаконного составляющих института обжалования в административном праве. Результатом этого должно стать максимальное насыщение законодательного компонента института при максимальном же выхолащивании подзаконного элемента института обжалования. Такая концепция развития института обжалования в административном праве обусловлена тем, что главным его назначением является обеспечение законности в деятельности органов государственной власти, и, соответственно, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, а также других участников административно-правовых отношений.

11. Для характеристики института обжалования в административном праве следует определиться не только правовыми источниками, его формирующими. Необходимо также определиться с архитектоникой рассматриваемого института, а также качественным многообразием норм, его составляющих.

Материально-правовыми нормами должны быть закреплены цели, задачи, функции института обжалования, понятийный аппарат, используемый в рамках института, нормы-принципы, нормы, определяющие субъектный состав правоотношений, возникающих в связи с обжалованием, нормы, закрепляющие меры административного принуждения за нарушение законодательства об обжаловании.

Процессуально-правовой компонент рассматриваемого института наиболее полно отражен в проекте кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации. Полагаем, что основные элементы процессуального составляющего института обжалования в административном праве применительно к административноинстанционному порядку рассмотрения жалоб граждан с учетом особенностей этого канала обжалования может быть заимствован из обозначенного проекта.

13. Обжалование является не монолитным понятием. Оно представлено своей внутренней структурой.

С учетом сферы, которая обслуживается посредством обжалования можно выделять обжалование, обслуживающее административно-юрисдикционную сферу, связанную с реализацией административной ответственности, обжалование, обслуживающее сферу реализации дисциплинарной ответственности, а также обжалование, обслуживающие сферу реализации позитивно-правовой деятельности органов власти.

С учетом используемой процессуальной формы можно вести речь об обжаловании, осуществляемой с использованием гражданскопроцессуальной, арбитражно-процессуальной и административно-процессуальной форм.

16. Авторская классификация жалоб по их форме и адресату.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение результатов настоящего исследования состоит в формировании и обосновании научной концепции административно-правового института обжалования. Его выводы и предложения дополняют основные положения теории обеспечения законности в деятельности органов государственной власти, теории административной юстиции, теории обеспечения прав и свобод человека и гражданина, и, в целом, теории административного права. В нем определены роль и значение института обжалования в системе административно-правовых институтов.

Практическое значение исследования состоит в разработке научно-обоснованных предпосылок развития института обжалования в административном праве, в предложениях, определяющих структурно-содержательные компоненты рассматриваемого института, определении авторской системы источников института обжалования, которые могут быть востребованы в нормотворческом процессе.

Апробация результатов исследования. Основные результаты работы докладывались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, в ходе участия в научно-практических конференциях, нашли свое отражение в научных публикациях автора.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тоноян, Гаик Хоренович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Настоящее исследование, с нашей точки зрения, представляет собой качественно новый взгляд на особенности реализации конституционного права на обжалование в условиях действия современного законодательства. Приведенные в работе доводы, на наш взгляд, позволили достаточно полно охарактеризовать институт обжалования с позиций теории административного права и сделать следующие выводы, способствующие комплексному, объективному пониманию истинной сущности рассматриваемого правового явления:

- право на жалобу отнесено к категории конституционных прав, соответственно признана личностная, общественная и государственная его значимость;

- с учетом сферы, которая обслуживается посредством обжалования можно выделять обжалование, обслуживающее административно-юрисдикционную сферу, связанную с реализацией административной ответственности, обжалование, обслуживающее сферу реализации дисциплинарной ответственности, а также обжалование, обслуживающие сферу реализации позитивно-правовой деятельности органов власти;

- информационно-правовой взгляд на понятие «жалоба» позволяет востребовать жалобу как объект правового регулирования еще до придания ей процессуально регламентированного «движения»;

- жалобы, используемые для обеспечения правомерного развития управленческих отношений, обладают той же правовой природой, что и охраняемые ими правоотношения. Поскольку управленческие правоотношения обладают административно-правовой природой, то такой же природой обладают жалобы, являющиеся средством защиты таких правоотношений;

- использование гражданско-процессуальной формы для рассмотрения жалобы (в ГПК РФ вместо термина «жалоба» использован другой -«заявление», что не меняет содержание рассматриваемого правового средства охраны управленческих правоотношений), сохраняет административно-правовую природу данного вида жалобы;

