Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации»

На правах рукописи

Горбачева Ольга Юрьевна

Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации

Специальность: 12.00.14. - Административное право, финансовое

право, информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2003 \

X

Диссертация выполнена в Московском Государственном Университете имени М.В. Ломоносова (юридический факультет).

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:

доктор юридических наук профессор Алехин Алексей Петрович

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:

доктор юридических наук профессор

Грачева Елена Юрьевна Салшцева Надежда Георгиевна

доктор юридических наук профессор

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ:

Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится «25»сентября 2003 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119992, г. Москва, ГСП-2, Ленинские горы, МГУ, юридический факультет, 1-й гуманитарный корпус.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке им. А.М. Горького.

Автореферат разослан «21 »августа 2003г.

|

Ученый секретарь диссертационного совета

Лысенко О.Л.

1

шж

2005-4 12143

Актуальность темы исследования. Бюджетная система Российской Федерации, являясь составной частью финансовой системы страны, затронута процессами реформирования и обновления, которые охватили практически все сферы финансовой жизни: налогообложение, страхование, кредитование и др. Изменения в бюджетной системе не так очевидны, как, например, смена одних налогов другими или переход от валютной монополии к свободному совершению валютных сделок. Однако, эти изменения носят базовый характер:

конституционный принцип федерализма получил развитие в бюджетном праве в форме принципа бюджетного федерализма, в основу действующего бюджетного законодательства был положен принцип самостоятельности бюджетов. Практическим следствием явилось развитие межбюджетных отношений;

построение правового государства потребовало закрепления юридических гарантий реальных прав законодательной (представительной) власти в области бюджета. Органы представительной власти стали активными участниками стадии рассмотрения бюджета и контроля за его исполнением;

произошел отказ от банковского исполнения бюджета, переход к казначейской системе, консолидации бюджетных средств на едином казначейском счете. Как следствие, участниками бюджетных отношений стали новые субъекты - органы федерального казначейства и казначейств субъектов федерации.

Опыт функционирования бюджетной системы в новых условиях, а так же мировая практика поставили новые задачи: переход к составлению и исполнению бюджета на основе целевых программ,

ПК. И ! -пИАЛЬМЛЯ Ь" -"'ЕМ

^ О)рг

приведение бюджетной классификации в соответствие с международными стандартами, постепенный переход от сметного финансирования к государственным закупкам социально значимых услуг на контрактной конкурсной основе. Какие-то из этих задач будут решены, какие-то будут признаны бесперспективными, но реформа бюджетной системы продолжится.

Поскольку бюджетные отношения существуют только в виде правоотношений, становится очевидной потребность в совершенствовании бюджетного законодательства. Опыт кодификации бюджетно-правовых норм, предпринятый в Российской Федерации, свидетельствует о том, что законодательство не может нормально развиваться в отсутствие ясно сформулированных научных подходов и доктринальных требований к нормативному регулированию бюджета. Бюджетное законодательство не согласовано с реальной практикой бюджетного процесса.

Принципиальные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о казначейском исполнении бюджета, единстве кассы на практике не реализованы до сих пор, ограничения на создание внебюджетных фондов не соблюдаются. Напротив, существующие в силу потребностей практики отношения, в первую очередь при исполнении бюджета, не урегулированы в Бюджетном кодексе надлежащим образом, что вызывает к жизни огромное количество подзаконных актов Министерства финансов Российской Федерации, обесценивая идею кодификации.

Актуальность изучения проблем бюджетного процесса обусловлена недостаточным уровнем разработанности данной тематики в российской правовой литературе.

Научная разработанность темы. Развитие бюджетной системы и бюджетного законодательства России и субъектов федерации сопровождалось появлением монографий и разделов в учебной литературе, освещавших отдельные юридические и финансовые аспекты произошедших изменений.

Среди современных монографий по бюджетной тематике необходимо особо отметить такие работы, как: Ю.А. Крохина «Бюджетное право и российский федерализм» (М.: Норма, 2002 г.), М.В. Романовский «Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации»(С-Пб. 1992 г.), М.В. Романовский, О.В. Врублевская «Бюджетная система Российской Федерации» (М.: Юрайт, 1998 г.). Однако, монографий по юриспруденции, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования, регулированию процессуальных отношений в бюджетном праве, и построенных на современном материале, практически не имеется. Тем не менее, отдельные теоретические подходы к проблематике бюджетного процесса содержатся в учебной литературе.

Здесь следует выделить учебники финансового права под редакцией О.Н. Горбуновой1, Н.И. Химичевой2, М.В. Карасевой 3, Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко4, содержащие разделы, посвященные бюджетному праву и процессу. Но учебная литература не предполагает углубления в дискуссионные вопросы, поэтому в названных работах проблемы бюджетного процесса освещены в общем виде, основное внимание авторы традиционно сосредотачивают на описании норм материального права.

1 Финансовое право Учебник под ред О Н Горбуновой - М , 1996

2 Финансовое право Учебник под ред НИ Химичевой -М.1999

3 Финансовое право Учебник под ред М В Карасевой - М, 2002

4 Финансовое право Учебник под ред. Е Ю Грачевой, Г П Толстопятенко - М , 2003 г

Констатируя существование бюджетного процесса и его стадий, ученые-финансисты не дают ответа на вопросы: почему бюджетная деятельность государства по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета, отчете о его исполнении может характеризоваться как бюджетный процесс, в чем причины наделения бюджетных отношений процессуальной формой, каковы критерии деления процесса на стадии. Следовательно, в исследовании бюджетного процесса в науке финансового права имеется пробел.

