Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации»

На правах рукописи

Рамазанова Эльвира Тажутдиновна

Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации

Специальность: 12.00.02 конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Работа выполнена в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы

Атаманчук Григорий Васильевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Эбзеев Борис Сафарович, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Македонская Жанна Хапашевна, кандидат юридических наук, доцент

Международный институт управления МГИМО (У) МИД Российской Федерации

Защита состоится 28 июня 2005 г. в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, 84, I уч. корпус, ауд. 3370

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Автореферат разослан 27 мая 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, профессор

Научный руководитель -

Официальные оппоненты:

Ведущая организация -

&00&-Ч

£908

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Построение в России гражданского общества и правовою государства немыслимо без совершенствования законодательного процесса, в том числе института законодательной инициативы.

Законодательная инициатива является начальным звеном законодательного процесса, так как «рождение» закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов права законодательной инициативы. Ведь прежде чем выразить закон нормативно, ему необходимо дать социологическое обоснование, вывести его из запросов общественной жизни Критерием эффективности законодательного • процесса является принятие актуальных законов, которые действительно обеспечивают развитие и укрепление общественных отношений, решение задач построения демократического федеративного правового и , социального государства. На необходимость дальнейшего развития российского законодательства обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин. Выступая 1 июня 2004 года на заседании Государственного Совета Российской Федерации, Президент сказал: «Уже сегодня в изменениях нуждаются 1,5 сотни федеральных законодательных актов.../>. Была подчеркнута и необходимость развития регионального законодательства, исходя из новой социально-экономической и политической сшуации.1 Серьезные недостатки в законодательстве были отмечены в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года.

Одним из ключевых в теории и практике правотворческой деятельности государственных органов является вопрос о сущности и I процедуре реализации права законодательной инициативы. В этом праве

выражается взаимосвязь законодательных (представительных) органов с обществом, его политическими и экономическими силами. , Анализ законодательной деятельности Федерального Собрания

Российской Федерации за последнее десятилетие показывает, что ведущим субъектом права законодательной инициативы является Правительство Российской Федерации.

Вмсс1е с тем Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство указывают на обширный круг субъектов права

См Обзор законодательных инициатив за 2004 год Социум XXI - С 6

законодательной инициативы, которые по разным причинам этим правом недостаточно пользуются. Кроме того, имеется немало фактов, когда законопроекты, внесенные в соответствии с правом законодательной инициашвы, длительное время не рассматриваются без каких-либо оснований либо вообще не принимаются во внимание. Поэтому вопрос о составе субъектов права законодательной инициативы, его сущности и процедуре реализации, как на федеральном уровне, так и уровне субъектов федерации требует исследования. Кроме того, Федеральный закон №184-ФЗ or 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов I осударственной власти субъектов Российской Федерации», содержит нормы, позволяющие расширить состав субъектов права законода1елыюй инициативы, включив в него различною рода общественные объединения и политические партии.1 Важной проблемой остается реализация в России права народной законодательной инициативы, признанной в ряде зарубежных демократических государств, но не получившей законодательного закрепления на федеральном уровне.

Многочисленные нарекания вызываег процедура принятия законопроектов к рассмотрению в Государственной Думе Федеральною Собрания Российской Федерации. Нормативно в ней не определен аспект оценки качества принимаемых законопроектов.

Все изложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования и ее государственно-правовой значимости.

Степень научной разработанности темы. Исследованию проблем законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, посвящены труды ученых А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Б.В. Исакова, В П. Крашенинникова, O.E. Кутафина, Г.В. Мальцева, A.C. Пиголкина, С.В Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева и др.

BMecie с тем названная проблема все еще остается недостаточно исследованной. На фоне общего количества публикаций, посвященных развитию законодательною процесса, исследование HHCiHiyia законодательной инициативы носит фрагметарный характер. В работе предпринята попытка системного анализа данного института как самостоятельной стадии законода1ельного процесса, предлагаются пути

1 СЗРФ 1999 №42 Ст 4005

, с .4» *

совершено шования технолоши разработки и внесения законопроектов, а также принятия их к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации В этой связи работа представляет собой серьезный вклад в изучение данной проблематики, имеет значительный научный и практический интерес.

Объектом настоящего исследования выступает комплекс общественных отношений, возникающих в связи с реализацией субъектами права законодательной инициативы на разработку и внесение законопроектов, и их принятие к рассмофению законодательными (представительными) органами в Российской Федерации.

Предметом исследования является деятельность государственных ор1анов, депутатов, должностных лиц, общественных структур и граждан но осуществлению права законодательной инициативы и тем самым участию в законодательном процессе Российской Федерации.

Цель данного исследования состоит в конституционно-правовой характеристике института законодательной инициативы, определении его содержания, места и роли в законодательном процессе России, а также технологий его практического осуществления.

В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:

- раскрыть понятие института законодательной инициативы, его содержание, место и роль в структуре современного законодательного процесса России;

- показать основные формы реализации права законодательной инициативы, их качественные черты, отличия и взаимосвязи,

- описать конституционно-правовой ста I ус субьектов права законодательной инициативы;

- охарактеризовать понятие и принципы правовой процедуры внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотреть виды правовых процедур;

проанализировать типичные недостатки и отклонения в технологии осуществления права законодательной инициативы;

сформулировать предложения, направленные на совершенствование 1ехнолоши разработки и внесения законопроектов, а 1акже пришпия их к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу диссертации

составили груды ученых, исследовавших проблемы законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, а также научные публикации в периодических изданиях, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, посвященные исследуемой проблематике.

Методологическую основу исследования составляют

фундаментальные положения философии, социологии, конституционного права, общей теории государства и права. В ходе диссертационного исследования использовались методы материалистической диалектики, системного анализа, исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический, статистический и другие.

Правовой базой послужили:

- Конституции Российской Федерации, стран СНГ, республик-субъектов Российской Федерации, уставы субъектов федерации;

- федеральные конституционные законы Российской Федерации;

- федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты;

- регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, регламенты законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации предпринята попытка, провести комплексный анализ института законодательной инициативы, с целью разработки, на основе теоретического обобщения отечественной и зарубежной практики его осуществления, практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности законопроектной деятельности.

Действенность законов, их применение и исполнение во мнотм зависят от того, кто их инициирует, обосновывает и подготавливает, какие идеи и цели закладываются в их структуру и содержание. Законодательная инициатива есть первичная и методологически важная составная часть законодательного процесса, организация которого и определяет итоговый результат - качество правового регулирования.

На защиту вынося 1ся следующие основные положения, содержащие новизну или ее элементы:

1. Показано, что право законодательной инициативы характеризуется как важный институт в системе институтов,

составляющих и характеризующих законодательный процесс в демократическом правовом государстве. Это - многогранное право, отражающее в социоло1 ическом аспекте связь общества, его структур с органами законодательной (представительной) власти, в гносеологическом - процесс и результат познания субъектом права законодательной инициативы объективной необходимости принятия определенного закона, в методологическом - выбор варианта содержания этого закона, в юридическом - начало внесения и движения законопроекта в органе законодательной (представительной) власти;

2. Обосновывается положение о том, что структурно законодательная инициатива как государственно-правовой институт состоит из следующих элементов: а) разработки первоначального текста законопроекта, б) его правовой экспертизы, в) внесения в законодательный орган. Реализация права законодательной инициативы порождает юридические отношения, содержанием которых, с одной стороны, является право субъекта разрабатывать и вносить законопроекты в законодательный (представительный) орган, а с другой - обязанность законодательного (представительного) органа принять законопроект и включить его в повестку очередного заседания, рассмотреть и принять по нему решение. В работе высказано одобрение по поводу такой формы реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательного предложения;

3. Реализация права законодательной инициативы как дея1ельность состоит из ряда последовательно осуществляемых действий (познания общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, определения формы будущего закона, планирования и подготовки законопроекта, обсуждения, принятия, изменения или отклонения законопроекта). Показано, что существенным недостатком в реализации права законодательной инициативы является отсутствие нормативно установленного статуса представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе.

