АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовая политика Российской Федерации в сфере местного самоуправления: теоретико-институциональный аспект»
7
Геворков Армен Михайлович
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ТЕОРЕТИКО-ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Специальности 12.00.01 - Теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве; 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРЕТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
~ 1 МАРШ
Ставрополь - 2012
005010805
Диссертация выполнена в ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет»
Научный руководитель:
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Некрасов Евгений Ефимович
доктор юридических наук, профессор член корреспондент РАН, Мальцев Геннадий Васильевич
доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич
Ведущая организация:
Ростовский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации
Защита состоится «3» марта 2012 года в «15» часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» по адресу: 355009 г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп.1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещён на официальном сайте ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - www.cpmo.stavsu.ru - «2» февраля 2012 г.
Автореферат разослан «2» февраля 2012 года.
Учёный секретарь совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212. кандидат юридических наук, доцент -
2.256.12, уЛ/
Т.Н. Демченко
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Становление в России правового демократического государства выдвигает на первый план исследование проблем формирования и осуществления правовой политики в сфере местного самоуправления.
Местное самоуправление является одним из важнейших факторов общего процесса демократизации государства и построения гражданского общества в Российской Федерации, эффективности осуществления публичной власти. Оно способствует осознанию гражданами, что «демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того местного сообщества, частью которого он является»'. Будучи частью единой системы публичной власти, взаимосвязанной с ее другими уровнями - федеральной и региональной государственной властью, местное самоуправление обеспечивает оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами территориальных сообществ.
Отсутствие научно обоснованной стратегии правового обеспечения становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации негативно сказывается на эффективности проводимых в этой сфере преобразований, является причиной спонтанности, противоречивости муниципальной реформы и непросчитанности ее последствий. Общая направленность политики государства на модернизацию местного самоуправления, сформулированная в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года2, отражена в Федеральном законе от 06.10.2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. В его основу легла Концепция реформы местного самоуправления, разработанная специальной Комиссией по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральны-
1 Подовжняя Г. Г. Почему нам гак необходимо местное самоуправление?// Полис. 1998. №4. С. 155.
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» / Российская газета. 2002. 19 апреля.
3 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп.) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (Далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года).
ми органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (руководитель комиссии - Д.Н. Козак), образованной Указом Президента РФ еще в 2001 году4. Однако в последующие годы нормы названного Федерального закона, его конструкции, принципиальные подходы неоднократно менялись, что не способствовало стабильности элементов системы му-ниципально-правового регулирования. Как отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года, государственная политика по вопросам местного самоуправления во многом осуществлялась методом проб и ошибок5.
Преодоление такого рода отрицательных явлений возможно только при наличии у государства ясной правовой политики в сфере местного самоуправления. Данный вид правовой политики является мощным средством, аккумулирующим усилия органов государственной власти и местного самоуправления, а также населения муниципальных образований в упорядочении и совершенствовании муниципальной правовой жизни.
Актуальность исследования проблем правовой политики в сфере местного самоуправления объясняется необходимостью создания и реализации научно-обоснованной Концепции правовой политики Российской Федерации в этой области; концепции, способной решить стратегические задачи правового обеспечения проводимой реформы местного самоуправления, демократизации общественной жизни, обеспечения стабильного развития муниципальных образований как самоуправляющихся территорий.
Недостаточная разработанность политико-правовых подходов и ориентиров дальнейшего развития организационно-правовых основ местного самоуправления, значимость целенаправленной правовой поли-
4 См.: Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2001 года № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 25.06.2001. N 26. Ст. 2652. Указом Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 года № 1395 данная Комиссия была преобразована в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления. См.: Указ Президента Российской Федерации от 27.11.2003 года № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ. 01.12.2003. N 48. Ст. 4660.
5 См.:// Российская газета. 2008. 6 ноября.
тики в этой сфере для наиболее полного обеспечения муниципальных прав граждан и их территориальных сообществ, укрепления правовой государственности предопределили выбор автором данной темы.
Степень разработанности проблемы. Теоретические и практические вопросы современной правовой политики достаточно активно дискутируются в юридической литературе и в официальных изданиях6. Исследованию феномена правовой политики посвящены работы Н.И. Матузова,
A.B. Малько, Н.В. Исакова, А.П. Коробовой, О.Ю. Рыбакова, Ю.Ю. Ветютнева,
B. А. Затонского, М.П. Петрова, О.И. Цыбулевской, К.В. Шундикова и др. ученых. Отдельные виды правовой политики исследуют С.Ф. Афанасьев, P.C. Байниязов, J1.B. Голоскоков, Д.Н. Горшунов, Е.В. Дугина, В.К. Дуюнов, A.A. Зелепукин, О.М. Киселева, А.П. Мазуренко, В.В. Мамонов, Т.В. Милу-шева, A.C. Мордовец, И.С. Морозова, А.И. Овчинников, Е.В. Покачалова,
C.B. Поленина, И.М. Приходько, В.А. Рудковский, И.Н. Сенякин, В.Н. Синю-ков, В.А. Терехин, В.В. Толкачев, B.C. Хижняк, Н.И. Химичева и другие. Выводы, сформулированные уважаемыми учеными, позволили автору включить правовую политику в сфере местного самоуправления в общий класс однородных объектов - «правовую политику».
