Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа

Иванникова, Ирина Анатольевна

Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа»

На правах рукописи

Иванникова Ирина Анатольевна

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПРЕДЕЛАХ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ставрополь 2006

Диссертация выполнена в Ставропольском государственном университете

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Мухачёв Игорь Владимирович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Писарев Александр Николаевич

кандидат юридических наук Тарасьян Наталья Александровна

Ведущая организация: Кубанский государственный

университет

Защита состоится 11 марта 2006 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.256.03 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук Ставропольского государственного университета по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Ставропольского государственного университета.

Автореферат разослан 7 февраля 2006 года

Ученый секретарь

диссертационного совета КМ 212.256.03 кандидат юридических наук, доцент

Демченко Т.И.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Становление местного самоуправления как демократического института является важным элементом общего процесса демократизации и практической реализации принципов построения гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. Без обеспечения эффективного функционирования муниципальной власти в рамках обособленной территории невозможно достичь эффективности системы управления государством в целом. Упорядоченное распределение муниципальной власти по населенным пунктам, группам населенных пунктов (в границах сельсоветов, поссоветов), а также по районам, городам обеспечивает территориальная организация местного самоуправления.

В формировании местного самоуправления в Российской Федерации вопросы его территориальной организации оказались в числе наиболее сложных. Конституция Российской Федерации 1993 года в качестве территориальной основы местного самоуправления определила «городские и сельские поселения» и «иные территории». В дальнейшем территориально-поселенческая парадигма организации местного самоуправления получила свою конкретизацию в главе 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 154-ФЗ 1995 года) и законодательстве субъектов Федерации.

Так, например, в Карачаево-Черкесской республике, Республике Калмыкия и Республике Адыгея было закреплено право на осуществление местного самоуправления в границах только населенных пунктов (городов, поселков городского типа, станиц, аулов, сел)1; в Волгоградской области, Республике Ингушетия и Ставропольском крае2 - в грани-

1 Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12 19% года (с последующими изм и доп.) // Правовая система «КонсультантПлюс» Информационный банк Карачаево-Черкесская республика, Закон Республики Адыгея «О местом самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 (в ред. Законов РА от 5.07 1999 № 131, от 27 11 2000 № 211, от 25 06 2002 №71), пп.1 п.1 сг.1 // Правовая система «КонсультантПлюс» Информационный банк Республика Адыгея; Закон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46-1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Калмыкия.

2 На момент принятия Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года фактически в Ставропольском крае сложилась поселенческая модель местного самоуправления (из 290 муниципальных образований лишь одно было образовано в составе города краевого значения и района).

цах населенных пунктов и административно-территориальных единиц1. В Краснодарском крае фактически существовала двухуровневая структура муниципальных образований, однако Устав Краснодарского края и Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» вообще не закрепляли территории муниципальных образований2. В Ростовской области территориями муниципальных образований стали территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения3.

Такое разнообразие территориальной организации местного самоуправления в целом носило искусственный характер, не учитывало специфику поселенческих (сельских, городских) и территориальных муниципальных образований, различия в полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории и численности населения, что в дальнейшем не позволило экономически и финансово обеспечить самостоятельность и реальность решения вопросов местного значения.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 1Э1-ФЗ 2003 года) в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, началась масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления с целью формирования новой однотипной многоуровневой ее модели. Следствием этого стало уточнение и приведение в соответствие большого массива законодательства субъектов Российской Федерации, принятие соответствующих законов о порядке установления границ муниципальных образований, о голосовании по вопросам изменения границ муниципальных образований, о преобразовании муниципальных образований и др.

' Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.1995 № 21-РЗ (в ред. Законов Кабардино-Балкарской Республики от 10.042001 № 22-РЗ, 21.06 2003 № 56-РЗ; 26 06 2004 № 16-РЗ). -Ст.13

2 Устав Краснодарского края (в ред. от 06.06.2005 № 882-КЗ), Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22 11 1995 года № 18-кз (в ред. Закона Краснодарского края от 01.11 2001 г № 413-КЗ) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Краснодарский край

3 Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 15 01 1996 года № 9-ЗС (ред. от 29 12 2003 N 87-ЗС) / Правовая система «Консультант-Плюс». Информационный банк Ростовская область.

Опыт реализации положений Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года в ряде регионов Южного Федерального округа, особенно в Ставропольском крае1, нуждается в обобщении и глубоком анализе. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать пути к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения. К сожалению, приходится констатировать, что наиболее важные проблемы муниципального территориального устройства до сих пор остаются за пределами правового решения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода правовые коллизии.

Признавая, что формирование действенной эффективной организации муниципальной власти возможно только при условии существования эффективной системы правового регулирования ее территориальной организации, основанной на однозначных концептуальных подходах и четком категориальном аппарате, представляется актуальной и своевременной постановка проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Различные аспекты проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления исследовали С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Ба-рабашев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, В.Ф. Бурьянов, В.И. Бутов, О.Н. Ванеев, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гла-дышев, H.A. Емельянов, A.A. Замотаева, Н.И. Захаров, В.Г. Игнатов,

A.Н. Кокотов, C.B. Корсакова, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, В.А. Лапина,

B.Я. Любовного, А.М. Медведев, В.И. Михайлов, B.C. Мокрый, И.В. Муха-чев, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, А.И. Попов, Н.В. Постовой, АЛ. Слива, O.A. Савранская, М.С. Семенова, A.A. Сергеев, О.Г. Соловьев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, В.А. Черепанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, E.H. Щендригин, ЮЛ Шулъженко, Б.С. Эбзеев и др.

Работы указанных авторов существенно обогатили науку муниципального права в исследовании концепции и научно обоснованных подходов в формировании территориальных основ местного самоуправления.

Вместе с тем, в современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных постановке и исследованию

вопросов институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации с учетом положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года.

Не исследована и практика реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Это негативно сказывается на процессе реформирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе и находящихся в пределах Южного Федерального округа.

Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся по поводу институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в условиях реализации Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

Предметом исследования выступают проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы состоит в выработке концептуальных подходов к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года.

В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:

1. Определить понятие института территориальной организации местного самоуправления и концептуальные подходы к институционализации его правового регулирования в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;

2. Определить категориальный аппарат, посредством которого институционализируется территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ 2003 года и законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;

3. Исследовать многоуровневый механизм правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на

предмет его современного состояния, проблем и перспектив совершенствования;

4. Выявить факторы, влияющие на процесс реформирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;

5. Сформулировать понятие и раскрыть содержание принципов территориальной организации местного самоуправления;

6. Выявить особенности институционализации поселений как особого вида муниципальных образований, муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений;

7. Раскрыть содержание муниципального территориального процесса;

8. Обосновать специфику и проблемы реализации муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года;

9. Сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых норм, закрепляющих территориальную организацию местного самоуправления;

10. Предложить авторское понимание закономерностей, перспектив и тенденций реформирования территориальной организации местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Общей методологической основой диссертационного исследования явились современные научные методы (общие, частные специальные), в том числе диалектический, системный, исторический, комплексный, сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, статистический и др.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые поставлен вопрос о необходимости институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления. Автором формулируются и раскрываются концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

1. На основе положений Федерального закона № Ш-ФЗ 2003 года обосновывается значение выделения института территориальной организации местного самоуправления как важнейшего условия ин-ституционализации правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Федерации.

2. Территориальная организация местного самоуправления представляет собой упорядоченное устройство муниципальной власти в целях обеспечения ее эффективного функционирования в рамках обособленной территории с четко установленными границами. Устройство муниципальной власти достигается посредством: 1) обособления территориальных структур местного самоуправления, 2) определения их места в системе других публично-территориальных образований.

3. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления осуществляется посредством раскрываемых в диссертации понятий: «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «городской округ», «населенный пункт», «территория муниципального образования», «размер территории поселения», «состав территории муниципального образования», «граница муниципального образования», «черта поселения», «межсе-ленная территория», «прилегающая территория», «общность территории». Анализ их содержания позволил сделать вывод о необходимости приведения в соответствие смыслового значения терминов, используемых в Федеральном законе № 131-Ф3 2003 года и законах субъектов Федерации, теоретическому содержанию этих понятий.

4. В работе дана оценка перераспределения полномочий по определению территориальной организации местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-Ф3 2003 года. Предлагается детализировать в законах субъектов Российской Федерации вопросы отнесения территории муниципального образования к категории труднодоступной местности; уточнения критериев пешей и транспортной доступности; конкретизации условий наделения городского поселения статусом городского округа; установления особенностей правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.

местного самоуправления материальных и процессуальных норм, что позволит точнее определить пределы и возможности институционализа-ции правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Федерации.

6. Уточняется существующая система принципов территориальной организации местного самоуправления с учетом положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Диссертант полагает возможным закрепление в законодательстве и использование при определении муниципального территориального устройства отдельных непи-санных («надпозитивных») принципов территориальной организации местного самоуправления. В качестве основного неписанного принципа территориальной организации местного самоуправления формулируется и раскрывается принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований.

7. На основе анализа вопросов институционализации правового регулирования статуса муниципальных образований - поселений (городских, сельских), муниципальных районов, городских округов - сформулированы критерии определения границ и состава их территории. Предлагается институционализировать муниципальные образования как поселенческие, поселенческо-территориальные (односеленные, многосе-ленные поселения) и территориальные (полипоселенческие). Обосновывается, что сложная территориальная организация местного самоуправления позволяет субъектам Российской Федерации оптимально регламентировать муниципальное устройство с учетом экономических, социальных, исторических, географических, национальных и других особенностей конкретных территорий.

8. Муниципальный территориальный процесс - это совокупность законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа. Предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года процедуры, опосредующие изменения территории муниципальных образований, нуждаются в уточнении и, прежде всего, с целью обеспечения гарантий учета мнения населения, что станет важным шагом в направлении совершенствования института территориальной организации местного самоуправления.

альной организации местного самоуправления, однако при этом возможно применять гибкий подход, отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъекте Федерации.

10. Процесс институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, идет к завершению, однако далек от совершенства. В диссертации предложен ряд мер по устранению выявленных недостатков.

Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институционализацией ее правового регулирования, определен категориальный аппарат, посредством которого осуществлена ее инсти-туционализация в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и специальных законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. Кроме того, практическая значимость исследования обусловлена выработкой научно обоснованных предложений по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, а также при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов федерального и регионального законодательства по вопросам территориальной организации местного самоуправления; кроме того, в учебном процессе при преподавании курса муниципальное право, спецкурсов, посвященных вопросам реформирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.