Внесено предложение создать в Государственной Думе специальную 1рупиу, которая бы занималась подготовкой заключений по поступающим законопроектам, следила за соблюдением процедуры, наличием предоавшеля и другими организационными вопросами;

4. В ходе анализа правоприменительной практики обоснован вывод о том, что принятое в законодательстве разделение права законодательной инициативы на общее и специальное не имеет достаточных оснований. Высшие судебные органы Российской Федерации представляют собой самостоятельную ветвь государственной власти поэтому наделение их правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения ставит эти органы в неравное положение с другими субъектами права законодательной инициативы. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по кадровому потенциалу и иным параметрам не уступают другим субъектам права законодательной инициативы и вполне в состоянии разрабатывать и предлагать законодательному органу законопроекты не только по вопросам их ведения, но и по любым вопросам общественного развития;

5. За последние годы проделана значительная работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности законотворческой деятельности органов государственной власти России Хотя, практически нигде страте! ическое и текущее планирование данной деятельности не упорядочено, между тем, оно должно отвечать следующим требованиям: совокупность законопроектов необходимо распределять не только по срокам, но и по очередности разработки, внесения, рассмотрения и принятия; следует обеспечивать внутрисистемную связь планируемых законов; планирование целесообразно осуществлять по основным сферам государственной и общественной жизни;

6. В целях эффективности законотворческой деятельности в Российской Федерации заслуживает внедрения планирование совместной законопроектной и законодательной деятельности Совета Федерации членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в связи с чем, представляется целесообразным нормативное регулирование л ой деятельности путем принятия специальною регламента. В ном плане может бьпь весьма полезной положительная зарубежная практика сотрудничества пала! парламентов, например, Федеративной Республики Германии, Канады и т.д.,

7. Сформулированы рекомендации по применению зарубежною опыта, !де получают распространение такие институты как народная законодательная инициатива. Являясь одним из демокрашчсских

институтов она призвана стать сос1авной час1ыо демократической конс!И1уционной системы развития российской государственное ж и позволит избирателям (населению) в случаях, когда законодательный орган окажс!ся непредставительным и, соответственно, не отвечающим ожиданиям народа, или избранник - депу1а1 по тем или иным причинам окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои интересы путем реализации права на разработку и представление собственных законопроектов в законодательные органы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяются насущными потребностями конституционно-правовой науки и российского законодательства в детальной разработке вопросов, связанных с регламентацией института законодательной инициативы. Проведенный в исследовании анализ права законодательной инициативы может представлять интерес, как для теории конституционного права, так и для практического применения в деятельное ти законодательных органов.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и других субъектов права законодательной инициативы, а также в преподавательской деятельности при чтении курса «Конституционное право», специальных курсов по проблемам, посвященным изучению законодательного процесса Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и правовот о обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведено ее предварительное обсуждение и вынесено заключение. Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в ней, нашли отражение в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и I осударственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2003).

Структура работы включает в себя введение, две главы, состоящих И! четырех параграфов, заключение и список использованной литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновываемся актуальность темы, раскрывается степень научной разработанности, определяется объект, предмет и цель диссертационного исследования, его теоретическая и методологическая основа, научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава - «Методологические основы анализа института законодательной инициативы в Российской Федерации», состоит из двух параграфов.

В первом параграфе - «Понятие, содержание и методологические подходы к определению института законодательной инициативы», институт законодательной инициативы рассматривается как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения: по объектам законодательного регулирования - общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании; по ценности этих общественных отношений и актуальности их правового регулирования; по профессиональному потенциалу специалистов, участвующих в группах, создаваемых для реализации права законодательной инициативы; по кругу юридических и физических лиц, чьи интересы затрашвает реализация нрава законодательной инициативы; по методике и формам реализации права законодательной инициативы.

Автор отмечает, что законодательная инициатива, будучи отправным звеном законодательного процесса, является результатом мыслительной, познавательной деятельности, направленной на анализ общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Она отражает с социологической точки зрения связь общества, ею структур с органами законодательной (представительной) власти. С гносеологической -процесс познания субъектом инициирования законопроекта объективной истины о потребносш принятия конкретного законодательною акта. С методологической - выбор варианта содержания предполагаемого законопроекта, с юридической - начало внесения и движения законопроекта в органе законодательной (представительной) власти.

Для субъектов права законодательной инициативы характерна ориентация на конечный результат - эффективное прохождение законопроекта и принятие закона.

Далее обосновывается вывод о том, чю законодательная инициатива как государственно-правовой инештут состоит из ряда элементов:

а) разработка предварительного текста законопроекта, б) правовая экспертиза законопроекта, в) внесение законопроекта в орган законодательной (представительной) власти.

При разработке текста законопроекта важное значение имеет качество формулирования правовых норм, определяемое степенью соблюдения требований, предъявляемых к терминологии, ясности и доступности языка изложения закона, полноте регулирования общественных отношений, отсутствию пробелов, максимальной экономичности, оптимальной емкости, компактности законодательных положений. цельности, сбалансированности, внутренней связи и взаимозависимости всех частей законодательной конструкции, логической последовательности изложения мысли субъекта законодательной инициативы и законодателя, унификации I формы и структуры закона и т.д.

При проведении законопроектной работы следует также учитывать, что законодательство в целом носит системный характер. Поэтому г необходимо выяснять каким образом законопроект впишется в систему

действующего законодательства. Поэтому от всякого проектировщика закона требуется составление перечней нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению и дополнению в связи с принятием нового закона. Такой порядок, хотя и предусмотрен Регламентом Государственной Думы Российской Федерации, не всеми соблюдается. Между тем соблюдение этого порядка способствовало бы лучшей систематизации и повышению качества законодательства, устранению противоречий нормативных правовых актов.

Особое внимание в работе автор отводит осуществлению правовой экспертизы законопроекта, которая предполагает проверку соблюдения правил законодательной техники, проверку соответствия положений I законопроекта Конституции Российской Федерации, другим федеральным

законам и нормативным правовым актам, правилам выбора стилистических, семантических и синтаксических конструкций. • Производство правовой экспертизы законопроекта предполагает,

прежде всего, проверку соблюдения требований, приемов и способов подготовки законопроекта и в целом соблюдения правил законодательной техники, которые являются общими для всех стадий законодательного процесса Однако особое значение эти правила имеют на стадии под| отопки шконопроекта и его внесения на рассмотрение органов

законодательной власти, так как от полноты использования правил законодательной техники зависит качество принятого закона

Внесение законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу является завершающим этапом в законодательной инициативе. Законопроект признается внесенным после регистрации в секретариате Председателя Государственной Думы и направления в ответственный комитет для подготовки к рассмо трению

В диссертации рассмотрены имеющиеся в юридической лигературе определения понятий «законодательная инициатива» и «законодательный процесс», а также сделан вывод, что эти два понятия соотнося 1ся дру1 с другом как общее и особенное. Особенным выступает законодательная инициатива, являющаяся одной из стадий законодательного процесса Следовательно, правовая регламентация законодательной инициативы осуществляется общими конституционно-правовыми и иными нормами

Законодательную инициативу, как стадию законодательною процесса, следует рассматривать не только в рамках федерального законодательства, но и законодательства субъектов Российской Федерации Хотя Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представитетытых) и исполнительных органов государственной власти» и ограничил самостоятельность субъектов Российской Федерации в определении субъектов права законодательной инициативы, по решению законодательного органа субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации. Наибольший интерес представляет та группа потенциальных носителей права законодательной инициативы, которая именуется в федеральном законе «иными органами» Как показывает сравнительно-правовой анализ ряда конституций республик, обновленных в период после 1999 года, в разряд «иных органов» включаются как государственные органы Российской Федерации и соответствующие республики в составе Российской Федерации, гак и структурные подразделения законодательною (представительного) органа государственной власти последнег о.

Кроме того, автор подчеркивает, что республики в составе Российской Федерации самостоятельны в вопросе о делении субъектов законодательной инициативы на тех. кто участвует в законодательной

деятельности парламента на общих основаниях, либо при соблюдении определенных условий. Органы власти как субъекты законодательной инициативы в республиканском парламенте наделяются правом регулирования подготовки законопроектов до их внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти в республике.

Таким образом, законодательная инициатива есть комплекс действий субъекта конституционного права законодательной инициативы, направленных на разработку предварительного текста законопроекта, производство правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также его внесение в законодательный орган для обсуждения и принятия.

Во втором параграфе - «Конституционно-правовые основы законодательной инициативы», анализируются нормы Конституции Российской Федерации, определяющие право законодательной инициативы субъектов этого права.

Отмечается, что право законодательной инициативы Президента Российской Федерации, в отличие от других субъектов, одновременно зафиксировано в двух разных разделах Конституции Российской Федерации. Видимо, законодатель, определяя основные полномочия Президента Российской Федерации в главе 4 Конституции Российской Федерации, не мог не включить в статус Президента Российской Федерации такое важное направление деятельности, как законодательная инициатива. А в ст 104 Конституции Российской Федерации содержатся общие нормы, регламентирующие перечень субъектов законодательной инициативы. Нормы ст. 84 Конституции Российской Федерации носят специальный характер по отношению к общим нормам ст. 104. Такой подход законодателя подчеркивает исключительность права законодательной инициативы Президента Российской Федерации Об этом также свидетельствует высокая результативность реализации Президентом права законодатепьной инициативы. Так, из 100% внесенных за два года Президентом законопроектов рассмотрено Государственной Думой -54,2%, принято - 47,24. стали законами 34,7%, тогда как законопроектов Правительства рассмотрено 67,3%, приняты 39,49?, стали законами -27,9%.