Восполнить его во многом помогают труды специалистов по финансовому праву, относящиеся к советскому периоду. Назовем такие фундаментальные работы, не потерявшие своей актуальности, как: Н.И. Химичева «Субъекты советского бюджетного права», «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», Бесчеревных В.В «Развитие советского бюджетного права», Пискотин М.И. «Советское бюджетное право», Ровинский H.H. «Государственный бюджет СССР», Ровинский Е.А. «Основные вопросы теории советского финансового права». Методическую основу для исследования бюджетного процесса создают не только работы в области финансового права, но и научные труды, исследующие процессуальные вопросы применительно к общей теории права (P.O. Халфина «Общее учение о правоотношении», С.С. Алексеев «Общая теория права»), а так же относящиеся к смежным с финансовым правом отраслям. Назовем здесь работы Б.М. Лазарева «Управленческие процедуры», В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения», Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Отдельные вопросы, относящиеся к исследуемой теме, затронуты в статьях, опубликованных в юридической периодической печати: Анисимов

А., Крылов Г. « Бюджетный закон - ось бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Анисимов А., Крылов Г. «Основные принципы бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Иванова Н.Г. «Бюджетный кодекс и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов». Комягин Д.Л. «Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов». // Право и экономика. 2000 г. № 3.

Отметим так же диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук, посвященные темам, прямо или косвенно относящимся к бюджетному процессу. Диссертация О.В. Болтиновой «Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации» освещает только одну стадию бюджетного процесса без углубленного анализа теоретических вопросов бюджетного процесса в целом. Диссертация И.В. Бенедика «Стадии в юридическом процессе», напротив, отличается глубоким анализом процессуальных проблем, но посвящена общетеоретическому исследованию и относится к теме бюджетного процесса только как методологический источник. Достаточно узкой тематике посвящена диссертация А. Г. Пауля «Процессуальные нормы бюджетного права».

В изучении проблем бюджетного процесса полезен зарубежный опыт. Сошлемся в связи с этим на работу Premchand А. " Government Budgeting and Expenditure Controls. Theory and Practice", описывающую признанные в мировой практике философские и теоретические подходы к бюджетной политике, бюджетному процессу и бюджетному контролю.

Исходя из изложенного выше, целью настоящей работы является обобщение накопленных знаний в области бюджетного

процесса и разработка, на основе современной теории юридического процесса и финансового права, научных основ правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Задачами диссертационного исследования являются:

- обоснование понятия бюджетного процесса, как вида юридического процесса и выделение присущих бюджетному процессу особенностей;

- изучение содержания и структуры бюджетного процесса;

- изучение правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне бюджетной системы и на уровне субъектов Российской Федерации;

- изучение стадий бюджетного процесса в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;

- выработка предложений по совершенствованию отдельных процедур по стадиям бюджетного процесса.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу составления, рассмотрения, утверждения бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, а так же по исполнению этих бюджетов и отчету об их исполнении.

Предметом исследования является правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношений в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Правовое регулирование бюджетного процесса местного самоуправления не относится к предмету настоящего исследования, т.к. в силу специфики муниципального уровня бюджетной системы, требует отдельного изучения.

Практическая значимость работы. Практическая значимость диссертации заключается в том, что разработанные диссертантом

теоретические положения и выводы могут быть применены при подготовке учебных материалов и пособий по данной теме; содержащиеся в диссертации предложения по совершенствованию бюджетно-процессуального законодательства могут быть использованы при подготовке проектов нормативных актов в сфере бюджетного процесса; содержащиеся в диссертации рекомендации могут быть непосредственно учтены соответствующими государственными органами при составлении проекта бюджета, его рассмотрении и утверждении, исполнении бюджета и составлении отчета о его исполнении.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

1. На основе современного материала произведено комплексное теоретическое исследование проблем бюджетного процесса. В диссертации автором обосновывается, что концепция процессуального оформления бюджетных отношений сохраняет свое значение на современном этапе развития бюджетного права.

2. В работе исследованы изменения в правовом регулировании бюджетного процесса с учетом нового содержания, которым наполняется процессуальная форма в бюджетном праве.

3. По результатам проведенного исследования предлагаются новые теоретические положения относительно юридических фактов, порождающих бюджетные правоотношения, а так же критерии деления бюджетного процесса на стадии па современном этапе развития бюджетного права и процесса.

4. Автором сформулированы предложения по дальнейшим изменениям в правовом регулировании бюджетного процесса, которые диктуются потребностями практики и следуют из мирового опыта, в частности по реализации принципа прозрачности в бюджетной сфере.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны результаты исследования:

1. Бюджетный процесс сохраняет все признаки юридического процесса в широком понимании данного термина и, кроме того, обладает особыми, присущими только ему, характерными чертами: особым объектом, предметом, субъектным составом участников процесса, особыми юридическими фактами, порождающими бюджетные правоотношения, а так же делением на стадии.

2. Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права (самостоятельность бюджетов, бюджетный федерализм, полнота и достоверность), так и специальным принципам бюджетного процесса, таким как обеспечение сбалансированности бюджета, гласность бюджетного процесса, адресность и целевой характер выделения бюджетных средств, эффективность и экономность использования бюджетных средств.