Теоретико-правовое понимание правовой политики в сфере местного самоуправления в настоящее время только складывается. В российской науке рассуждения на эту тему ограничиваются постановкой
Алексеев С. С. Основы правовой политики в России: курс лекций. iM., 1995; Матузов, Н. И. Актуальные проблемы российской правовой политики // Государство и право. 2001. №10; Малько А. В. О концепции правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 2; Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Самара, 2000; Путило Н. В. Правовая политика современного демократического государства // Социология права / Под ред. В. М. Сырых. М., 2001; Исаков Н. В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... докт. юр. наук. Ростов-на-Дону, 2004; Малыш Л .В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003; Рыбаков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности. Сиб., 2004; Муромцев Г. И. Правовая политика: Вопросы методологии // Правоведение. 2005 . № 6; Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н. И. Матова и А. В. Малью. М., 2006; Аиуальные проблемы правовой политики и правовой жизни современной России: Сб. науч. ст. / Отв. ред. Р. В. Пузиков. Тамбов: Издательский дом ТГУ им. ЕР. Державина, 2008; Правовая политика и правовая жизнь в России в начале XXI века: материалы Международного круглого стола. Ростов-на-Дону: Изд-во ЮФУ, РИА-КМВ, 2009; Правовая политика: словарь и проект концепции / Под ред. A.B. Малько; Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская академия права», 2010; и др.
вопроса или попутными замечаниями на уровне журнальных статей7. В рамках Саратовского филиала Института государства и права РАН и Научно-образовательного центра федеральных и региональных проблем правовой политики, созданным филиалом совместно с Саратовской государственной академией права, проводятся исследования муни-ципально-правовой политики, результаты которых нашли отражение в диссертационном исследовании Ю.Б. Багаутдиновой8 и монографической работе C.B. Корсаковой9. Однако, в названных работах муниципаль-но-правовая политикарассматривается не как самостоятельный вид правовой политики в определённой сфере государственной и общественной жизни, а как уровень правовой политики. В соответствии с позицией автора, проводимой в данной работе, понятия «муниципально-правовая политика» и «правовая политика в сфере местного самоуправления» не являются тождественными, не совпадают по объему вкладываемого в них содержания. Институциональное измерение правовой политики в сфере местного самоуправления в концептуализированном виде не было еще предметом отдельного теоретико-правового исследования.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе формирования правовой политики в сфере местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования является правовая политика в сфере местного самоуправления как часть правовой политики Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в общетеоретическом анализе правовой политики России в сфере местного самоуправления как институционального образования.
7 См.: Малько А. В., Затонский В. А. Правовая политика« сфере местного самоуправления как средство усиления российской государственности //Закон. 2006. №11. С. 89-94; Колесников А. В. Муниципально-правовая политика в современной России / Правовая политика России: теория и практика / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. M.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006; Корсакова С. В., Малько А. В. Муниципально-правовая политика: сущность, принципы, приоритеты II Правоведение. 2009. № I. С. 92-105; Трофимов В. В. Доктринальные основания муниципально-правовой политики: социолого-эмпирический компонент // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 7-10.
8 Багаутдинова Ю. Б. Муниципально-правовая политика как особая разновидность правовой политики: Общетеоретический аспект : Дис. ... канд. юр. наук. Саратов, 2009.
9 Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика современной России: теоретико-методологические основы. Ростов-на-Дону, 2010.
б
Исходя из поставленной цели, в диссертационном исследовании предполагается решить следующие задачи:
-рассмотреть правовую политику в сфере местного самоуправления как особую разновидность правовой политики;
- раскрыть понятие правовой политики в сфере местного самоуправления, определить ее целевые особенности;
- исследовать правовые предпосылки институционализации правовой политики в сфере местного самоуправления;
- обобщить доктринальные основы правовой политики в сфере местного самоуправления;
- рассмотреть нормативный компонент правовой политики в сфере местного самоуправления;
- проанализировать организационно-управленческие основы правовой политики в сфере местного самоуправления;
- исследовать формы реализации правовой политики в сфере местного самоуправления;
- выработать предложения и рекомендации по оптимизации правовой политики в сфере местного самоуправления.