Апробация результатов исследования. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплине «Муниципальное право» на юридическом факультете Ставропольского государственного университета. Выводы и предложения исследования сообщались на международных, региональных, межвузовских и вузовских научно-практических конференциях; в качестве рекомендаций предложения

по правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, были восприняты органами местного самоуправления Ставропольского края.

Структура и объем работы. Цели и основные задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили его структуру, которая включает в себя введении, три главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, список использованной литературы, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, а также степень ее разработанности. Определяются объект и предмет, основная цель и задачи исследования, излагается содержание научной новизны в изучении данной темы и формулируются основные положения, выносимые на защиту. Кроме того, во введении обозначены научно-практическая значимость работы, а также возможности научно-практического использования результатов исследования.

Глава первая - «Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления и ее институционали-зации в современных условиях» - посвящена определению концептуальных подходов к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации; уточнению категориального аппарата, посредством которого институционализируется территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа; а также выявлению уровня качества соответствующей правовой базы.

В первом параграфе - «Концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации» - рассмотрены юридические, а также связанные с ними социологические и экономические аспекты институционализации, обосновывается тезис о том, что именно правовое регулирование представляется в современных условиях реальным объектом институционализации, определено содержание и особенности институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.

Автор раскрывает понятие институционализации как внешнего объективирования нормативного регулирования, процесса формирования позитивного права; выявляет и обосновывает взаимосвязь и взаимообусловленность юридических аспектов институционализации с ее социологическими и экономическими аспектами, которые целесообразно учитывать при рассмотрении заглавной проблематики.

Отмечается, что институционализация правового регулирования применительно к объекту исследования предполагает укрепление сложившейся практики определения границ и состава территорий муниципальных образований до институционального уровня, нормативное оформление территориальной организации местного самоуправления.

Позиция диссертанта основывается на положениях общей теории права об институции (установлении, обычае, порядке, принятыми в обществе), институте (закреплении обычаев и порядков в виде закона или учреждения), институционализации (закреплении практики или области общественных отношений в виде закона или социальной нормы, принятого порядка)1; социологии об институте (системе конкретных законов, управленческих решений, практических мероприятий, реальных объектов, в которых материализуется функционирование данного института)2 и институционализации (процессе определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведении их в систему для удовлетворения актуальной общественной потребности)3; экономической науки об институционализации (объективной потребности в нормативности, разностороннем правовом регулировании общественных отношений с целью обеспечения бесконфликтного «сосуществования» разнородных и часто противоречивых институтов реально функционирующих систем)4.

В целом рассмотренные положения концепции институционализации в социологии, экономической теории и теории права имеют один общий и важный тезис о том, что именно правовое регулирование представляется в современных условиях реальным объектом институционализации. Исходя из того, что институционализация прояв-

1 См.: История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общей ред, B.C. Нерсесянца. - М., 1996. - С. 673-681; Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски ирешения -М,2001.-С. 116-117.; Алексеев С.С Теория права.-М, 1995.-С. 81.

2 См • Добренькое Н.И., Кравченко А И. Социология- В 3 т. Т. 3 Социальные инеппуты и процессы - М, 2000. - С. 160,169.

3 Фролов С С Социология: Учебник для вузов. - 2-изд, перераб. и доп. - М, 1998 -С. 165.

4 Лисин B.C. Институциональные аспекты экономической реформы в России-Монография - 2-е изд., доп и перераб - М, 2000. - С. 6,13-16

ляется в закреплении области общественных отношений в виде закона (нормы), автор приходит к выводу, что в системе муниципальных правоотношений процесс институционализации, начавшийся в 90-е прошлого века, только начинает приобретать черты системности. Принятие Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года дало новый толчок этому процессу, важным направлением которого выступает территориальная организация местного самоуправления.

Отмечается, что территориальная организация местного самоуправления является важнейшим публично-правовым институтом муниципального права, который представляет собой совокупность муниципальных норм, определяющих форму устройства муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти, осуществляемой в границах сельских, городских поселений и других муниципальных образований. Устройство муниципальной власти достигается посредством институционального обособления территориальных структур местного самоуправления, оно определяет их расположение в системе других публично-территориальных, в том числе государственно-властных, образований.

В целях глубокого и системного анализа процессов институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в современных условиях определяются содержание понятия «территориальная организация местного самоуправления» и система категорий, характеризующих территориальные пределы муниципальной власти, в том числе «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «городской округе, «населенный пункт», «территория муниципального образования», «размер территории поселения», «состав территории муниципального образования», «граница муниципального образования», «черта поселения», «межсе-ленная территория», «прилегающая территория», «общность территории», которые обеспечивают целостное правовое регулирование организации муниципальной власти, обладают некоторыми общими чертами, однако каждый осуществляет особую задачу в этом регулировании и имеет особую юридическую конструкцию.

Автор указывает на необходимость устранения некорректного употребления проанализированных выше терминов в тексте Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года и отдельных законов субъектов Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа.

Во втором параграфе - «Система правового регулирования территориальной организации местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования» - исследован

многоуровневый механизм правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, выявлены проблемы и определены перспективы его совершенствования.

Глубокому теоретическому и практическому анализу применительно к объекту исследования повергнуты Европейская хартия местного самоуправления 1985 года (преамбула, статья 5); Конституция Российской Федерации (статья 131); Федеральный закон №154-ФЗ 1995 года; Федеральный закон №131-Ф3 2003 года, законодательство субъектов Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа1.

1 Закон Астраханской области от 13 августа 1996 года «О местном самоуправлении в Астраханской области»; Закон Астраханской области № 43/2004-03 от 6 августа 2004 года «Об установлении границ муниципальных образований, наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района»; Закон Волгоградской области «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» от 20 февраля 1995 года № 21-ОД; Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18 10 1995 № 21-РЗ; Закон Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики»; Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12.1996 года; Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11.1995 года № 18-кз; Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-кз от 28.06.2004 года; Закон Краснодарского края «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядок их организации и упразднения, установления и изменения границ» от 24 марта 1997 года № 71-кз; Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 года № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения границ»; Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении в Республике Адыгея» № 294 от 31.03.2005; Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8 10 1997 X»; Закон Республики Дагестан № 43 от 29.12.2004 года «О местном самоуправлении в Республике Дагестан»; Закон Республики Ингушетия «О местном самоуправлении в Республике Ингушетия от 17.12.1999 № 31-РЗ; Закон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46-1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия»; Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области от 15.01.1996 года № 9-ЗС (ред. от 29.12 2003 N 87-ЗС); Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.1996 г. №46-кз (утратил силу); Закон Ставропольского края от 02 марта 2005 года № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае»; Закон Ставропольского края «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» от 1 марта 2005 года № 5-КЗ; Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»; Закон Ставропольского края от 04.10.2004 N 88-кз (ред от 31.12.2004) «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района»; Закон Ставропольского края от 04.10.2004 № 89-кз «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края»; Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 02.10.2003 № 572-1П ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Ставропольская правда. - № 230 (23078). - 22.10 2003 года и др.

Кроме того, раскрываются правовые подходы к территориальной организации местного самоуправления, в том числе к вопросам образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, Конституционного Суда Российской Федерации и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Указывая, что Федеральный закон № 131-ФЭ 2003 года в целом не предусматривает возможности какого-либо развития, детализации в законах субъектов Федерации предусмотренного им механизма определения границ муниципальных образований, их преобразования, диссертант высказывает сомнение, что такой подход будет способствовать оптимизации правовой базы местного самоуправления и в полной мере согласуется с принципом федерализма.

Сегодня проблемы территориального переустройства местного самоуправления в регионах уже свидетельствуют о недостаточности положений главы 2 Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года для того, чтобы обеспечить четкое и бесколлизионное течение соответствующих процессов. Так, например, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках муниципальная реформа по существу стала масштабным земельным размежеванием в регионе, где нет укорененных процедур публичной политики и экономики, но где доминируют массовые представления об этнической собственности на землю и недопустимости пересмотра этно-имущественных вопросов1.

На основе проведенного анализа проблемы передачи полномочий по определению территориальной организации местного самоуправления с уровня субъектов Российской Федерации на федеральный уровень, автор формулирует предложения по закреплению ряда вопросов регламентации муниципального территориального устройства за субъектами Российской Федерации.

В целом муниципально-правовые нормы, относящиеся к институту территориальной организации местного самоуправления и содержащиеся в указанных выше нормативных актах, предлагается классифицировать на материальные, закрепляющие принципы территориальной организации местного самоуправления, права населения на участие в определении территориальной организации местного самоуправления, гарантии соблюдения этих прав, полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию территориальной организации местного

1 Муниципальные войны Северного Кавказа // Южный Федеральный - 2005. № 25; Ложный универсализм // Южный Федеральный. - 2005. - № 27.

самоуправления, виды муниципальных образований, систему категорий, институционализирующих территориальные основы местного самоуправления; и процессуальные, определяющие процедуру установления и изменения границ муниципального образования, порядок принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедуру преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа.

В этой связи, диссертант обосновывает возможность законодательного закрепления категорий «муниципальное территориальное устройство», «муниципально-территориальное деление» и «муниципальный территориальный процесс» и формулирует собственные дефиниции.

Глава вторая «Институционализацня правового регулирования муниципального территориального устройства» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления» - отмечается, что территориальная организация местного самоуправления, выступая в качестве базовой категории в обновленном законодательстве, возводится до уровня общих принципов устройства муниципальной нласти. Законодательно понятие «принципы территориальной организации местного самоуправления» вводится Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года, и оно приходит на смену общему понятию «территориальные основы местного самоуправления».

Основываясь на положениях теории права, предлагается авторское понимание содержания понятия «принцип территориальной организации местного самоуправления» в широком смысле как совокупности трех основных моментов:

1. Теоретическое познание и осмысление объективных законов и закономерностей, которым подчиняется территориальная организация, деятельность и развитие местного сообщества;

2. Практическое использование объективных требований познанных законов и закономерностей, обеспечение при их реализации подаинной самоорганизации граждан и создание реальных условий для этого на конкретной территории;

3. Четкое формулирование и закрепление этих требований в законе Российской Федерации, действующем на всей территории страны, с целью установления единых условий осуществления местного самоуправления в различных регионах.

По мнению соискателя, принципы территориальной организации местного самоуправления обусловлены всеми элементами местно-

го самоуправления как такового: функциями, полномочиями, формами и способами осуществления.