Особое значение имеет принцип прозрачности, признанный важнейшим в мировой практике. Принцип прозрачности не получил до настоящего времени адекватного закрепления в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

3. Бюджетный процесс представляет собой совокупность последовательных стадий. В литературе отсутствует единство мнений относительно количества стадий бюджетного процесса, а так же отсутствуют указания на признаки выделения стадий. По результатам проведенного исследования и анализа предлагаются критерии выделения самостоятельной стадии по следующим признакам: субъектному составу; правам и обязанностям субъектов; целям, задачам и правовому результату; срокам. Соответственно, предлагается выделять четыре стадии бюджетного

процесса: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение закона о бюджете; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

4. Правовое регулирование всех стадий бюджетного процесса нуждается в совершенствовании. Проведенное исследование проблем бюджетного процесса позволяет сформулировать несколько направлений совершенствования бюджетно-процессуального законодательства, а именно: разработка стандартной формы закона о бюджете, обеспечивающей единообразную структуру данного закона и сопоставимость бюджетных данных за разные годы; привлечение к работе над составлением проекта бюджета федерального казначейства т.к. практика такова, что при составлении проекта на следующий финансовый год неизвестны фактические результаты исполнения бюджета текущего года, это делает бюджетный процесс на данной стадии неэффективным, а составляемый бюджет недостоверным; на стадии исполнения бюджета необходимо обеспечить быстроту поступления данных о совершаемых операциях со средствами единого казначейского счета, т.к. федеральное казначейство не обладает оперативной информацией о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя она необходима для текущего исполнения бюджета; необходимо установить личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

5. Предлагаются новые теоретические подходы к определению статуса бюджетного учреждения, как участника бюджетного процесса. В диссертационном исследовании предлагается различать: бюджетные учреждения в узком смысле слова,

состоящие на полном бюджетном финансировании. Любые доходы таких учреждений из внебюджетных источников учитываются при их получении в составе доходов бюджета, а при расходовании - как использование дополнительного бюджетного финансирования. Второй тип - это бюджетные учреждения в широком смысле слова. Для них бюджетное финансирование является основным, но не единственным источником средств. Внебюджетные средства таких учреждений должны учитываться обособлено от средств бюджетного финансирования, получение и расходование таких средств не требует процессуальной формы. Внебюджетное финансирование не учитывается в доходной и расходной части бюджета с тем, чтобы не происходило искусственного завышения объемов бюджетных показателей. От бюджетных учреждений первого и второго типа следует отличать иных получателей бюджетных средств, не относящихся к бюджетным учреждениям. Это предприятия и организации различных организационно-правовых форм, получающие дотации, субсидии и субвенции в рамках целевых бюджетных программ.

6. Особыми участниками бюджетного процесса являются государственные внебюджетные фонды. В работе обосновывается вывод о том, что создание внебюджетных фондов является исключением из правила полноты бюджета, противоречит принципу единства кассы. Анализ мировой практики показывает, что допустимым является создание лишь ограниченного числа социальных внебюджетных фондов.

7. Бюджетный процесс субъектов Российской Федерации отличается особенностями, призванными учесть специфику этого уровня бюджетной системы. Так, например, более длительный срок отведен на составление проекта бюджета с тем, чтобы можно было

учесть планируемые поступления средств из федерального бюджета. На практике бюджетный процесс в субъектах федерации обладает особенностями, зачастую не обусловленными объективными причинами и представляющими собой отклонения от общих принципов бюджетного права.

Методологической основой исследования выступает использование системного и конкретно-исторического подходов, метода восхождения от абстрактного к конкретному, метода междисциплинарного исследования, сравнительного анализа.

При написании диссертации автор опирался на работы ведущих специалистов в области финансового права, бюджетных отношений, административного права и процесса: Н.И. Химичевой, О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Е.А. Ровинского, М.И. Пискотина, P.O. Халфиной, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.М. Горшенева, Ю.А. Тихомирова, А. Премчанда. Использовались так же работы дореволюционных авторов : И.Х. Озерова, М.И. Фридмана, JI.H. Яснопольского, И.Т. Тарасова. Так же учтены публикации научных статей специального характера, таких авторов как А.П. Любимов, Е.А. Суханов, В.М. Родионова, В.А. Петров, и диссертационные исследования И.В. Бенедика, О.В. Болтиновой, В.Н. Баландина, А.Г. Пауля.

При написании диссертации исследовалось бюджетное законодательство Российской Федерации, и, на выборочной основе, нормативные акты субъектов федерации: республики Карелия, Саратовской, Нижегородской и Владимирской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В круг источников входят так же международно-правовые акты рекомендательного характера, издаваемые Международным Валютным Фондом.

Эмпирическую базу исследования составила известная автору правоприменительная практика в бюджетной сфере, а так же материалы судебной практики, включая определения Конституционного Суда Российской Федерации, и постановления Федерального Арбитражного Суда Московского округа.

Результатом исследования является выработка теории бюджетного процесса, понимаемого как вид юридического процесса, исследование конкретных стадий бюджетного процесса, выявление пробелов и противоречий в действующем бюджетном законодательстве и формулирование предложений по совершенствованию правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре административного и финансового права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, где проведены ее рецензирование и обсуждения, в ходе которых основные положения диссертации были одобрены.

Основные положения нашли отражение при проведении практических (семинарских) занятий по курсу «Финансовое право», а так же в докладе на научной конференции студентов и аспирантов «Реформа законодательства в России: проблемы и перспективы».

Структура и объем работы обусловлены целями задачами и содержанием предмета исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы и нормативных актов.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении анализируются актуальность, цели, задачи, методологическая основа исследования, научная новизна, приводятся положения, выносимые на защиту и определяется практическая применимость исследования.