Вместе с тем в ходе изучения практики отмечается сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации в законода!ельной деятельности с точки зрения общею количества вносимых законодательных инициатив Имея в своем распоряжении аппарат

Администрации, широкие возможности влияния на всех стадиях прохождения законопроектов, в том числе право президентского «вето», Президент Российской Федерации moi бы достичь более высоких результатов. Этого требует объективная обстановка в стране, строящей правовое юсударство и гражданское общество.

Анализ материалов Государственной Думы позволяет отметить значительную активизацию, начиная с 2000 года, законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Во многом этому способствовало постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 года №347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».' После создания Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности значительно возросла роль Министерства юстиции Российской Федерации в методическом обеспечении законопроектной деятельности министерств и ведомств.

Автор отмечает, что значительную роль в оптимизации и повышении эффективности законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации играют такие нормативные правовые акты как Регламент Правительства Российской Федерации (в ред. пост. Правительства Российской Федерации №760 от 5 октября 2000 года), а также ряд постановлений, специально посвященных этой проблеме: №347 от 15 апреля 2000 года (в ред. от 2 августа 2001 года) «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»; №576 от 2 августа 2001 года «Об утверждении основных требований концепции и разработки проектов федеральных законов»; №803 от 11 ноября 2002 года «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов». В результате в 2001 году из 203 законов, подписанных Президентом Российской Федерации, 73 (36%) были внесены Правшельством Российской Федерации, в 2002 году - соответственно 206 и 94 (46%), в 2003 году - 170 и 80 (47%). Анализ показывает, что законы, имеющие системообразующее значение, были инициированы Президентом или Правительством. Эти инициативы направлены на решение наиболее важных с точки зрения общественной значимости проблем развития законодательства, касающихся, прежде всею, социально-экономической сферы.

1 СЗРФ 2000. № 17 Ci 1877

В диссертации проводится сравнительный анализ законопроектной деятельности в России и некоюрых зарубежных странах, имеющих федеративное устройство, в частности, в Канаде. Изложенные в работе диссертантом факторы законопроектной деятельности Кабинета министров Канады дают достаточные основания для вывода о возможности использования опыта канадских законодателей с целью улучшения организации законотворческой работы федеральных органов исполнительной власти России.

Анализ сравнительной результативности различных субъектов законодательной инициативы показал повышение законопроектной активности субъектов Российской Федерации, с одной стороны, и отсутствие сколько-нибудь заметной результативности прохождения этих законопроектов на федеральном уровне, - с другой. Так, за 2000 - 2002 гг. доля федеральных законов, принятых по инициативе субъектов федерации, составила примерно 1%. За период 1995 - 1999 гг. из 500 проектов федеральных законов, внесенных субъектами федерации, принято 15.' Такое положение объясняется как причинами субъективного, так и объективного характера. Проявлением субъективизма является то обстоятельство, что депутаты Государственной Думы не всегда вникают в проблемы субъектов Российской Федерации, интересы которых они порой игнорируют. Законодательный орган субъекта федерации при подготовке законопроекта объективно учитывает лишь собственные интересы и далеко не всегда предвидит последствия принятия того или иного законопроекта для других субъектов федерации и России в целом. Все это наталкивает на мысль о необходимости особой формы согласования реализации права законодательной инициативы в ситуациях, затрагивающих интересы одновременно федерации и ее субъектов. Для федерации механизм согласования важен в деле обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, основ конституционного строя Российской Федерации, ее государственного суверенитета. Субъектам федерации механизм согласования дает дополнительные возможности для учета их интересов в законодательном процессе и правоприменительной практике, определенные гарантии того, чш федеральный закон не ограничит их права, не лишит мехами*мов защиты интересов населения на их территории.

См Об этом подробнее Достойны ва и недочеты двух важных ¡аконочроекгов мнения экспертов // Журнал российски! о нрава №4 2000 С -21

В работе подчеркивается необходимость дальнейшего развития форм согласованной законодательной деятельности ГосударсIвенной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Исследования показали, что до 2004 года между палатами Федерального Собрания возникали напряженные ситуации по вопросам согласования процедур. Так, за период с 1995 года по 2004 год Советом Федерации отклонено 16 федеральных законов. По некоторым из них Совет Федерации принял постановления об отказе от участия в работе согласительной комиссии. В отдельных случаях споры возникали по вопросу о составе согласительной комиссии Лишь с 2004 года наблюдается тенденция стабилизации отношений между двумя палатами Из трех законов (Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», Закон о внесении изменений в ч 2 Налогового кодекса РФ, Закон об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) в общественных местах пива и напитков, изготавливаемых на его основе), принятых Государственной Думой и отклоненных Советом Федерации с предложением о создании согласительной комиссии, после соответствующей работы согласительных комиссий все три приняты Государственной Думой и затем одобрены Советом Федерации

Многие суждения диссертанта в данной главе связаны с анализом реализации права законодательной инициативы в некоторых зарубежных I осударствах, образовавшихся в результате распада СССР (Беларуси, Казахстане, Грузии, Туркменистане, Азербайджане, Киргизе тане, Украине Латвии, Армении и Эстонии).

Вторая глава - «Субъекты и правовые технологии законодательной инициативы в Российской Федерации» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе - «Субъекты права законодательной инициативы» рассматриваются состав субъектов и содержание института законодательной инициативы, анализируются конкретные действия субъектов и результаты, направленные на реализацию права законодательной инициативы.

Диссертант отмечает, что в литературе не сложилось однозначно! о понятия субъекта права ¡аконодателыюй инициативы. Одновременно используются понятия «субъект законотворчества», «субъект законодательного процесса» и т.д. Представляется, что следует придерживаться формулировки, содержащейся в ч 1 сг 104 Консппуции Российской Федерации, где перечислены высшие должностные лица и

государственные ор!аны - «субъекты права законодательной инициативы».

Праву иконодательной инициативы, принадлежащему соответствующим субъектам, корреспондирует обязанность законодательного органа принять внесенный законопроект и включить ею в повестку дня очередного заседания, рассмотреть его и принять по нему решение.

В работе обосновывается вывод о том, что право законодательной инициативы делится на общее и специальное Общее означает право субъекта на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов Специальное - право на внесение законопроектов только по определенному кругу вопросов. Специальным правом обладают высшие судебные органы Российской Федерации, которые вправе разрабатывать и вносить законопроекты только по вопросам их ведения.

Кроме того, как выяснено в диссертационном исследовании, вопрос об объеме права законодательной инициативы, принадлежащего судебной ветви власти, остается спорным. Опасения о том, что судебная втасть может оказывать давление на законодателя в целях обеспечения «проходимости» определенных законопроектов, мягко говоря, не состоятельны Другие субъекты законодательной инициативы (Президент Правительство, Совет Федерации) обладают не меньшей властью и в шянием на законодательную власть. Высшие судебные органы Российской Федерации представляют собой самостоятельную ветвь государственной власти, поэтому наделение их правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения ставит эти органы в неравное положение с другими субъектами права законодательной инициативы. Как представляется, точка зрения о нежелательности расширительного толкования норм о праве законодательной инициативы высших судебных органов не имеет достаточных оснований.

Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) некоторых субъектов Российской Федерации содержат институт исключительной законодательной инициативы В законодательстве субьсктов Российской Федерации посредством усложненной процедуры предусмотрено внесение законопроектов по важнейшим вопросам социально-экономической жизни общества Как правило, такое право закреплено за высшим органом государственной власти или за высшим тотжностным лицом субъекта Российской Федерации Так, согласно ч 4

ст. 69 Конституции Республики Дагестан, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств республики, другие законопроект, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета Республики Дагестан, могут быть внесены Президентом Республики Дагестан либо при наличии заключения Президента Республики Дагестан. Автор полагает, что неоправданное расширение сферы применения исключительной законодательной инициативы нецелесообразно, ^к как оно может привести к необоснованному ограничению демократических начал в законодательном процессе.

Весьма проблематичным в российской правовой системе является право народной законодательной инициативы, не получившее законодательного закрепления на федеральном уровне и признаваемое в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации и развитых зарубежных государств. Изучив имеющийся в странах с устойчивыми демократическими традициями правовой опыт развития законодательного процесса, диссертант пришел к выводу о том, что право народной законодательной инициативы вполне может стать составной частью демократической конституционной системы России. С учетом прогрессивного развития российской государственности реализация права народной законодательной инициативы будет способствовать росту гражданской активности в делах государства. Она позволит избирателям в случаях, когда законодательный орган окажется непредставительным и не соответствующим ожиданиям народа или избранник будет неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои интересы путем реализации своею права на внесение законопроектов в орган законодательной (представительной) власти.