Отмечая, что в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ 1995 года многие авторы пытались выработать критерии территориальной организации местного самоуправления1, диссертант с учетом новелл Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года возводит их до уровня принципов и подвергает уточнению.

В тоже время не оставлен без внимания вопрос о «надпозитив-ности» отдельных принципов территориальной организации местного самоуправления. При рассмотрении этой проблемы автор обращается к положениям теории права (Г.В.Назаренко , Л.С. Явич3, Г.Н. Манов4), предусматривающим возможность формирования, совершенствования и действия принципов, не закрепленных до определенного времени в законодательстве.

В качестве основного неписанного (надпозитивного) принципа территориальной организации местного самоуправления диссертант определяет принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований и раскрывает его содержание. В тоже время, автор указывает, что абсолютизация его значения в решении вопросов территориальной организации муниципальной власти не может быть признана правомерной (Краснодарский край5, Кабардино-Балкарская Республика)6.

Таким образом, принципы территориальной организации местного самоуправления образуют целостную систему внутренне согла-

1 Шугрнна Е С. Муниципальное право - М., 2000. - С 89-95; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М., 1997. - С. 55-61; Воронин А.Г, Лапин В. А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. - М, 1997. - С. 37; Савранская О. Территориальные основы местного самоуправления II Городское управление - 1997. - №4 -С 51-52; Замотаев А Основные понятия и термины местного самоуправления//Городское управление. -1997. - №5. . с. 22; Игнатов В.Г, Рудой В В. Местное самоуправление в России. - М., 2001. - С.7; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации -СПб.,2003 -С. 135 и др.

2 Цит. по: Поляков А.Н. Общая теория государства и права. - М., 2004. - С. 25.

' Явич Л.С. Сущность права. - М., 1985. - С. 149-150.

4 Теория государства и права: Учебник / Под ред. ГН. Манова. - М., 1995. -С. 172-177.

5 Закон Краснодарского края «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядок их организации и упразднения, установления и изменения границ» от 24 марта 1997 года № 71-кз (в ред от 23.07 2003 года, ст 8) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационная база Краснодарский край.

6 Закон Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики»/ Правовая система «Консультант-Плюс». Информационная база Кабардино-Балкарской Республики

сованных и взаимосвязанных исходных положений, закрепленных законодательно или существующих в качестве так называемых «правовых аксиом». Реализация этих принципов при определении состава и границ территорий муниципальных образований субъектами Российской Федерации позволяет выработать достаточно гибкие подходы обособления территорий местного самоуправления с учетом возможностей развития социально-экономических институтов, инфраструктуры; сложившихся исторических, местных и культурных традиций местного самоуправления; демографических и географических условий существования конкретной территории местного самоуправления как единого публично-организованного целого.

Во втором параграфе - «Институционализация поселений как особого вида муниципальных образований» - на основе анализа положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года автор выявляет и раскрывает особенности институционализации поселенческих и посе-ленческо-территориальных муниципальных образований как базового звена местного самоуправления.

Анализ положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года позволил систематизировать поселенческие (поселенческо-территори-альные) муниципальные образования на две группы. Во-первых, - од-носеленные муниципальные образования, состоящие из одного населенного пункта. Во-вторых, - многосеяенные муниципальные образования, состоящие из нескольких населенных пунктов (абз. 1,2,3 ч.1 ст.2 указ. Федерального закона).

Для характеристики территориальной организации местного самоуправления в поселениях (городских, сельских) в Федеральном законе № 131 -ФЗ 2003 года используются следующие категории «граница поселения», «территория поселения», «состав территории поселения», «размер территории поселения». Основными параметрами территории поселения являются состав, размер территории, а также численность и плотность населения. При этом установлены взаимосвязь и взаимообусловленность всех этих параметров.

В параграфе также систематизированы разновидности сельских и городских поселений (критериями группировки выступают состав территории и численность населения).

Автор обращает внимание на ряд принципиальных моментов при институционализации правового статуса городских и сельских поселений. Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЭ 2003 года придает разный правовой смысл понятиям «населенный пункт» и «поселение», считавшимися до настоящего времени синонимами. Во-вто-

рых, указанный закон не только объективировал требование общеобязательности учреждения муниципалитетов поселенческого (или посе-ленческо-территориального) характера, но и обеспечил это предписание соответствующим механизмом организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях. В-третьих, основными условиями, подлежащими учету при определении территорий сельских и городских поселений выступают состав и размер территории, а также численность и плотность населения; а также в поселениях, включающих в себя несколько населенных пунктов, - пешеходная доступность жителям населенных пунктов административного центра поселения и общность территории поселения. Наконец, анализ положений Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года позволяет установить взаимосвязи между определяемым понятием «поселение» и конкретизирующими - «сельское поселение», «городское поселение», а также «односе-ленное поселение» и «многоселенное поселение».

В третьем параграфе - «Институционализация муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений» - указывается, что при определении территориальной организации местного самоуправления на уровне муниципальных районов важно учитывать сформировавшуюся систему административно-территориального деления субъекта Российской Федерации. В тоже время необходимо применять гибкий подход к формированию системы территориального управления, отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъекте Федерации. Авторская позиция обусловлена общепризнанной двойственностью института местного самоуправления, с одной стороны, территориально включенного в единую публично-правовую систему Российской Федерации, с другой - выявляющего территориальную обособленность публично-правового образования в форме муниципального образования, созданного для решения как местных, так и государственных вопросов.

Диссертант обосновывает тезис о неуместности односложного подхода к определению территорий муниципальных районов путем их слияния с территориями административно-территориальных единиц (административных районов) в условиях современной реформы местного самоуправления, предполагающей создание экономически, в том числе финансово, самостоятельных территориальных сообществ.

Муниципальные районы обладают особым статусом «надпосе-ленческой надстройки», предусматривающим ряд специальных черт: во-первых, сложный состав территории, включающий в себя несколько

поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией (исключение составляют городские округа); во-вторых муниципальные районы формируются в соответствии с предписаниями федерального законодательства и соблюдением ряда условий (п.п. 11, 15,16 ч. 1 ст.11 Федерального закона № 131-Ф3 2003 года).

Не меньший интерес представляет проблема институционализа-ции остающихся вне границ муниципальных районов, но равных им по статусу муниципальных образований - городских округов. Образование городских округов как поселенческих (или поселенческо-терри-ториальных) муниципальных образований предусматривается диспо-зитивными нормами ч.2 ст.11 Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. В соответствии с этими положениями городские округа могут учреждаться на основе закона субъекта Российской Федерации.

Возможность наделения городских поселений статусом городского округа ставится в зависимость от наличия (отсутствия) специальных условий, закрепленных законодательно. Однако, опыт реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-Ф3 2003 года в ходе территориальной реформы местного самоуправления в Ставропольском [фае показал, что именно вопрос о наделении городских поселений статусом городских округов вызвал острейшие противоречия между органами государственной краевой власти и местного самоуправления1.

Автор, указывая на расплывчатость и пробельность федерального законодательства в части регулирования критериев наделения городского поселения статусом городского округа, формулирует предложения по совершенствованию соответствующих правовых норм. В частности, предлагается законодательно закрепить в качестве дополнительного условия наделения городского поселения статусом городского округа положение о том, что учреждение округа не должно привести к нарушению инфраструктуры сопредельных муниципальных образований2.

1 См.: Минусов больше, чем плюсов // Ставропольская правда. - 24 мая 2005 года. -С. 2; Передний край реформы // Ставропольская правда - 4 июня 2005 года. - С. 1. и др.

2 Так, в Ставропольском крае есть города, являющиеся районными центрами В них проживают в среднем 38% населения соответствующих районов, они обладают «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий» (ч 2 ст 11 Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года) Однако, если на их основе создать городские округа без учета сформулированного выше требования, то большая часть муниципальных районов, основанных на основе оставшихся преимущественно сельских поселений, останется без необходимых ресурсов, и, следовательно решать вопросы местного значения «межпоселенческого» характера, а тем более осуществлять отдельные государственные полномочия просто не сможет.

Глава третья - «Муниципальный территориальный процесс: правовое регулирование и правовые проблемы реализации процедур» - содержит три параграфа.

В первом параграфе - «Понятие и общая характеристика содержания муниципального территориального процесса» - раскрывается содержание процедур установления и изменения границ муниципального образования, принятия решений о создании поселений, муниципальных районов, процедур преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа, в совокупности образующих понятие муниципального территориального процесса.

Диссертант подчеркивает, что и федеральный законодатель, и субъекты Российской Федерации при институционализации правового регулирования муниципального территориального процесса четко осознавали свою роль в этом процессе и те задачи, которые должны быть решены в ходе реализации соответствующих процедур (охват территорией муниципального образования всех жителей, которые объединены общими интересами; обеспечение включения в состав муниципального образования территории, необходимой для удовлетворения местных интересов, чтобы местные дела могли быть решены силами местных властей).

В работе определяются этапы проведения реформы территориальной организации местного самоуправления и основные процедурные требования к порядку определения границ территорий муниципальных образований двух уровней, наделению их соответствующим статусом.

Отмечено, что новым и наиболее дискуссионным для муниципальной практики является предусмотренный Федеральным законом №131-Ф3 2003 года институт голосования населения по вопросу установления границ и преобразования муниципальных образований.

На первом этапе проведения реформы местного самоуправления (в период до 1 января 2006 года) от выяснения мнения населения относительно изменения границ муниципальных образований и преобразования муниципальных образований решено было отказаться, что представляется необоснованным. Диссертантом делается вывод о том, что отсутствие прямого указания на применение в переходный период статьи 24 Федерального закона №131-Ф3 2003 года не является поводом не применять статьи 12,13 указанного закона. Более того, ее применение в переходный период обязательным, не только в силу того, что в статьях 12 и 13 указанного Федерального закона содержатся ссылки на статью 24, но и в силу

того, что она устанавливает повышенные гарантии для реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Кроме того, использование положений статьи 24 в такой ситуации возможно в силу применения общеправового принципа аналогии норм закона.

Автор солидируется с теми учеными, которые основной причиной несоблюдения субъектами Российской Федерации соответствующих положений Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года называют недостаточную их юридическую и научно-практическую проработанность1

Во втором параграфе - «Процедуры, опосредующие установление и изменения территории муниципальных образований» - на основе общих подходов к регулированию и реализации муниципального территориального процесса определено содержание конкретных законодательно закрепленных процедур установления и изменения границ муниципального образования, преобразования муниципальных образований, в том числе наделения городского поселения статусом городского округа.