- процессуально-правовая форма, обеспечивающая движение жалоб, безотносительно того в какой процессуальной отрасли права она представлена, как минимум не оказывает изменяющего воздействия на природу жалоб (она остается административно-правовой), а как максимум должна признаваться административно-правовая природа самой процессуальной формы. Исключение из этого составляют жалобы, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством, посредством которых обеспечивается правомерная реализация уголовной ответственности;

- к функциям института обжалования относятся: охранительная, контрольная, правореализационная, функция организации, функция анализа и отчета;

- содержательная часть права на обжалование обеспечена сложной структурной составляющей. Ее ключевыми компонентами являются: а) автор жалобы; б) адресат жалобы; в) субъект, представляющий публичную власть, деятельностью которого обусловлено появление жалобы; г) субъекты, востребованные для обеспечения доказательственной базы по жалобе;

- сам факт составления жалобы либо осознания основных ее элементов (именно они составляют структуру жалобы) не влечет за собой, каких бы то ни было юридических последствий. Для этого необходимо, чтобы жалоба обрела публичность. Такой эффект достигается в результате подачи и регистрации жалобы в установленном порядке;

- виды жалоб по основанию их формы и адресату: административная жалоба, гражданско-правовая (судебная) жалоба, арбитражная (судебная) жалоба, жалоба в органы прокуратуры;

- значимость административно-правового института обжалования, подчеркивается его глубокими историческими корнями и конституционным происхождением;

- основными элементами института обжалования являются нормы, определяющие: предмет регулирования института; цели, задачи и функции института; специальный понятийный аппарат; принципы института обжалования; субъектный состав и соответствующие права и обязанности; процессуальный порядок возникновения, развития и прекращения правоотношений, обусловленных обжалованием; ответственность за нарушение законодательства об обжаловании;

- Федеральный закон РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», призванный урегулировать соответствующие общественные отношения, в том виде, в котором он существует сегодня, не способен обеспечить правовую регламентацию института обжалования;

- к материально ориентированным принципам института обжалования относятся: принцип законности, принцип всеобщего права на обжалование, принцип свободы подачи жалобы, принцип равноправия, принцип равной ответственности, принцип подведомственности, принцип комплексного подхода, принцип доступности, принцип бесплатности, принцип обязательного рассмотрения жалобы, принцип контроля, принцип отчетности;

- к процессуально ориентированным принципам института обжалования относятся: принцип законности, принцип гласности, принцип быстроты процесса рассмотрения жалобы, принцип равенства граждан перед законом и администрацией, принцип материальной истины, принцип государственного языка производства по обжалованию, принцип самостоятельности принятия решения по жалобе, принцип ответственности компетентных органов и их должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения жалоб;

- производство по обжалованию включает в себя следующие процессуальные стадии: подготовительную стадию; стадию обращения с жалобой; стадию изучения и разрешения жалобы по существу; стадию обжалования принятого решения; стадию исполнения решения по жалобе; стадию анализа поступавших в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам жалоб; стадию принятия решений и мер, выработку рекомендаций, направленных, на предотвращение нарушений, вызвавших поступление жалоб, а также на упрощение процедуры разрешения жалоб;

- основной объем регулирования в сфере обжалования осуществляется через подзаконные нормативно-правовые акты, чаще всего это регламенты различных министерств и ведомств;

- эффективно реализовать концепцию института обжалования в современных условиях его правовой регламентации не представляется возможным, так как отсутствуют профильные нормативы, призванные урегулировать отношения, возникающие в сфере обжалования;

- в законодательстве отсутствует правовая регламентация таких важных понятий как автор жалобы и адресат жалобы;

- законодательно не устанавливается каких-либо требований ни к форме, ни к содержанию письменного ответа на жалобу;

- основные принципы института обжалования не имеют на сегодняшний день четкой правовой регламентации в федеральном законодательстве; к числу элементов жалобы относится объект защиты, осуществляемый посредством подачи жалобы. В ст. 33 Конституции РФ объект защиты обращений граждан, в число которых входят и жалобы, не обозначен. Из смысла ст. 46 Конституции РФ вытекает, что таковыми объектами являются права и свободы. В Федеральном законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» продублированы конституционно признанные объекты защиты жалоб. ГПК РФ также признает в качестве объекта защиты жалоб права и свободы субъектов, обладающих правом на обжалование. Другая позиция по данному вопросу закреплена Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, в котором в качестве объектов защиты жалоб признаются права и законные интересы. Таким образом, с одной стороны, из числа объектов защиты выпали свободы, с другой — появился такой объект, как законные интересы.