По мнению автора, заслуживает поддержки и другая форма реализации права законодательной инициативы - внесение законодательного предложения, сопровождаемое регистрацией и рассмотрением в соответствующих комиссиях законодашльного органа Одобрение законодательного предложения означало бы продолжение работы над законопроектом.

На основе подробною изучения законода!ельной практики автор отмечает, что реализация законодательной инициашвы гребу с I о г ее субъекта соблюдения специальной процедуры Под процедурой в данном случае следует понимать выполнение определенных требований субкекюм

права законодательной инициативы при внесении в законодательный орган проекта правового акта. Необходимым условием внесения законопроекта, чаще всего, является представление: 1) текста законопроекта; 2) пояснительной записки; 3) документа, выражающего решение субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта, сопроводительного письма на имя председателя законодательного органа (председателя палаты), проекта постановления законодательного органа по данному законопроекту. При несоблюдении указанных условий, как правило, законопроект возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Во втором параграфе - «Правовые процедуры реализации права законодательной инициативы», определено понятие правовой процедуры реализации права законодательной инициативы, исследованы

» юридические основы и принципы, на которых основывается правовая

процедура, правила законодательной техники и требования, предъявляемые к ней.

• Под правовой процедурой реализации права законодательной

инициативы понимается совокупность нормативно установленных правил и действий, направленных на реализацию субъектами права законодательной инициативы своего правомочия разрабатывать и вносить в Государственную Думу законопроекты. Правовая процедура основывается на принципах законности, нормативности, действенности, синхронности, гарантированности.

Реализация права законодательной инициативы состоит из нескольких взаимосвязанных элементов: а) познание, изучение и анализ общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании; б) определение законодательного уровня и органа, уполномоченного принимать нормативные правовые акты; в) определение формы будущего нормативного правового акта; г) планирование и подготовка нормативного правовою акта; д) обсуждение, принятие, изменение или отклонение нормативного правового акта в соответствии с регламентом.

- Основными требованиями, предъявляемыми к процедуре реализации

права законодательной инициативы являются: принятие акта уполномоченным субъектом; принятие акта только по основаниям, предусмотренным законом; определение установленной формы акта; соблюдение субординации правовых актов внутри системы права; соблюдение правил подготовки и принятия актов.

На состояние правотворческого процесса, в том числе процедуры реализации права законодательной инициативы, существенное влияние оказывают экономические, политические, социальные, психологические и иные факторы. Поэтому имеются факты принятия недостаточно совершенных законопроектов. В диссертации содержится критическая оценка принятых за последние годы законов, направленных на борьбу с преступностью (УК РФ, УПК РФ) В качестве средства повышения качества законопроектов нредлат ается метод независимых экспертных оценок при составлении прогнозов эффективности законопроектов. С помощью экспертных оценок, в отличие от ведомственных заключении, можно решить основную задачу прогнозирования - воссоздать в существенных проявлениях и связях будущее действие закона, обратное влияние на него внешних факторов. В установлении объективною состояния взаимодействия закона и общества должны участвовать не только юристы, но и экономисты, социологи, политологи, специалисты иных областей науки и практики. Прогнозирование имеет целью обнаружить и обосновать возможный результат эффективности законопроекта и предложить конкретные рекомендации о способах повышения этой эффективности. Для этого необходимо дава!ь обстоятельное заключение как о факторах, которые оказывают положительное воздействие на закон, так и о негативных факторах.

Конечный результат продвижения законопроекта в значительной степени зависит от выбора правильной технологии законодательного процесса. За прошедшие годы накоплена определенная нормативная база, выработаны позитивные правотворческие позиции, опыт проведения дискуссий и преодоления противоречий и даже кризисных ситуаций внутри палат парламента. Вместе с тем технологии внесения, регисфации, принятия или отказа в рассмотрении и возвращения законопроекта субъекту права законодательной инициативы, рассмофение альтернативных законопроектов, уточнения правового статуса представителя субъекта права законодательной инициативы и т д все еще остаются несовершенными. В диссертации приводятся эмпирические материалы, подтверждающие указанный тезис и делается вывод о том, что нормативно не определены критерии оценки качества принимаемых законопроектов. Для устранения данного недостатка необходимо разработать специальную процедуру, обеспечивающую традацию проектов

законов с целью недопущения принятия неподготовленных законопроектов.

Диссертант подчеркивает, что существенным недостатком технологий реализации права законодательной инициативы является и отсутствие нормативно установленного статуса представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы в органе законодательной (представительной) власти. Это приводит отдельные субъекты права законодательной инициативы к самостоятельному и не всегда удачному решению возникающих вопросов. Неизбежным становится различное толкование полномочий самим представителем субъекта права законодательной инициативы и Государственной Думой; представители субъектов права законодательной инициативы при обсуждении законопроектов на заседаниях комитетов выходят за пределы своих полномочий вплоть до отзыва законопроекта с рассмотрения и т.д.

В целях решения перечисленных и других вопросов в диссертации предлагается: создать в Государственной Думе группу специалистов, уполномоченных заниматься соблюдением парламентской процедуры и подготовки заключений по поступающим законопроектам; определить процессуальный статус представителя субъекта законодательной инициативы; нормативно установить, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации не вправе представлять законопроекты через своих представителей. Для разрешения вопроса о полномочиях коллектива авторов - субъектов права законодательной инициативы - по делегированию своего представителя во время обсуждения законопроекта в ч. 3 ст. 105 Регламента Государственной Думы после слов «При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом» следует дополнить словами - «несколькими индивидуальными субъектами права законодательной инициативы совместно».

В заключении сформулированы вытекающие из диссертационно! о исследования выводы и предложения, направленные на повышение эффективности реализации права законодательной инициативы субъектами этого права.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:

1. Рамазанова Э.Т. Проблема эффективности законодательной инициативы // Материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития». Санкг-Петербург, 2003. Вып.З. - 0,4 п.л.;

2. Рамазанова Э.Т. Институт законодательной инициашвы в Российской Федерации в сравнении с зарубежным опытом // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2003 № 2. -0,5 п.л.;

3. Рамазанова Э.Т. О правовых технологиях реализации права законодательно инициативы // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. Махачкала, 2004. № 2. - 1,0 пл.;

4. Рамазанова Э.Т. Проблема народной законодательной инициативы в российском праве Н Государственное строительство и право: Сборник научных трудов. М„ 2005. Вып.12. - 0,4 п.л.

/

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Рамазановой Эльвиры Тажутдиновны

Тема диссертационного исследования: Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации

Научный руководитель: Атаманчук Григорий Васильевич доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки России

Изготовление оригинал-макета Рамазанова Эльвира Тажутдиновна

Подписано в печать ¿¿йСраж %{?

Усл. П.л. ¿У

Российская академия государственной службы При Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 1

119606, Москва, пр-т Вернадского, 84

05-12 1

РНБ Русский фонд

2006-4 6908

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Рамазанова, Эльвира Тажутдиновна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА ИНСТИТУТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§1. Понятие, содержание и методологические подходы к определению института законодательной инициативы.

§ 2. Конституционно-правовые основы законодательной инициативы.

ГЛАВА II. СУБЪЕКТЫ И ПРАВОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Субъекты права законодательной инициативы.

§ 2. Правовые процедуры реализации законодательной инициативы.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации"

Актуальность темы исследования

Построение в России гражданского общества и правового государства немыслимо без совершенствования законодательного процесса, в том числе института законодательной инициативы.

Законодательная инициатива является начальным звеном законодательного процесса, так как «рождение» закона всегда связано с проявлением творческой инициативы субъектов права законодательной инициативы. Ведь прежде чем выразить закон нормативно, ему необходимо дать социологическое обоснование, вывести его из запросов общественной жизни. Критерием эффективности законодательного процесса является принятие актуальных законов, которые действительно обеспечивают развитие и укрепление общественных отношений, решение задач построения демократического федеративного правового и социального государства. На проблему дальнейшего развития российского законодательства обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин. Выступая 1 июня 2004 года на заседании Государственного Совета Российской Федерации, Президент сказал: «Уже сегодня в изменениях нуждаются 1,5 сотни федеральных законодательных актов.». Была подчеркнута и необходимость развития регионального законодательства, исходя из новой социально-экономической и политической ситуации. Серьезные недостатки в законодательстве отмечены в докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 года.