В первой главе «Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации» ' изложены общие теоретические подходы к определению понятия и

особенностей бюджетного процесса, содержания и структуры I бюджетного процесса, а так же проведен анализ правового

обеспечения бюджетного процесса в Российской Федерации.

В первом параграфе главы первой дается теоретический анализ бюджетного процесса как вида юридического процесса в широком понимании данного термина, исследуются признаки, позволяющие характеризовать данный вид деятельности в особом качестве юридического процесса, а так же рассматривается место бюджетного процесса в финансовом праве.

По нашему мнению, бюджетный процесс не сводится к разрешению споров между участниками бюджетных правоотношений, а так же применению принудительных мер. Такие виды деятельности имеют место и играют важную роль в ' обеспечении применения материальных бюджетно-правовых норм,

в соблюдении прав всех участников бюджетного правоотношения. Однако эта деятельность не исчерпывает всего бюджетного процесса. Нормы, регулирующие, например, порядок рассмотрения бюджета, так же являются процессуальными.

Бюджетный процесс определяется как упорядоченная деятельность государственных органов (и ряда иных субъектов) по

составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета, а так же по составлению, рассмотрению и утверждению отчета о его исполнении.

Именно такое понимание процесса воспринято наукой финансового права, хотя и не получило в ней развернутого теоретического обоснования.

Совокупность действий может быть охарактеризована как юридический процесс, если ей присущи следующие признаки:

1. Действия совершаются последовательно, их порядок не может быть изменен;

2. Действия облечены в процессуальную форму;

3. Процессуальная форма закреплена процессуальными нормами права.

Все эти признаки в полной мере присущи бюджетному процессу.

Бюджетный процесс представляет собой систему последовательных действий, урегулированных особыми нормами, входящими в основной институт финансового права - бюджетное право.

Бюджетное право понимается как совокупность двух групп правовых норм5. Первая группа норм устанавливает материальное содержание бюджета, вторая - порядок функционирования бюджетной системы, т.е. бюджетный процесс. Нормы, регулирующие бюджетный процесс, соответствуют критериям процессуальных норм. Они определяют состав участников бюджетно-процессуальной деятельности на разных уровнях

5 Пискотан М И Советское бюджетное право -М.1971 Стр 57, Бесчеревных В В Развитие советского бюджетного права -М,1960 Стр 18, ГурвичМА Советское финансовое право -М, 1954. Стр 152-164; Химичева Н И Правовые основы бюджетного процесса в СССР -Саратов, 1966. Стр 4

бюджетной системы (статьи 151, 152, 164 Бюджетного кодекса Российской Федерации), устанавливают права и обязанности участников бюджетного процесса (статьи 153-163, 165-168 Бюджетного кодекса Российской Федерации), указывают, какие действия и в какой последовательности необходимо совершить участникам процессуальной деятельности для достижения поставленной цели (главы 20-25 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так же целью процессуальных норм в бюджетном праве является определение порядка принятия решений. Следует оговориться, что речь идет не о решении спора, а о принятии управленческого решения как результата совершения процессуальных действий на какой-либо из стадий бюджетного процесса.

Второй параграф главы первой посвящен изучению проблем возникновения, изменения и прекращения бюджетно-процессуальных правоотношений, а так же исследованию вопросов, связанных с определением количества стадий бюджетного процесса.

Проблема правового основания возникновения, изменения и прекращения бюджетно-процессуальных отношений исследуется на основе подходов, выработанных как общей теорией права так и наукой финансового права. Теория юридических фактов, как обстоятельств, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение финансовых правоотношений, а так же классификация юридических фактов в финансовом праве дана в монографии М.В. Карасевой «Финансовое правоотношение»6. Применительно к теории бюджетного процесса вопрос о юридических фактах в литературе не освещен.

В результате делается вывод о том, что фактами для возникновения, изменения и прекращения данных правоотношений являются закон о бюджете, в части содержащихся в нем индивидуальных предписаний; административные акты, издаваемые субъектами бюджетных правоотношений в пределах своей компетенции в отношении нижестоящих участников бюджетного процесса; договоры и соглашения, а так же издаваемые на их основе нормативные акты, закрепляющие порядок взаимоотношений между государственными органами и хозяйствующими субъектами на определенных стадиях бюджетного процесса; императивные определенные сроки.

Бюджетный процесс представляет собой совокупность последовательных стадий. Поскольку в литературе не выработано единого мнения относительно количества стадий бюджетного процесса, а так же отсутствуют признаки выделения стадий, для характеристики стадии бюджетного процесса в диссертации установлены признаки и свойства, принадлежащие самостоятельной стадии, без которых она существовать не может:

1) специфическими задачами; 2) обособленным кругом субъектов; 3) итоговыми результатами, закрепленными в соответствующих документах, и их правовыми последствиями; 4) процессуальными пределами.

С помощью данного перечня свойств возможно более точное установление пределов, границ отдельной стадии, более правильного выполнения задач, поставленных перед ней. Данный подход поможет нам разграничить стадии бюджетного процесса и дать им более точную характеристику.

6КарасеваМВ Финансовое правоотношение - Воронеж, 1997, стр 157-207

В науке финансового права существует множество точек зрения на количество стадий бюджетного процесса7.

Автор предлагает выделять следующие стадии бюджетного процесса:

1. Составление проекта бюджета.

2. Рассмотрение и утверждение закона о бюджете.

3. Исполнение бюджета.

4. Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Правовое регулирование бюджетного процесса должно

соответствовать как общим принципам бюджетного права, так и специальным принципам бюджетного процесса. Особое значение необходимо уделить принципу прозрачности бюджетного процесса. Прозрачность в бюджетной сфере может трактоваться как открытость и гласность информации о сгруктуре и функциях органов государственной власти, целей фискальной и бюджетной политики, состояния государственных счетов и бюджетных прогнозов. Это предполагает беспрепятственный доступ к достоверной, полной, актуальной, доступной пониманию информации о деятельности органов государственной власти в бюджетно-налоговой сфере. Прозрачность в бюджетной сфере необходима для того, чтобы общественность, интересующаяся вопросами составления проекта бюджета, его рассмотрения и принятия, исполнения и утверждения отчета об исполнении, могла правильно оценить текущее и будущее финансовое положение

7 Так, НИ Химичева (Финансовое право Учебник под ред НИ Химичевой -M 1999, стр 185) придерживается классификации данной в Бюджетном кодексе Российской Федерации; M И Пискотин (Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся -М , 1961, стр 239) выделяет стадии составления, утверждения, исполнения бюджета, а так же составления и утверждения отчета о его исполнении, исключая рассмотрение бюджета, M А. Гурвич (Советское финансовое право -М 1954, стр 152-154) говорит о составлении, рассмотрении и утверждении бюджета, исключая исполнение бюджета и составление и утверждение отчета о его исполнении

государства. Своевременное доведение до сведения общественности бюджетной документации, представленной в доступной форме помогает понять намерения государства с одной стороны, а с другой - проконтролировать действия исполнительной власти по расходованию денежных средств. Прозрачность в сфере бюджетного процесса позволяет, заинтересованным лицам и организациям определить какие шаги предприняло правительство для исполнения предусмотренных бюджетом программ и сравнить запланированные финансовые операции с фактическими. Поскольку прозрачность в бюджетной сфере требует подотчетности, она усиливает демократическое содержание политики и укрепляет доверие граждан к своему правительству.

В международной финансово-правовой практике данному принципу отводится одна из ведущих ролей в сфере правового регулирования бюджетного процесса, но в бюджетном законодательстве Российской Федерации не получил до настоящего времени адекватного закрепления.

В третьем параграфе главы первой рассматриваются правовые основы бюджетно-процессуальной деятельности. Проведен анализ норм Конституции Российской Федерации, регулирующих вопросы бюджетного процесса, части третьей Бюджетного кодекса Российской Федерации, посвященной бюджетному процессу, так же рассматриваются особенности ежегодно принимаемого закона о бюджете и ряда подзаконных актов, регламентирующих деятельность участников бюджетного процесса на различных стадиях.

Вторая глава диссертации «Механизм правового регулирования стадий бюджетного процесса» посвящена анализу стадий бюджетного процесса и проблем, возникающих на каждой

стадии. При проведении анализа за основу был взят федеральный бюджет, а для иллюстрации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации выбраны республика Карелия, Саратовская область, Нижегородская область, Владимирская область и город Москва.

В первом параграфе второй главы рассматриваются проблемы, возникающие на стадии составления проекта бюджета.

Составление бюджета, должно отвечать следующим принципам:

- полноты учета в бюджете государственных доходных и расходных операций;

- прозрачности, т.е. давать оценку эффективности бюджетной классификации, производить распределение средств по экономической и функциональной классификациям, дать оценку государственным программам, реализуемым за счет средств бюджета;

- реалистичности, т.е. ответить на вопросы: построен ли бюджет на реалистичной макроэкономической основе, основаны ли представленные сметы расходов на обоснованных прогнозах доходов, насколько точно определены приоритетные расходы в процессе составления бюджета.

Обязанности в области подготовки бюджета определяются тем, какие полномочия закреплены за законодательными и исполнительными органами. Возможны два варианта распределения бюджетных полномочий между законодательной и исполнительной властями на стадии составления бюджета: наделение органов исполнительной власти значительными бюджетными полномочиями (Франция, Великобритания) либо

разделение полномочий между исполнительной и законодательной властями (США).

Российская Федерация придерживается первого варианта распределения бюджетных полномочий между органами исполнительной и законодательной властей. Органы исполнительной власти наделяются исключительными полномочиями по составлению проекта бюджета. Данное положение закреплено статьей 171 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако, необходимо отметить, что полностью изолировать законодательные (представительные) органы власти от работы над проектом бюджета представляется неверным. Привлечение к работе над проектом бюджета законодательных (представительных) органов позволит депутатам, не дожидаясь поступления проекта бюджета в Государственную Думу, подключиться к работе над ним, а так же в целях прохождения федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе в установленный законом срок решить значительную часть спорных вопросов по бюджету еще на стадии его составления.

Особенностью составления проекта бюджета в Российской Федерации, а именно прогнозирования его доходной части в последние годы является их зависимость от цен на нефть. Так при прогнозировании доходов бюджета на 2002 год Правительство Российской Федерации исходило из расчета в среднем 23,5 доллара США за баррель, а при составлении бюджета на 2003 - 21,5 доллара США за баррель (эти данные содержатся в пояснительной записке, подаваемой в Государственную Думу вместе с проектом бюджета на очередной финансовый год). Колебание цен на нефть приводит к очень сильным колебаниям доходов федерального бюджета. По

