Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональные особенноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональные особенности»

На правах рукописи

Гурьянов Михаил Михайлович

ИНСТИТУТ ЗЕМСКИХ НАЧАЛЬНИКОВ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ. И ЕГО РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ

Специальность 12 00 01 - теория и история права и государства,

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

ООЗ 1*76232

Нижний Новгород - 2007

003176292

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Вятский государственный гуманитарный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Куликов Владимир Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Галай Юрий Григорьевич кандидат юридических наук, доцент Щелокаева Татьяна Анатольевна

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия»

Защита состоится 12 ноября 2007 г в _ часов на заседании

диссертационного совета К-212 166 03 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12 00 01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве при ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им Н И Лобачевского» по адресу 603015, г Н Новгород, ул Ашхабадская, д 4 Зал ученого совета

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им Н И Лобачевского» по адресу 603015,г Н Новгород, пр Ю Гагарина, д 23,корп I

Автореферат разослан «6» октября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

В С Сэруа

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Современные проблемы, связанные с поиском наиболее эффективных форм и методов регионального управления, показывают, сколь актуален, необходим и важен объективный анализ истории местного управления - Приоритетным становится обращение к дореволюционной практике управления на местах, без тщательного изучения которой становление современной модернизированной системы управления проблематично Представляется, что именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием регионального управления и местного самоуправления в России Недооценка прежней практики отношений власти и населения на местах может привести к новым ошибкам и потерям

Институт земских начальников, как особый тип местных органов управления, был введен в процессе реформ Александра III и явился важным этапом в становлении структур управления на местном уровне Поэтому осмысление опыта работы земских начальников, их места в общей системе государственного управления имеет большой научный и практический интерес Введение института земских начальников было воспринято либеральной частью общества как исключительно охранительная, едва ли не реакционная мера Либералы видели в нем шаг, направленный на консервацию архаичного уклада крестьянской жизни, шаг, несовместимый с буквой и духом реформ Александра II Большинство из них акцентировали внимание на фискальном характере нового института, на сужении прав крестьянского самоуправления, на таящуюся в Положении 12 июля 1889 г опасность бюрократического произвола В подобном же контексте институт земских начальников рассматривался и советскими исследователями

Научное изучение данной проблемы по большей части осталось на уровне советской историографии с ее упрощенным, идеологически предвзятым отношением к так называемым «кошрреформам» эпохи правления Александра III Хотя содержание большинства «контрреформ» уже переосмыслено

современными исследователями, это практически не относится к институту земских начальников

До настоящего времени еще не выявлены в достаточной степени те причины, которые вызвали к жизни Положение 12 июля 1889 г Закон о земских начальниках зафиксировал определенный баланс сил в верхних эшелонах власти, определенный момент развития российского государства, поэтому конкретный анализ обстоятельств принятия данного законодательного акта поможет глубже уяснить замысел его инициаторов, а также оценить степень влияния института земских начальников на ход общественной жизни в Российской империи

Исследование практической деятельности земских начальников должно показать их роль в жизни российской деревни, дать ответ на вопрос действительно ли земские начальники были «властью помещиков-крепостников», или же они руководствовались в своей деятельности необходимостью решения повседневных задач в области крестьянского управления и суда9

Объектом настоящего диссертационного исследования является институт земских начальников, как институт государственного контроля и надзора за органами и должностными лицами крестьянского общественного управления

Предмет исследования - совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших и регулировавших общественные отношения, связанные с функционированием института земских начальников, а также правоприменительная практика на локальном губернском уровне

Хронологические рамки работы охватывают период с начала 80-х гг XIX в - время появления первых проектов о земских участковых начальниках -до 1917 г - года ликвидации института земских начальников Выбранные рамки исследования позволяют рассмотреть процесс развития взаимоотношений государственной власти и крестьянства через институт земских начальников в динамике Сущность любых институтов и социальных групп особенно четко проявляется в переломные моменты истории Таким временем для России как

раз и был рубеж Х1Х-ХХ вв, когда страна вступила в решающую стадию процесса модернизации, обнажившего глубокий кризис традиционного общества Разрешением этого кризиса стал 1917 г и продолжение модернизационных процессов происходило уже на принципиально ином общественно-политическом и экономическом фундаменте

Территориальные рамки исследования. Анализ деятельности института земских начальников проводится на материалах Вятской губернии Данная губерния, будучи одной из самых многонаселенных в империи (по количеству населения Вятская губерния занимала 4-е место в стране после Киевской, Подольской и Пермской)1 и, располагаясь между великорусской дворянской Россией и национальными окраинами и Сибирью, занимала особое положение среди других регионов империи Промежуточное буферное положение определяло и своеобразие изучаемого региона незначительный процент поместного дворянства в социальном составе, преобладание государственного имущества, отсутствие дворянского самоуправления, низкий уровень урбанизации Локальный уровень рассмотрения проблемы позволяет сосредоточить внимание на непосредственной деятельности земских начальников, вовлечь в научный оборот, систематизировать и подвергнуть комплексному анализу ранее неизвестные документальные (в том числе архивные) материалы, дающие возможность сравнить их с общероссийскими данными Ограничение территориальных рамок диссертационного исследования Вятской губернией не является жестким об этом свидетельствует привлечение данных, характеризующих ситуацию на общероссийском уровне и в других губерниях

Степень научной разработанности темы. Среди основных структур системы местного управления императорской России одной из наименее изученных отечественными исследователями остается институт земских начальников В историко-правовой литературе обычно воспроизводятся традиционные штампы об увеличении опеки властей над крестьянами, усилении роли поместного дворянства в деревне, о вмешательстве земских

1 Богатырева, О Н Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861-февраль 1917) [Текст]/О Н Богатырева - Екатеринбург, 2004 -С 125

начальников в самоуправление Как правило, оценки их деятельности носят негативный характер Однако серьезному анализу институт земских начальников ни дореволюционными, ни советскими, ни постсоветскими исследователями не подвергался

Дореволюционные исследования насчитывают незначительное количество работ, посвященных данной проблеме Большинство из них отличаются публицистической направленностью, так как речь шла о действующем институте, вызывавшем симпатии и антипатии различных общественных сил Характерной особенностью дореволюционных работ является слабая источниковедческая база Недоступность официально-документальных материалов не давала исследователям возможности изучения деятельности института земских начальников в целом

Одним из первых исследований, в котором наряду с другими вопросами рассматривалось «Положение» от 12 июля 1889 г и его действие, была работа юриста Н П Дружинина1 Охватывая период с 1861 по 1897 г, исследование было посвящено правовому положению крестьянского населения Написанная с либеральных позиций, работа Дружинина рассматривает институт земских начальников и его деятельность в чисто теоретическом аспекте и не содержит, по существу, фактического материала для подтверждения выдвигаемых автором положений

В 90-е гг XIX в появляются работы исследователей законодательства В А Беэра2 и А Танцова3, посвященные анализу самого Положения 12 июля 1889 г и выяснению правового аспекта деятельности земских начальников Исследование Беэра заключалось в комментированном анализе основных положений закона Работа Танцова представляла собой попытку теоретического обоснования насущной необходимости закона о земских начальниках

Самым значительным исследованием данного периода является работа известного юриста К Я Кожухара «Земские начальники», опубликованная в

' Дружинин, н п Юридическое положение крестьян [Текст] / H П Дружинин - СПб , 1897

~ Беэр В А Комментарий новых провинциальных учреждений 12 июля 1889 года [Текст] / В А Беэр - М ,

1894

'Танцов А Учреждение земских начальников [Текст] / А Танцов - Смоленск, 1898

6

1905 - г в журнале «Вестник права»1 Написанная с позиций радикального либерализма, она не только содержит общую оценку института земских начальников, но и достаточно подробно рассматривает их деятельность, характеризует взаимоотношения земеких начальников с должностными лицами крестьянского самоуправления и с крестьянским населением в целом Автор останавливается и на истории введения данного института

В 1904 г в свет вышло исследование В М Гессена2, где автор среди прочих вопросов акцентирует внимание на генезисе института земских начальников В частности, в данной работе рассмотрена предыстория возникновения законопроекта о земских начальниках, в том числе и споры относительно придания им административных и судебных функций

В советских исследованиях деятельность института земских начальников в целом практически не нашла отражения В большинстве работ, затрагивающих данную проблему, обычно воспроизводились традиционные штампы об увеличении опеки властей над крестьянами, усилении роли поместного дворянства в деревне, о вмешательстве земских начальников в самоуправление

Первым серьезным исследованием советского периода в данной сфере являлась кандидатская диссертация Н П Никольской «Закон о земских начальниках»3, где наряду с вопросами разработки закона 12 июля 1889 г, освещалось и его действие (на материалах Пензенской губернии)

Кандидатская диссертация А А Либермана4 посвящена исследованию состава, деятельности института земских начальников и отношения к закону 12 июля 1889 г различных общественных групп Общий вывод Либермана основан на вполне традиционной для советских исследований отрицательной оценке института земских начальников

'Кожухар, К Я Земские начальники [Текст] / К Я Кожухар 11 Вестник права -1905 -№5 -С 93-132

2 Гессен, В М Вопросы местного управления [Текст] / В М Гессен - СПб , 1904

3 Никольская, Н П Закон о земских начальниках [Текст] дис канд ист наук 07 00 02 / Никольская Надежда Петровна - Пенза, 1946

4 Либерман, А А Институт земских начальников 1889-1905 гг [Текст] дис канд. ист наук 07 00 02 / Либерман А А - М , 1976

Обширный материал по истории разработки и принятия закона о земских начальниках изложен в монографии П А Зайончковского1 Данное исследование позволило более полно и точно представить позиции, цели и задачи различных правительственных сил, которые они преследовали при разработке и утверждении закона 12 июля 1889 г

В постсоветских исследованиях трудов, посвященных институту земских начальников практически нет Современные исследователи в основном отстаивают мысль о том, что правительство того времени и сам Александр III считали недостаточно подходящими для России либеральные реформы европейского образца, пытались искать свою, российскую модель модернизации страны, но, к сожалению, явно не поспевали за вызовами времени

Наиболее серьезным современным исследованием, посвященным функционированию института земских начальников, является кандидатская диссертация Н А Бузановой2 В результате своего исследования автор приходит к выводу о некорректности традиционных представлений о реставрации власти помещиков-крепостников в деревне посредством введения института земских начальников Тем более интересно, что институт земских начальников вводился не только в тех местностях, где до 1861 г господствовали крепостные отношения, но и в ряде регионов (например, таких, как Вятская губерния) с абсолютным преобладанием государственных крестьян и почти полным отсутствием поместного дворянства

В 2004 г вышла монография О Н Богатыревой3, один из параграфов которой называется «Институт земских начальников и крестьянские учреждения» Автором впервые была рассмотрена деятельность земских начальников в преимущественно недворянских губерниях (Вятской и Пермской).