Одним из ключевых в теории и практике правотворческой деятельности государственных органов является вопрос о сущности и процедуре реализации права законодательной инициативы. В этом праве выражается взаимосвязь законодательных (представительных) органов с обществом, его политическими и экономическими силами.

Анализ законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации за последнее десятилетие показывает, что ведущим субъектом права законодательной инициативы является Правительство РФ. Поэтому в диссертации значительное внимание уделено анализу практики реализации права законодательной инициативы именно Правительством РФ.

Вместе с тем Конституция и законодательство Российской Федерации указывают на обширный круг субъектов права законодательной инициативы, которые по разным причинам этим правом недостаточно пользуются. Кроме того, имеется немало фактов, когда законопроекты, внесенные в соответствии с правом законодательной инициативы, длительное время не рассматриваются без каких-либо оснований либо вообще не принимаются во внимание. Поэтому вопрос о составе субъектов права законодательной инициативы, его сущности и процедуре реализации, как на федеральном уровне, так и уровне субъектов федерации требует исследования. Кроме того, Федеральный закон №184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в отличие от Конституции РФ, содержит нормы, позволяющие расширить состав субъектов права законодательной инициативы, включив в него различного рода общественные объединения и политические партии. Важной проблемой остается реализация в России права народной законодательной инициативы, признанной в ряде зарубежных демократических государств, но не получившей законодательного закрепления на федеральном уровне.

Многочисленные нарекания вызывает процедура принятия законопроектов к рассмотрению в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Нормативно в ней не определен аспект оценки качества принимаемых законопроектов.

Все изложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, ее теоретическом и практическом значении.

Степень научной разработанности темы.

Исследованию проблем законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, посвящены труды ученых А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, И.Н. Барцица, Р.Ф. Васильева, Б.В. Исакова, В.П. Крашенинникова, O.E. Кутафина, Г.В. Мальцева, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.С. Эбзеева и др.

Вместе с тем названная проблема все еще остается недостаточно раскрытой. На фоне общего количества публикаций, посвященных развитию законодательного процесса, исследование института законодательной инициативы носит фрагментарный характер. В работе предпринята попытка системного анализа данного института как самостоятельной стадии законодательного процесса, предлагаются пути совершенствования технологии разработки и внесения законопроектов, а также принятия их к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации. В этой связи работа представляет собой серьезный вклад в изучение данной проблематики, имеет значительный научный и практический интерес.

Объектом настоящего исследования выступает комплекс общественных отношений, возникающих в связи с осуществлением субъектами права законодательной инициативы на разработку и внесение законопроектов, и их принятие к рассмотрению законодательными (представительными) органами.

Предметом исследования является деятельность государственных органов, депутатов, должностных лиц, общественных структур и граждан по осуществлению права законодательной инициативы и тем самым участию в законодательном процессе Российской Федерации.

Цель данного исследования состоит в конституционно-правовой характеристике института законодательной инициативы, определении его содержания, места и роли в правовой системе России, а также технологий его практического осуществления.

В соответствии с указанной целью в диссертации ставятся и решаются следующие задачи:

- раскрыть понятие института законодательной инициативы, его содержание, место и роль в структуре современного законодательного процесса России;

- показать основные формы реализации права законодательной инициативы, их качественные черты, отличия и взаимосвязи;

- описать конституционно-правовой статус субъектов права законодательной инициативы;

- охарактеризовать понятие и принципы правовой процедуры внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотреть виды правовых процедур;

- проанализировать типичные недостатки и отклонения в технологии осуществления права законодательной инициативы; сформулировать предложения, направленные на совершенствование технологии разработки и внесения законопроектов, а также принятия их к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды ученых, исследовавших проблемы законодательного процесса в целом и права законодательной инициативы, в частности, а также научные публикации в периодических изданиях, материалы научно-теоретических и научно-практических конференций, посвященные исследуемой проблематике.

Методологическую основу исследования составляют фундаментальные положения философии, социологии, конституционного права, общей теории государства и права. В ходе диссертационного исследования использовались методы материалистической диалектики, системного анализа, исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, социологический, статистический и другие.

Правовой базой послужили:

- Конституции Российской Федерации, стран СНГ, республик-субъектов Российской Федерации, уставы субъектов федерации;

- федеральные конституционные законы Российской Федерации;

- федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты;

- регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, регламенты законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации

Г4 предпринята попытка, провести комплексный анализ института законодательной инициативы, с целью разработки, на основе теоретического обобщения отечественной и зарубежной практики его осуществления, практических рекомендаций, направленных на повышение эффективности законодательной деятельности.

Действенность законов, их применение и исполнение во многом зависят от того, кто их инициирует, обосновывает и подготавливает, какие идеи и цели закладываются в их структуру и содержание. Законодательная инициатива есть первичная и методологически важная составная часть законодательного процесса, организация которого и определяет итоговый результат - качество правового регулирования.

На защиту выносятся следующие основные положения, содержащие новизну или ее элементы:

1. Право законодательной инициативы рассматривается как важный институт в системе институтов, составляющих и характеризующих законодательный процесс в демократическом правовом государстве. Это - многогранное право, отражающее в социологическом аспекте связь общества, его структур с органами законодательной (представительной) власти, в гносеологическом -процесс и результат познания субъектом права законодательной инициативы объективной необходимости принятия определенного закона, в методологическом - выбор варианта содержания этого закона, в юридическом - начало внесения и движения законопроекта в органе законодательной (представительной) власти;

2. Обосновывается положение о том, что структурно законодательная инициатива состоит из следующих стадий: а) разработки первоначального текста законопроекта, б) его правовой экспертизы, в) внесения в законодательный орган. Реализация права законодательной инициативы порождает юридические отношения, содержанием которых, с одной стороны, является право субъекта разрабатывать и вносить законопроекты в законодательный (представительный) орган, а с другой - обязанность законодательного (представительного) органа принять законопроект и включить его в повестку очередного заседания, рассмотреть и принять по нему решение. В работе высказано одобрение по поводу такой формы реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательного предложения;

3. Реализация права законодательной инициативы как деятельность состоит из ряда последовательно осуществляемых действий (познания общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании, определения формы будущего закона, планирования и подготовки законопроекта, обсуждения, принятия, изменения или отклонения законопроекта). Показано, что существенным недостатком в реализации права законодательной инициативы является отсутствие нормативно установленного статуса представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе.

Внесено предложение, создать в Государственной Думе специальную группу, которая бы занималась подготовкой заключений по поступающим законопроектам, следила за соблюдением процедуры, наличием представителя и другими организационными вопросами;

4. В ходе анализа правоприменительной практики обоснован вывод о том, что принятое в законодательстве разделение права законодательной инициативы на общее и специальное не имеет достаточных оснований. Высшие судебные органы Российской Федерации представляют собой самостоятельную ветвь государственной власти, поэтому наделение их правом законодательной инициативы только по вопросам их ведения ставит эти органы в неравное положение с другими субъектами права законодательной инициативы. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по кадровому потенциалу и иным параметрам не уступают другим субъектам права законодательной инициативы и вполне в состоянии разрабатывать и предлагать законодательному органу законопроекты не только по вопросам их ведения, но и по любым вопросам общественного развития;

5. За последние годы проделана значительная работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности законотворческой деятельности органов государственной власти РФ. Однако практически нигде стратегическое и текущее планирование данной деятельности не упорядочено. Между тем оно должно отвечать требованиям: совокупность законопроектов необходимо распределять не только по срокам, но и по очередности разработки, внесения, рассмотрения и принятия; следует обеспечивать внутрисистемную связь планируемых законов; планирование целесообразно осуществлять по основным сферам государственной и общественной жизни;

6. В целях эффективности законотворческой деятельности в РФ заслуживает внедрения планирование совместной законопроектной и законодательной деятельности Совета Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Для этого представляется целесообразным нормативное регулирование этой деятельности путем принятия специального регламента. В этом плане может быть весьма полезным положительный зарубежный опыт сотрудничества палат парламентов, например, Федеративной Республики Германии, Канады и т.д.;

7. Сформулированы рекомендации по применению зарубежного опыта, где получают распространение такие институты как народная законодательная инициатива. Являясь одним из демократических институтов она призвана стать составной частью демократической конституционной системы развития российской государственности и позволит избирателям (населению) в случаях, когда законодательный орган окажется непредставительным и, соответственно, не отвечающим ожиданиям народа, или избранник - депутат по тем или иным причинам окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои интересы путем реализации права на разработку и представление собственных законопроектов в законодательные органы.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяются насущными потребностями конституционно-правовой науки и российского законодательства в детальной разработке вопросов, связанных с регламентацией института законодательной инициативы. Проведенный в исследовании анализ права законодательной инициативы может представлять интерес, как для теории конституционного права, так и для практического применения в деятельности законодательных органов.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в деятельности палат

Федерального Собрания РФ и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и других субъектов права законодательной инициативы, а также в преподавательской деятельности при чтении курса «Конституционное право», специальных курсов по проблемам, посвященным изучению законодательного процесса Российской Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Диссертация подготовлена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, где проведено ее предварительное обсуждение и вынесено заключение. Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в ней, нашли отражение в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития» (Санкт-Петербург, 2003).