Теоретическая основа исследования. Основой работы послужили труды отечественных учёных и ведущих российских специалистов в области государства и права, конституционного и муниципального права, в которых раскрываются закономерности формирования концептуальных основ правовой политики и развития правовых институтов, в том числе работы следующих авторов: A.C. Автономова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.И. Васильева, Ю. А. Веденеева, И.В. Выдрина, Н.В. Витрука, Ю. А. Дмитриева, A.B. Иванченко, Н.В. Исакова, Т.Н. Зражевской, В.А. Карташкина, А.П. Коробовой, C.B. Корсаковой, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.И. Лысенко, А.П. Мазуренко, A.B. Малько, В.В. Маклакова, Н.И. Матузова, U.M. Миронова, И.В. Мухачёва, И.И. Овчинникова, А.И. Писарева, C.B. Полениной, В.А. Рудковского, О.Ю. Рыбакова, A.C. Саломаткина, Б.А. Страшуна, В.В. Субочева, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, М.В. Шугурова, Ю.А. Шульженко, К.В. Шундикова и др.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: диалектический, исторический, логический, функциональный, системно-структурный, гипотетико-дедуктивный, метод моделирования и метод аналогии. А также частнонаучные методы: сравнительно-правовой, метод толкования правовых норм, технико-юридический метод.
Источниковедческая и эмпирическая база исследования. Для обоснования выводов и предложений, содержащихся в диссертационном исследовании, анализировались соответствующие нормы законодательства Российской Федерации: Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; законодательство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского и Южного федеральных округов, закрепляющее организационно-правовые основы местного самоуправления; уставы муниципальных образований и иные му-ннципально-правовые акты. Решения Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации и иных судов общей юрисдикции. Правоприменительная практика, материалы размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
Для осуществления сравнительно-правового анализа был исследован ряд нормативно-правовых актов советского периода, а также российского законодательства конца 80-х-90-х гг. XX века10.
Анализ базируется на статистических и экспертно-аналитических данных Министерства регионального развития РФ, Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, Комитета Государственной думы по местному самоуправлению и др., характеризующих практический опыт правотворческой и правореализационной деятельности уполномоченных субъектов в сфере местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе.
1(1 Закон СССР от 09.04.1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 267; Закон РСФСР от 06.07.1991г. Ш 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991г. № 29. Ст. 1010; Указ Президента РФ от 09.10.1993г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3924; Указ Президента РФ от 09.10.1993г. № 1616 «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41. Ст. 3944; Указ Президента РФ от 26.10.1993г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы») // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188; Указ Президента РФ от 22.12.1993г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071; и др.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы, а также намеченными задачами и заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование правовой политики в сфере местного самоуправления как составной части правовой политики России в целом с позиции теоретико-институционального аспекта. В диссертационном исследовании предложен собственный подход к исследованию правовой политики в сфере местного самоуправления как теоретической конструкции и системного комплексного политико-правового института. Определены ее принципы, цели и приоритетные направления, осуществлена доктринальная, нормативная, организационная и деятельностная институционализация этой разновидности правовой политики России.
Результаты исследования содержат положения и выводы, направленные на решение важной проблемы юридической науки, имеющей познавательное, теоретическое и практическое значение.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовую политику в сфере местного самоуправления предложено определить как научно обоснованную, целенаправленную, планомерную и системную деятельность государственных и негосударственных структур, осуществляемую в целях обеспечения права населения муниципальных образований на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, а также создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на территории Российской Федерации.
2. Выделение правовой политики в сфере местного самоуправления как самостоятельного вида правовой политики обусловлено тем, что ею охватывается особая правовая отрасль - муниципальное право, а объектом этой политики является местное самоуправление - институт, сочетающий государственное и общественное начала.
3. Важными отличительными характеристиками правовой политики в сфере местного самоуправления являются специальный объект, особый субъектный состав, вовлеченность населения муниципального образования в процессы формирования правовой политики, многоуров-невость и сложноструктурированность..
4. Общей закономерностью возникновения и осуществления правовой политики в сфере местного самоуправления является ее институционализация, обеспечивающая упорядоченное развитие и обновление. Правовая политика в сфере местного самоуправления как сложноструктурированный политико-правовой институт может быть представ-
лена через совокупность следующих взаимосвязанных компонентов: доктринального, нормативного, организационно-управленческого и де-ятельностно-практического.
5. Доктринальный блок правовой политики в сфере местного самоуправления представляет собой совокупность концептуально оформленных идей (целей, задач, принципов и пр.), обосновывающих стратегические ориентиры в сфере правовой политики для субъектов муниципальной жизни.