1 Зайончковский, П А Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов) [Текст] /ПА Зайончковский — М , 1970 Бузанова, Н А Земские начальники Тамбовской губернии (1889-1917) [Текст] дис канд ист наук

07 00 02 / Бузанова Наталья Анатольевна - Тамбов, 2005

1 Богатырева, О Н Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861-февраль 1917) [Текст]/О Н Богатырева - Екатеринбург, 2004

Таким образом, анализ исследований, которые в той или иной мере освещали проблемы деятельности земских начальников, показывает, что сделано не так уж много Большинство авторов при разработке этих проблем либо рассматривали какую-то одну сторону функционирования института земских начальников, либо придерживались определенных идеологических установок, стараясь высветить либо недостатки данного института, либо указать на благотворное влияние земских начальников на практику крестьянского управления

Цель и задачи исследования. Актуальность темы и недостаточная разработанность указанных проблем определили цель диссертационной работы -проанализировать совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших деятельность земских начальников, и исследовать функционирование института земских начальников в конкретно-исторических условиях Вятской губернии на рубеже XIX - XX вв

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи

1) выявить причины введения института земских начальников,

2) последовательно проанализировать проекты и предложения различных правительственных и общественных сил при разработке закона о земских начальниках,

3) охарактеризовать законодательство, регулирующее деятельность земских начальников,

4) исследовать состав института земских начальников в Вятской губернии и сравнить его с общероссийскими данными,

5) рассмотреть все сферы практической деятельности данных должностных лиц (выполняемые ими административные, судебные и иные функции), выявить их реальную роль в жизни деревни,

6) изучить механизмы взаимодействия земских начальников с крестьянами, органами и должностными лицами крестьянского управления, администрацией уездного и губернского уровней

В качестве общей методологической основы диссертации используется теория модернизации, понимаемая исследователями как интернациональный

процесс, охвативший подавляющее большинство стран1 Согласно различным концепциям, сформулированным в рамках этой теории, в XIX — начале XX в наряду с кардинальными технико-экономическими сдвигами существенным образом преобразовывался облик европейского (в том числе и российского) общества, обновлялись социальные и политические структуры, происходила эволюция рациональных форм власти и управления и формирование рациональной бюрократии

Ограничение территориальных рамок диссертационного исследования Вятской губернией позволяет получить максимально полную модель изучаемого объекта и источников, способных ее реконструировать Отбор, классификация, сравнительный анализ источников в их комплексе позволяют сделать общетеоретические обобщения, так как изучение конкретного всегда подразумевает наличие общего

Важным методом исследования при разработке темы диссертации являлся системно-структурный подход, основанный на том, что историческая реальность представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, которые составляют целостные системные образования Одним из них является местное управление Будучи сложноорганизованной системой, оно в свою очередь состоит из ряда открытых подсистем (коронной губернской и уездной администрации, всесословного земского самоуправления, волостного и сельского сословного самоуправления, надзорных административных и судебных органов (в том числе земских начальников)) Их существование не было автономным, они взаимодействовали в одном территориальном, экономическом и социокультурном пространстве

Для анализа источников использовались такие традиционные методы историко-правовых исследований, как метод формально-юридического анализа источников, описательный, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, метод контент-анализа Важное значение для исследования явлений общественной жизни имело применение современных информационных технологий обработки статистических данных Обращение к

1 Кравченко, И И Модернизация мира и сегодняшней России Выход из кризиса /ИИ Кравченко // Вопросы философии -2002 -№ 9 - С 3 10

другим научным дисциплинам (демография, статистика, социология) сделало необходимым использование их исследовательских методик Тем самым в работе выражен междисциплинарный подход

Источниковая база исследования. Основные группы источников, которые позволяют осветить важнейшие стороны функционирования института земских начальников (в том числе и в Вятской губернии) образованы комплексом как опубликованных, так и архивных материалов, систематизированных в соответствии с их происхождением и характером содержащейся в них информации Основная масса источников представлена документами, извлеченными из фондов Российского государственного исторического архива в г Санкт-Петербурге (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Государственного архива Кировской области (ГАКО)

Разнообразные источники по исследуемой проблеме можно классифицировать следующим образом

1) законодательные и подзаконные акты,

2) опубликованные и архивные официально-документальные материалы правовой практики,

3) справочные и статистические издания,

4) мемуары современников и участников событий,

5) материалы периодической печати и публицистических статей

Первостепенное значение для изучения данной темы имеют

законодательные акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (Собрание III), а также подготовительные материалы различных комиссий и учреждений, участвовавших в разработке законодательства в данной сфере Особое место в системе законодательных актов (в рамках настоящего исследования) занимает «Положение о земских участковых начальниках»1 от 12 июля 1889 г, в котором содержатся нормы, регулирующие порядок назначения и увольнения земских начальников, сферу

1 Полное собрание законов Российской империи Собр 3 [Текст] Т 9 №6196

их компетенции, порядок образования и состав уездных съездов и губернских присутствий, а также их предметы ведения

Одними из самых ценных источников, которые можно выделить в отдельную группу, являются материалы официального делопроизводства, хранящиеся как в центральных, так и в местных архивных фондах. В них содержатся рукописные варианты отчетов, докладов, объяснительных записок и проектов по деятельности земских начальников

Для изучения института земских начальников большое значение имеют материалы земского отдела Министерства внутренних дел (РГИА, Ф 1291) В этом фонде сосредоточено делопроизводство, касающееся административно-судебной деятельности земских начальников в самых различных ее аспектах, документы по формированию их состава и многочисленные жалобы на действия данных должностных лиц Указанные материалы позволяют наиболее полно и точно представить характер деятельности земских начальников

В РГИА в фондах канцелярии министра внутренних дел (Ф 1282), Совета министра внутренних дел (Ф 1281) и Главного управления по делам местного хозяйства (Ф 1288) собран разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории губернского, уездного и волостного управления (в том числе и по институту земских начальников)

Самую многочисленную группу источников, характеризующих деятельность земских начальников, составляют обширные материалы архивных фондов ГАКО Там содержится 31 фонд земских начальников, 8 фондов уездных съездов (при этом один только фонд Вятского уездного съезда имеет 21 опись), фонд Вятского губернского присутствия (Ф 584), а также материалы по деятельности земских начальников и в фонде канцелярии вятского губернатора (Ф 582) Данные материалы позволяют судить о взаимоотношениях земских начальников с крестьянскими должностными лицами, о формах и методах контроля над органами крестьянского самоуправления Главным источником сведений о деятельности земских начальников и уездных съездов стали доклады об административной и

судебной деятельности, отчеты о ревизиях их делопроизводства, производимых губернаторами совместно с непременными членами губернского присутствия

Вспомогательное значение для данного исследования имеет группа опубликованных документальных источников справочного характера, характеризующих различные аспекты экономической и социальной жизни1 Другим видом источников стали памятные книжки и адрес-календари Вятской губернии2 Их особая ценность заключается в том, что они позволяют во всех подробностях воссоздать картину повседневной жизни губернии Памятные книжки включали в себя несколько крупных разделов (административный, статистический и научно-краеведческий) Например, административный справочник содержал перечень всех губернских и уездных правительственных и общественных учреждений с их личным составом (в том числе и земских начальников)

Одну из важнейших групп источников составляют мемуары, дневники и воспоминания современников, которые, несмотря на свой иногда весьма субъективный характер, ценны для исследователя тем, что содержат сведения, отсутствующие в официально-документальных материалах

Для настоящего исследования наибольший интерес вызывают записки бывшего земского начальника А Новикова3, который семь лет служил в должности земского начальника в Козловском уезде Тамбовской губернии По глубине и широте освещения различных аспектов деятельности института земских начальников «Записки» не имеют себе равных

Представляют интерес и воспоминания другого земского начальника -В М Яновича4, который служил земским начальником в Пермской губернии Как и «Записки» Новикова, «Заметки» Яновича отличаются публицистической направленностью

Определенное значение для исследования имеют мемуары и воспоминания С Ю Витте5 и В П Мещерского6 Интерес они представляют, в

1 Обзор Вятской губернии за [1870-1915] год [Текст] -Вятка, 1871-1915

2 Памятная книжка и адрес-календарь Вятской губернии на [1880-1916] год [Текст] -Вятка, 1881-1917

3 Новиков, А И Записки земского начальника [Текст] / А И Новиков - СПб 1899

4 Янович, В М Итоги шестилетия Заменен земского начальника [Текст] / В М Янович - Пермь, 1902

5 Втте, С Ю Воспоминания [Текст] В 3 т / С Ю Витге - М, 1960

6 Мещерский,В П Мои воспоминания [Текст] ВЗч / В П Мещерский - СПб, 1897-1912

первую очередь, с точки зрения общей оценки института земских начальников

Самостоятельную группу источников представляет периодическая печать и публицистические статьи, опубликованные в сборниках, либо вышедшие отдельными брошюрами В основном источники этой группы относятся к прессе В репортажах, обзорах, корреспонденциях с мест и других материалах содержатся ценные наблюдения, факты, дающие возможность восстановить исторический контекст существования института земских начальников Разумеется, исследователю приходилось учитывать политическую направленность издания, авторский субъективизм, но именно сопоставление различных ориентаций дало возможность получить общее объективное представление о деятельности института земских начальников, уяснить позицию разных общественных сил в отношении к нему

Наиболее важное значение для рассматриваемого периода имели «Московские ведомости», «Гражданин» и «Русский вестник» (характерные для консервативного направления), а также «Вестник Европы», «Русские ведомости», «Русская мысль», «Право» (либеральное направление) В Вятской губернии такими изданиями были «Вятские губернские ведомости» (консервативное направление), «Вятская речь» и «Вятская газета» (либеральное направление)

Для консервативного направления характерна защита закона 12 июля 1889 г и института земских начальников Либеральная же пресса относилась к данному закону и деятельности земских начальников резко отрицательно

Определенное значение для понимания некоторых моментов деятельности земских начальников, а в большей степени для выяснения отношения к ней общественного мнения, имеют публицистические статьи, опубликованные в сборниках или вышедшие отдельными изданиями К ним, например, относится статья П Н Обнинского «Мировые судьи и их преемники»1, в которой автор, критикуя земских начальников, противопоставляет им институт мировых судей

1 Обнинский, П Н Сборник статей [Текст] / П Н Обнинский - М, 1914 - С 65-112 14

Функционирование института земских начальников нашло свое отражение и в публицистических статьях, освещающих деятельность Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности1 Так, в статьях В А Розенберга «Земские начальники», И М Страховского «Крестьянский вопрос», В М Гессена «Основы правопорядка» широко используются высказывания с мест (в основном негативные) о деятельности земских начальников

Таковы основные источники, освещающие те или иные аспекты данного исследования

Научная новизна исследования состоит в том, что это первая работа, посвященная комплексному изучению законодательной базы деятельности земских начальников и функционирования института земских начальников на материалах «недворянской» губернии Углубленный исследовательский поиск и новые подходы к анализу малоизвестных и новых источников представили возможность более подробно, чем это было до сих пор, показать разнообразие форм и методов работы земских начальников, специфику организации института земских начальников в Вятской губернии В диссертации показана роль земских начальников в повышении правосознания крестьянского населения, в хозяйственном благоустройстве деревни, проанализированы причины более эффективной, чем в центральных губерниях, деятельности данных должностных лиц в Вятской губернии При этом автор стремился преодолеть сложившиеся стереотипы в оценке института земских начальников и односторонний подход к освещению их практической деятельности Основные положения работы, выносимые на защиту: 1 Создание института земских начальников — явилось закономерным явлением, вытекающим из проблем, порожденных крестьянской реформой 1861 г и последующих за ней изменений Институт земских начальников был призван сыграть важную конструктивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянам адаптироваться к условиям пореформенной России