Структура работы включает в себя введение, две главы, состоящих из четырех параграфов, заключение и список использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Рамазанова, Эльвира Тажутдиновна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблема реализации права законодательной инициативы в современной России имеет не только теоретическое значение, но и большое практическое значение, так как в реальной правотворческой деятельности встречается немало противоречий и коллизий, а также бюрократических проволочек, которые снижают актуальность и социально-экономическую обоснованность законопроектов.

Законодательный процесс в России является сложным, пройти который от начала до конца не каждый субъект права законодательной инициативы может. Если к этому прибавить неравномерное организационно-правовое обеспечение субъектов права законодательной инициативы, то становится ясно, почему одни субъекты преуспевают в правотворческой деятельности, а другие неэффективно используют свое право. Несовершенные законодательные технологии отпугивают отдельных субъектов права законодательной инициативы, для них становятся недосягаемыми такие этапы законодательной процедуры как правовая и лингвистическая экспертизы предлагаемого законопроекта, согласование со всеми заинтересованными субъектами, чьи интересы должны быть учтены при внесении законопроекта и т.д.

Вместе с тем, необходимо отметить и положительные сдвиги в законотворческой деятельности: а) статистический рост подготавливаемых, внесенных и рассматриваемых законопроектов; б) значительное увеличение доли законов в структуре принимаемых нормативных правовых актов.

Несмотря на это, процесс реализации права законодательной инициативы в России нуждается в дальнейшем совершенствовании путем поиска новых методов прогнозирования и планирования законопроектной деятельности, вовлекая в эту работу широкие слои населения и, в первую очередь, гражданские организации. Реалии современной России таковы, что граждане РФ находятся вне поля функционирования права законодательной инициативы, так как они не входят в перечень субъектов права законодательной инициативы, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

Все изложенное позволяет перейти к конкретным выводам и предложениям, направленным на совершенствование института законодательной инициативы в Российской Федерации:

1. Институт законодательной инициативы относится к основополагающим конституционно-правовым институтам, входящим в систему российского права. Данный институт состоит из совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в ходе выявления объекта права законодательной инициативы, определения значимости этого объекта, актуальности его правовой регламентации, выявления потенциальных возможностей субъектов права законодательной инициативы для подготовки актуального законопроекта, определения круга субъектов, интересы которых могут быть затронуты при осуществлении законодательного процесса.

Реализации права законодательной инициативы связана с соблюдением правовых, организационных и технических условий, основным среди которых является согласованность с нормами Конституции РФ, регламентов Государственной Думы и Совета Федерации и другого федерального законодательства.

Важное значение в реализации права законодательной инициативы имеет соблюдение специальной процедуры, состоящей из следующих элементов: а) разработка текста законопроекта; б) проведение правовой экспертизы; в) внесение законопроекта в законодательный орган.

Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса носит двухуровневый характер: в рамках Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется реализация права законодательной инициативы на федеральном уровне, а в рамках законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на уровне субъектов РФ. Однако в интересах законодательной практики требуется также разграничение процессов законодательной инициативы и по субъектам законодательной инициативы, определяя для каждого из них специальные правила реализации права законодательной инициативы, позволяющие учитывать их характерные особенности.

2. Законодательная инициатива - важнейшая стадия законотворческого процесса. Ее правовой основой является Конституция РФ, в которой определены субъекты права законодательной инициативы. Перечень субъектов права законодательной инициативы носит исчерпывающий характер. Процесс законодательной инициативы - это деятельность федеральных государственных органов и должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ, направленная на: а) подготовку новых законопроектов; б) изменение и дополнение действующих законов; в) внесение предложений по законодательным технологиям; г) кодификацию законодательства.

Законодательная инициатива сама имеет следующие структурные элементы: 1) изучение и определение общественных отношений, в регулировании которых возникает потребность; 2) определение методики правового регулирования выявленных общественных отношений; 3) формулирование правовых норм, правовых институтов и нормативных правовых актов, призванных регулировать соответствующие общественные отношения; 4) предварительное обсуждение нормативного правового акта, законопроекта на уровне субъекта права законодательной инициативы; 5) внесение законопроекта в законодательный орган; 6) принятие или отклонение законопроекта на этапе обсуждения в законодательном органе.

3. Исследование института законодательной инициативы показывает, что это динамичная система, которая находится в состоянии непрерывного функционирования и развития. В связи с этим законодательная инициатива как системообразующее явление выполняет определенные задачи, имеет свои цели, основывается на конкретных принципах, осуществляется специальными приемами и способами и реализуется с помощью специфического механизма функционирования.

Законодательную инициативу следует различать как по горизонтали, так и по вертикали. По горизонтали существует общее и специальное право законодательной инициативы. Под общим правом законодательной инициативы следует понимать право соответствующего субъекта на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов. Специальное право обеспечивает субъекту право законодательной инициативы на внесение законопроектов только по определенному кругу вопросов.

В целях устранения имеющегося терминологического многообразия и унификации понятия «субъект права законодательной инициативы» следует придерживаться законодательной формулировки, данной в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, где сказано о должностных лицах и государственных органах, которым принадлежит право законодательной инициативы. Таким образом, есть все основания дифференцировать и использовать в научном обороте понятие «субъект права законодательной инициативы», под которым понимается совокупность высших должностных лиц РФ, высших представительных и исполнительных органов РФ, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, законодательных органов субъектов РФ и высших судебных органов РФ.

4. Право законодательной инициативы нуждается в постоянном совершенствовании не только на основе российской опыта, но и опыта зарубежных стран, в том числе опыта стран, где широко распространен такой прогрессивный институт как народная законодательная инициатива.

Народная законодательная инициатива как один из демократических институтов должна стать составной частью демократической конституционной системы современного уровня развития российской государственности. Она позволяет избирателям в случаях, когда законодательный орган окажется непредставительным и, соответственно, несоответствующим ожиданиям народа, или избранник - депутат по тем или иным причинам окажется неспособным реализовать волю избирателей, защищать свои интересы путем реализации права на разработку и представление законопроектов в высший законодательный орган.

Одной из форм реализации права законодательной инициативы должно быть законодательно признано внесение законодательного предложения, которое сопровождается регистрацией и предварительным рассмотрением в соответствующих постоянных комиссиях (комитетах), которые принимают решения об отклонении либо одобрении предложения. Одобрение предложения означает продолжение работы над законопроектом.

5. Эффективность законодательной деятельности во многом зависит от соблюдения процедуры реализации права законодательной инициативы. На этапе разработки законопроектов возникает необходимость определить прогноз эффективности действия законопроекта. Прогнозирование как этап процедуры реализации права законодательной инициативы обеспечивает возможность выявить характерные недостатки законопроектов и действующих законов. Оно в свою очередь состоит из ряда взаимосвязанных и последовательных действий: а) анализа степени соответствия целей законопроекта объективным закономерностям общественного развития; б) исследования факторного воздействия на нормы законопроектов; в) определения результатов действия исследуемых норм и нормативного акта в целом.

Установление явного несоответствия целей законопроекта закономерностям общественного развития влечет безусловное прекращение исследования эффективности законопроекта.

В решении основной задачи прогнозирования эффективности взаимодействия общества и закона существенную роль играют экспертные оценки, в которых должны участвовать юристы, экономисты, социологи, политологи, специалисты иных областей науки и практики. Потребность в использовании специальных знаний возрастает в периоды реформирования общества.

6. Дальнейшее эффективное продвижение законопроекта зависит в значительной мере от выбора правильной технологии законодательного процесса. Анализ практики показывает, что в регулировании технологии внесения законопроекта в Государственную Думу имеются существенные недостатки. Они касаются: а) регистрации, принятия и возвращения законопроекта субъекту права законодательной инициативы; б) изменения субъектного состава законопроекта после его внесения в Государственную Думу; в) принятия и обсуждения законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, утратившим данное право на момент рассмотрения законопроекта в Государственной Думе; г) рассмотрения в Государственной Думе альтернативных законопроектов; д) уточнения правового статуса представителя субъекта права законодательной инициативы; е) сроков рассмотрения законопроекта в Государственной Думе.