6. Нормативно-правовой компонент правовой политики в сфере местного самоуправления - это сложная система, важнейшими элементами которой являются: совокупность норм и методов, регулирующих организацию и порядок осуществления права населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения; совокупность норм и методов правового воздействия органов государственной власти и местного самоуправления на муниципалъно-правовые отношения. Благодаря нормативной институционализации правовая политика в сфере местного самоуправления приобретает черты нормативности, официальности, формальной определенности, государственной обязательности.
7. Организационно-управленческий компонент правовой политики в сфере местного самоуправления представлен гражданами, проживающими на территории муниципального образования, их объединениями, а также системой органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих выработку и реализацию стратегии развития муниципально-правовой системы в целях создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
8. Деятельностно-практический элемент в институциональной структуре правовой политики представлен основными институционально-правовыми формами реализации правовой политики в сфере местного самоуправления: правотворческой, правоприменительной, правоинтерпретационной, правоохранительной и правообучающей.
9. Становление институциональной системы правовой политики в сфере местного самоуправления в субъектах Российской Федерации имеет свои особенности, обусловленные фактической «неоднородностью» социально-правового пространства страны. В этой связи обоснованным представляется определение и закрепление в документах доктринального характера теоретической модели региональной политики в сфере местного самоуправления, которая обеспечит ясность подходов при учете региональных проблем в правотворческой и правореализаци-
онной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также позволит добиться согласованности и взаимодействия между ними.
10. Автором определены в качестве приоритетных направлений развития правовой политики в сфере местного самоуправления: создание достаточной нормативно-правовой базы для обеспечения участия населения в решении вопросов местного значения; повышение эффективности правового регулирования правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления; создание более эффективного механизма разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления; и др. Одной из главных задач современного этапа правового развития местного самоуправления является определение и нормативное закрепление Концепции правовой политики государства в сфере местного самоуправления, что обеспечит поступательность и целенаправленность его реформирования, ориентированность правовых изменений на достижение практических результатов по оптимизации правового регулирования муници-пально-правовых отношений.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования обусловлено, прежде всего, избранной тематикой. В работе дается понятие правовой политики в сфере местного самоуправления как разновидности правовой политики, раскрываются четыре взаимосвязанных элемента ее структурной организации как целостного институционального образования: концептуальный (догматический), нормативный, организационно-управленческий и де-ятельностно-практический.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором предложены институционально-правовое определение правовой политики и формы реализации ее сфере местного самоуправления.
Теоретические обобщения, связанные с раскрытием сущности, содержания и структуры правовой политики в сфере местного самоуправления, форм ее реализации, а также предложения по ее концептуализации могут служить теоретической основой для дальнейших научных исследований в области общей теории права.
Прикладной характер проведенного исследования обусловлен формулированием конкретных предложений по оптимизации правовой политики России в сфере местного самоуправления, которые могут послужить основой для оптимизации правотворческой и повышения эффективности правореализационной деятельности органов государс-
твенной власти и местного самоуправления, будут способствовать минимизации возможных ошибок в построении механизма муниципально-правового регулирования. Результаты диссертационного исследования могут быть применены также в учебном процессе при изучении теории государства и права, курса «Проблемы теории государства и права», а также специально-отраслевых и других юридических дисциплин.
Институционализация правовой политики в сфере местного самоуправления как ориентир правового развития будет способствовать, во-первых, дальнейшему демократическому реформированию и укреплению местного самоуправления, обеспечению реализации прав граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения в своих интересах с учетом исторических и иных местных традиций. Во-вторых, обеспечит полноту, системность и эффективность правового оформления основных направлений государственной политики в сфере местного самоуправления, определенных в Указе Президента Российской Федерации" и Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации12.
Апробация результатов исследования заключается в их обсуждении на заседаниях кафедры истории и теории государства и права Северо-Кавказского государственного технического университета и кафедры истории государства и права Ставропольского государственного университета. Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы и изложены в докладах на межрегиональном научно-практическом семинаре «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007г., г. Саратов), на заседании круглого стола «Правовая политика и правовая реформа в
11 См.: Указ Президента РФ от 15.10.1999г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
12 См.: Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 года (Москва, 18 апреля 2002г.) // Российская газета.2002. 19 апреля; Протокольное решение «О развитии местного самоуправления в Российской Федерации и вопросах его законодательного регулирования, вытекающих из Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года» (Москва, 7 июня 2007г.) / Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 7; Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008г. (Москва, 5 ноября 2008г.) // Российская газета. 2008. 6 ноября; Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 года (Москва, 12 ноября 2009г.) // Российская газета. 2009. 13 ноября.