1 Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности Сборник статей [Текст] Т 1 -СПб, 1904

2 Необходимость наведения порядка в крестьянской среде привели к многообразию правительственных и общественных проектов по упорядочению крестьянской жизни В конечном счете, большинство проектов сводилось к следующему над крестьянским общественным управлением должна быть установлена определенная контролирующая власть

3 Состав института земских начальников в Вятской губернии по многим характеристикам существенно отличался от общероссийских показателей в силу определенной региональной специфики Институт земских начальников приобретал здесь всесословный характер, что в свою очередь положительно сказывалось на эффективности их деятельности

4 Административная деятельность земских начальников была направлена на упорядочение крестьянского дела и на искоренение злоупотреблений, совершавшихся в крестьянской среде при отсутствии непосредственного контроля за крестьянским общественным управлением

5 Эффективность выполнения земскими начальниками своих должностных обязанностей во многом зависела от субъективного фактора и от степени контролируемости их деятельности Подобная же зависимость наблюдалась и у мировых судей

6 Ревизии деятельности земских начальников в Вятской губернии проводились намного чаще, чем в большинстве других губерний Служебная деятельность некоторых земских начальников выносилась на рассмотрение губернского присутствия Появление в это же время и других присутствий (например, губернского присутствия по земским делам) свидетельствует о том, что правительство стремилось усилить подконтрольность и эффективность системы местного управления в ее различных аспектах

7 Судебные дела занимали у земских начальников огромное количество времени, что в определенной степени мешало им эффективно выполнять административные и иные функции Более целесообразным представляется вариант наделения земских начальников только административно-фискальной властью Подобное мнение неоднократно высказывалось в процессе разработки Положения о земских участковых начальниках

8 Введение института земских начальников не являлось одной из «контрреформ», способствующей реставрации власти помещиков-крепостников в деревне Надзор земских начальников и уездных съездов за крестьянским общественным управлением, где очень часто руководили неграмотные или корыстные крестьяне, способствовал искоренению многочисленных злоупотреблений в крестьянской среде

Практическая значимость работы. Результаты и материалы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки концепций и моделей местного управления, для прогнозирования перспектив развития политических институтов на местах Материалы и выводы работы могут найти применение при дальнейшей научной разработке проблемы «местное управление», при создании обобщающих трудов, хронологически и тематически связанных с рассматриваемой эпохой Также материалы исследования могут использоваться при разработке специальных учебных курсов в высшей и средней школе по истории государства и права, по истории государственного управления и самоуправления в России и специальных правоведческих курсов

Апробация работы. Основные положения исследования были изложены на международной научно-практической конференции «Управление в XXI веке» (Киров, 27 апреля 2007 г) и межрегиональной научно-практической конференции «Российское право история, современность и перспективы» (Киров, 20 апреля 2007 г ), а также в научных публикациях

Структура работы обусловлена задачами настоящего исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, сформулированы объект, предмет, хронологические и территориальные рамки исследования, его цель и задачи, методологические принципы и практическая значимость Здесь же анализируется степень научной разработанности данной темы, характеризуется ее источниковая база

В главе 1 - «Законодательная база института земских начальников» -исследуются основные причины учреждения должности земских начальников и анализируется законодательство, регулировавшее деятельность данных должностных лиц

Создание института земских начальников следует рассматривать как закономерное явление, вытекающее из проблем, порожденных реформой 1861 г После отмены крепостного права крестьянская община, как низовая ячейка государственного управления, оказалась фактически автономной (особенно после упразднения института мировых посредников), без должного эффективного контроля и надзора со стороны государства, что является необходимым условием нормального функционирования институтов местного управления и самоуправления Тем более, что речь шла о самоуправлении огромной массы практически неграмотного и политически незрелого крестьянства Отсюда и многочисленные факты произвола сельских и волостных должностных лиц, взяточничества и кумовства в волостном суде, пьянства на сходах

Необходимость наведения порядка в крестьянской среде привела к многообразию правительственных и общественных проектов по упорядочению крестьянской жизни Практически все они сводились к необходимости установления административного контроля за крестьянским населением Идеи создания нового института надзора за крестьянским общественным управлением начали появляться в начале 80-х гг XIX в Именно в это время появляется проект А Д Пазухина об учреждении должности «земского судьи» со смешанными административно-судебными полномочиями, который осуществлял их в участке, охватывающим несколько волостей Этот проект и был взят за основу при разработке проекта создания института земских начальников

Вокруг законопроекта о земских начальниках в правительственных кругах развернулась серьезная борьба После долгих дебатов в Государственном Совете, вопреки мнению большинства его членов, по

резолюции Александра III, Положение «О земских участковых начальниках» было принято 12 июля 1889 г

Закон устанавливал, что для занятия должности земского начальника необходимо было удовлетворять определенным требованиям образовательного, имущественного, служебного и сословного (для некоторых губерний такой ценз вообще отсутствовал) цензов В компетенцию земских начальников входили некоторые распорядительные действия по крестьянским делам и административно-судебные функции В административном отношении на земских начальников возлагалось руководство крестьянским общественным управлением и решение различных вопросов, касающихся поземельного и хозяйственного устройства и благоустройства сельских обывателей Для этого земские начальники наделялись широкими правами надзора за деятельностью крестьянских обществ Они также регулировали деятельность должностных лиц крестьянского общественного управления утверждали их в должности и рассматривали жалобы на них В судебном отношении земские начальники в пределах своего участка рассматривали, закрепленные за ними законом, гражданские и уголовные дела

Надзор за деятельностью земских начальников осуществляли уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор Уездные съезды фактически заменили собой уездные по крестьянским делам присутствия и мировые съезды Основными задачами губернского присутствия были надзор за правильностью исполнения земскими начальниками и уездными съездами возложенных на них обязанностей, ревизия их делопроизводства и рассмотрение жалоб на их деятельность Губернатору предоставлялось право проводить ревизии делопроизводства и деятельности земских начальников на общих основаниях

Введение института земских начальников было принято обществом неоднозначно Критиковался он в основном представителями либерального направления Главными недостатками данного института они считали предоставление земским начальникам чрезмерно обширной компетенции и власти, соединение административных и судебных функций в их руках и

сословность института На устранение этих и некоторых других недостатков было направлено несколько законов, принятых в конце XIX - начале XX вв Институт земских начальников был ликвидирован в 1917 г

Необходимость конкретно-исторического анализа процесса введения института земских начальников побудила обратиться к характеристике введения этого института на примере Вятской губернии Здесь же рассматривается и состав института земских начальников в Вятской губернии в сравнении с общероссийскими данными и делается вывод, что в силу специфики региона по многим показателям состав данных должностных лиц был различен В этой же главе даются и примеры разъяснений Вятским уездным съездом для земских начальников некоторых законодательных положений, что свидетельствует, по мнению автора, о том, что деятельность земских начальников не была «пронизана произволом и насилием», так как большинство земских начальников для более эффективного выполнения своих обязанностей и, чтобы по незнанию не нарушить закон, старались получить у вышестоящих инстанций подробные и четкие указания как поступать в той или иной ситуации

В главе 2 - «Административная деятельность земских начальников» -исследуются вопросы конкретного отправления ими своих административных функций На основе анализа документальных (в основном архивных) материалов делается вывод, что большинство земских начальников, являясь надзорными инстанциями по отношению к органам и должностным лицам крестьянского общественного управления и организаторами хозяйственного благоустройства крестьян, способствовало упорядочению и улучшению крестьянской жизни, искоренению различных злоупотреблений в крестьянской среде Земские начальники играли существенную роль в помощи земствам по распространению народного образования, здравоохранения, бытового устройства крестьян Они были едва ли не единственными защитниками сельского обывателя от подавляющего влияния крестьянской общины

Необходимо заметить, что с самого начала своего возникновения институт земских начальников был встречен либеральными кругами общества

отрицательно Это происходило, в основном, по «идеологической» причине, а именно потому, что данный институт нарушал принцип разделения властей и предоставлял земскому начальнику широкие права в отношении крестьян Однако, как показано в диссертации, такой подход к институту земских начальников является слишком поверхностным, не учитывающим реальности русской крестьянской действительности второй половины XIX века Безусловно, земские начальники не устранили все недостатки в крестьянском управлении, но они, как показывает анализ документальных материалов, сводили эти недостатки к минимуму

Значительное место во второй главе посвящено взаимоотношениям между земскими начальниками и крестьянским населением Отношения эти нельзя оценивать однозначно Во многих вопросах крестьяне не доверяли земскому начальнику, боялись его Недоверие это выражалось в конфликтах по поводу вмешательства в работу сходов, распределения продовольственных ссуд, переселения и т д С другой стороны, в печати и иных документальных материалах можно найти немало свидетельств о помощи земских начальников в открытии школ, создании сельских банков и общественных магазинов На основе диалога и сотрудничества с крестьянами строилась работа земских начальников по хозяйственному благоустройству сельских обществ

Эффективность деятельности земских начальников во многом зависела от степени контролируемости данного института Положение 12 июля 1889 г установило жесткую вертикаль правительственной власти по линии министерства внутренних дел МВД - губернское присутствие во главе с губернатором - уездный съезд — земский начальник Такая вертикаль обеспечивала надежную связь центральной государственной власти, через региональные и местные управленческие структуры, с крестьянским общественным управлением По итогам многочисленных ревизий служебная деятельность некоторых земских начальников выносилась на рассмотрение губернского присутствия, которое в свою очередь решало вопрос о пребывании их в должности Это говорит о том, что власть не покрывала деятельность земских начальников, злоупотреблявших своими полномочиями или, наоборот,

ничего не делавших, а старалась, чтобы на местах были действительно грамотные управленцы, которые бы эффективно выполняли свои функции

На основе изучения конкретной административной практики земских начальников автором делается вывод, что с введением института земских начальников на местах, наконец-то, появилась власть, которая могла предъявлять сельскому населению известные законные требования и карать за их неисполнение, налагая взыскания без неизбежной судебной волокиты Таким образом, при всех своих недостатках институт земских начальников сыграл определенную позитивную роль Положение дел в крестьянском управлении после реформы 1889 г, безусловно, улучшилось, что признавали даже сами крестьяне Земские начальники способствовали установлению порядка и искоренению уродливых явлений и злоупотреблений в крестьянской среде

В главе 3 - «Судебная деятельность земских начальников» — рассматривается проблема судебной власти данных должностных лиц Изучение конкретной судебной практики на материалах Вятской губернии позволяет сделать вывод, что местная власть (на основе различных ревизий) указывала в основном на удовлетворительную судебную деятельность земских начальников, хотя было немало и злоупотреблений Многое здесь, как и в случае с мировыми судьями, зависело от субъективного фактора

По закону на земских начальников возлагался надзор за волостными судами и их решениями В Вятской губернии, в отличие от некоторых центральных губерний, такой надзор не являлся формальным, что способствовало устранению недостатков и злоупотреблений в деятельности данных судов