В целях упорядочения технологии внесения и рассмотрения (на предмет принятия законопроекта для дальнейшего обсуждения) в Государственной Думе законопроектов, представляется, что необходимо разработать специальную процедуру, позволяющую оценивать проекты законов для недопущения принятия неподготовленных законопроектов. Прежде всего следует отделить регистрацию законопроектов от принятия законопроекта к рассмотрению. Регистрация - действия технического характера, а принятие - действия процессуального характера. Как известно, процессуальные действия - прерогатива уполномоченного органа или должностного лица. Исходя из этого, решение о принятии законопроекта к рассмотрению должно быть возложено на Совет Государственной Думы, обладающий определенными полномочиями, в том числе полномочиями принятия организационных решений. Такой порядок должен действовать по всему спектру законопроектов.

7. Дальнейшего рассмотрения требует статус представителя коллегиального субъекта права законодательной инициативы, так как нормативные правовые акты не дают ответа на многие практические вопросы. В частности, не урегулированы вопросы: о порядке исполнения представителем своих полномочий; кто может быть представителем субъекта права законодательной инициативы; вправе ли назначать своих I представителей депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации; имеет ли право представитель вносить от имени субъекта права законодательной инициативы поправки к законопроекту; имеет ли представитель право отзыва законопроекта?

Отсутствие правовой регламентации перечисленных вопросов породило различные подходы со стороны субъектов права законодательной инициативы к порядку назначения своих представителей, наделению их соответствующими полномочиями, а со стороны представителей в определенных случаях даже встречаются нарушения пределов своих полномочий. Поэтому целесообразно было бы при внесении законопроектов коллегиальным субъектом права законодательной инициативы представлять решение с указанием своего представителя. К сожалению, данное требование ч. 3 ст. 105 Регламента Государственной Думы часто нарушается, что влечет дополнительные усилия для определения представителя.

8. В целях повышения эффективности законодательного процесса, в том числе реализации права законодательной инициативы, представляется необходимым: а) обеспечить более высокий уровень взаимодействия в процессе реализации права законодательной инициативы и субъектов этого права; б) субъектам права законодательной инициативы следует отзывать утратившие актуальность и социально-экономическую остроту законопроекты и тем самым освобождать Государственную Думу от устаревших законопроектов; в) обратить внимание на выполнение требований ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации о необходимости получения заключения Правительства Российской Федерации при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета; г) разработать примерные нормативы требований к законопроектам и прилагаемым к ним документам, направляемым субъектами права законодательной инициативы в законодательный орган.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Институт законодательной инициативы в правовой системе Российской Федерации: теория и практика реализации»

1. Официальные источники

2. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

3. Конституция Республики Беларусь. Минск, 1996.

4. Конституция Республики Украина. Киев, 1996.

5. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2002.

6. Конституция Республики Мордовия. Саранск, 1997.

7. Конституция Республики Грузия. Тбилиси, 2004.

8. Конституция Республики Азербайджан. Баку, 1995.

9. Конституция Республики Дагестан. Махачкала. 2003.

10. Конституция Республики Армения. Ереван, 1995.

11. Конституция Республики Карелия. Петрозаводск, 2001.

12. Конституция Республики Татарстан. Казань. 2002.

13. Конституция Республики Казахстан. Астана, 1995.

14. Конституция Латвийской Республики. Рига, 2003.

15. Конституция Республики Эстония. Таллин, 1999.

16. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1997.

17. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. М., 2002.

18. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации. М., 2004.

19. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

20. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

21. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 года. № 1-ФКЗ «Об Арбитражном Суде Российской Федерации». СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1589.

22. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.

23. Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3215.

24. Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

25. Федеральный закон №131-Ф3 от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.

26. Федеральный закон № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.

27. Федеральный закон № 1ЭЗ-ФЗ от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». СЗ РФ. 1999. № 28. Ст.3466.

28. Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2004 года «О местном самоуправлении в Республике Дагестан». СЗ Республики Дагестан. 2004. №12 (1). Ст.988.

29. Закон Республики Дагестан «О защите личной и общественной нравственности в Республике Дагестан». СЗ Республики Дагестан. 1999. № 1. Ст. 358.

30. Закон Республики Марий Эл «О референдуме Республики Марий Эл». В ред. от 19.09.2001 г. № 38-3. СЗ Республики Марий-Эл. 2001. №10. Ст.399.

31. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В ред. от 4 марта 1980 года. Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 11. Ст. 192.

32. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года. № 2134-ПГД. М., Известия. 1998 г.

33. Регламент Правительства Российской Федерации (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 5 октября 2000 года № 760).

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». СЗ РФ. 2000. №7. Ст. 1877.

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа2001 года № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов». СЗ РФ. 2001. №32. Ст.3335.

36. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября2002 года № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов». СЗ РФ. 2002. №46. Ст.4582.2. Специальная литература

37. Абрамова А.И., Чернобель Г.Т. Регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Закон: создание и толкование. Под ред. A.C. Пиголкина. М., «СПАРК». 1998. С. 137.

38. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД, «Сашко», 2000.

39. Австрийская республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.-С. 48,263-272.

40. Автономов A.C. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации. В сб.: Проблемы парламентского права в России. М., 1996.-С. 11.

41. Автономов A.C., Захаров A.A., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России / Моск. обществ, науч. фонд. М.: Изд. центр науч. и учеб. прогр. 2000.

42. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973. С.16.

43. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 192.

44. Аналитическая справка о законодательной деятельности Народного Собрания Республики Дагестан за I полугодие 2004 года.

45. Антонова Л.И. Правотворческая деятельность высших органов государственной власти РСФСР в 1917 1922 гг. (организационные формы). Л., 1965. М., 1982. - С. 25.

46. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

47. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, законопрактика. М., РАГС. 2002.

48. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., РАГС. 1997.

49. Атаманчук Г.В. Управление социальная ценность и эффективность. М., 1995.

50. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Изд. группа ИНФРА-М-Кодекс. 1996. -С. 380.

51. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989. -С. 194.

52. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. М., РАГС. 2001.

53. Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. Издательство Московского университета. 2000.

54. Борисова Е.В. Законотворчество в Российской Федерации: состояние и проблемы совершенствования. М., 1998.

55. Бошно C.B. Правотворчество: путь от источника к форме права. М., РАГС. 2002.

56. Васильев Р.Ф. Законодательный процесс. М., 2000. С. 183.

57. Власенко H.A., Исаков В.Б., Тихомиров Ю.А. Законодательная техника. М., 2000.

58. Габричидзе Б.Н. Правительство Российской Федерации. М., 1995.

59. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156 - 157.

60. Гузнов А.Г., Кененов A.A., Рождественская Г.А. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995. С. 77.

61. Давитадзе М.Д. Зарубежный опыт урегулирования межнациональных отношений. М., 2000. С. 63.

62. Елчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., 1999.

63. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н-Новгород, 2001.

64. Игнатенко В.В. Проблемы правотворчества и совершенствования законодательства. Иркутск, 1996.

65. Ижуткина И.В. Участие органов исполнительной власти в законодательном процессе в Российской Федерации. М., 2001.

66. Из опыта работы законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Сб. Вып. 15. М., 2001.

67. Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 60.

68. Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 41.

69. Как готовить законы (научно-практическое пособие). М., 1993. — С. 32-37.

70. Карлин А.Б. Совершенствовать законопроектную деятельность.

71. Касаткина Н.М. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 194. М., 1982. С. 25.

72. Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., 1991. — С. 104-118; Чехарина В.И. Проблемы законодательного процесса в российском парламенте. — В кн.: Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992.-С. 63-70.

73. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.-С. 117.

74. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Страшуна Б.А. М., 1999. С. 532-533.

75. Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов / Под ред. с вступ. статьей H.A. Михайлевой. М.: Манускрипт, 1995.

76. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. М., Статус. 2001.-С.4.

77. Маликов М.Ф. Совершенствование государственности Республики Башкортостан: Практическое пособие. Уфа: РИО БашГУ. 2003. — С. 93 -94.

78. Манохин С.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002.

79. Масловская Т.С. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации (теоретические и правовые аспекты). Сургут, 2002.

80. Мингазов JI.X. Эффективность норм международного права. Казань, 1980.-С. 118-134.

81. Митюков М.А., Подавалов A.A. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1997.

82. Окунькова JI.A. Президент Российской Федерации. Конституциия и политическая практика. С. 61; Журавлев A.JL, Султанов А.Ш. Сравнительный анализ Президента Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997. - С. 77.

83. Очерки парламентского права (зарубежный опыт). М., 1993. -С.179.

84. Пиголкин A.C. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., НОРМА. 1998.

85. Поленина C.B. Законодательство Российской Федерации. М., 1996.