современной России» (10-11 июня 2008г., г. Самара), на конференциях: межвузовская научно-практическая конференция «Суд, право и власть» (10 декабря 2009г., г. Ростов-на-Дону), международная научно-практическая конференция «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (22 марта 2010г., г. Тамбов); всероссийской научно-практической конференции для студентов и аспирантов «Проблемы и перспективы права и правосудия в современном мире» (4 марта 2010г., г. Краснодар). Ряд положений диссертации опубликован в научных статьях автора в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК.
Объем и структура исследования. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем нормативным требованиям, предъявляемым к кандидатской диссертации. Структура работы определяется целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения и списка источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определены его научная и практическая значимость, степень научной разработанности темы, объект и предмет, цели и задачи исследования, методологическая и теоретическая основы диссертации, эмпирическая основа работы, научная новизна исследования, формулируются основные теоретические положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования и структуре диссертации.
Первая глава «Правовая политика в сфере местного самоуправления как особая разновидность правовой политики» состоит их трех параграфов.
В первом параграфе «Правовая политика как теоретико-правовая конструкция» определены исходные теоретические и методологические предпосылки институционализации правовой политики в сфере местного самоуправления. Отмечается, что в настоящее время разработка структурной организации исследуемого явления невозможна без определения комплекса исходных теоретических положений о правовой политике, который должен стать теоретико-методологической основой для построения целостной модели правовой политики в сфере местного самоуправления.
В ходе изучения эволюции теоретических представлений и взглядов о правовой политике диссертант приходит к выводу об обоснованности выделения трех периодов формирования подходов к исследованию это-
го феномена: дореволюционный, советский и постсоветский периоды. Б дореволюционный период так и не было создано ни одной обобщающей работы по политике права и преобладало понимание политики права как науки прикладной, направленной на практическое применение ее наработок и выводов.
Советский период характеризуется влиянием марксистско-ленинского учения о государстве и праве на проводимые в интересуемой нас области теоретические исследования, которые сводились преимущественно к вопросу о соотношении права и политики. Принципы и положения «политики партии и государства» отражались как в юридической политике, так и в её разновидностях (экономическая, демографическая и т.д.) с акцентом на механизм взаимодействия права и политики при реализации той или иной политической программы. Научные основы юридической политики предлагалось включить в предмет общей теории государства и права, что позволило бы «рассмотреть вопрос о том, как соответствующие принципы и положения политики партии и государства воплощаются в правовые нормы и практику деятельности юридических учреждений, в правосознание граждан...»13.
В современной правовой доктрине отсутствует единство взглядов на правовую политику. Встречаются самые разнообразные подходы к определению этого феномена. Правовую политику рассматривают как «политику государства в области права», «политику, осуществляемую с помощью правовых средств», «стратегию, определенную линию деятельности» и «стратегию и тактику правового пути развития общества, государства, страны», «объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов». Обосновав целесообразность использования деятельностного подхода к осмыслению правовой политики (Н.И. Матузов, A.B. Малько, К.В. Шундиков и др.), предлагается авторская дефиниция, согласно которой правовая политика - научно обоснованная, целенаправленная, планомерная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, заключающаяся в выработке и реализации правовых идей стратегического характера, направленная на обеспечение и защиту прав и интересов личности, формирование гражданского общества и демократической государственности. В диссертации проанализированы правовые категории «политика», «правовая политика», «цель правовой политики», «принципы правовой политики», «приоритеты правовой политики», «содержание правовой политики», «структура правовой
13 Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.,1979. С.163.
политики», «состав правовой политики» и др., которые в дальнейшем послужили теоретико-институциональной основой исследования правовой политики в сфере местного самоуправления.
Во втором параграфе «Правовая политика в сфере местного самоуправления: понятие н виды» обосновывается понятие правовой политики в сфере местного самоуправления как научно обоснованной, целенаправленной, планомерной и системной деятельности государственных и негосударственных структур в целях обеспечения права граждан и населения муниципальных образований, в целом, на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов непосредственной жизнедеятельности, создания институциональных гарантий и формирования механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
Диссертантом раскрываются специфические признаки правовой политики в сфере местного самоуправления, которые обусловлены тем, что ею охватывается особая правовая отрасль - муниципальное право, а объектом этой политики является местное самоуправление, институт, сочетающий государственное и общественное начала. Институцпонализация правовой политики в сфере местного самоуправления предполагает, прежде всего, дальнейшее его исследование на отраслевом уровне, причем без излишней теоретизации, концептуализацию подходов к определению его сущности и значения для выстраивания правового демократического государства, основанного на развитом гражданском обществе.
В качестве существенных свойств правовой политики в сфере местного самоуправления определены те, которые обобщают ее с родовым понятием «правовая политика»: непосредственная связь с правом, юридической деятельностью и соответствующим пространством, юридическими средствами и механизмами; государственно-волевой характер, властно-императивное содержание; публичность, официальность; осуществление на основе начал нормативно-организационного характера; и те, которые позволяют ее выделить среди других разновидностей этой политики.