По характеру рассматриваемых судебных дел земскими начальниками Вятская губерния, в статистическом соотношении, мало чем отличалась от других губерний России Среди уголовных дел наиболее распространенными были дела о похищении и повреждении чужого леса, о проступках против порядка управления и о кражах Среди гражданских - дела по найму земельных угодий и личном найме на сельские работы

Судебные дела занимали у земских начальников большую часть времени, что в определенной степени мешало им эффективно выполнять административные функции Кроме того, сам принцип соединения административной и судебной власти в одном лице многими критиковался Поэтому правительству в итоге пришлось лишить земских начальников их судебных функций, восстановив в 1912 г, институт мировых судей

В заключении диссертации подводятся итоги исследования Делаются выводы о роли института земских начальников в жизни деревни указанного периода Конкретное исследование проблемы функционирования института земских начальников позволило существенно скорректировать вывод об историческом статусе этой «контрреформы», уточнить ее объективно сложившиеся результаты Изучение документальных материалов (прежде всего архивных документов), характеризующих служебную деятельность земских начальников, показывает несостоятельность исключительно негативных оценок данного института Крестьянское общественное управление объективно нуждалось в таком контролирующем органе, каковым, по мысли законодателей, должен был стать институт земских начальников Определенную негативную роль играл именно субъективный фактор

Результаты исследования, проведенного на материалах Вятской губернии, показывают, что в силу региональной специфики институт земских начальников приобретал здесь всесословный характер, что в свою очередь сказывалось на эффективности деятельности данных должностных лиц, так как местные управленческие кадры хорошо знали проблемы крестьянского мира и особенности местной жизни

В работе делается вывод, что введение института земских начальников не являлось одной из «контрреформ», способствующей реставрации власти помещиков-крепостников в деревне, как считали многие исследователи данного вопроса Надзор новых правительственных учреждений (земских начальников и уездных съездов) за крестьянским общественным управлением, где очень часто руководили неграмотные или корыстные крестьяне, способствовал искоренению многочисленных злоупотреблений в крестьянской среде

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1 Разработка Положения о земских участковых начальниках [Текст] // Исгория государства и права -2007 -№22 -С 21-25 -0,3п л

2 Институт земских начальников в конце XIX - начале XX в [Текст] -Киров, 2007 - 62 с - 3,8 п л

3 Правовое регулирование деятельности земских начальников в Российской империи [Текст] // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета -2006 -№14 - С 233-238 -0,3п л

4 Судебная деятельность земских начальников [Текст] // Российское право история, современность и перспективы сб материалов IV межрегиональной научно-практической конференции 20 апреля 2007 г -Киров Кировский филиал МГЭИ, 2007 -С 117-119 -0,2п л

5 Проекты реформ местного управления в 80-е гг XIX в [Текст] // Управление в XXI веке материалы II международной научно-практической конференции 27 апреля 2007 г - Киров Изд-во ВятГГУ, 2007 - С 70-75 -0,3 п л

6 Разработка Положения 12 июля 1889 г [Текст] // Актуальные проблемы современной науки и образования сб материалов - Киров МФЮА и РУИ, 2007 -Вып 6 -С 67-73 -0,5п л

7 Институт земских начальников в Вятской губернии [Текст] // Герценка Вятские записки [науч -попул альм ] - Киров, 2007 - Вып 12 - С 86-90 -0,4 п л

8 Административно-хозяйственная деятельность земских начальников [Текст] // Актуальные проблемы современной науки и практики сборник статей и материалов семинара молодых ученых и аспирантов - М МосГУ, 2007 - С 5-8 -0,3 п л

Подписано в печать 04 10 2007 г Уел печ л 1,5

Бумага офсетная Печать матричная

Заказ №1103 Тираж 100

Текст напечатан с оригинала-макета изготовленного ООО «Фирма «Полекс»

по электронной версии, предоставленной заказчиком

Изготовление - ООО «Фирма «Полекс»

610 000, г Киров, ул Дрелевского, 55, тел /факс (8332) 64-23-56

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Гурьянов, Михаил Михайлович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Законодательная база института земских начальников.

Глава 2. Административная деятельность земских начальников.

Глава 3. Судебная деятельность земских начальников.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональные особенности"

Актуальность темы исследования. Современные проблемы, связанные с поиском наиболее эффективных форм и методов регионального управления, показывают, сколь актуален, необходим и важен объективный анализ истории местного управления. Приоритетным становится обращение к дореволюционной практике управления на местах, без тщательного изучения которой становление современной модернизированной системы управления проблематично. Представляется, что именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием регионального управления и местного самоуправления в России. Недооценка прежней практики отношений власти и населения на местах может привести к новым ошибкам и потерям.

Институт земских начальников, как особый тип местных органов управления, был введен в процессе реформ Александра III и явился важным этапом в становлении структур управления на местном уровне. Поэтому осмысление опыта работы земских начальников, их места в общей системе государственного управления имеет большой научный и практический интерес.

Введение института земских начальников было воспринято либеральной частью общества как исключительно охранительная, едва ли не реакционная мера. Либералы видели в нем шаг, направленный на консервацию архаичного уклада крестьянской жизни, шаг, несовместимый с буквой и духом реформ Александра II. Большинство из них акцентировали внимание на фискальном характере нового института, на сужении прав крестьянского самоуправления, на таящуюся в Положении 12 июля 1889 г. опасность бюрократического произвола. В подобном же контексте институт земских начальников рассматривался и советскими исследователями.

Научное изучение данной проблемы по большей части осталось на уровне советской историографии с ее упрощенным, идеологически предвзятым отношением к так называемым «контрреформам» эпохи правления Александра III. Хотя содержание большинства «контрреформ» уже переосмыслено современными исследователями, это практически не относится к институту земских начальников. Все это обостряет потребность в целенаправленном изучении данной темы.

До настоящего времени еще не выявлены в достаточной степени те причины, которые вызвали к жизни Положение 12 июля 1889 г. Закон о земских начальниках зафиксировал определенный баланс сил в верхних эшелонах власти, определенный момент развития российского государства, поэтому конкретный анализ обстоятельств принятия данного законодательного акта поможет глубже уяснить замысел его инициаторов, а также оценить степень влияния института земских начальников на ход общественной жизни в Российской империи.

Исследование практической деятельности земских начальников должно показать их роль в жизни российской деревни, дать ответ на вопрос: действительно ли, что земские начальники были «властью помещиков-крепостников», или же они руководствовались в своей деятельности необходимостью решения повседневных задач в области крестьянского управления и суда?

Объектом настоящего диссертационного исследования является институт земских начальников, как институт государственного контроля и надзора за органами и должностными лицами крестьянского общественного управления.

Предмет исследования - совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших и регулировавших общественные отношения, связанные с функционированием института земских начальников, а также правоприменительная практика на локальном губернском уровне.

Хронологические рамки работы охватывают период с начала 80-х гг. XIX в. - время появления первых проектов о земских участковых начальниках - до 1917 г. - года ликвидации института земских начальников.

Выбранные рамки исследования позволяют рассмотреть процесс развития взаимоотношений государственной власти и крестьянства через институт земских начальников в динамике. Сущность любых институтов и социальных групп особенно четко проявляется в переломные моменты истории. Таким временем для России как раз и был рубеж XIX-XX вв., когда страна вступила в решающую стадию процесса модернизации, обнажившего глубокий кризис традиционного общества. Разрешением этого кризиса стал 1917 г. и продолжение модернизационных процессов происходило уже на принципиально ином общественно-политическом и экономическом фундаменте.

Территориальные рамки исследования. Анализ деятельности института земских начальников проводится на материалах Вятской губернии. Данная губерния, будучи одной из самых многонаселенных в империи (по количеству населения Вятская губерния занимала 4-е место в стране после Киевской, Подольской и Пермской)1 и, располагаясь между великорусской дворянской Россией и национальными окраинами и Сибирью, занимала особое положение среди других регионов империи. Промежуточное буферное положение определяло и своеобразие изучаемого региона: незначительный процент поместного дворянства в социальном составе, преобладание государственного имущества, отсутствие дворянского самоуправления, низкий уровень урбанизации. Локальный уровень рассмотрения проблемы позволяет сосредоточить внимание на непосредственной деятельности земских начальников, вовлечь в научный оборот, систематизировать и подвергнуть комплексному анализу ранее неизвестные документальные (в том числе архивные) материалы, дающие возможность сравнить их с общероссийскими данными. Ограничение территориальных рамок диссертационного исследования Вятской губернией не является жестким: об этом свидетельствует привлечение данных, характеризующих ситуацию на общероссийском уровне и в других губерниях.

Степень научной разработанности темы. Среди основных структур системы местного управления императорской России одной из наименее изученных отечественными исследователями остается институт земских начальников. В историко-правовой литературе обычно воспроизводятся традиционные штампы об увеличении опеки властей над крестьянами, усилении роли поместного дворянства в деревне, о вмешательстве земских начальников в самоуправление. Как правило, оценки их деятельности носят негативный характер. Однако серьезному анализу институт земских начальников ни дореволюционными, ни советскими, ни постсоветскими исследователями не подвергался.

Дореволюционные исследования насчитывают незначительное количество работ, посвященных данной проблеме. Большинство из них отличаются публицистической направленностью, так как речь шла о действующем институте, вызывавшем симпатии и антипатии различных общественных сил. Характерной особенностью дореволюционных работ является слабая источниковедческая база. Недоступность официально-документальных материалов не давала исследователям возможности изучения деятельности института земских начальников в целом.

Одним из первых исследований, в котором наряду с другими вопросами рассматривалось «Положение» от 12 июля 1889 г. и его действие, была работа дореволюционного юриста Н. П. Дружинина . Охватывая период с 1861 по 1897 г., исследование было посвящено правовому положению крестьянского населения.

Оценивая закон 12 июля 1889 г., Дружинин писал: «Эти установления в еще большей мере административно-полицейские с политическим значением, чем прежние»3. К недостаткам закона Дружинин относил: смешение судебной и административной власти, установление дисциплинарной ответственности крестьян перед земскими начальниками, ослабление юридического положения волостного и сельского управления, изменения в порядке уголовного и гражданского суда «в смысле отмены для 4 населения некоторых весьма важных гарантии правильности суда» .

Меры, предлагаемые автором по улучшению правового положения крестьян, наряду с отменой круговой поруки, преобразованием волостного суда на основе всесословности, предусматривали отделение судебной власти от административной, формирование контингента земских начальников из лиц с высшим юридическим образованием, устранение «сословно-дворянского начала из области управления крестьянскими делами»5.

Написанная с либеральных позиций, работа Дружинина рассматривает институт земских начальников и его деятельность в чисто теоретическом аспекте и не содержит, по существу, фактического материала для подтверждения выдвигаемых автором положений.

В 90-е гг. XIX в. появляются работы исследователей законодательства

6 7

В. А. Беэра и А. Танцова , посвященные анализу самого Положения 12 июля 1889 г. и выяснению правового аспекта деятельности земских начальников. Исследование Беэра заключалось в комментированном анализе основных положений закона. Он считал, что «.Положение о земских начальниках представляет собой закон весьма цельный, законченный и хорошо обдуманный, вследствие чего и на практике, в особенности для опытного человека, он оказался в высшей степени удобоприменимым и о целесообразным» .