86. Пособие по демократии. Функционирование демократического государства на примере Швейцарии. М., 1994. С. 52.

87. Правотворчество в Республике Мордовия. Собрание: Типография «Красный октябрь». 2000. С. 17.

88. Проблема правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: НОРМА. 1998. С. 121-122; Абрамова А.И. Понятие и форма осуществления законодательной инициативы /

89. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации. М., № 33.1993. С. 129.

90. Рамазанов Т.Е. Проблемы преступности в Республике Дагестан. Махачкала. «Юпитер». 1996. С. 164 -165.

91. Рекомендации по ведению законопроектной деятельности в федеральных органах исполнительной власти. 1997.

92. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. -С. 382 402.

93. Седугин П. Рождение закона. М.: Предиздат. 1991. С. 23.

94. Словарь иностранных слов. М., 1995. С. 552.

95. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., Зерцало. 1997. С. 403 - 404.

96. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 33 - 43.

97. Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ. Очерки парламентского права. Ред. Топорнина Б.Н. М.: Институт государства и права РАН. 1993.-С. 137.

98. Упоров И.В. Правотворчество в современной России: Учебное пособие. Краснодар, 2003.

99. Филиппов Н.К., Николаев В.Н. Российский федерализм и конституционная власть республик. Чебоксары, 1998. — С. 36.

100. Чертков А.Н. Проблемы регулирования в сфере совместного ведения законодательства субъектов Российской Федерации: порядок, формы, вопросы юридической техники. С. 50.

101. Эбзеев B.C. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учебное пособие для вузов. М.: Закон и право: ЮНИТИ. 1997.

102. Научные статьи, сообщения и публикации

103. Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права. № 8. 2000. С. 97.

104. Ведомости Московской городской Думы. № 1. 1995. С. 9.

105. Данилевская Е.В. Лингвистическая экспертиза в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. № 2. 2004. С. 31 - 32.

106. Данные из «Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь (третья сессия)». Информационно-аналитический бюллетень. 2001.

107. Достоинства и недочеты двух важных законопроектов: мнения экспертов // Журнал российского права. № 4. 2000. С. 21.

108. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования//Государство и право. №10. 1993. С. 26.

109. Законодательная процедура и систематизация законодательства в Финляндии. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 177. М., 1980.-С. 7.

110. Звягин Ю.В. Парламент и регламент. Заметки журналиста // Журнал российского права. № 11.1997. С. 55.

111. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных Штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. № 5.1991. С. 52-55.

112. Иванов О.Б. Право законодательной инициативы президента в зарубежных постсоциалистических государствах // Право и политика. № 7. 2002.-С. 31-32.

113. Избиратель Татарстана. № 1.2003. С. 28.

114. Известия. 23 мая 2003 года.

115. Информационное агентство «Интерфакс». 20 мая 1999 года.

116. Исаков Б.В. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. № 3. 2000. С. 33 и др.

117. Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законодательной работы. Материалы НПК. М., 1995.

118. Краснов М.А. Закон силен, когда сильна власть // Российская газета. 18 марта 1997 года.

119. Крестьянинов Е.В. О нормативном регулировании осуществления права законодательной инициативы // Труды Московской государственной юридической академии. М., № 2. 1997. С. 2.

120. Лабутина В.Н. Процесс подготовки и правового закрепления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. № 7. 2003. -С. 18.

121. Лунеев В.В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. № 1. 2004. С. 12 и др.

122. Любимов А.П. Институт лоббизма и законодательный процесс в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.

123. Материалы аналитического вестника «Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва» (1996- 1999 гг.). М., № 3. 2000.

124. Материалы научно-практической конференции «Правовая и криминологическая оценка нового УПК РФ» // Государство и право. № 9. 2002. С. 89 - 120; № 10. - С. 94 - 125.

125. Михайлов О.В. О совершенствовании работы по систематизации российского законодательства (к проблеме издания нового свода законов) // Северо-Кавказский юридический вестник. № 3. 2002. С. 65.

126. Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов // Российская юстиция. № 1.1998. С. 38 - 40.

127. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., Известия. 1997.

128. Несмеянова С.Э. Федеральное Собрание и Конституционный Суд: вопросы соотношения и взаимодействия // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы науч. конф. М., 21 23 марта 2002 года; М., 2003. - С. 228 - 241.

129. Обзор законодательных инициатив за 2004 год. Социум XXI. С.6.

130. Окулич И.П. Субъекты права законодательной инициативы в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России изарубежный опыт. Материалы науч. конф. М., 21-23 марта 2002 года; М.,2003.-С. 248 254.

131. Окушева Р.Т. Президент и законодательный процесс в Республике Казахстан // Журнал российского права. №3. 1998.-С.98.

132. Окушева Р.Т. Законодательный процесс в парламенте Республики Казахстан и вопрос о доверии правительству: процедура и практика // Журнал российского права. № 5/6. 2000. С. 171.

133. Платонов В.М. Законодательный процесс: как ему развиваться? Законопроектные приоритеты Правительства России. Предложения Института законодательства и сравнительного правоведения // Журнал российского права. № 2.2000. С. 10.

134. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. М., 1998.

135. Поленина C.B. Новое в системе законодательства Российской Федерации // Государство и право. № 2. 1994. С. 27 - 36.

136. Поленина C.B., Лазарев Б.М., Ливщиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации // Государство и право. № 3.1995. С. 57 - 68.

137. Рахманина Т.Н., Пиголкин A.C., Тихомиров Ю.А. Как готовить законопроекты: (Полезные советы) // Журнал российского права. № 4/5. 1998.

138. Реут В.И. Президент Республики Беларусь в законодательном процессе // Журнал российского права. № 11. 1999. С. 124.

139. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

140. Савельева Е.М. Проблемы совершенствования законодательной деятельности в России на федеральном уровне // Государство и право. № 9. 2001.-С. 6.

141. Сагидов Ю.Н. Общероссийская экономическая ситуация и основные условия подъема экономики Дагестана // Вестник Дагестанского научного центра РАН. № 2. 1998. С. 125.

142. Старостина И.А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы науч. конф. М., 21 23 марта 2002 года; М., 2003. - С. 348 - 355.

143. Стенограмма заседаний Государственной Думы. 17 ноября 2000 года. Бюллетень № 57.

144. Стенограммы заседаний Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности и Экспертного совета по систематизации и кодификации законодательства при Председателе Государственной Думы.

145. Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Журнал российского права. № 3. 1997. С. 64.

146. Сырых В.М. Прогнозирование эффективности законопроектов / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации. М., № 3. 1993. С. 110.

147. Сырых В.М., Абрамова А.И. Правовой акт о реализации права законодательной инициативы // Журнал российского права. М., № 3/4. 1999.-С. 120.

148. Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. № 11. 1999.

149. Ткач А.И. Юридические процедуры: от теории к практике // Юрист. № 1. 2002. - С. 5 - 8.

150. Ткаченко В.Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. № 2. 2001. С. 21.

151. Худойкина Т.В. Стабильность закона или законодательства? (теоретические и практические аспекты) // Журнал российского права. № 9. 2000.-С. 18-28.

152. Чертков А.Н. Процедура федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения и порядок учета прав иинтересов субъектов Российской Федерации в данном процессе // Право и политика. № 12. 2003. С. 71 - 72.

153. Шмавонян Г.А. Президентская власть и разделение властей в полупрезидентской республике: Опыт Армении // Государство и право. № 1.2000.-С. 95-96.

154. Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации и парламента России в законотворческом процессе // Конституционное и муниципальное право. № 4. 2004. С. 15.

155. Эбзеев Б.С. Конституционные основы политического плюрализма // Свободная мысль XXII. № 11. 2000. С. - 101-108.

156. Эбзеев Б.С. Диалектика индивидуального и коллективного в организации социума и ее отражение в Конституции (К методологии исследования) // Государство и право. №2. 2004. С. 5-12.

157. Диссертации и авторефераты

158. Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1997.

159. Квачева П.И. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации как правовой институт. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Краснодар, 1995.

160. Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1973.

161. Македонская Ж.Х. Правовая природа Российской Федерации как социального государства. Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. РАГС при Президенте РФ. М., 1997.

162. Ниматулаева Р.З. Проблемы реализации и защиты политических прав и свобод граждан в Республике Дагестан. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2003.

163. Олейникова J1.A. Законотворческий процесс в Российской Федерации. Дип. работа. М., 1999.

164. Сивков А.Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. РАГС при Президенте РФ. М., 2003.

165. Старцева Л.И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях-субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2002.

166. Тарасов A.C. Правительство Российской Федерации как субъект законодательной инициативы. Дип. работа. М., 2002.

167. Худякова Л.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дип. работа. М., 2002.