прогнозам экономистов увеличение средних цен на нефть на один доллар США за баррель приводит к увеличению дохода бюджета примерно на 1,7 миллиарда долларов США. Соответственно, сокращение на один доллар США - к падению доходов на ту же сумму.8 Такая ситуация вносит неопределенность как в процесс бюджетного планирования, так и исполнения бюджета, т.к. в случае падения цен на нефть, доходы бюджета резко сокращаются и возникает необходимость компенсировать разницу между запланированными и реальными доходами. Это можно сделать либо при помощи эмиссии, но возникает угроза роста инфляции, либо наращивая внешний и внутренний долг, либо сокращая реальные расходы. Поэтому, на наш взгляд, в бюджетное законодательство должны быть внесены следующие изменения. Во-первых, необходимо на законодательном уровне признать зависимость доходов федерального бюджета от цен на нефть на мировом рынке, во-вторых внести изменения в бюджетное законодательство, предусматривающие порядок использования средств, которые бюджет получает от благоприятной конъюнктуры рынка (например, создание стабилизационного фонда). Они должны направляться на погашение внешнего и внутреннего долга, на создание финансовых резервов, позволяющих компенсировать падение доходов при неблагоприятных условиях.

Важной проблемой на стадии подготовки проекта бюджета является то, что составители бюджета не имеют информации о

8 материал расположен на сайте Икр /Ау\улу 5рь ги/^/13473

предварительных фактических результатах исполнения бюджета за прошлый завершившийся финансовый год или о прогнозируемых результатах исполнения бюджета за текущий финансовый год. Составление бюджета на следующий год начинается практически в начале текущего финансового года, и до того как станут известны результаты за предыдущий финансовый год. В результате Министерство финансов готовит проект бюджета, опираясь на первоначальные бюджеты за предыдущий и текущий годы, а не на предварительные и прогнозируемые результаты исполнения бюджета текущего и предыдущего года.

В стране с нестабильной экономической ситуацией и высоким уровнем инфляции составление бюджета на основе таких показателей, т.е. без учета фактических результатов исполнения бюджета за предшествующие годы, может стать нереалистичным.

Чтобы избежать такой ситуации на этапе обсуждения бюджетных показателей необходимо привлечь федеральное казначейство. Оно должно представить оценки расходов за предыдущий год и расходы к данному моменту в текущем году, а так же прогнозы вероятных результатов на текущий год.

Другая проблема, возникающая на стадии составления проекта бюджета, заключается в отсутствии методов установления приоритетов в использовании ресурсов. Отсутствие целенаправленности при определении приоритетов или попытка устанавливать их на слишком позднем этапе подготовки бюджета создает вероятность перерасхода средств по сравнению с реально существующими потребностями.

Эффективный порядок составления бюджета должен быть направлен на четкое определение приоритетных задач правительства и выбор из множества бюджетных заявок

отраслевых министерств тех, которые действительно важны для достижения целей определенных правительством в планируемом финансовом году. Это требует наличия двух составляющих. Во-первых, бюджетную стратегию следует определить на политическом уровне и установить:

1. общий допустимый объем бюджета;

2. новые мероприятия, которые потребуют финансирования из бюджета и которые необходимо в него включить;

3. все изменения в средствах, выделяемых на проведение мероприятий, предусмотренных существующей политикой.

Во-вторых, представителям Министерства финансов необходимо встретиться с представителями каждого министерства-распорядителя бюджетных средств. Для отражения в бюджете новых мероприятий составители бюджета должны потребовать от всех отраслевых министерств определить приоритетность своих заявок.

Но практика чаще всего расходится с этим идеалом. Решения о приоритетах на стадии подготовки проекта бюджета могут быть абсолютно искусственными поскольку намеренно указываются неточные, неясные или завышенные суммы в предвидении реальных ассигнований, которые будут выделены во время исполнения бюджета.

В тех случаях, когда это возможно, стоимость осуществления новых мероприятий, которые намерено реализовать какое-либо отраслевое министерство, должна определяться отдельно от расчетов стоимости текущих мероприятий и программ, проводимых данным министерством. В качестве обоснования отраслевое министерство должно представить информацию о результатах от таких новых мер, а так же о дополнительных

расходах на них предпочтительно в такой форме, которая позволяет сравнить заявки разных министерств. Роль Министерства финансов должна заключаться в анализе и подготовке замечаний по этим сметам затрат. Данные следует представлять с достаточным уровнем детализации, чтобы можно было судить об обоснованности бюджетной заявки, о деятельности, которую призвана обеспечить средствами данная заявка, и о соответствующем уровне штатов.

Второй параграф второй главы посвящен правовому регулированию стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета отвечает всем признакам самостоятельной стадии бюджетного процесса. Данной стадии присущ специфический состав субъектов, обладающих определенными полномочиями, реализуемыми только на данной стадии бюджетного процесса. Задачей, стоящей перед субъектами на данной стадии, является превращение проекта бюджета в документ, имеющий юридическую силу - федеральный закон о федеральном бюджете. Закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год является результатом, итогом, стадии. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко определил процессуальные сроки для данной стадии (август - декабрь года, предшествующего планируемому), но не установил ответственности за нарушение данных сроков.

В третьем параграфе второй главы исследуются проблемы возникающие на стадии исполнения бюджета.

К положительным сторонам стадии исполнения бюджета можно отнести переход России на казначейскую систему исполнения бюджета, а так же законодательное закрепление принципа единства кассы.

В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п. 8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета как по расходам так и по доходам. В распоряжении федерального казначейства нет оперативной информации о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя такая информация необходима и для текущего исполнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию о всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день.

Так же федеральное казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих право на получение средств из федерального бюджета т.е. нет реестра бюджетополучателей.