Танцов видел свою задачу в том, чтобы разъяснить истинный смысл закона 12 июля 1889 г., отрешившись «от партийных взглядов»9. Для него не существовало никаких сомнений в необходимости самого закона 12 июля 1889 г. и в правильности его основных положений: «В законе ясно определены предметы ведения земских начальников и приняты все возможные меры, чтобы правила и порядок их действий гарантировал их законность»10. Работа Танцова представляет собой попытку теоретического обоснования насущной необходимости закона 12 июля 1889 г.

Самым значительным исследованием данного периода является работа известного юриста К. Я. Кожухара «Земские начальники», опубликованная в 1905 г. в журнале «Вестник права»11. Написанная с позиций радикального либерализма, она не только содержит общую оценку института земских начальников, но и достаточно подробно рассматривает их деятельность, характеризует взаимоотношения земских начальников с должностными лицами крестьянского самоуправления и с крестьянским населением в целом. Автор останавливается и на истории введения данного института.

Ценность работы Кожухара заключается в том, что в отличие от большинства других работ (как до нее, так и после) в ней анализируются материалы губернаторских ревизий по Саратовской и Смоленской губерниям, данные о числе приговоров сельских и волостных сходов, представленных земскими начальниками к отмене, данные об удалении земскими начальниками должностных лиц крестьянского самоуправления и ряд других. Таким образом, выводы, которые делает Кожухар, в значительной степени основаны на документальном материале.

Указывая на основные цели введения института, Кожухар писал: «Земские начальники созданы для удовлетворения не истинных общегосударственных потребностей и не потребностей многомиллионного крестьянского населения, а узких, эгоистичных желаний и стремлений правящего меньшинства подавить развитие масс. Вместе с тем земские начальники должны руководить и общественной жизнью крестьян и направлять ее согласно правительственным и владельческим видам и интересам. Вот главные задачи, возложенные на земских начальников, - цель

12 их введения» . Автор подчеркивал произвол земских начальников, вызванный сосредоточением в их руках огромной и при этом бесконтрольной власти, и ставил вопрос о необходимости уничтожения данного института в целях предупреждения анархии в деревне. По мнению Кожухара: «Держать страну в таких условиях общественной, правовой и гражданской жизни значит вести и ее и себя к пропасти, к анархии, по пословице: кто сеет ветер, пожнет бурю» . Таков был основной вывод, сделанный исследователем из рассмотрения деятельности института земских начальников.

Проблема деятельности земских начальников была затронута в работе И. М. Страховского14. По мнению автора: «Земские начальники по своему личному составу, так и по свойству административной деятельности и служебного положения, постепенно уклонялись от того идеала помещика-попечителя и судьи, который определен для них в Положении от 12 июля 1889 г.»15. Причину этого Страховский видел в предъявлении к земским начальникам все больших и больших требований по делам общего управления со стороны начальствующих над ними губернских властей. Он отмечал: «Делопроизводство земских начальников переполнялось требованиями и просьбами самых разнообразных учреждений: «сообщить», «уведомить», «выяснить», «сделать распоряжение», «доставить заключение» и т. п.»16. Таким образом, по мнению Страховского, на земских начальников ложилась громадная масса работы, и они деградировали в чисто бюрократическое учреждение.

В 1904 г. в свет вышло исследование В. М. Гессена17, где автор среди прочих вопросов акцентирует внимание на генезисе института земских начальников. В частности, в данной работе рассмотрена предыстория возникновения законопроекта о земских начальниках, в том числе и споры относительно придания им административных и судебных функций.

В советских исследованиях деятельность института земских начальников в целом практически не нашла отражения. В большинстве работ, затрагивающих данную проблему, обычно воспроизводились традиционные штампы об увеличении опеки властей над крестьянами, усилении роли поместного дворянства в деревне, о вмешательстве земских начальников в самоуправление.

Первым серьезным исследованием советского периода в данной сфере являлась кандидатская диссертация Н. П. Никольской «Закон о земских 18 начальниках» , где наряду с вопросами разработки закона 12 июля 1889 г., освещалось и его действие (на материалах Пензенской губернии). Работа Никольской состоит из двух частей: первая - подготовка закона; вторая -действие закона о земских начальниках.

Первая часть, основанная на изучении фонда Государственного совета, в частности дела о подготовке законопроекта, представляется менее удачной. Начальный этап подготовки закона почти вовсе не освещен. Наиболее полно использованы автором протоколы заседаний Соединенных департаментов, излагаемых в работе в том же протокольном порядке. Однако указанное дело о подготовке законопроекта использовано автором крайне поверхностно. К тому же Никольская отмечает во введении к своей диссертации, что начавшаяся Отечественная война не дала ей «довести до конца использование Ленинградских архивных фондов»19.

Вторая часть исследования, носящая название «Закон о земских начальниках в действии», представляет большой интерес для выяснения вопросов организации института земских начальников и его деятельности в Пензенской губернии. Никольская проанализировала сведения о сословной принадлежности земских начальников, их имущественном состоянии, образовательном уровне и проследила за изменениями в составе данных должностных лиц с течением времени. При изучении деятельности земских начальников (которая, по мнению автора, являлась верхом произвола), было обращено также внимание на количество и характер административных и судебных дел, разбиравшихся ими. Кроме того, дана таблица применений административных взысканий к должностным лицам крестьянского управления. Все это представляет неоспоримую ценность исследования Никольской. Однако общий вывод автора о роли института земских лл начальников «как орудия обуздания и подавления крестьянства» представляется спорным.

01

Кандидатская диссертация А. А. Либермана посвящена исследованию состава, деятельности института земских начальников и отношения к закону 12 июля 1889 г. различных общественных групп. Работа состоит из трех глав: первая - «Состав института земских начальников», вторая -«Административно-судебная деятельность земских начальников», третья -«Институт земских начальников в освещении прессы».

Особое место в исследовании занимает анализ состава института земских начальников. Долгое время данный вопрос оставался не изученным. В своей работе Либерман подробно проанализировал состав земских начальников по 40 губерниям России, что позволило ему конкретизировать сословную принадлежность, имущественное положение, образовательный уровень, вероисповедание данных должностных лиц в масштабах всей страны. Это исследование существенно скорректировало общее представление об институте земских начальников как исключительно дворянском.

Во второй главе Либерман рассматривает административно-судебные функции земских начальников, их деятельность и ее характер, систему контроля со стороны местных и центральных учреждений, отношение правительства к институту земских начальников. Вывод автора - земские начальники на местах творили беззаконие и произвол, что способствовало укреплению определенной системы попечительства над крестьянами, являясь серьезным тормозом на пути их политического, социального и экономического развития.

В третьей главе анализируется отношение различной по политическому направлению прессы к институту земских начальников и его деятельности (реакционной, консервативной, либеральной и социал-демократической).

Общий вывод А. А. Либермана основан на вполне традиционной для советских исследований оценке института земских начальников. Данный институт, по мнению автора, «ставил своей задачей усиление попечительства над крестьянством, укрепление позиций поместного дворянства и, в конечном итоге, был создан для сохранения феодально-крепостнических пережитков в деревне. Однако самодержавию не удалось путем введения института земских начальников «утихомирить» деревню, сохранить и упрочить феодальные пережитки в ней. Этому помешали те социальноэкономические и политические причины, результатом которых и явилась

22 первая буржуазно-демократическая революция в России» .

Обширный материал по истории разработки и принятия закона о

23 земских начальниках изложен в монографии П. А. Зайончковского . Одна из глав данного исследования, носящая название «Контрреформы», наряду с рассмотрением разработки проектов Земского положения 1890 г. и Городового положения 1892 г., анализирует и дает оценку закона о земских начальниках и той борьбы, которая развернулась вокруг него в различных правительственных группировках. Данное исследование позволило более полно и точно представить позиции, цели и задачи различных правительственных сил, которые они преследовали при разработке и утверждении закона 12 июля 1889 г. Монография Зайончковского основана на изучении весьма обширного круга источников, многие из которых были введены в научный оборот впервые. Она, по сути дела является единственной работой в советских историко-правовых исследованиях, наиболее глубоко и широко осветившей внутреннюю политику правительства по разработке законодательства в 80-е - 90-е гг. XIX века.

В постсоветских исследованиях трудов, посвященных институту земских начальников практически нет. Современные историки и правоведы в основном отстаивают мысль о том, что правительство того времени и сам Александр III считали недостаточно подходящими для России либеральные реформы европейского образца, пытались искать свою, российскую модель модернизации страны, но, к сожалению, явно не поспевали за вызовами времени.

Наиболее серьезным современным исследованием, посвященным функционированию института земских начальников, является кандидатская диссертация Н. А. Бузановой24. Данная работа состоит из трех частей: в первой главе исследуются основные мотивы учреждения института земских начальников, анализируется структура, состав и финансирование данного института; во второй - рассматриваются вопросы непосредственного осуществления земскими начальниками административных, судебных, полицейских и иных функций; в третьей - изучается отношение крестьянства к земским начальникам, их участие в общественно-политической жизни страны.

В результате названного исследования автор приходит к выводу о некорректности традиционных представлений о реставрации власти помещиков-крепостников в деревне посредством введения института земских начальников. Анализ практической деятельности земских начальников также не подтверждает какого-либо приоритета интересов поместного дворянства в ущерб крестьянским интересам. Бузановой делается вывод, что, «несмотря на важность института земских начальников, деятельность которого касалась почти всех сторон жизни сельского населения, он не оправдал правительственных ожиданий. Судьба земских начальников подчеркнула необратимость модернизационных процессов в России. В этом смысле институт земских начальников был исторически бесперспективен и к 1917 г. безусловно изжил себя. Земские начальники разделили судьбу монархической государственности, частью и опорой которой они были»25.

Однако Н. А. Бузановой остались неизвестными ряд ценнейших источников, таких как, например, некоторые дореволюционные исследования, диссертации Н. П. Никольской, А. А. Либермана и т. д. Кроме того, автором не были исследованы фонды Российского государственного исторического архива в г. Санкт-Петербурге (РГИА). Все это говорит о том, что Бузанова поверхностно рассмотрела проблему функционирования института земских начальников.

В 2004 г. вышла монография О. Н. Богатыревой , один из параграфов которой называется «Институт земских начальников и крестьянские учреждения». Автором впервые была рассмотрена деятельность земских начальников в преимущественно недворянских губерниях (Вятской и

Пермской). В результате своего исследования Богатырева делает вывод, что «в силу региональной специфики институт земских начальников приобретал здесь всесословный характер, что в свою очередь сказывалось на качестве службы. Среди местных земских начальников было немало компетентных специалистов, оказывающих крестьянам ощутимое содействие в делах

97 управления» . По мнению автора, с которым нельзя не согласиться, «при всех своих недостатках институт земских начальников, сыграл определенную позитивную роль, так как надзор новых правительственных учреждений -уездного съезда и земских начальников над крестьянским сословным самоуправлением, где зачастую были главными неграмотные крестьяне, способствовал искоренению уродливых явлений и злоупотреблений в крестьянской среде»28.