На основе анализа положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года выявлены особенности установления границ муниципальных образований; изменений границ муниципальных образований, в том числе изменений границ муниципальных районов, влекущих и не влекущих отнесение территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов, входящих в состав района, к территориям других муниципальных районов; изменений границ поселений, влекущих и не влекущих отнесение территорий отдельных входящих в состав поселений населенных пунктов к территориям других поселений; преобразования муниципальных образований, предполагающего реализацию следующих разновидностей процедур: разделение муниципальных образований; объединение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Рассмотрев все предусмотренные в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года процедуры, опосредующие изменения территории муниципальных образований, автор приходит к выводу о том, что они нуждаются в уточнении и, прежде всего, с целью обеспечения гарантий учета мнения населения, что станет важным шагом в направлении со-

1 См, например: Шарнина Л.А.Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения // Конституционное и муниципальное право. - 2004 - № 6 - С. 29-34; Замотаев А.А. Изменение границ территорий, в которых осуществляется месшое самоуправление, допускается с учетом мнения населения// ЬИрУ/щ>.пк».шЛ88/10/10_2.1Шг#_Ап1

вершенствования института территориальной организации местного самоуправления.

Предлагается учитывать и опыт зарубежных стран, в превалирующем большинстве которых вопросы изменения границ муниципальных образований, их преобразования решаются законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов и населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципальных образований и населения. Так, в Германии защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается, в частности, деятельностью конституционных судов федеральных земель. Основной закон Германии (ст. 28) гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. Он не содержит гарантию неприкосновенности отдельно взятой общины. Однако практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель требует для роспуска какой-либо общины на основании законов земель об изменении административно-территориального деления наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение интересов общественного блага, что одновременно означает нарушение Конституции, налицо, если: а) не имело места своевременное и достаточное заслушивание мнения соответствующей общины; б) земельный орган законодательной власти недостаточно полно выяснил существо дела или при принятии решения исходил из неверного толкования обстоятельств дела по существенным вопросам; в) цели изменения административно-территориального деления однозначно не оправданы в сравнении с прежним состоянием; г) в результате изменения административно-территориального деления, осуществленного земельным органом законодательной власти, ухудшается положение жителей и вновь образованных общин, что не оправдывается преимуществами от этих законодательных мер (сопоставление затрат и результатов) и др.

Кроме того, для повышения эффективности работы законодательных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в этом направлении необходимо активнее привлекать специалистов в различных научных областях и сферах к участию в законотворческой деятельности. Примером эффективного взаимодействия законодателей и научной региональной элиты является функционирование в структуре законодательного органа Ставропольского края -Государственной Думы Ставропольского края Научного экспертно-аналитического консультативного Совета.

В третьем параграфе - «Вопросы реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации ме-

стного самоуправления в современных условиях» - выявлены некоторые проблемы реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, и сформулированы научно обоснованные предложения по совершенствованию муниципального территориального процесса в современных условиях.

В большинстве субъектов Российской Федерации Южного Федерального округа, кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики, проведена серьезная и кропотливая работа по приведению в соответствие регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года, установлены границы муниципальных образований с учетом требований указанного закона, в том числе вновь образованных. В Ставропольском крае реализация Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года началась раньше, чем в других субъектах Российской Федерации. Все это позволяет говорить о необходимости и возможности обобщения и серьезного изучения наработанного в указанных субъектах Российской Федерации опыта реализации муниципальных территориальных процедур, опосредующих реформирование территориальной организации местного самоуправления.

Выбор субъектами Российской Федерации модели перехода к построению территориальной основы местного самоуправления, предписанной Федеральным законом № 131-Ф3 2003 года, зависит от существующей в том или ином субъекте Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления.

На основе анализа законов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, представляется возможным эти регионы объединить в три группы в зависимости от одной из трех существующих моделей территориальной организации местного самоуправления:

• к первой группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили преимущественно поселенческую модель территориальной организации местного самоуправления (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Адыгея, Республика Калмыкия, Ставропольский край, Астраханская область).

• ко второй группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили преимущественно «районную» модель (сохранение статуса муниципальных образований только у районов и крупных городов) территориальной организации местного самоуправления (Краснодарский края, Ростовская область).

• к третьей группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили смешанную модель территориальной организации местного самоуправления (Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Волгоградская область).

В зависимости от этого диссертант предлагает три основных способа перехода к модели, предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года, и раскрывает их особенности.

Особое внимание уделено процессам, происходящим в Ставропольском крае, поскольку в данном субъекте Российской Федерации не только определили границы и виды муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 203 года, но и применительно к новой территориальной организации местного самоуправления реализовали ряд организационных мероприятий (сформировали органы местного самоуправления, в том числе путем проведения выборов, приняли уставы вновь образованных муниципальных образований, внесены изменения в уставы существующих муниципальных образований и т.д.), а также осуществили масштабную реформу межбюджетных отношений, что позволило выявить ряд пробелов и противоречий, как в федеральном, так и региональном законодательстве, и предложить собственные механизмы разрешения этих противоречий1.

В заключении по результатам проведенного исследования излагаются основные выводы, рекомендации и предложения.

Содержание и основные положения диссертации нашли свое отражение в следующих научных публикациях автора:

1. Иванникова И.А. Проблемы местного самоуправления в общественно-правовой мысли России: Материалы научно-практической конференции «Социальное образование: традиции, проблемы, перспективы» (17-18 мая 2003 г.). - Армавир, 2003. - 0,5 пл.

2. Иванникова И.А. Европейская Хартия о местном самоуправлении и формирование принципов организации местной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Западноевропейская цивилизация и Россия: общее и особенное» (16-18 октября 2003 г. СГУ). - Пятигорск: ПГЛУ, 2003. - 0,5 пл.

1 Подробнее см • Материалы российской конференции «О ходе эксперимента по реализации Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на примере Ставропольского края и Новосибирской области» 21-23 апреля 2005 года. - Кисловодск, 2005 -165 с.

3. Иванникова И.А. Административно-территориальное устройство и организация местного самоуправления в законодательных актах Юга России: Материалы Всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Перспектива-2004» (г. Нальчик, 26 апреля 2004 г.). - Нальчик, 2004. - 0,4 пл.

4. Иванникова И.А. Исторический опыт реформ местного самоуправления на Юге России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Юге России» (Армавир, 10 апреля 2004 г.). - Армавир, 2004. - 0,5 п.л.

5. Иванникова И.А. Местное самоуправление как важнейшая предпосылка формирования гражданского общества на Юге России // Вестник Армавирского института социального образования (филиала) МГСУ: Научный и учебно-методический ежегодник. Вып. № 2. - Армавир, 2004,- 0,5 пл.

6. Иванникова И.А. Правовые аспекты реформирования местного самоуправления на Северном Кавказе в XIX веке: Материалы V Российской научно-методической конференции «Наука и образование в условиях глобализации» (г. Сочи, 25 апреля 2004 г.). - Сочи. - 0,3 пл.

7. Иванникова И.А. К вопросу об экономической самостоятельности муниципальных образований // Вестник Армавирского института социального образования (филиала) МГСУ: Научный и учебно-методический ежегодник. Вып. № 3. - Армавир, 2005. - 0,5 пл.

8. Иванникова И.А. Интеграционные факторы муниципальных образований в современной России: Материалы региональной научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Северном Кавказе» (15-16 апреля 2005). - Армавир, 2005. - 0,4 п.л.

9. Иванникова И.А. Правовое регулирование и правовые проблемы реализации процедур муниципального территориального процесса // Актуальные проблемы конституционного, гражданского и трудового права в трансформирующемся обществе». - Ставрополь: ООО «Базис», 2006. - 0,4 пл.

10. Иванникова И.А. Правовые основы регулирования и организации местного самоуправления в Южном федеральном округе: Учебное пособие. - Ставрополь, 2004. - 4,3 пл.

ООО «Базис», г. Ставрополь, ул. Ленина, 480/1.

Подписано в печать: 07.02.2006 г. Формат 127x127/16. Гарнитура Times. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Печать трафаретная цифровая. Усл.печл. 1,6. Уч.издл. 1,8.

ЛООбЛ 3¿M

Зб g g

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Иванникова, Ирина Анатольевна, кандидата юридических наук

Введение 4 •

Глава 1. Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления и ее институционализации в современных условиях.

1.1. Концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

1.2. Система правового регулирования территориальной ® организации местного самоуправления: состояние, проблемы и перспективы совершенствования.

Глава 2. Институционализации правового регулирования муниципального территориального устройства.

2.1. Понятие и система принципов территориальной организации местного самоуправления.

2.2. Институционализация поселений как особого вида ф муниципальных образований.

2.3. Институционализация муниципальных районов как особого рода муниципальных образований второго уровня и городских округов как особого рода городских поселений.

Глава 3. Муниципальный территориальный процесс: правовое регулирование и проблемы реализации.

3.1. Понятие и общая характеристика содержания ^ муниципального территориального процесса.

3.2. Процедуры, опосредующие установление и изменения территории муниципальных образований.

3.3. Вопросы реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа"

1 Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12.1996 года (с последующими изм. и доп.) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Карачаево-Черкесская республика.; Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 (в ред. Законов РА от 5.07.1999 № 131, от 27.11.2000 № 211, от 25.06.2002 № 71), пп.1 п.1 ст.1 // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Адыгея; Закон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46-1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Калмыкия.

Ингушетия и Ставропольском крае1 - в границах населенных пунктов и административно-территориальных единиц2. В Краснодарском крае фактически существовала двухуровневая структура муниципальных образований, однако Устав Краснодарского края и Закон «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» вообще не закрепляли территории муниципальных образований . В Ростовской области территориями муниципальных образований стали территории районов, городов областного значения, а также территории частей городов областного значения4.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-Ф3 2003 года) в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, началась масштабная реформа территориальной организации местного самоуправления с целью формирования новой однотипной многоуровневой ее модели. Следствием этого стало уточнение и приведение в соответствие большого массива законодательства субъектов Российской Федера

1 На момент принятия Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года фактически в Ставропольском крае сложилась поселенческая модель местного самоуправления (из 290 муниципальных образований лишь одно было образовано в составе города краевого значения и района).