Проведенный анализ проблем реализации права на обжалование в органы публичной власти позволил сформулировать на базе сделанных выводов ряд полезных, на наш взгляд, предложений:

- необходимо установить обязательный административный порядок обжалования, в случае неудовлетворенности результатом которого лицо приобретает право судебного обжалования. Эта мера, с одной стороны, позволит значительно сократить количество административно-правовых споров, рассматриваемых в судах, с другой - исключит возможность одновременной подачи жалобы в суд и вышестоящую инстанцию, что уменьшит издержки государственного аппарата, сэкономит материальные и человеческие ресурсы;

- законодательство о жалобах целесообразно сформировать из двух законодательных актов. Предметом регулирования одного из них должны быть административно-юстиционные отношения, в рамках которых должен -осуществляться судебный контроль за законностью деятельности органов государственной власти, а также законностью действий граждан в правоотношениях с участием субъектов с публично-властными полномочиями. Представляется, таким законом должен стать Кодекс административного судопроизводства РФ; жалобы, подаваемые на решения, действия (бездействие) общественных объединений, не должны рассматриваться как разновидность классических жалоб. Более правильным в этом случае было бы признание этой категории обращений не жалобой, а иском;

- элементами жалобы должны быть признаны: субъект, уполномоченный на обращение с жалобой; предмет обжалования; объект защиты; требования, обозначенные в жалобе; ответчик (в проекте кодекса административного судопроизводства Российской Федерации использован термин «административный ответчик»), субъект, уполномоченный на принятие и рассмотрение жалобы; необходимо признать предметом жалоб решения, действия (бездействие) только публичной власти, вследствие которых нарушены права и свободы человека и гражданина. Это означает необходимость приведения содержания Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий, нарушающих права и свободы граждан», в соответствие с главой 25 ГПК РФ;

- жалоба — сведения (сообщения, данные) о решениях, действиях либо бездействии государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, которыми предположительно нарушены права и свобод гражданина, , созданы препятствия к их осуществлению, незаконно возложены на гражданина обязанности или имело место незаконное привлечение их к ответственности, а также основанные на указанных сведениях требования о восстановлении нарушенных прав и свобод;

- необходимо придерживаться более адекватной философии жалобы. Она выражается в отказе от категории «просьба», как философской сущности жалобы (это предусмотрено Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ), и переходе к другой философии, выражаемой категорией «требование». При этом речь должна идти о требовании, основанном на законе;

- жалоба государственного органа или его должностного лица — сведения (сообщения, данные) о действиях либо бездействии гражданина, лица без гражданства, иностранного гражданина, юридического лица, не обладающего государственно-властными полномочиями, общественного формирования, должностных лиц указанных не государственных образований, предположительно ставшие причиной нарушения полномочий государственного органа, его должностного лица и основанные на этих сведениях требования о восстановлении нарушенных полномочий;

-нормативно закрепить, что жалоба должна содержать: 1) данные об адресате жалобы, 2) данные о лице, подавшем жалобу, с указанием его места жительства или места нахождения (если жалоба подается адвокатом, то вне зависимости от его участия в деле к ней прилагается ордер; если жалоба подается законным представителем заявителя, не являющимся адвокатом, то к ней прилагается доверенность), 3) указание на решение, действие (бездействие), которое обжалуется, и наименование органа, должностного лица его допустившего, 4) доводы лица, подавшего жалобу, с указанием оснований, предусмотренных соответствующими положениями закона, 5) перечень прилагаемых к жалобе материалов, 6) дата составления жалобы и подпись ее автора;

- автор жалобы — это лицо, которое лично или через своего законного представителя обращается в орган государственной власти или орган местного самоуправления с целью реализации своего конституционного права на обжалование, в порядке установленном соответствующими нормативно-правовыми актами, и которое несет персональную ответственность за содержание подаваемой жалобы;

- адресат э/салобы — это должностное лицо государственного органа власти или органа местного самоуправления, уполномоченное рассматривать соответствующие его компетенции жалобы и принимать по ним решения в нормативно установленном порядке, которое несет персональную ответственность за свои действия и решения, допускаемые в рамках производства по рассмотрению жалоб;

- внести в действующее законодательство об обжаловании нормы-принципы данного института.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт обжалования в административном праве»

1.ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ И НОРМАТИВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

2. Конституция Российской Федерации. М., 2000.

3. Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (в ред. от 05.02.2007) // Российская газета, № 138 139,23.07.1994.

4. Федеральный конституционный закон РФ от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (в ред. от 16.10.2006) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, №9, ст. 1011.

5. Федеральный конституционный закон РФ «О референдуме Российской Федерации» от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (в ред. от 30.12.2006, с изм. от 21.03.2007) // Парламентская газета, № 117, 30.06.2004.

6. Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1 (в ред. от 02.03.2007) // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 18.04.1991, № 16, ст. 503.

7. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 24.07.2007) // Российская газета, № 32, 08.02.1992.

8. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 02.03.2007) // Российская газета, № 229, 25.11.1995.

9. Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14.12.1995)//Российская газета, № 89, 12.05.1993.

10. Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. от 22.08.2004) // Российская газета, № 182, 21.09.1993.

11. Гражданский кодекс РФ (Часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (в ред. от 06.12.2007) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.02.2008) / Российская газета, 323, 06.02.1996.

12. Федеральный закон РФ «О государственной охране» от 27.05.1996 № 57-ФЗ (в ред. от 26.06.2007) // Российская газета, № 106, 06.06.1996.

13. Федеральный закон РФ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26.11.1996 № 138-ФЭ (в ред. от 12.07.2006) //Российская газета, № 232, 04.12.1996.

14. Федеральный закон РФ «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ (в ред. от 22.06.2007) //Российская газета, № 104, 02.06.1998.

15. Федеральный закон РФ от 08.08.2001 № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 30.12.2006)//Российская газета, № 155-156, 11.08.2001.

16. Уголовно-процессуальный кодекс РФ. ФЗ РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) //Российская газета, № 249, 22.12.2001.

17. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 06.12.2007) / Российская газета, № 256, 31.12.2001.

18. Федеральный закон РФ от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 18.07.2006) // Российская газета, № 100, 05.06.2002.

19. Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации от 12.06.2002 № 67-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // Российская газета, № 106, 15.06.2002.

20. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (в ред. от 02.10.2007) / Российская газета, № 137, 27.07.2002.

21. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 № 1Э8-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) // Российская газета, № 220, 20.11.2002.

22. Федеральный закон РФ от 10.01.2003 № 19-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах Президента РФ» // Российская газета, № 6, 16.01.2003.

23. Таможенный кодекс РФ. ФЗ РФ от 28.05.2003 № 61-ФЗ (в ред. от 26.06.2007, с изм. от 24.07.2007) // Собрание законодательства РФ, 02.06.2003, № 22, ст. 2066.

24. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 (в ред. от 21.07.2007) // Российская газета, № 202, 08.10.2003.

25. Федеральный Закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 12.04.2007) // Российская газета, № 162, 31.07.2004.

26. ФЗ РФ от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 07.09.2007) (в ред. от 24.07.2007) / Российская газета, № 108, 24.05.2005.

27. Федеральный закон РФ от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, № 95, 05.05.2006.

28. Федеральный закон РФ от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета, № 165, 29.07.2006.

29. Распоряжение СФ ФС РФ от 01.11.2006 № 461рп-СФ «Инструкция по работе с обращениями граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Парламентская газета, № 185-186, 09.11.2006.

30. Указ Президента РФ от 24 августа 2004 г. № 1102 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации поработе с обращениями граждан» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3609.

31. Указ Президента России от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от1102.2006) //Российская газета, № 246, 27.12.1995.

32. Указ Президента России от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» (в ред. от 23.09.2005)//Российская газета, № 51, 14.03.1997.

33. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 15.02.2007) // Российская газета, № 50, 12.03.2004.

34. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 01.08.2005. №31. Ст. 3233.

35. Письмо Президента РФ «Об отклонении Федерального закона «Об обращениях граждан», принятого Государственной Думой РФ 25 декабря 1997 года» от 24 января 1998г. № Пр-96 // Российская газета, №20, 03.02.1998.

36. Приказ Минсельхозпрода РФ от 30.12.1997 г. № 525 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации» // Система КонсультантПлюс.

37. Приказ Госкомрыболовства от 28.06.2002 г. № 261 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству» / Российская газета 14.08.2002. №151.

38. Приказ Роспатента от 22.04.2003 № 56 (в ред. от 11.12.2003) «О правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в палате по патентным спорам» (зарегистрировано в Минюсте РФ 08.05.2003 № 4520) // Российская газета, № 95, 21.05.2003.