Таким образом, анализ исследований, которые в той или иной мере освещали проблемы деятельности земских начальников, показывает, что сделано не так уж много. Большинство авторов при разработке этих проблем либо рассматривали какую-то одну сторону функционирования института земских начальников, либо придерживались определенных идеологических установок, стараясь высветить либо недостатки данного института, либо указать на благотворное влияние земских начальников на практику крестьянского управления. Перед современными исследователями стоит задача провести комплексный и объективный анализ деятельности института земских начальников, выяснить, какое влияние он оказал на жизнь деревни.

Цель и задачи исследования. Актуальность темы и недостаточная разработанность указанных проблем определили цель диссертационной работы - проанализировать совокупность нормативно-правовых актов, регламентировавших деятельность земских начальников, и исследовать функционирование института земских начальников в конкретно-исторических условиях Вятской губернии на рубеже XIX-XX вв.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи: 1) выявить причины введения института земских начальников;

2) последовательно проанализировать проекты и предложения различных правительственных и общественных сил при разработке закона о земских начальниках;

3) охарактеризовать законодательство, регулирующее деятельность земских начальников;

4) исследовать состав института земских начальников в Вятской губернии и сравнить его с общероссийскими данными;

5) рассмотреть все сферы практической деятельности данных должностных лиц (выполняемые ими административные, судебные и иные функции), выявить их реальную роль в жизни деревни;

6) изучить механизмы взаимодействия земских начальников с крестьянами, органами и должностными лицами крестьянского управления, администрацией уездного и губернского уровней.

В качестве общей методологической основы диссертации используется теория модернизации, понимаемая исследователями как интернациональный процесс, охвативший подавляющее большинство стран29. Согласно различным концепциям, сформулированным в рамках этой теории, в XIX - начале XX в. наряду с кардинальными технико-экономическими сдвигами существенным образом преобразовывался облик европейского (в том числе и российского) общества, обновлялись социальные и политические структуры, происходила эволюция рациональных форм власти и управления и формирование рациональной бюрократии.

Ограничение территориальных рамок диссертационного исследования Вятской губернией позволяет получить максимально полную модель изучаемого объекта и источников, способных ее реконструировать. Отбор, классификация, сравнительный анализ источников в их комплексе позволяют сделать общетеоретические обобщения, так как изучение конкретного всегда подразумевает наличие общего.

Важным методом исследования при разработке темы диссертации являлся системно-структурный подход, основанный на том, что историческая реальность представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, которые составляют целостные системные образования. Одним из них является местное управление. Будучи сложноорганизованной системой, оно в свою очередь состоит из ряда открытых подсистем (коронной губернской и уездной администрации, всесословного земского самоуправления, волостного и сельского сословного самоуправления, надзорных административных и судебных органов (в том числе земских начальников)). Существование данных подсистем не было автономным, они взаимодействовали в одном территориальном, экономическом и социокультурном пространстве.

Для анализа источников использовались такие традиционные методы историко-правовых исследований, как метод формально-юридического анализа источников, описательный, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, метод контент-анализа. Важное значение для исследования явлений общественной жизни имело применение современных информационных технологий обработки статистических данных. Обращение к другим научным дисциплинам (демография, статистика, социология) сделало необходимым использование их исследовательских методик. Тем самым в работе выражен междисциплинарный подход.

Источниковая база исследования. Основные группы источников, которые позволяют осветить важнейшие стороны функционирования института земских начальников (в том числе и в Вятской губернии) образованы комплексом как опубликованных, так и архивных материалов, систематизированных в соответствии с их происхождением и характером содержащейся в них информации. Основная масса источников представлена документами, извлеченными из фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ) и Государственного архива Кировской области (ГАКО).

Разнообразные источники по исследуемой проблеме можно классифицировать следующим образом:

1) законодательные и подзаконные акты;

2) опубликованные и архивные официально-документальные материалы правовой практики;

3) справочные и статистические издания;

4) мемуары современников и участников событий;

5) материалы периодической печати и публицистических статей.

Однако заметим, что любое деление источников на определенные группы является условным, т. к. грань между ними достаточно расплывчата.

Первостепенное значение для изучения данной темы имеют законодательные акты, опубликованные в Полном собрании законов Российской империи, а также подготовительные материалы различных комиссий и учреждений, участвовавших в разработке законодательства в данной сфере. Особое место в системе законодательных актов (в рамках настоящего исследования) занимает «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г.30, в котором содержатся нормы, регулирующие порядок назначения и увольнения земских начальников, сферу их компетенции, порядок образования и состав уездных съездов и губернских присутствий, а также их предметы ведения.

Одними из самых ценных источников, которые можно выделить в отдельную группу, являются материалы официального делопроизводства, хранящиеся как в центральных, так и в местных архивных фондах. В них содержатся рукописные варианты отчетов, докладов, объяснительных записок и проектов по деятельности земских начальников.

Для изучения института земских начальников большое значение имеют материалы земского отдела Министерства внутренних дел (РГИА, Ф. 1291). В этом фонде сосредоточено делопроизводство, касающееся административно-судебной деятельности земских начальников в самых различных ее аспектах, документы по формированию их состава и многочисленные жалобы на действия данных должностных лиц. Указанные материалы позволяют наиболее полно и точно представить характер деятельности земских начальников.

В РГИА в фондах канцелярии министра внутренних дел (Ф. 1282), Совета министра внутренних дел (Ф. 1281) и Главного управления по делам местного хозяйства (Ф. 1288) собран разнообразный документальный материал, имеющий непосредственное отношение к истории губернского, уездного и волостного управления (в том числе и по институту земских начальников).

Самую многочисленную группу источников, характеризующих деятельность земских начальников, составляют обширные материалы архивных фондов ГАКО. Там содержится 31 фонд земских начальников, 8 фондов уездных съездов (при этом один только фонд Вятского уездного съезда имеет 21 опись), фонд Вятского губернского присутствия (Ф. 584), а также материалы по деятельности земских начальников и в фонде канцелярии вятского губернатора (Ф. 582). Данные материалы позволяют судить о взаимоотношениях земских начальников с крестьянскими должностными лицами, о формах и методах контроля над органами крестьянского самоуправления. Главным источником сведений о деятельности земских начальников и уездных съездов стали доклады об административной и судебной деятельности, отчеты о ревизиях их делопроизводства, производимых губернаторами совместно с непременными членами губернского присутствия.

Вспомогательное значение для данного исследования имеет группа опубликованных документальных источников справочного характера, характеризующих различные аспекты экономической и социальной жизни31. Другим видом источников стали памятные книжки и адрес-календари

32

Вятской губернии . Их особая ценность заключается в том, что они позволяют во всех подробностях воссоздать картину повседневной жизни губернии. Памятные книжки включали в себя несколько крупных разделов административный, статистический и научно-краеведческий). Например, административный справочник содержал перечень всех губернских и уездных правительственных и общественных учреждений с их личным составом (в том числе и земских начальников).

Одну из важнейших групп источников составляют мемуары, дневники и воспоминания современников, которые, несмотря на свой иногда весьма субъективный характер, ценны для исследователя тем, что содержат сведения, отсутствующие в официально-документальных материалах.

Для настоящего исследования наибольший интерес вызывают записки бывшего земского начальника А. Новикова , который семь лет служил в должности земского начальника в Козловском уезде Тамбовской губернии. По глубине и широте освещения различных аспектов деятельности института земских начальников «Записки» не имеют себе равных.

Их автор определяет изменения, происходившие в его взглядах с течением времени, следующим образом: «Приехав в деревню с предвзятой мыслью «подтянуть» мужика, я вышел из земских начальников с глубоким убеждением, что подтягиванием ничего не добьешься и что народ нуждается не в подтягивании, а в воспитании - задача, увы, гораздо более трудная, чем подтягивание»34. Выступая за ограничение власти земских начальников (в частности, против предоставленного им права штрафовать и арестовывать

35 волостных старшин, писарей и судей) Новиков, тем не менее, не высказывается против существования самого института. Лекарство от всех бед и зол автор видел, прежде всего, в просвещении и воспитании крестьян. Подытоживая свои наблюдения и размышления Новиков писал: «Единственный вывод для меня один: просветите народ, дайте ему закон, поставьте закон над начальством, а не начальство над законом.Другой т г альтернативы нет» .

Представляют интерес и воспоминания другого земского начальника —

37 ^

В. М. Яновича , который служил земским начальником в Пермской губернии. Как и «Записки» Новикова, «Заметки» Яновича отличаются публицистической направленностью. Однако если Новиков основную свою цель видел в доказательстве необходимости просвещения крестьян и ограничения произвола земских начальников, то в центре внимания Яновича стоит проблема защиты института земских начальников: «Отмечая за собой не мало дурного, утверждаем: закон 12 июля 1889 г. сам по себе прекрасен и, если он не сделался до сих пор популярным, то благодаря отчасти нам и главным образом благодаря побочным причинам» . Программа Яновича предусматривала определенную реорганизацию института земских начальников при усилении административного влияния на него, наделяя в то же время дополнительной властью данных должностных лиц. Подобное преобразование института способствовало бы его большей мобильности и действенности в работе.

Определенное значение для исследования имеют мемуары и воспоминания С. Ю. Витте39 и В. П. Мещерского40. Интерес они представляют, в первую очередь, с точки зрения общей оценки института земских начальников.

Витте характеризовал введение института земских начальников как «ошибку» Александра III41. Его отношение к данному институту было резко отрицательным, более того, он выступал за его уничтожение, считая, что только таким образом можно предотвратить революционный взрыв: «Итак, институт земских начальников, можно сказать, вполне не удался и принес много вреда России, но самый большой вред заключается в том, что его в настоящее время не решаются уничтожить, потому что в этом институте видят опору порядка»42. В уничтожении института Витте видел возможность устранения правовой неполноправности крестьян, в которой, по его мнению, заключалась суть крестьянского вопроса. «Вот в чем суть крестьянского вопроса, - указывал он, - а не в налогах, не в покровительственной

43 таможенной системе и не в недостатке земли» .

Для Мещерского необходимость существования института земских начальников не вызывала сомнений44. Подводя итог двадцатидвухлетнему существованию института, он подчеркивал его высокую эффективность в борьбе с крестьянским движением, выразившуюся, по его мнению, в том, что «угрожавший России страшнейший деревенский бунт в 1904 и 1905 гг. оказался неосуществимым только благодаря учреждению земских начальников»45.

Самостоятельную группу источников представляет периодическая печать и публицистические статьи, опубликованные в сборниках, либо вышедшие отдельными брошюрами. В основном источники этой группы относятся к прессе. В репортажах, обзорах, корреспонденциях с мест и других материалах содержатся ценные наблюдения, факты, дающие возможность восстановить исторический контекст существования института земских начальников. Разумеется, исследователю приходилось учитывать политическую направленность издания, авторский субъективизм, но именно сопоставление различных ориентации дало возможность получить общее объективное представление о деятельности института земских начальников, уяснить позицию разных общественных сил в отношении к нему.