2 Закон Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» от 18.10.1995 № 21-РЗ (в ред. Законов Кабардино-Балкарской Республики от 10.04.2001 № 22-Р3,21.06.2003 № 56-РЗ; 26.06.2004 № 16-РЗ). Ст.13.

3 Устав Краснодарского края (в ред. от 06.06.2005 N 882-КЗ); Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 22.11.1995 года № 18-кз (в ред. Закона Краснодарского края от 01.11.2001 г. № 413-КЭ) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Краснодарский край.

4 Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 15.01.1996 года № 9-ЗС (ред. от 29.12.2003 N 87-ЗС) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ростовская область. ции, принятие соответствующих законов о порядке установления границ муниципальных образований, о голосовании по вопросам изменения границ муниципальных образований, о преобразовании муниципальных образований и др.

Опыт реализации положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года в ряде регионов Южного Федерального округа, особенно в Ставропольском крае1, нуждается в обобщении и глубоком анализе. Необходимо как можно раньше выявить возникающие проблемы, выработать пути к их решению, в отдельных случаях внести в действующее законодательство необходимые изменения и дополнения. К сожалению, приходится констатировать, что наиболее важные проблемы муниципального территориального устройства до сих пор остаются за пределами правового решения, что сдерживает развитие местного самоуправления, порождает различного рода правовые коллизии.

Признавая, что формирование действенной эффективной организации муниципальной власти возможно только при условии существования эффективной системы правового регулирования ее территориальной организации, основанной на однозначных концептуальных подходах и четком понятийном аппарате, представляется актуальной и своевременной постановка проблемы институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления субъектах Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Различные аспекты проблемы формирования территориальных основ местного самоуправления исследовали С.А. Авакьян, JI.B. Акопов, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, О.В. Берг, Н.С. Бондарь, В.Ф. Бурьянов, В.И. Бутов, О.Н. Ванеев, Ю.С. Васютин, В.И. Васильев, Т.А. Васильева, И.В. Выдрин, А.Г. Гладышев, H.A. Емельянов, A.A. Замотаева, Н.И. Захаров, В.Г. Игнатов, А.Н. Кокотов, C.B. Корсакова, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, A.M. Медведев, В.И. Михайлов, B.C. Мокрый, И.В. Мухачев, Е.Е. Некрасов, И.И. Овчин

1 В Ставропольском крае в порядке эксперимента Федеральный закон № 131-ФЭ в полном объеме вступил в законную силу с 01 января 2005 года, поэтому большая часть мероприятий, предусмотренных переходными положениями указанного Федерального закона, была выполнена в течение 2004 года. ников, А.Н. Писарев, А.И. Попов, Н.В. Постовой, A.JL Слива, O.A. Савранская, М.С. Семенова, A.A. Сергеев, О.Г. Соловьев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, М.З. Фейгин, В.А. Черепанов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, E.H. Щен-дригин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.

Вместе с тем, в современной юридической литературе пока не имеется специальных работ, посвященных постановке и исследованию вопросов ин-ституционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом положений Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года.

Не исследована и практика реализации процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в современных условиях в соответствии с требованиями Федерального закона № 1Э1-ФЗ 2003 года. Это негативно сказывается на процессе реформирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, в том числе и находящихся в пределах Южного Федерального округа.

В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:

1. Определить понятие института территориальной организации местного самоуправления и концептуальные подходы к институционализации его правового регулирования в субъектах Российской Федерации;

2. Определить понятийный аппарат, посредством которого институционализируется территориальная организация местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа;

3. Исследовать многоуровневый механизм правового регулирования территориальной организации местного самоуправления на предмет его современного состояния, проблем и перспектив совершенствования;

7. Раскрыть содержание муниципального территориального процесса;

Научная новизна работы заключается в том, что автором формулируются и раскрываются концептуальные подходы к институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В таком объеме и под таким углом зрения исследование данной проблемы на диссертационном уровне проводится впервые.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы нового положения:

1. На основе положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года обосновывается значение выделения института территориальной организации местного самоуправления как важнейшего условия институционализации правового регулирования местного самоуправления в субъектах Федерации.

3. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления осуществляется посредством раскрываемых в диссертации понятий: «муниципальное образование», «поселение», «муниципальный район», «городской округ», «населенный пункт», «территория муниципального образования», «размер территории поселения», «состав территории муниципального образования», «граница муниципального образования», «черта поселения», «межселенная территория», «прилегающая территория», «общность территории». Анализ их содержания позволил сделать вывод о необходимости приведения в соответствие смыслового значения терминов, используемых в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и законах субъектов Федерации, теоретическому содержанию этих понятий.

4. В работе дана оценка перераспределения полномочий по определению территориальной организации местного самоуправления между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года. Предлагается детализировать в законах субъектов Российской Федерации вопросы отнесения территории муниципального образования к категории труднодоступной местности; уточнения критериев пешей и транспортной доступности; конкретизации условий наделения городского поселения статусом городского округа; установления особенностей правового статуса поселений, территориальной основой которых являются курортные города и поселки и др.

5. Диссертант, уточняя объект и предмет правового регулирования муниципального территориального устройства, приходит к выводу о необходимости выделения в институте территориальной организации местного самоуправления материальных и процессуальных норм, что позволит точнее определить пределы и возможности институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

6. Уточняется существующая система принципов территориальной организации местного самоуправления с учетом положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Диссертант полагает возможным закрепление в законодательстве и использование при определении муниципального территориального устройства отдельных неписанных («надпозитивных») принципов территориальной организации местного самоуправления. В качестве основного неписанного принципа территориальной организации местного самоуправления формулируется и раскрывается принцип учета финансово-экономической достаточности муниципальных образований.

7. На основе анализа вопросов институционализации правового регулирования статуса муниципальных образований - поселений (городских, сельских), муниципальных районов, городских округов - сформулированы критерии определения границ и состава их территории. Предлагается институционализировать муниципальные образования как поселенческие, поселенческо-территориальные (односеленные, многоселенные поселения) и территориальные (полипоселенческие). Обосновывается, что сложная территориальная организация местного самоуправления позволяет субъектам Российской Федерации оптимально регламентировать муниципальное устройство с учетом экономических, социальных, исторических, географических, национальных и других особенностей конкретных территорий.

9. Диссертант обосновывает необходимость учета сформировавшейся системы административно-территориального деления субъекта Российской Федерации при осуществлении реформы территориальной организации местного самоуправления, однако при этом возможно применять гибкий подход, отражающий современную социально-экономическую ситуацию в субъекте Федерации.

Научная и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. В диссертации решен ряд вопросов, связанных с институционализацией ее правового регулирования, определен понятийный аппарат, посредством которого осуществлена ее институционализация в Федеральном законе № 131-ФЭ 2003 года и специальных законах субъектов Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа. Кроме того, практическая значимость исследования обусловлена выработкой научно обоснованных предложений по порядку осуществления муниципальных территориальных процедур в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, в ходе реализации соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования изложены на Всероссийской научно-практической конференции «Западноевропейская цивилизация и Россия: общее и особенное» (Ставрополь, 2003), региональной научно-практической конференции «Социальное образование: традиции, проблемы, перспективы» (Армавир, 2003), Всероссийской научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Перспектива - 2004» (Нальчик, 2004), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Юге России» (Армавир, 2004), V Российской научно-методической конференции «Наука и образование в условиях глобализации» (Сочи, 2004), региональной научно-практической конференции «Проблемы становления гражданского общества на Северном Кавказе» (Армавир, 2005). Материалы исследования нашли отражение в научных публикациях автора, опубликованных в научных журналах и сборниках научных трудов. Положения и выводы диссертации используются в учебном процессе в рамках преподавания муниципального права.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Иванникова, Ирина Анатольевна, Ставрополь

Однако выводы некоторых авторов1, о том, что в силу приведенной выше нормы все городские поселения, имеющие на указанное время статус городов (поселков) регионального (республиканского, краевого, областного) значения, автоматически становятся городскими округами, если не будут лишены своего статуса по установленной процедуре, представляются необоснованными, поскольку здесь игнорируется одно из обязательных условий - отсутствие либо наличие надлежащего разграничения полномочий в случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования.

Об «автоматическом» признании с 1 января 2006 года статуса городского округа за соответствующим городским поселением можно говорить толь-Ф ко при совокупности трех условий:

• наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 года; отсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий;

• не принятие по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

1 Отчет по теме «Подготовка рекомендаций по реализации требований новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к формиро-ф ванию территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления» (работа выполнена Федеральным государственным научным учреждением «Российский научный центр государственного и муниципального управления») размещен на сайте - www economy gov.ru.

В части требований к формированию территорий городских округов Федеральным законом №131-Ф3 2003 года установлено, что в границах городского округа как городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не имеющие статуса муниципальных образований.

Обратим внимание, что если состав территории поселения отрегулирован Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, то понятие «прилегающая территория», которое содержится в определении городского поселения, этим Федеральным законом не раскрыто. Это привело к попыткам создания городских округов в границах районов.

Условиями наделения городского поселения статусом городского округа в других случаях является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Некоторые авторы считают противоречивыми положения Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса1. Логика их рассуждений следующая:

• с одной стороны, в части 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года сказано, что городские поселения, являющиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, являются городскими округами (в силу закона). Лишение статуса округа возможно только при соблюдении требований части 7 статьи 13 этого же Федерального закона, т.е. только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. Поэтому механизм защиты городов от лишения

1 Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть.-2004.-№ 1.-С. 53. их статуса городского округа и перевода в разряд поселений, вроде бы, существует.

• с другой стороны, в части 2 статьи 11 Федерального закона №131-Ф3 2003 года указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». И указанный Федеральный закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города.

На основании этих рассуждений делается вывод, что это может служить поводом для инициирования субъектами Российской Федерации процесса массового перевода городов в статус поселений. Есть тому примеры и в правоприменительной практике. Так, в Ставропольском крае в ходе реформы территориальной организации местного самоуправления предполагалось не наделять статусом городского округа ни один городской населенный пункт, даже краевой центр - город Ставрополь.

Действительно, Федеральный закон №131-Ф3 2003 года предусматривает право субъектов Российской Федерации принимать законы о наделении городских поселений статусом городского округа либо о лишении этого статуса. Однако при этом субъекты Российской Федерации ограничены требованиями, установленными частью 2 статьи 11 и статьей 13 указанного Федерального закона.