Во-первых, это особый объект - местное самоуправление, без учета специфики которого попытка институционализации правовой политики в этой сфере опасна смещением акцентов в определении ее целей и приоритетов.
Во-вторых, правовая политика в сфере местного самоуправления не только осуществляется с учетом интересов населения муниципального образования, но и при активном непосредственном участии местного сообщества. Необходимо обеспечить возможность участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений в сфере местного самоуправления, объективное информирование о де-
ятельности муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с федеральным законом; осуществить дебюрократизацию отношений между муниципальными служащими и жителями муниципального образования. Участие граждан в реализации правовой политики в сфере местного самоуправления позволяет гарантировать и другие существенные характеристики правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.
В-третьих, субъектами правовой политики в сфере местного самоуправления являются не только органы государственной власти, но и органы муниципальных образований, наделенные правом принимать муниципальные правовые акты, самостоятельно определять стратегию развития муниципалитета, что предполагает выработку механизмов взаимодействия и координации усилий органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления, а также разработку мер по обеспечению согласованности и законности правотворческой и правореализационной деятельности на всех уровнях власти.
В-четвертых, правовая политика в сфере местного самоуправления направлена на обеспечение учета особенностей муниципальных образований различных типов: городских и сельских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения.
Наконец, формирование и реализация правовой политики в сфере местного самоуправления предполагает совместную конструктивную деятельность органов публичной власти с общественными объединениями и иными институтами гражданского общества.
Институционализация правовой политики в сфере местного самоуправления представляет собой процесс формирования ее институциональной структуры, становления в качестве целостного института.
Институционализация правовой политики в сфере местного самоуправления возможна через совокупность таких элементов, как сущность, цели, принципы и приоритетные направления муниципально-правовой политики (A.B. Малько, C.B. Корсакова, Ю.Б. Багаутдинова), однако диссертант обосновывает целесообразность и перспективность структурирования правовой политики в этой сфере в четыре блока: доктри-нальный, нормативный, организационно-управленческий и деятель-ностно-практический. Как целостное институциональное образование правовая политика в сфере местного самоуправления проявляет себя в
известном единстве всех перечисленных элементов. Они взаимосвязаны друг с другом, предполагают и логически вытекают один из другого.
Третий параграф первой главы «Правовые предпосылки инстнту-цноналнзацин правовой политики в сфере местного самоуправления» посвящен анализу предпосылок формирования правовой политики в сфере местного самоуправления в России в начале 90-х годов прошлого столетия. Анализу подвергнуты правовые нормы, регулирующие отношения в сфере организации власти на местном уровне, а также избранные законодателем конструкции для закрепления права на местное самоуправление. В результате автор пришел к выводу, что общую направленность правовой политики России в сфере местного самоуправления в существенной мере предопределили не законодательные акты (Закон СССР от 09.04.1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР от 06.07.1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»), а Указы Президента 1993 года (Указ от 24.10.1993 года № 1738 «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в г. Москве и Московской области», Указ Президента РФ от 26.10.1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 29.10.1993 года № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»). При этом она была направлена не столько на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека в границах локальных территорий, и развитие демократических начал власте-отношений, сколько на решение проблемы установления оптимальных взаимоотношений между местным самоуправлением и государством.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей принципы местного самоуправления, цели и основные приоритеты правовой политики в сфере местного самоуправления были конкретизированы в Указе Президента РФ от 22.12.1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».
Надежды на Конституцию, как документ институционализирующий правовую политику России в сфере местного самоуправления, не оправдались. Нормы Конституции породили еще более острые дискуссии по проблемам местного самоуправления, так как содержащиеся в ней фор-му—лировки допускают достаточно широкое толкование. Подтверждением тому является принятие в развитие конституционных положений о местном самоуправлении в Российской Федерации в 1995 и 2003 годах
концептуально полярных законов, устанавливающих общие принципы организации местного самоуправления.
Вторая глава «Инстнтуционализацня правовой политики в сфере местного самоуправления» состоит из четырех параграфов, первый из которых - «Доктринальиые основы правовой политики в сфере местного самоуправления» - посвящен анализу одного из элементов структурной организации правовой политики в сфере местного самоуправления. Доктринальный блок правовой политики в сфере местного самоуправления представляет собой совокупность концептуально осмысленных идей (целей, задач, принципов и пр.), воплощающих стратегические ориентиры для субъектов муниципальной жизни в правовой сфере. Доктринальность относится к одному из основных признаков правовой политики в сфере местного самоуправления, ибо доктрина призвана обеспечить соответствие правовой политики потребностям поступательного развития местного самоуправления, учет аналитических и статистических данных, прогнозирование возможных социально-экономических и политических последствий её реализации.