Наиболее важное значение для рассматриваемого нами периода имели «Московские ведомости», «Гражданин» и «Русский вестник» (характерные для консервативного направления), а также «Вестник Европы», «Русские ведомости», «Русская мысль», «Право» (либеральное направление). В Вятской губернии такими изданиями были «Вятские губернские ведомости» (консервативное направление), «Вятская речь» и «Вятская газета» (либеральное направление).

Для консервативного направления характерна защита закона 12 июля 1889 г. и института земских начальников. Либеральная же пресса относилась к данному закону и деятельности земских начальников резко отрицательно.

Определенное значение для понимания некоторых моментов деятельности земских начальников, а в большей степени для выяснения отношения к ней общественного мнения, имеют публицистические статьи, опубликованные в сборниках или вышедшие отдельными изданиями. К ним, например, относится статья П. Н. Обнинского «Мировые судьи и их преемники»46, в которой автор, критикуя земских начальников, противопоставляет им институт мировых судей.

Функционирование института земских начальников нашло свое отражение и в публицистических статьях, освещающих деятельность Совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Так, в статьях В. А. Розенберга «Земские начальники»47, В. М. Гессена «Основы до правопорядка» , И. М. Страховского «Крестьянский вопрос» широко используются высказывания с мест (в основном негативные) о деятельности земских начальников. Однако в целом эти источники, в отличие от прессы, для настоящего исследования не являлись первостепенными.

Таковы основные источники, освещающие те или иные аспекты данного исследования, позволяющие, на наш взгляд, решить поставленные задачи.

Научная новизна исследования состоит в том, что это первая работа, посвященная комплексному изучению законодательной базы деятельности земских начальников и функционирования института земских начальников на материалах «недворянской» губернии. Углубленный исследовательский поиск и новые подходы к анализу малоизвестных и новых источников представили возможность более подробно, чем это было до сих пор, показать разнообразие форм и методов работы земских начальников, специфику организации института земских начальников в Вятской губернии. В диссертации показана роль земских начальников в повышении правосознания крестьянского населения, в хозяйственном благоустройстве вятской деревни, проанализированы причины более эффективной, чем в центральных губерниях, деятельности данных должностных лиц в Вятской губернии. При этом автор стремился преодолеть сложившиеся стереотипы в оценке института земских начальников и односторонний подход к освещению их практической деятельности.

Практическая значимость работы. Результаты и материалы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки концепций и моделей местного управления, для прогнозирования перспектив развития политических институтов на местах. Материалы и выводы работы могут найти применение при дальнейшей научной разработке проблемы «местное управление», при создании обобщающих трудов, хронологически и тематически связанных с рассматриваемой эпохой. Также материалы исследования могут использоваться при разработке специальных учебных курсов в высшей и средней школе по истории государства и права, по истории государственного управления и самоуправления в России и специальных правоведческих курсов.

Апробация работы. Основные положения исследования были изложены на международной научно-практической конференции «Управление в XXI веке» (Киров, 27 апреля 2007 г.) и межрегиональной научно-практической конференции «Российское право: история, современность и перспективы» (Киров, 20 апреля 2007 г.), а также в научных публикациях.

Структура работы обусловлена задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Гурьянов, Михаил Михайлович, Киров

Заключение

Изучение института земских начальников и практической деятельности данных должностных лиц на материалах Вятской губернии, по нашему мнению, дает основания по-новому поставить вопрос о роли земских начальников в крестьянском управлении, уйти от доминирующей в отечественной литературе однозначно негативной оценки их деятельности.

На наш взгляд, создание института земских начальников следует рассматривать как закономерное явление, вытекающее из проблем, порожденных реформой 1861 г. После отмены крепостного права крестьянская община была поставлена в абсолютно новые условия интенсивно модернизирующейся страны, к которым она не была готова. Община, как низовая административная ячейка государственного управления, оказалась фактически автономной (особенно после упразднения института мировых посредников), без должного эффективного контроля и надзора со стороны государства, что является необходимым условием нормального функционирования институтов местного управления и самоуправления. Тем более что речь шла о самоуправлении огромной массы практически неграмотного и политически незрелого крестьянства. Отсюда и многочисленные факты произвола сельских и волостных должностных лиц, взяточничества и кумовства в волостном суде, пьянства на сходах. Институт земских начальников при всех его недостатках, на наш взгляд, был призван сыграть конструктивную роль в крестьянском управлении, помочь крестьянам адаптироваться к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию. В подобных условиях и в силу авторитарной парадигмы сознания российского крестьянства такой вариант местного управления был наиболее оптимальным и исторически оправданным. В лице земского начальника Россия выработала своеобразный национальный тип должностного лица, благодаря соединению административных, судебных и иных функций адекватно отвечавшего условиям, в которых он должен был действовать.

Анализ источников, документальных материалов и различных исследований показал, что идея создания нового института контроля и надзора за крестьянским общественным управлением вызревала еще с начала 80-х гг. XIX в. Многочисленные проекты и предложения по преобразованию крестьянского управления характеризуют большую заинтересованность правительственных чиновников и местных властей империи в обсуждении данных проблем. В конечном счете, большинство авторов приходили к следующему выводу: над крестьянскими учреждениями должна быть установлена определенная контролирующая власть. Именно в это время появляется проект А. Д. Пазухина об учреждении должности «земского судьи» со смешанными административно-судебными полномочиями, который осуществлял их в участке, охватывающим несколько волостей. Этот проект и был взят за основу при разработке проекта создания института земских начальников. Программа реорганизации системы местного управления, предложенная Пазухиным, опиралась на веру в традиционный консерватизм русского крестьянина, его преданность царю, неспособность к самостоятельному управлению и всесилие административного ресурса государственной власти.

Вокруг законопроекта о земских начальниках в правительственных кругах развернулась серьезная борьба. После долгих дебатов в Государственном Совете, вопреки мнению большинства его членов, по * резолюции Александра III Положение о земских участковых начальниках было принято 12 июля 1889 г. Этот закон устанавливал, что для занятия должности земского начальника необходимо было удовлетворять определенным требованиям образовательного, имущественного, служебного и сословного (для некоторых губерний такой ценз вообще отсутствовал) цензов.

В компетенцию земских начальников входили некоторые распорядительные действия по крестьянским делам и судебно-административные функции. В административном отношении земские начальники заменили собой непременных членов уездных по крестьянским делам присутствий и мировых посредников. На них возлагалось руководство крестьянским общественным управлением и решение различных вопросов, касающихся поземельного и хозяйственного устройства и благоустройства сельских обывателей. Для этого земские начальники наделялись широкими правами надзора за деятельностью крестьянских обществ. Они также регулировали деятельность должностных лиц крестьянского общественного управления: утверждали их в должности и рассматривали жалобы на них. В судебном отношении земские начальники в пределах своего участка рассматривали, закрепленные за ними законом, гражданские и уголовные дела.

Надзор за деятельностью земских начальников осуществляли уездные съезды, губернское присутствие и лично губернатор. Уездные съезды фактически заменили собой уездные по крестьянским делам присутствия, созданные в 1874 г., и мировые съезды. Основными задачами губернского i присутствия были надзор за правильностью исполнения земскими начальниками и уездными съездами возложенных на них обязанностей, ревизия их делопроизводства и рассмотрение жалоб на их деятельность. Кроме того, присутствие рассматривало и утверждало некоторые приговоры сельских сходов и представления об окончательном удалении должностных * лиц крестьянского общественного управления. Губернатору предоставлялось право проводить ревизии делопроизводства и деятельности земских начальников на общих основаниях.

Введение института земских начальников было принято обществом неоднозначно. Критиковался он в основном представителями либерального направления. Главными недостатками данного института они считали предоставление земским начальникам чрезмерно обширной компетенции и власти, соединение административных и судебных функций в их руках и сословность института. Однако их оппоненты подчеркивали, что институт земских начальников был необходим, он был создан людьми, хорошо знавшими ситуацию в деревне, а не «кабинетными» исследователями.

В Вятской губернии институт земских начальников был введен 1 июля 1891 г. Губерния, состоявшая из 11 уездов, была разделена на 93 земских участка. В среднем, на каждый участок приходилось примерно 3 волости.

Состав института земских начальников в Вятской губернии по многим характеристикам существенно отличался от общероссийских показателей в силу определенной региональной специфики. Его особенностями являлись: преобладание лиц, не имеющих потомственного дворянства, крайне низкий, по сравнению с Россией в целом, удельный вес земельных собственников, более высокий, чем в целом по стране, процент лиц с высшим образованием, больший процент молодых (до 30 лет) земских начальников, меньшая доля бывших офицеров и судебных чиновников.

Большинство земских начальников Вятской губернии своей предшествующей деятельностью не были подготовлены к исполнению возложенных на них обязанностей. В 1903 г. 42,7 % земских начальников на момент получения своих должностей не имели ни судебного, ни административного опыта работы. В данных условиях важнейшее значение приобретала продолжительность пребывания ими на своих должностях. В 1903 г. почти половина земских начальников (49,4 %) занимала свои должности с момента введения нового института в Вятской губернии (то есть более 10 лет), 9,4 % находились на своем посту от 5 до 10 лет, 20,1 % - от 2 до 5 лет и 21,1% - менее 2-х лет. Таким образом, состав института земских начальников в Вятской губернии отличался высокой степенью стабильности, что, безусловно, позволяло приобрести необходимый служебный опыт данным должностным лицам, даже значительной части тех из них, чья предыдущая деятельность не была связана с исполнением административных и судебных функций. Постепенное приобретение служебного опыта, конечно же, сказывалось на эффективности деятельности земских начальников.

Административная деятельность земских начальников, объективно, с самого начала деятельности нового института, была направлена на упорядочение крестьянского дела и на искоренение тех злоупотреблений, которые совершались в крестьянской среде при отсутствии непосредственного контроля над крестьянским общественным управлением.

Общим местом в немногочисленных работах о земских начальниках является положение об их огромной власти над крестьянским сословным самоуправлением, о существенном ограничении самостоятельности сельских и волостных сходов. Исследователи и современники отмечали, что деятельность земского начальника граничила с произволом, и на практике его права оказались гораздо шире, чем предусматривал законодатель.

Однако важно отметить, что сведения о вмешательстве земских начальников в дела сходов, написании по его указанию приговоров встречаются в основном в исследованиях и материалах, посвященных деятельности земских начальников центральных густонаселенных губерний. В Вятской губернии подобные факты встречались гораздо реже. Разумеется, это не означает, что такое вмешательство совершенно отсутствовало в реальной практике управления. Скорее всего, причина крылась в огромных пространствах земских участков и загруженности земских начальников. В некоторых уездах земскому начальнику приходилось преодолевать десятки, а иногда и сотни верст, чтобы проконтролировать деятельность волостного правления. В таких условиях говорить о постоянной и всесторонней опеке явно не приходится.

Кроме того, институт земских начальников не был институтом «активного управления»: земский начальник мог, но не обязательно должен был присутствовать на крестьянских сходах, он имел право, но не был обязан рассматривать все приговоры крестьянских сходов, а потому, как показывают архивные и иные материалы, и как на это ориентировал законодатель, административные дела возникали в большинстве случаев по жалобам самих крестьян, если действиями органов и должностных лиц крестьянского общественного управления нарушались их субъективные права.