В целях совершенствования правового регулирования стадии исполнения бюджета автор считает необходимым уточнить правовой статус главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Для этого в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств закрепить не органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностные лица, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Таким образом установив личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

Требуют уточнения положения действующего законодательства относительно статуса получателя бюджетных средств -бюджетного учреждения. В диссертационном исследовании предлагается различать: бюджетные учреждения в узком смысле слова, состоящие на бюджетном финансировании. Любые доходы таких учреждений из внебюджетных источников учитываются при их получении в составе доходов бюджета, а при расходовании - как использование дополнительного бюджетного финансирования. По долгам учреждений этого типа государство несет субсидиарную ответственность. Второй тип - это бюджетные учреждения в широком смысле слова. Для них бюджетное финансирование является основным, но не единственным источником средств. Внебюджетные средства таких учреждений должны учитываться обособлено от средств бюджетного финансирования. В то же время предлагается исключить субсидиарную ответственность государства по долгам учреждений этого типа, если задолженность

образовалась по обязательствам, подлежащим оплате из внебюджетных источников. От бюджетных учреждений первого и второго типа следует отличать иных получателей бюджетных средств, не относящихся к бюджетным учреждениям. Это предприятия и организации различных организационно-правовых форм, получающие дотации, субсидии и субвенции в рамках целевых бюджетных программ.

Анализу правового регулирования стадии составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета посвящен параграф четвертый главы второй. Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим. Этим обусловлены ее специфические признаки. Задачей данной стадии является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием формализованного документа - отчета об исполнении бюджета. Хотя основными участниками являются Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, важную роль играет так же Счетная Палата Российской Федерации, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.

Работа заканчивается кратким заключением, в котором изложены выводы и предложения, отражающие основные результаты проведенного исследования.

Положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования содержатся в следующих публикациях автора:

1. Юридические факты в бюджетном процессе.// Право: теория и практика, № 5, 2002 г. 1п.л.

2. Особенности бюджетного процесса на региональном уровне бюджетной системы Российской Федерации./ Сборник

студенческих и аспирантских работ. Выпуск III. Тезисы докладов и сообщений на студенческой научной конференции в МГУ им. М.В. Ломоносова. Под ред. д.ю.н., профессора B.C. Комиссарова. - М., Зерцало-М, 2003 г. 0,5 п.л. 3. Некоторые проблемы правового регулирования исполнения федерального бюджета.// Право: теория и практика. № 6, 2003 г. 1 пл.

Подписано в печать 10.06.2003. Формат 60 х 84 1/16.

Бумага офсетная. Печать 9фсетяая. Усл. печ. л. 1,63. Усл. кр.- отг. 6,52. Уч.- изд. л. 1,75. Тираж 100 экз. Заказ 456

Московский государственный институт радиотехники, электроники и автоматики (технический университет) 119454 Москва, просп. Вернадского, 78

РНБ Русский фонд

2005-4 12143

мл 2003

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Горбачева, Ольга Юрьевна, кандидата юридических наук

Введение.стр. 3

Глава 1. Общая характеристика правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.стр.17

1. Понятие и особенности бюджетного процесса.стр. 17

2. Содержание и структура бюджетного процесса.стр. 29

3. Основы правового обеспечения бюджетного процесса.стр. 71

Глава 2. Механизм правового регулирования стадий бюджетного процесса.стр. 85

1. Правовое регулирование стадии разработки проекта бюджета.стр. 85

2. Правовое регулирование стадии рассмотрения и принятия закона о бюджете.стр. 105

3. Правовое регулирование стадии исполнения бюджета.стр. 124

4. Правовое регулирование стадии составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.стр. 163

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации"

Бюджетная система Российской Федерации, являясь составной частью финансовой системы страны, затронута процессами реформирования и обновления, которые охватили практически все сферы финансовой жизни: налогообложение, страхование, кредитование и др. Изменения в бюджетной системе не так очевидны, как, например, смена одних налогов другими или переход от валютной монополии к свободному совершению валютных сделок. Однако, эти изменения носят базовый характер: конституционный принцип федерализма получил развитие в бюджетном праве в форме принципа самостоятельности бюджетов. Практическим следствием явилось развитие межбюджетных отношений; построение правового государства потребовало закрепления юридических гарантий реальных прав законодательной (представительной) власти в области бюджета. Органы представительной власти стали активными участниками стадии рассмотрения бюджета и контроля за его исполнением; произошел отказ от банковского исполнения бюджета, переход к казначейской системе, консолидации бюджетных средств на едином казначейском счете. Как следствие, участниками бюджетных отношений стали новые субъекты - органы федерального казначейства и казначейств субъектов федерации.

Опыт функционирования бюджетной системы в новых условиях, а так же мировая практика поставили новые задачи: переход к составлению и исполнению бюджета на основе целевых программ, приведение бюджетной классификации в соответствие с международными стандартами, постепенный переход от сметного финансирования к государственным закупкам социально значимых услуг на контрактной конкурсной основе, установление официального уровня отчетности. Какие-то из этих задач будут решены, какие-то будут признаны бесперспективными, но реформа бюджетной системы продолжится.

Поскольку бюджетные отношения существуют только в виде правоотношений, становится очевидной потребность в совершенствовании бюджетного законодательства. Опыт кодификации бюджетно-правовых норм, предпринятый в Российской Федерации, свидетельствует о том, что законодательство не может нормально развиваться в отсутствие ясно сформулированных научных подходов и доктринальных требований к нормативному регулированию бюджета. Бюджетное законодательство не согласовано с реальной практикой бюджетного процесса.