Доктринальиые начала правовой политики в сфере местного самоуправления выступают вектором развития правотворчества и правоприменения в обозначенной области. Особенностью современной ситуации является то, что многие законы и подзаконные акты, регулирующие местное самоуправление, принимаются в «режиме немедленного реагирования» в отсутствие единой концепции правового развития этого института. В этой связи обосновывается актуальность и практическая значимость научного обоснования стратегии правотворчества и правоприменительной практики в сфере местного самоуправления.
Не углубляясь в дискуссии о содержании понятия «местное самоуправление», лежащие в области отраслевых исследований, автором проанализированы основные положения, составляющие концептуальные начала правовой политики в сфере местного самоуправления. В результате исследования диссертант делает вывод о том, что доктринальной основой правовой политики в сфере местного самоуправления должны стать идеи теории дуализма. В современных условиях приобретает особую остроту проблема поиска методов правового регулирования муниципально-правовых отношений, позволяющих оптимизировать публичные и общественные элементы механизма решения вопросов местного значения.
Приоритетом современной правовой политики в сфере местного самоуправления должна стать выработка четкой согласованной теории местного самоуправления, соответствующей современной действитель-
ности. Значительна роль в этом юридической науки, которая способна придать правовой политике в исследуемой сфере такие качества как последовательность, системность, непротиворечивость.
Одним из результатов работы в этом направлении стала подготовка доктриналыюго юридического документа — Проекта концепции правовой политики в Российской Федерации, в котором системно изложены взгляды на модельную программу правового развития российского общества до 2020 года14. Работа по доработке проекта концепции продолжается и в настоящее время, что, по мнению его авторов, вполне закономерно, поскольку правовая политика как феномен практики - не застывшее состояние, а живой и достаточно гибкий процесс целенаправленной трансформации постоянно меняющихся социальных связей.
Проект Концепции правовой политики в РФ служит импульсом и фундаментом для разработки специального раздела в рамках этого документа «Правовая политика Российской Федерации в сфере местного самоуправления», отражающего современное состояние правоотношений, складывающихся в сфере организации местного самоуправления, и пути повышения эффективности их правового регулирования, определяющего цели, приоритеты, принципы, механизм формирования и реализации этой политики.
Наконец, научное осмысление новых явлений и процессов по вопросам доктринальной разработки и оптимизации правовой политики в сфере местного самоуправления ставит задачу повышения уровня подготовки юристов новой формации, отвечающих современным требованиям. Ведь, как резонно замечено в юридической литературе, «выработанные в рамках правовой политики стратегические правовые идеи нуждаются не только в концептуальном оформлении, объективации, но и главным образом в реализации на практике. Только тогда правовая политика становится вполне осязаемым явлением, порождает реальные, ощутимые для общества последствия»15.
Во втором параграфе «Нормативная инстнтуционалнзация правовой политики в сфере местного самоуправления» раскрывается нормативный компонент правовой политики в сфере местного самоуправления, который выражен соответствующими положениями законодательства и иных источников права, исследуются трансформации действующих правовых институтов, возникновение новых, отмена ранее действовавших и т.д. в зависимости от общей направленности политики. Отмечается, что
14 См.: Проект концепции правовой политики Российской Федерации до 2020 года / Под ред. A.B. Малько. М„ 2008.
13 Коробова А. П. Понятие и структура правовой политики / Правовая политика России: теория и пракгика / Под ред. Н. И. Магузова и А. В. Малъко. М., 2006. С. 119.
благодаря нормативной институционализации правовая политика в сфере местного самоуправления приобретает черты нормативности, официальности, формальной определенности, государственной обязательности.
Особо тщательному анализу подвергнуты положения Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, определяющие принципы и приоритеты правовой политики в сфере местного самоуправления.
Третий параграф «Организационно-управленческие основы правовой политики в сфере местного самоуправления» посвящен исследованию организационно-управленческого компонента правовой политики в сфере местного самоуправления, который представлен гражданами, проживающими на территории муниципального образования, га объединениями, а также системой органов государственной власти и местного самоу правления, осуществляющими выработку и реализацию стратегии развития правовой системы в соответствии с демократическими ценностями в целях обеспечения права граждан и населения муниципальных образований, в целом, на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов непосредственной жизнедеятельности, создание институциональных гарантий и формирование механизмов осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
При раскрытии сущности и содержания организационно-управленческого компонента правовой политики в сфере местного самоуправления подчеркивается, что она не только осуществляется с учетом интересов населения муниципального образования, но и при активном непосредственном участии местного сообщества.