Контроль земских начальников за приговорами крестьянских сходов имел определенное положительное значение. Крестьяне, зная о существовании такого контроля, понимали необходимость более добросовестного отношения к разрешаемым делам и справедливости при разрешении таких дел. Кроме того, присутствие земского начальника на сходах оказалось весьма полезным для сокращения случаев массового пьянства, обычно практиковавшегося у крестьян при любом обсуждении общественных дел. Решительность, с которой земские начальники пресекали различные правонарушения, внушала крестьянам определенное чувство уважения и страха, что часто удерживало их от каких-либо противозаконных действий. Земский начальник пользовался определенным авторитетом у крестьян, представляя собой внешнюю власть, независимую от общины.

Земские начальники были вовлечены в процесс сбора податей с крестьянского населения своих участков. От них зависела возможность получения отсрочки платежа, льгот по уплате недоимок. В то же время, земский начальник вместе с податным инспектором имел возможность проверять мирские приговоры о раскладке окладных сборов, контролировать продажу имущества недоимщиков. Все это выстраивало жесткую вертикаль ответственных лиц за сбор налогов на местах, упорядочивало деятельность всех участников этого процесса и в значительной степени предотвращало злоупотребления в данной сфере.

Важной чертой правового статуса земского начальника было то, что он по закону выступал не только как лицо, наделенное административными и судебными функциями, но и как лицо, осуществляющее функции административного судьи по крестьянским делам. Земский начальник должен был рассматривать жалобы на органы и должностных лиц крестьянского общественного управления, если последние нарушали права и интересы крестьян, то есть в случае совершения ими «административной неправды». Своеобразие статуса земского начальника было в том, что он реализовывал функции административного судьи единолично, хотя традиционно органы административной юстиции являются коллегиальными.

Одной из наиболее значимых областей деятельности земских начальников была сфера хозяйственного благоустройства, включавшая в себя развитие народного образования в деревне, надзор за опекунскими делами, принятие противопожарных мер, борьба с эпидемиями, регулирование семейных разделов, организация переселения крестьян в Сибирь и некоторые другие направления деятельности. В данных делах земские начальники оказывали действительную помощь крестьянскому населению, способствуя улучшению жизнедеятельности крестьян и благоустройству деревни.

Многочисленные обращения к земским начальникам с просьбами о содействии от различных ведомств, указывают на весомость, комплексность их работы в деревне. Земский начальник был центральной фигурой, олицетворявшей собой государственную власть в деревне с конца XIX в. и до 1917 г. Все это требовало от лица, занимавшего пост земского начальника, глубокого чувства ответственности, немалых знаний и трудолюбия. Отсюда вытекала и безусловная зависимость эффективного выполнения своих должностных обязанностей от субъективного фактора (как и в случае с мировыми судьями). Как и на любой другой должности, на месте земских начальников порой оказывались невежественные, равнодушные люди, небрежно и невнимательно относящиеся к своему делу. Однако наряду с этим были примеры деятельности честных и принципиальных земских начальников, которые оказывали действительную помощь крестьянам, проявляя заботу о них.

Эффективность деятельности земских начальников во многом зависела от степени контролируемости данного института. Положение 12 июля 1889 г. установило жесткую вертикаль правительственной власти по линии министерства внутренних дел: МВД - губернское присутствие во главе с губернатором - уездный съезд - земский начальник. Такая вертикаль обеспечивала надежную связь центральной государственной власти, через региональные и местные управленческие структуры, с крестьянским общественным управлением. Как показывают документальные материалы Вятской губернии, ревизии деятельности земских начальников и уездных съездов проводились губернаторами и непременными членами губернских присутствий достаточно часто. По их итогам служебная деятельность некоторых земских начальников выносилась на рассмотрение губернского присутствия, которое в свою очередь окончательно решало вопрос о пребывании их в должности. Это говорит о том, что власть не покрывала деятельность земских начальников, злоупотреблявших своими полномочиями или, наоборот, ничего не делавших, а старалась, чтобы на местах были действительно грамотные управленцы, которые бы эффективно выполняли свои функции.

Судебную деятельность земских начальников в Вятской губернии, как показывают материалы различных ревизий и иные источники, можно признать более или менее удовлетворительной. Это можно объяснить тем, что в силу специфики региона (практически полного отсутствия поместного дворянства) должности земских начальников занимали люди, не принадлежавшие к дворянскому сословию, хорошо знавшие местные особенности и обычаи, в соответствии с которыми крестьяне выносили большинство судебных решений, и реально хотевшие помочь крестьянскому ' населению.

По характеру рассматриваемых судебных дел земскими начальниками, Вятская губерния, в статистическом соотношении, мало чем отличалась от других губерний России. Среди уголовных дел наиболее распространенными были дела о похищении и повреждении чужого леса, о проступках против порядка управления и о кражах. Среди гражданских - дела по найму земельных угодий и личном найме на сельские работы. к По закону, на земских начальников возлагался надзор за волостными судами и их решениями. В Вятской губернии, в отличие от некоторых центральных губерний, такой надзор не являлся формальным, что способствовало устранению недостатков и злоупотреблений в деятельности данных судов.

Судебные дела занимали у земских начальников огромное количество времени, что в определенной степени мешало им эффективно выполнять административные и иные функции. Кроме того, сам принцип соединения административной и судебной власти в одном должностном лице очень многими критиковался. Поэтому правительству в итоге пришлось лишить земских начальников их судебных функций, восстановив в 1912 г. институт мировых судей.

Конкретное исследование проблемы функционирования института земских начальников позволило существенно скорректировать вывод об историческом статусе этой «контрреформы», уточнить ее объективно сложившиеся результаты. Изучение документальных материалов (прежде всего архивных документов), характеризующих служебную деятельность земских начальников, заставляет нас усомниться в категоричности исключительно негативных оценок.

Крестьянское общественное управление объективно нуждалось в таком контролирующем органе, каковым, по мысли законодателей, должен был стать институт земских начальников. Определенную негативную роль играл, на наш взгляд, именно субъективный фактор. Результаты исследования, ' проведенного на материалах Вятской губернии, показывают, что в силу региональной специфики институт земских начальников приобретал здесь всесословный характер, что в свою очередь сказывалось на эффективности деятельности данных должностных лиц, так как местные управленческие кадры хорошо знали проблемы крестьянского мира и особенности местной жизни. Среди земских начальников губернии было немало компетентных специалистов, оказывающих крестьянам ощутимое содействие крестьянам в различных делах.

Таким образом, при всех своих недостатках институт земских начальников, на наш взгляд, сыграл определенную конструктивную роль. Надзор новых правительственных учреждений (земских начальников и уездных съездов) за крестьянским общественным управлением, где очень I часто руководили неграмотные или корыстные крестьяне, способствовал искоренению многочисленных злоупотреблений в крестьянской среде.

Все это говорит о том, что введение института земских начальников не являлось одной из «контрреформ», способствующей реставрации власти помещиков-крепостников в деревне. Преодолению этого стереотипа, объективному анализу деятельности земских начальников и посвящена данная работа.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Институт земских начальников в конце XIX - начале XX вв. и его региональные особенности»

1. Источники: А) Законодательные:

2. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е (ПСЗРИ-2) Текст. Т. 36. № 36650, 36657, 36660.

3. ПСЗРИ-З Текст. Т. 9. № 6483, 6196; Т. 19. № 17286; Т. 24. Отд. 1. № 24388.1. Б) Архивные:

4. Российский государственный исторический архив (РГИА):

5. Ф. 1149(фонд департамента законов Государственного Совета). On. 11. Д. 44.

6. Ф. 1282 (фонд канцелярии министра внутренних дел). Оп. 2. Д. 1838.

7. Ф. 1284 (фонд департамента общих дел МВД). Оп. 241. Д. 51.

8. Ф. 1291 (фонд земского отдела МВД). Оп. 28. Д. 208; Оп. 29. Д. 1; Оп. 30. Д.78, 79,95, 253, 263, 4903; Оп. 32. Д. 8; Оп. 39. Д. 4, 6,10,18.

9. Государственный архив Кировской области (ГАКО):

10. Ф. 53 (фонд Вятского уездного съезда). On. 1. Д. 114, 115, 119, 129, 131, 135;1. Оп. 3. Д. 193.

11. Ф. 576 (фонд губернского по крестьянским делам присутствия). On. 116. Д. 8. Оп. Из. Д. 13.

12. Ф. 582 (фонд канцелярии вятского губернатора). Оп. 40. Д. 28; Оп. 43. Д. 26, 29, 590; Оп. 43а. Д. 19; Оп. 436. Д. 38; Оп. 43в. Д. 44; Оп. 139. Д. 465; Оп. 142. Д. 3; Оп. 146. Д. 2; Оп. 147. Д. 90; Оп. 157. Д. 84.

13. Ф. 584 (фонд Вятского губернского присутствия). Оп. 3. Д. 237; Оп. 9. Д. 13; Оп. 11. Д. 3; Оп. 13. Д.З;Оп.27. Д. 11, 13, 17,21,22, 27, 182, 211, 231; Оп. 34. Д. 201; Оп. 58. Д. 214.

14. Ф. 648 (фонд Малмыжского уездного съезда). On. 1. Д. 1. Ф. 650 (фонд Слободского уездного съезда). On. 1. Д. 1, 12, 18, 24, 45, 46. Ф. 721 (фонд Слободского уездного по крестьянским делам присутствия). Оп. 1.Д.102.

15. В) Сборники документов и материалов:

16. Арефа, К. И. Положения и правила о земских участковых начальниках, городских судьях и волостном суде Текст. Изд. 5-е. / К. И. Арефа. СПб., 1903.-882 с.

17. Аристов, И. Н. Волостной суд по закону 12 июля 1889 г. Сборник узаконений и распоряжений, относящихся к волостным судам, действующим в местностях, где учреждены земские начальники Текст. / И. Н. Аристов. -Казань, 1893.- 137 с.

18. Воронцов-Вельяминов, И. А. Сборник законоположений о крестьянах для губерний, на которые распространяется действие положения о земских начальниках Текст. / И. А. Воронцов-Вельяминов. Тула, 1890. - 464 с.

19. Горемыкин, И. JI. Свод узаконений и распоряжений правительства об устройстве сельского состояния и учреждений по крестьянским делам Текст. В 2 т. / И. Л. Горемыкин. СПб., 1898.

20. Материалы по преобразованию местного управления в губерниях, доставленные губернаторами, земством и присутствиями по крестьянским делам Текст. В 3 т. СПб., 1883.

21. Менталитет и аграрное развитие России (XIX-XX вв.) Текст. : материалы международной конференции. М.: Наука, 1996. - 440 с.

22. Нужды деревни по работам комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности Текст. Сб. статей в 2 т. СПб., 1904.

23. Обзор трудов высочайше учрежденной под председательством статс-секретаря Каханова Особой комиссии Текст. В 2 т. СПб., 1908.

24. Обнинский, П. Н. Сборник статей Текст. / П. Н. Обнинский. М., 1914. —232 с.

25. Письма Победоносцева к Александру III Текст. В 2 т. М., 1926.