39. Приказ Росинформтехнологии от 08.07.2005 № 62 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям» / СПС «Консультант плюс».

40. Приказ Ростуризма от 10.02.2006 № 31 «О регламенте Федерального агентства по туризму» (зарегистрировано в Минюсте РФ 23.03.2006 № 7628) // Российская газета, № 80, 18.04.2006 (Приказ).

41. Приказ ФТС РФ от 25.12.2006 № 1371 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан в ФТС России» / Российская газета, № 34, 16.02.2007.

42. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.12.2006 № 120 «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры РФ» (в ред. от 23.04.2007) // Законность, № 3, 2007.

43. Приказ ФСБ РФ «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан РФ в органах Федеральной службы безопасности» от 22.01.2007 № 21 / Российская газета, № 75, 11.04.2007.

44. Приказ Росфинмониторинга от 13.04.2007 № 88 «Об утверждении регламента Федеральной службы по финансовому мониторингу» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, № 30, 23.07.2007.

45. Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» / СПС Консультант плюс.

46. Приказ ЦТУ МВТ от 25.03.2002 № 156 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения в Московской восточной таможне жалоб на решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц (в ред. от 27.08.2003) // Система КонсультантПлюс.

47. Приказ Комитета РА по делам ГО и ЧС от 09.02.2006 № Ц «об утверждении инструкции о порядке приема и учета письменных обращений граждан РФ в 2006 году» / СПС «Консультант плюс».

48. МОНОГРАФИИ, КНИГИ, УЧЕБНИКИ, УЧЕБНЫЕ ПОСОБИЯ

49. Административное право России. Учебник под ред. Попова JI.JI. М.: «Проспект» . 2007.

50. Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.

51. Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975.

52. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 3-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005.

53. Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск,1995.

54. Бессарабов В.Г., Катаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.

55. Блохин В. Ф. История России: Учебный словарь-справочник. Брянск,1996.

56. Бондарчук Р.Ч., Прокопьев Е.В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). ЗАО Юстицинформ, 2007.

57. Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.

58. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум.

59. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: Инфра-М-Норма, 1997.71 .Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Учеб. М.: Эксмо, 2005.

60. Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001.

61. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. М., 2003.

62. Данилова Н.Ф., Сидорова Е.Ю. Комментарий к ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (постатейный) М., 2005.

63. Дегтярева Н.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ. М., 2000.

64. Дмитриев Ю.А. Конституция РФ. Научно-практический комментарий (постатейный). М., 2007.

65. Зубарев С.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования / Система КонсультантПлюс, 2007.

66. Иванченко А.В. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003.

67. Игнатов В.Г. История государственного управления России: Учебник. Ростов н/Д, 2003.

68. Керимов Д.А. Основы философии права. М., 1992.

69. Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору: Учебное пособие. Курск, 2000.

70. Куликов В.И. история государственного управления в России. М., 2003.

71. Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973.

72. Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба. М., 1972.

73. Мальков В.В. Общественный контроль в советском государственном управлении. М., 1965.

74. Марченко М.Н. Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. Т. 2: Право. М., 2004.

75. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003.

76. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987.

77. Махина С.Н. Административный процесс: Проблемы теории, перспективы правового регулирования. М., 2003.

78. Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.

79. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учеб. Эксмо, 2005.

80. Мюллер Р.Б. Судебники XV XVI веков. Москва - Ленинград, 1952.

81. Научно-практический комментарий к ФЗ РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М. 2004.

82. Новиков А.В. Обращения граждан: монография. Воронеж, 2007.

83. Общая психология: Учебное пособие для студентов педагогических • институтов / Под ред. В.В. Богословского и др. М., 1973.

84. Покровский С.П. Государственный Совет во Франции как орган административной юстиции. Ярославль, 1913.

85. Политика доходов и заработной платы: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, Ю.П. Кокина. М., 2004.

86. Преображенский А.А. Законодательство Петра I. М., 1997.

87. Ремнев В.И. Право жалобы в СССР. М., 1964.

88. Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону РФ от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» (постатейный) / Система Консультант Плюс, 2006.

89. Советская прокуратура. История и современность. М., 1977.

90. Соловьев В. Право и нравственность. Минск, 2001.

91. Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. М., 1990.

92. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Конец XIX начало XX века: Хрестоматия: в 2-х частях. Воронеж. 2004. Ч. 2.

93. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж. Издательство ВГУ. 2003.

94. Сырых В.М. Теория государства и права: Учеб. М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.

95. Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года: Учеб. пособие для высшей школы. М., 1961.

96. Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России: Учебное пособие. М., 2004.

97. Толкачев Х.Б., Хабибуллин А.Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: система, характеристики, особенности реализации. Уфа, 1990.

98. Хаманева Н. Ю. Право жалобы граждан в европейских социалистических странах. Казань, 1984.

99. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительнойвласти. М, 1997.

100. Черных П.Я. Историко-этимологический словарь современного русского языка. Т. 1. М., 1994.

101. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: Изд-во ЛГУ, 1973.

102. Чистяков О.И. Законодательство Екатерины II. М., 2000.

103. Чистяков О.И. Российское законодательство Х-ХХ в.: В 9 т. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века. М., 1988.

104. Шопенгауэр А. Избранные произведения. М., 1992.

105. Штамм С.И. Судебник 1497 года. М., 1955.

106. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001.3. НАУЧНЫЕ СТАТЬИ

107. Богатырев Ф.О. Интерес в гражданском праве // Журнал российского права. 2002. № 2.

108. Бойцова В.В., Бойцова В.Е. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. № 5.

109. Васильева С.В. «Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации» // Законодательство и экономика, 2005, № 5.

110. Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». М.: МОНФ, 1997. №47.

111. Витрук Н. В. Система прав личности // Права личности в социалистическом обществе. М., 1981.

112. Губин Е.П. Понятие интереса в гражданском праве // Вестник Московского государственного университета. Серия «Право». 1980. № 4.

113. Демин А. А. Административный процесс в развивающихся странах. ) // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Серия «Научные доклады». М.: МОНФ, 1997. №47.

114. Ефимичев С.П., Ефимичев П.С. Всеобщая декларация прав человека и реализация ее положений в сфере уголовного судопроизводства России // Журнал российского права, № 7-8, 1999.

115. Иванец Г.И., Червонюк В.И. Глобализация, государство, право // Государство и право. 2003. № 8.

116. Килясханов И.Ш. Проблемы статуирования института необходимой защиты в административном праве // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. М. 2006.

117. Коробченко В.В. Защита трудовых прав и интересов работников // Журнал российского права. 2002. № 12.

118. Крашенинников Е. А. Интерес и субъективное гражданское право // Правоведение. 2000. № 3.

119. Кучинский В. А. Законные интересы личности: от Конституции к правореализующей деятельности // Теоретические вопросы реализации Конституции СССР. М., 1982.

120. Лыскова Е.И. «Становление и развитие института обращений граждан» // Право и политика, 2007, № 3.

121. Малеин Н.С. Охраняемый законом интерес // Советское государство и право. 1980. № 1.

122. Проскурина О. Отписок не будет // Ведомости. 05.04.2005.

123. Рассмотрение жалоб граждан на действия органов управления и должностных лиц по законодательству зарубежных стран // Обзорная информация законодательства зарубежных стран. М. № 2 (75).

124. Сабикенов С.Н. Об объективном характере интересов в праве // Советское государство и право. 1981. № 6.

125. Якушев В. С. Понятие правового института // Правоведение. 1970. №6.

126. Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII-XVIII вв. (Историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. № 10.

127. ДИССЕРТАЦИИ И АВТОРЕФЕРАТЫ

128. Артамонов А.Н. Обжалование действий и решений органов расследования в досудебных стадиях российского уголовного процесса. Дис. . канд. юрид. наук. Омск, 2004.

129. Иванова Л.В. Административное обжалование нарушений прав и свобод граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Автореф. дис. . к.ю.н. Омск, 2005.

130. Кенжаев С. Обращения как важнейший фактор деятельности прокуроров по борьбе с нарушениями законности в сфере управления: Автореф. дис. . д.ю.н. М., 1998.

Автор: Тоноян, Гаик Хоренович
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Институт обжалования в административном праве тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Институт обжалования в административном праветекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Институт обжалования в административном праве»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тоноян, Гаик Хоренович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Институт обжалования в административном праве"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тоноян, Гаик Хоренович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Институт обжалования в административном праве»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институт обжалования в административном праве»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Тоноян, Гаик Хоренович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институт обжалования в административном праве"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тоноян, Гаик Хоренович, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институт обжалования в административном праве»