Из общего правила часть 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года делается исключение: некоторые городские поселения получают статус городского округа не в силу наделения их законом субъекта Российской Федерации таковым статусом, а в силу самой этой нормы (в силу закона). Однако наличие у городского поселения статуса муниципального образования на 8 октября 2003 года является условием необходимым, но отнюдь не достаточным, чтобы попадать под действие этой нормы, и делать вывод о том, что все городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами в силу закона, нельзя.

В параграфе 2.3. главы второй диссертационного исследования мы установили, что о приобретении с 1 января 2006 года городским населенным пунктом статуса городского округа в силу закона можно говорить только в случае выполнения в совокупности трех условий (они являются необходимыми и достаточными): наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 года; отсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий; не принятие до 1 февраля 2005 года по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

Следовательно, для определения круга городов, которые могут стать 1 января 2006 года городскими округами в силу закона, необходимо из числа городов, имеющих на 8 октября 2003 года статус муниципального образования, исключить города:

• находящиеся на территориях, где отсутствует такая схема территориальной организации местного самоуправления, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

• находящиеся на территориях, где вышеуказанная схема применена, но до 30 апреля 2003 года принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между указанными в ней муниципальными образованиями; в) в отношении которых законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года установлено, что они не являются городскими округами (иной статус). При этом ссылка на соответствие требованиям части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 при установлении законом субъекта Российской Федерации «иного», содержащаяся в части 3 статьи 83 Федерального закона №131-Ф3 2003 года, в том виде, в котором она написана представляется не столько запретом, сколько определенным ориентиром для субъектов Российской Федерации при установлении законом «иного».

Итак, анализ проблем, связанных с реализацией процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, позволил установить прямую зависимость объема и содержания проводимых мероприятий в рамках территориальной реформы местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации от существующей в нем на момент принятия Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года той или иной модели территориальной организации местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации, избравших районную модель, стоит задача формировании муниципальных образований в городских и сельских поселениях. Субъекты Российской Федерации, избравшие поселенческую модель, должны организовать местное самоуправление в крупных территориальных единицах - районах и городских округах. В субъектах Российской Федерации, применивших смешанную модель, необходимо проведение работы по ревизии существующих муниципальных образований на предмет соответствия их требованиям, предъявляемым Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, к соответствующих типам муниципальных образований.

Особо ценным представляется опыт Ставропольского края, поскольку в данном субъекте Российской Федерации не только определили границы и виды муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 203 года, но и применительно к новой территориальной организации местного самоуправления реализовали ряд организационных мероприятий (сформировали органы местного самоуправления, в том числе путем проведения выборов, приняли уставы вновь образованных муниципальных образований, внесены изменения в уставы существующих муниципальных образований и т.д.), а также осуществили масштабную реформу межбюджетных отношений, что позволило выявить ряд пробелов и противоречий, как в федеральном, так и региональном законодательстве, и предложить собственные механизмы разрешения этих противоречий1.

1 Подробнее см.: Материалы российской конференции «О ходе эксперимента по реализации Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на примере Ставропольского края и Новосибирской области» 21-23 апреля 2005 года. - Кисловодск, 2005. - 165 с.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В Федеральном законе № 154-ФЗ 1995 года не были определены конкретные территориальные формы реализации конституционного права на местное самоуправление, что привело к искажению не только принципов местного самоуправления, но и его конституционных основ. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных образований, а значит ослабление связи населения с властью.

С принятием Федерального закона № 131-Ф3 2003 года предстоит большая и планомерная работа по его реализации. В соответствие с этим законом предстоит подготовить большое количество законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Субъектам Российской Федерации необходимо подготовить не только ряд новых законодательных актов, но и внести изменения и дополнения в действующие правовые акты, вплоть до принятия их в новой редакции. В первую очередь, это коснется законов об организации местного самоуправления в субъектах Федерации.

В большинстве субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, была проведена интенсивная работа по институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления1.

Полностью законодательная база подготовлена в Краснодарском крае, Ростовской и Волгоградской областях. На стадии завершения территориальная реформа местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике, Республиках Калмыкия и Северная Осетия - Алания. В Республике Дагестан и Кабардино-Балкарской Республике вновь образованных муниципальных образований нет, в связи с этим законы об установлении границ вновь образованных муниципальных образований, об определении их статуса не принимались. В

1 Исключение составили Республика Ингушетия и Чеченская республика. тоже время законодательство этих республик было приведено в соответствие с положениями Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года. Так, в Дагестане приняты республиканские Закон от 29 декабря 2004 г. № 43 «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» и Закон от 13 января 2005 г. № 6 «О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан». В Кабардино-Балкарии приняты Закон от 17 февраля 2005 г. № 12-рз «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», Закон № 13-рз «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике»; на стадии подписания находится Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кабардино-Балкарской Республики и признании утратившими силу законодательных актов Кабардино-Балкарской Республики, устанавливающих полномочия органов местного самоуправления».

Особо отметим процессы, происходящие в Ставропольском крае. Напомним, что в Ставропольском крае в порядке эксперимента Федеральный закон № 131-Ф3 в полном объеме вступил в законную силу с 01 января 2005 года, поэтому большая часть мероприятий, предусмотренных переходными поло-, жениями указанного Федерального закона, была выполнена в течение 2004 года. В рамках территориальной реформы местного самоуправления было принято более 50 краевых законов, в том числе и Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»1. Государственная Дума Ставропольского края разработала и приняла Постановление от 02.10.2003 № 572-Ш ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» . С февраля по сентябрь 2004 года принято 49 законов края, которыми уста

1 Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края,- № 15(117). - 2003. - Ст. 2831.

2 Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 02.10.2003 № 572-Ш ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Ставропольская правда. - № 230 (23078). - 22.10.2003 года. новлены границы всех 290 существовавших муниципальных образований края. Законопроекты вносили представительные органы местного самоуправления муниципальных образований, схематические карты и описания границ готовились на основе материалов кадастрового деления, согласовывались со всеми смежными муниципальными образованиями и проходили экспертизу в аппарате Правительства края, министерстве жилищно-коммунального хозяйства, строительства и архитектуры края, министерстве имущественных отношений края, краевом комитете по земельным ресурсам и землеустройству. 1 октября 2004 года приняты, внесенные Губернатором края, законы края «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» от 04.10.2004 № 89-кз1, «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» от 04.10.2004 № 88-кз (ред. от 31.12.2004)2.

В большинстве указанных субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований за основу приняты сложившиеся границы уже существующих муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Наиболее устойчивыми границами являются территориальные границы районов. В настоящее время в указанных субъектах Российской Федерации не существует проектов пересмотра границ муниципальных районов и административно-территориальных единиц районного уровня.

Таким образом, процесс институционализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа, идет к завершению, однако далек от совершенства.

1 Закон Ставропольского края от 04.10.2004 № 89-кз «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. -№22.-30.11.2004.-Ст. 4085.

2 Закон Ставропольского края от 04.10.2004 N 88-кз (ред. от 31.12.2004) «О наделении муниципальных образований Ставропольского края статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - № 22. -30.11.2004.-Ст. 4084.

Во-первых, установление и изменение границ и статуса муниципальных образований проводится в нарушение процедур, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЭ 2003 года. Так, во многих субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Ростовская область, Краснодарский край, Карачаево-Черкесская республика и др.) при установлении границ вновь образуемых муниципальных образований согласие населения либо вообще не было получено, либо было получено, но не непосредственно у населения, а через представительные органы местного самоуправления, что не только прямо противоречит процедуре, предусмотренной законом, но и положениям статьи 131 Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации. При принятии подобного рода решений в некоторых субъектах Российской Федерации (Краснодарский край, Астраханская область) в обоснование своей позиции ссылались на известное мнение Правового управления Центральной избирательной комиссии1 о допустимости получения согласия населения на такие преобразования не непосредственно, а через соответствующие представительные органы местного самоуправления.

Во-вторых, нередки случаи необоснованного отказа в наделении статусом городского округа существующих муниципальных образований - городских поселений, обладающих сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий. Как показывает практика, при нынешнем нечетком законодательном регулировании условий образования городских округов, «субъективизма» при решении вопроса о наделении (не наделении) городского поселения статусом городского округа не избежать, так как соответствующий закон принимается

1 Письмо ЦИК от 07.06.2004 г. № 01-23/4256 «Об основных вопросах связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // «Правовая база «КонсультантПлюс». органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, зачастую, данное решение не определяется объективированными критериями.

В-третьих, при установлении границ и территорий муниципальных образований допущены юридико-технические неточности (неточности в текстовом и схематическом описании границ, отсутствие данных о существующих границах, отсутствие градостроительной и землеустроительной документации при установлении границ муниципальных образований и т.д.), которые в будущем способны привести к юридическим коллизиям и судебным спорам.

Наконец, в законодательстве многих субъектов Российской Федерации отсутствует четкое разграничение системы понятий и процедур, обеспечивающих возможность самостоятельного независимого существования муниципального устройства и административного территориального устройства. Такая ситуация позволяет путем изменения административного территориального устройства изменять муниципальное устройство, не прибегая к обязательным процедурам предусмотренным Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами для изменения территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Исключение составляют лишь Ставропольский край (Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-кз (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»), Краснодарский край (Закон Краснодарского края от 24 марта 1997 года № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядке их реорганизации или упразднения, установления и изменения границ» (в ред. от 23 июля 2003 года)) и Волгоградская область (Закон Волгоградской области «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области», однако он не может применяться в части, противоречащей положениям Федерального закона № 131-Ф3 2003 года).

Таким образом, мы вынуждены констатировать, что задачу институцио-нализации правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации пока еще нельзя считать полностью решенной. ф В заключении, следует указать и на то, что характер настоящей работы и ее объем не дал возможности в полной мере рассмотреть все аспекты заглавной проблематики. Не вызывает сомнения тот факт, что по мере накопления нового практического материала в связи с дальнейшей реализацией во всех субъектах Российской Федерации в полном объеме Федерального закона № 131-ФЭ 2003 года появится необходимость дополнительных теоретических разработок этой важной проблемы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа»

1. Документальные источники

2. Конституция Российской Федерации 1993 года. М., 2005.

3. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (действует в части) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. - Ст. 3508 (с последующими изменениями и дополнениями).

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2005 года). М., 2005.

5. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 22.07.2005) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. -№ 1 (часть 1). - Ст. 16.

6. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф3 (ред. 22.07. 2005 года) // Собрание законодательства РФ.- 2001. -№ 44. Ст.4147.

7. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (ред. 09.05.2005 года) // Собрание законодательства РФ. 1995. - № 47. -Ст.4471.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. 27.05.2005 года) // Собрание законодательства РФ. 1994. -№ 32. - Ст.3301.

9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П // Собрание законодательства РФ. 1997. - №5. - Ст. 708.

10. Постановление Конституционного суда РФ от 11 ноября 2003 года по делу о конституционности положений законов Челябинской области // Собрание законодательства РФ. 2003. - № 46. - Ст. 4509.

11. Письмо ЦИК от 07.06.2004 г. № 01-23/4256 «Об основных вопросах связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Правовая база «КонсультантПлюс».

12. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. // Дагестанская правда. 26.07.2003. - № 159.

13. Конституция Республики Ингушетия от 27 февраля 1994 г. (в ред. Закона РИ от 18.07.2001 № 8-РЗП) // Официальный сайт Правительства Республики Ингушетия http: // www.ingushetia.ru/institute/constitution.htm (04.10.05).

14. Закон Астраханской области № 43/2004-03 от 6 августа 2004 года «Об установлении границ муниципальных образований, наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района» // «Правовая база «КонсультантПлюс».

15. Закон Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» // Правоф вая система «КонсультантПлюс». Информационная база Кабардино-Балкарской Республики.

16. Закон Карачаево-Черкесской республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской республике» от 20.12.1996 года (с последующими изм. и доп.) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Карачаево-Черкесская республика.

17. Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении в Республике Адыгея» № 294 от 31.03.2005 // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Адыгея.

18. Закон Республики Адыгея «О местном самоуправлении» от 8.10.1997 № 54 (вред. Законов РА от 5.07.1999 № 131, от 27.11.2000 № 211, от 25.06.2002 № 71), пп.1 п.1 ст.1 // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Адыгея.

19. Закон Республики Дагестан № 43 от 29.12.2004 года «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» // Правовая система «Консультант-Плюс». Информационный банк Республика Дагестан.

20. Закон Республики Калмыкия от 23.09.1996 года № 46-1-3 «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Республика Калмыкия.

21. Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области от 15.01.1996 года № 9-ЗС (ред. от 29.12.2003 № 87-ЗС) // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ростовская область.

22. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 31.12.1996 г. №46-КЗ (утратил силу) // Собрание законодательства и других правовых актов Ставропольского края. 1997. - №1-2. -Ст. 393; 2001.-№8.-Ст. 1192.

23. Закон Ставропольского края от 02 марта 2005 года № 12-КЗ «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ставропольский край.

24. Закон Ставропольского края «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» от 1 марта 2005 года № 5-КЗ // Правовая система «КонсультантПлюс». Информационный банк Ставропольский край.

25. Закон Ставропольского края от 04.07.2003 № 24-КЗ (ред. от 20.06.2005) «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. № 15 (117). - 2003. - Ст. 2831.

26. Закон Ставропольского края от 04.10.2004 № 89-КЗ «Об установлении границ муниципальных районов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. № 22. - 30.11.2004. - Ст. 4085.

27. Научная и учебная литература

28. Абдулатипов Р.Г. Федерология. СПб., 2004.

29. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: кон-Ф цепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11 Право. 1996.2.

30. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.

31. Автономов A.C. Правовые и финансовые вопросы самоуправления Российской Федерации. М., 2003.

32. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). М., 2002.

33. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.

34. Алексеев С.С. Избранное. М, 2003.

35. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. - Т. 1.

36. Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.

37. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995.

38. Асмус В.Ф. Избранные философские труды. М., 1969.

39. Бабаев В.К. Нормы права / Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2002.

40. Бабичев И.В. Местное самоуправление в постсоветской России: некоторые итоги и прогнозы // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник. М., 2004.

41. Бабичев И.В. Проект изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Местное право. 2001. - № 9.

42. Бабичев К.В. О концепции совершенствования действующей модели местного самоуправления // Местное право. 2000. - № 10.

43. Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М., 1997.

44. Бакушев В.В. Модели организации местного самоуправления // Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России: Сборник. М., 1998.

45. Барабашев Г. В. Совет и "мэр" в упряжке самоуправления // Народный депутат. 1991. - № 11.

46. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. - № 1.

47. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

48. Барышников Н.П. Проблемы различных моделей территориальной организации местного самоуправления // Круглый стол «Проблемы и перспективы развития территориальной организации местного самоуправления». -Тюмень, 2001.

49. Белораменский В.В. Особенности современной концепции местного самоуправления // Правоведение. 1993. - № 5.

50. Белораменский В. В. Взаимодействие представительных и исполнительных органов в системе городского самоуправления // Вестник Санкт-Петербургского гос.ун-та. Серия 6. 1993.

51. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты.

52. Берман Г.Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. - М., 1998.

53. Бобылев А.И. Теоретические проблемы правового регулирования // Право и политика. 2002. - №8. - С. 11.

54. Богданова H.A. Вопросы местного самоуправления в конституционном праве // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М, 1994.

55. Богданова H.A. Статусное право субъектов Российской Федерации: проблемы системной включенности // Ученые записки. Вып. 10 / Под науч. ред. A.A. Ливеровского. СПб., 2003.

56. Бойцова В.В., Бойцова JI.B. Местное самоуправление как разновидность публичной власти // Юридический мир. 2003. - №.4.

57. Большой энциклопедический словарь. М.: Научное издательство «Большой энциклопедический словарь», 2000.

58. Бондарь В.Н. О смысле слов // Местное самоуправление. 2003.

59. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. -М., 2004.

60. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Бондаря Н.С. -М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002.

61. Булгаков С.Н. Христианский социализм. Новосибирск, 1991.

62. Бурмистров A.C. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. - № 5.

63. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-на-Дону, 2000.

64. Бурьянов В.Ф. К вопросу о территориальной основе местного самоуправления // Проблемы развития российского законодательства: Сборник статей. Пермь, 2004. - С.82-86.

65. Бурьянов В.Ф. К вопросу о территориальной основе местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки и права: Тезисы докладов. Пермь, 2004.

66. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления. Сборник научных трудов / Под ред. A.B. Иванченко. М., ИД «Юриспруденция», 2004.

67. Васильев В.И. Каким быть главному закону о местном самоуправлении? // Журнал российского права. 2001. - № 12.

68. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. 2001. - № 8.

69. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. - № 3.

70. Васильчикова А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1972.

71. Васютин Ю.С., Иванов В.Н. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур. Орел, 1997.

72. Ведяхин В.М., Ведяхина К.Н. Понятие и классификация принципов права // Право и политика. 2002. - № 4. - С. 21.

73. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства: В 2 ч. СПб.; М., 1928.

74. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995.

75. Волков В.Д. Город как субъект советского государственного права. -М., 1984.

76. Вопросы реализации нового закона о местном самоуправлении в регионах Северо-запада Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 2004.

77. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1998.

78. Воронин Ф.Г. Местом жизни пренебречь нельзя // Муниципальная власть. 1998.-№3.

79. Воронков В.М. Эволюция экономических отношений города и деревни при капитализме // Урбанизация в условиях капитализма: социально-экономические противоречия и экологические последствия. JL, 1983.

80. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА-ИНФРАМ, 1999.

81. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2002.

82. Высоковский A. "Common Sense" земельной политики местного самоуправления // Городское управление. 1997. - № 3. - С.36.

83. Галик Дж. Человеческая природа городов // Урбанизация в капиталистических странах: Реферат. М., 1991.

84. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М.,1996.

85. Гладышев А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология, практика. М., 1999.

86. Глазычев B.JI. Город России на пороге урбанизации // Город как социокультурное явление исторического процесса. М., 1995.

87. Говоренкова Т.М., Жуков А.И. Законодательство о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. М., 1997.

88. Гойман В.И. Право в системе нормативного регулирования // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М, 2002.

89. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2001.

90. Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.,1997.

91. Государственное и муниципальное управление: территориальный аспект: Учебное пособие / Под ред. В.М. Шупыро. М.: Высшая школа, 2002.

92. Государственное право Германии / Сокр. перевод с нем. М., 1994.1. Т.2.

93. Гранберг А.Г. Государственно-территориальное устройство России. -М, 2003.

94. Гроций Г. О праве войны и мира. Репринт с изд. 1952 г. - М., 1994.

95. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. -М., 1980.-Т. 3.

96. Дементьев Л.Н Установление границ и преобразование муниципальных образований. Обнинск, 2004.

97. Дмитриев Ю.А., Златополъский A.A. Гражданин и власть. М., 1994.

98. Добреньков Е.И., Кравченко А.И. Социология: В 3 т. Т.З. Социальные институты и процессы. М., 2000.

99. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России:

100. Конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

101. Ефремова H.H. Развитие самоуправления городов. Сельское самоуправление // Институты самоуправления: историко-правовое исследование. -М., 1995.

102. Замотаев А. Основные понятия и термины местного самоуправления // Городское управление. 1997. - №5. - С. 22.

103. Замотаев A.A. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мненияф населения // http: // up.mos.ru/tsg/10/102.htm#ftnl

104. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции России / Под ред. Жуйкова В.М. М.: ООО «Городец-издат», 2003. - Т.2.

105. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М.: ООО «Городец-издат», 2003.-Т.1.

106. Звягин Ю. Местное самоуправление: новая законодательная основа (слушания в Государственной Думе) // Журнал российского права. 2003.1. Ф №6.

107. Зомбарт В. Буржуа / Пер. с нем. М., 1994.

108. Зомбарт В. Происхождение и сущность современного города / Современный капитализм. М., 1905. - Т.2.

109. Иванец Г.И., Калинский И.В., Червонюк В.И. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.И. Червонюка. -М., 2002.

110. Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области феномен "сложносоставных субъектов Российской Федерации" (конституционно-правовые исследования). - М., 2002.

111. Игнатов А.И. Государственная власть и местное самоуправление в полиэтнических регионах: проблемы, концепции, практика решения. Ростов-на-Дону, 1999.

112. Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление в России. М., 2001.

113. История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под общей ред. B.C. Нерсесянца. М., 1996.

114. Как работает закон показывает Ставрополье // Южный Федеральный. - 2005. - № 20.

115. Карташов В.Н. Принципы права // Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. М, 2002.

116. Кислицын ИМ. Российский Закон о свободе вероисповеданий: Учебное пособие по спецкурсу // Перм. ун-т. Пермь, 1993.

117. Ключевский В.О. Русская история. М., 1993. - Т.1.