Необходимо принять во внимание наметившиеся изменения в правовой политике в сфере местного самоуправления, направленные, с одной стороны, на создание организационно-правовых условий для реализации права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, а с другой - на поощрение гражданской активности самих граждан. В настоящее время необходимо говорить о качественно новом векторе развития российской правовой политики в сфере местного самоуправления - политики активных местных сообществ, направленной на появление нового субъекта - населения соответствующей территории, реализующего свой статус через совокупность разнообразных институтов, в том числе и институтов гражданского общества (общественных организаций, территориального общественного самоуправления, национально-культурных обществ, молодежных и иных палат и др.).
В работе обращается внимание на то, что нормы, закрепляющие формы непосредственного участия населения в формировании и осущест-
влении правовой политики в сфере местного самоуправления, практически не реализуются. Причиной тому, по мнению автора, является не только пассивность граждан, но и неготовность со стороны органов местного самоуправления взаимодействовать с населением, нежелание информировать жителей о складывающейся ситуации и учитывать их мнение при принятии правовых актов, в том числе и стратегического характера. В этой связи в исследовании формулируются предложения по совершенствованию действующего Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 года.
На примере опыта Республики Дагестан раскрываются вопросы вовлечения населения в процессы формирования правовой политики в сфере местного самоуправления через так называемые «неформальные» институты местного самоуправления — джамааты и другие формы организации местной жизни.
В диссертации отмечается, что основными субъектами правовой политики в сфере местного самоуправления в современных условиях выступают органы государственной власти и местного самоуправления, которые с помощью продуманных форм и способов правового воздействия на общественные отношения решают основополагающие задачи развития местного самоуправления в целях обеспечения эффективного функционирования механизма муниципально-правового регулирования.
С точки зрения обеспечения научности правовой политики в последние годы чрезвычайно важную роль в формировании и осуществлении правовой политики в сфере местного самоуправления играют различные научно-исследовательские, образовательные и просветительские организации (научные институты, ВУЗы, консультативные советы, экспертные сообщества, СМИ и пр.), анализу направлений совершенствования деятельности которых в работе уделяется пристальное внимание.
Следующий параграф «Институционально—правовые формы реализации правовой политики в сфере местного самоуправления» раскрывается деятельностный компонент правовой политики в сфере местного самоуправления, который представлен основными тенденциями правотворческой, правоприменительной, правоинтериретационной и правоохранительной ее форм. Диссертант определяет назначение, содержание, общую стратегию и тактику каждой из названных форм и формулирует приоритетные направления реализации в современных условиях реформирования местного самоуправления.
В заключении формулируются основные выводы по содержанию диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Статьи, в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Геворков A.M. Институционализация правовой политики в сфере местного самоуправления // Бизнес в законе. 2010. № 5. С. 36-38.
2. Геворков A.M. Правовая политика в сфере местного самоуправления: теоретико-институциональный аспект // Черные дыры в российском законодательстве. 2010. № 6. С. 47-49.
Иные публикации:
3. Геворков A.M. Муниципально-лравовая политика в субъектах Российской Федерации: проблемы формирования // Развитие молодежной юридической науки в России. Материалы региональной научной юридической конференции аспирантов, студентов и молодых ученых. Ростов-на-Дону: Изд-во ДОН-КВ, 2008. С. 75-83.
4. Геворков A.M. Ореализации принципов муниципальной политики в современном российском законодательстве // Проблемы российского законодательства: история и современность. Материалы V-Меж-региональной научно - практической конференции. Самара: Самар. гуманитар, акад., 2008. С. 222-228.
5. Геворков A.M. Муниципально-правовая политика как инструмент преодоления правотворческих ошибок // Современные проблемы философии и социально-гуманитарных наук. Сборник научных статей. Москва-Ставрополь, 2009. С. 302-304.
6. Геворков A.M. Финансовые полномочия органов городского самоуправления: вопросы теории и практики // Суд, право и власть: Сборник научных статей. Вып. 5. Ростов-на-Дону: РАП, 2010. С. 98-101.
7. Геворков A.M. Проблема разграничения компетенции публично-правовых образований в сфере местного самоуправления // Проблемы и перспективы права и правосудия в современном мире. Материалы всероссийской научно-практической конференции для студентов и аспирантов. Краснодар, 2010. С. 41-45.
8. Геворков A.M. Проблема разграничения компетенции публично-правовых образований в сфере местного самоуправления // Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире. Материалы VII международной научно-практической конференции. Тамбов, 2010. С. 171-173.
9. Геворков A.M. Правовая политика в сфере местного самоуправления: понятие и отличительные черты // Наука и образование; хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 5. С. 50-52.
Подписано в печать 01.02.12 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,34 Уч.-изд.л. 1,14
Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 32
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.