118. Ковалевский В.Ф. Местное самоуправление в Москве: закон принят // Местное самоуправление в России. М., 2003.

119. Ковешников Е.М. Муниципальное право. М., 2002.

120. Козлов ЮМ. Исполнительная власть: муниципальный уровень // Вестник Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1993. - № 2.

121. Комаров М.С. Введение в социологию. М., 1994.

122. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1996.

123. Комментарии к части первой ГК Российской Федерации / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997.

124. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.

125. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: В 2 т. Т.1. Государственная власть. Местное самоуправление/ Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М., 2001.

126. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997.

127. Кононов A.A. Институционализация правового регулирования // Труды Санкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры Российской Федерации. СПб., 2003. - № 5. - С. 184-190.

128. Костомаров Н.И. Русская республика. М., 1994.

129. Кочев В.А. Государственная власть в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы корреляции. Пермь, 2000.

130. Ю2.Кочев В.А. Конституционное право. Основные понятия и институты.-Пермь, 1999.

131. Краснов М.А. Местное самоуправление иллюзия или цель? // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сборник. - М., 2004.

132. Краснов M.JI. Введение в муниципальное право. М., 1993.

133. Краснов M.JI. К разработке проекта закона о местном самоуправлении и местном хозяйстве // Советское государство и право. 1989. - № 2.

134. Краснов M.JI. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. - № 10.

135. Краснов Н.И. Город: Юридический энциклопедический словарь. -М, 1984.

136. Кузнецов С.П. Природа власти на местном уровне // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. - № 1.

137. Кукушкин М.И., Перевалов В.Д. Избирательная система // Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.

138. ИО.Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2003.

139. И.Лазарев В.В., Радько Т.Н. Нормы права // Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002.

140. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. -М., 2003.

141. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903.

142. Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Изд-во «Дело», 2005.

143. Лаптева Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

144. Пб.Леушин В.И. Принципы права // Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М, 2001.

145. Лившиц Р.З., Никитинский В.И. Принципы советского трудового права // Советское государство и право. 1974. - № 8. - С. 32.

146. Лисин B.C. Институциональные аспекты экономической реформы в России: Монография. 2-е изд., доп. и перераб. - М, 2000.

147. Ложный универсализм // Южный Федеральный. 2005. - № 27.

148. Лукич Р. Методология права. М., 1981.

149. Любутин A.B. Развитие теории территориального самоуправления в СССР 1917-1991.-СПб., 1996.

150. Лютцер В.Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право России. МГУ, 2001.

151. Малько A.B. Теория государства и права. М, 2001.

152. Малько A.B. Экзамен по теории государства и права: 100 ответов на 100 возможных вопросов: Учебно-методическое пособие. М., 1996.

153. Марченко М.Н. Понятие и основные признаки права // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996.

154. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001.

155. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002.

156. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М., 2002.

157. Межевич М.Н. Введение // Крупный город: проблемы и тенденции развития. JL, 1988.

158. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

159. Минусов больше, чем плюсов // Ставропольская правда. 24 мая ф 2005 года. - С. 2.

160. Миронов В.П., Югов A.A. О концепции реформирования административно территориального устройства области в составе Российской Федерации (на примере Свердловской области) // Российский юридический журнал. - 1995. -№ 4(8).

161. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. -М, 2000.

162. Ф 135.Мицкевич A.B. Нормы права // Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М., 2002.

163. Мокрый В. Местное самоуправление. М., 2003.

164. Мокрый В. Развитие в России местного самоуправления как института публичной власти // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. - №3(44).

165. Мокрый B.C. Местное самоуправление важнейший институт гражданского общества // www.mediatext.ru.

166. Москалев A.B. Проблемы перестройки местных Советов на современном этапе. Пермь, 1989.

167. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд. / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2000.

168. Муниципальные войны Северного Кавказа // Южный Федеральный. -2005.-№25.

169. Нуднеко JI.A. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000.

170. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1993.

171. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. -М, 1987.

172. Основы теории государства и права / Отв. ред. С.С. Алексеев. М., 1971.

173. Павловский Р.С, Шафир М.А. Административно-территориальное устройство СССР. М., 1961.

174. Перевалов В.Д. Нормы права // Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2001.

175. Передний край реформы // Ставропольская правда. 4 июня 2005 года. - СЛ.

176. Политическая организация советского общества / Авт. кол.: И.А. Азов-кин, Е.А. Лукашева, М.И. Пискотин, И.М. Степанов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов и др. М., 1967.

177. Поляков А.Н. Общая теория государства и права. М., 2004.

178. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М , 1998.

179. Постовой H.B. Муниципальное право России. М., 2000.

180. Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции мест-ф ного самоуправления России. М., 1999.

181. Правовые и организационные проблемы административно-территориального деления союзной республики. Иркутск, 1974.

182. Представительные и исполнительные органы в системе местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1994.

183. Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН B.C. Нерсесянца. М., 2001.

184. Путин В.В. Выступление на сессии Конгресса муниципальных образований // Местное право. 2003. - № 11-12.

185. Радаев Е.Е. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии. -2001.-Т. 4. № 3.

186. Рекомендации по формированию территорий муниципальных образований // Муниципальная власть. 2004. - № 1.

187. Реформа местного самоуправления в Ленинградской области: Практика, проблемы, пути совершенствования: Материалы научно-практической конференции. СПб., 1997.

188. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституци-# онно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.

189. Савранская О. Территориальные основы местного самоуправления // Городское управление. 1997. - №4. - С. 51-58.

190. Салов O.A., Королева-Коноплянная. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М., 2003.

191. Саломаткин A.A. Местное самоуправление в сельских поселениях России. Вопросы теории и практики. Челябинск, 1999.

192. Сергеев A.A. Проблемы законодательного регулирования территориальных основ местного самоуправления // Муниципальное право. 2002. -№ 1.-С. 2-5.

193. Системность экспертизы проектов городов предпосылка эффективных социально-пространственных решений // Прогнозное проектирование и социальная диагностика. - М., 1991. - Кн. 2.

194. Современный словарь иностранных слов / Вед. ред. JI.H. Комарова. -М., 1992.

195. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.

196. Социальные, экономические и экологические аспекты устойчивого развития городов: Материалы научно-практической конференции 24-26 июня 2001 г. М.: Международный гуманитарный фонд «Знание», 2001.

197. Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М, 1980.

198. Теория государства и права: Учебник / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995.

199. Территориальное управление экономикой: Словарь-справочник. -М., 2001.

200. Тихомиров Ю.М. Государственность: крах или воскрешение? // Советское государство и право. 1992. - № 9.

201. Тихомирова JI.B., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. -5-е изд., дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2000.

202. Тихонов Д.Ф. Местное самоуправление: из истории концепции // Вестник МГУ. Сер. 18. Социология и политология. 2000. - № 2.

203. Тоболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.

204. Тоболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.

205. Ш.Транин A.A. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1994.

206. Фадеев В.И. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации. М., 1996.

207. Фейгин М.З. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Самара, 2000.

208. Философский энциклопедический словарь / Ред. кол.: С.С. Аверин-цев, Э.А. Араб Оглы, Л.Ф. Ильичев и др. - 2-е изд. - М., 1985.

209. Фролов С.С. Социология: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. -М., 1998.

210. Хорев Б.С. Городские поселения в СССР (проблемы роста и их изучения). М., 1968.

211. Хореев Б.С. Проблемы городов (урбанизация и единая система расселения в СССР) М., 1975.

212. Хореев Б.С. Территориальная организация общества. М, 1981.

213. Хореев Б.С, Смидович С.Т. Город // Народонаселение: Энциклопедический словарь. М., 1994.

214. Цыбулевская О.И. Принципы права // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. Саратов, 1995.

215. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М, 2002.

216. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.

217. Чиркин В. Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2001.

218. Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 1994.

219. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М., 1998.

220. Шарнина JI.A. Формы муниципально-территориальных изменений и соответствующие им гарантии учета мнения населения // Конституционное и муниципальное право. 2004. - № 6. - С. 29-34.

221. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1983.

222. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М, 1998.

223. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997.

224. Широков А.Н., Юркова С. В. Новые территориальные принципы в предписанном Президентом России базовом законе // Муниципальная власть. -2003.-№8-9.-С. 12-15.

225. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

226. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2000.

227. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004.

228. Югов A.A. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации // Конституционное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.

229. Югов A.A. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.

230. Юркова С.Н. За околицей другой муниципалитет // Муниципальная власть. 1999. - № 1.

231. Явич JI.C Сущность права. М., 1985.

232. Явич JI.C. Общая теория права. Л., 1976.

233. Аналитические материалы. Стенограммы

234. Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004.-№7(227).

235. Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2002 года // Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Сборник. М., 2002.

236. Реформирование территориальных основ местного самоуправления //

237. Ф Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. - № 7 (227).

238. Стенограмма заседания руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ от 15 ноября 2003 г. Ростов, 2004.

239. Диссертации и авторефераты

240. Ванеев О.Н. Городское поселение в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). Дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1998.

241. Диреганова A.B. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа. Автореферат дисс. . канд. юр. наук. Ставрополь, 2005.

242. Комиссарова Е.Г. Принципы в праве и основные начала гражданского законодательства. Автореферат дисс. д-ра юр. наук. Екатеринбург, 2002.

243. Корсакова C.B. Экономические функции местного самоуправления: историко- и теоретико-правовой аспект. Дисс. . канд. юр. наук. Саратов, 2000.

244. Кочев В.А. Собрания, сельские сходы граждан. Дисс. . канд. юр. наук. Пермь, 1982.

245. Кочев В.А. Система государственной власти в Российской Федерации. Дисс. д-ра юр. наук. Пермь, 2002.

246. Лясковский А.И. Становление системы местного самоуправления в Российской Федерации. Автореферат дисс. канд. юр. наук. М., 1992.

247. Медведев A.M. Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дисс. . канд. юр. наук. М., 2001.

248. Семенова М.С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе. Дисс. . канд. юр. наук. М., 2004. - С. 84-85.

249. Цыкалова H.A. Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Калмыкии в середине 19-20 веках (историко-правовой анализ). Дисс. . канд. юр. наук. Ставрополь, 2005.

Автор: Иванникова, Ирина Анатольевна
Город: Ставрополь
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Иванникова, Ирина Анатольевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Иванникова, Ирина Анатольевна, Ставрополь

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Иванникова, Ирина Анатольевна, кандидата юридических наук

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Иванникова, Ирина Анатольевна, Ставрополь