Принципиальные требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о казначейском исполнении бюджета, единстве кассы на практике не реализованы до сих пор, ограничения на создание внебюджетных фондов не соблюдаются. Напротив, существующие в силу потребностей практики отношения, в первую очередь при исполнении бюджета, не урегулированы в Бюджетном кодексе надлежащим образом, что вызывает к жизни огромное количество подзаконных актов Министерства финансов Российской Федерации, обесценивая идею кодификации.

Актуальность изучения проблем бюджетного процесса обусловлена недостаточным уровнем разработанности данной тематики в российской правовой литературе.

Развитие бюджетной системы и бюджетного законодательства России и субъектов федерации сопровождалось появлением монографий и разделов в учебной литературе, освещавших отдельные юридические и финансовые аспекты произошедших изменений.

Среди современных монографий по бюджетной тематике необходимо особо отметить такие работы, как: Ю.А. Крохина «Бюджетное право и российский федерализм» (М.: Норма, 2002 г.), М.В. Романовский «Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации»(С-Пб. 1992 г.), М.В. Романовский, О.В. Врублевская «Бюджетная система Российской Федерации» (М.: Юрайт, 1998 г.). Однако, монографий по юриспруденции, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования, регулированию процессуальных отношений в бюджетном праве, и построенных на современном материале, практически не имеется. Тем не менее, отдельные теоретические подходы к данной проблематике содержатся в учебной литературе.

Здесь следует выделить учебники финансового права под редакцией

I л ч

О.Н. Горбуновой , Н.И. Химичевой , М.В. Карасевой , Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко4, содержащие разделы, посвященные бюджетному праву и процессу. Но учебная литература не предполагает углубления в дискуссионные вопросы, поэтому в названных работах проблемы бюджетного процесса освещены в общем виде, основное внимание авторы традиционно сосредотачивают на описании норм материального права.

Констатируя существование бюджетного процесса и его стадий, ученые-финансисты не дают ответа на вопросы: почему бюджетная деятельность государства по составлению проекта бюджета, его рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета, отчете о его исполнении может характеризоваться как бюджетный процесс. В чем причины оформления бюджетных отношений в процессуальную форму, каковы критерии деления процесса на стадии. Следовательно, в исследовании бюджетного процесса в науке финансового права имеется пробел.

Восполнить его во многом помогают труды специалистов по финансовому праву, относящиеся к советскому периоду. Назовем такие фундаментальные работы, не потерявшие своей актуальности, как: Н.И. Химичева «Субъекты советского бюджетного права», «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», Бесчеревных В.В «Развитие советского бюджетного

1 Финансовое право. Учебник под ред. О.Н. Горбуновой. - М., 1996.

2 Финансовое право. Учебник под ред. Н.И, Химичевой. - М., 1999.

3 Финансовое право. Учебник под ред. М.В. Карасевой. - М., 2002 права», Пискотин М.И. «Советское бюджетное право», Ровинский H.H. «Государственный бюджет СССР», Ровинский Е.А. «Основные вопросы теории советского финансового права». Методическую основу для исследования бюджетного процесса создают не только работы в области финансового права, но и научные труды, исследующие процессуальные вопросы применительно к общей теории права (P.O. Халфина «Общее учение о правоотношении», С.С. Алексеев «Общая теория права»), а так же относящиеся к смежным с финансовым правом отраслям. Назовем здесь работы Б.М. Лазарева «Управленческие процедуры», В.Д. Сорокина «Административно-процессуальные отношения», Н.Г. Салищевой «Административный процесс в СССР». Отдельные вопросы, относящиеся к исследуемой теме, затронуты в статьях, опубликованных в юридической периодической печати: Анисимов А., Крылов Г. « Бюджетный закон - ось бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Анисимов А., Крылов Г. «Основные принципы бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6. Иванова Н.Г. «Бюджетный кодекс и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов». Комягин Д.Л. «Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов». // Право и экономика. 2000 г. № 3.

Отметим так же диссертационные исследования на соискание ученой степени кандидата юридических наук, посвященные темам, прямо или косвенно относящимся к бюджетному процессу. Диссертация О.В. Болти

4. Финансовое право. Учебник под ред. Е.Ю. Грачевой, Т.П. Толстопятенко. - М., 2003 г. новой «Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации» освещает только одну стадию бюджетного процесса без углубленного анализа теоретических вопросов бюджетного процесса в целом. Диссертация И.В. Бе-недика «Стадии в юридическом процессе», напротив, отличается глубоким анализом процессуальных проблем, но посвящена общетеоретическому исследованию и относится к теме бюджетного процесса только как методологический источник. Достаточно узкой тематике посвящена диссертация А.Г. Пауля «Процессуальные нормы бюджетного права».

В изучении проблем бюджетного процесса полезен зарубежный опыт. Сошлемся в связи с этим на работу Premchand А. " Government Budgeting and Expenditure Controls. Theory and Practice", описывающую признанные в мировой практике философские и теоретические подходы к бюджетной политике, бюджетному процессу и бюджетному контролю.

Исходя из изложенного выше, целью настоящей работы является обобщение накопленных знаний в области бюджетного процесса и разработка, на основе современной теории юридического процесса и финансового права, научных основ правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

Задачами диссертационного исследования являются: - обоснование понятия бюджетного процесса, как вида юридического процесса и выделение присущих бюджетному процессу особенностей;

- изучение содержания и структуры бюджетного процесса;

- изучение правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне бюджетной системы и на уровне субъектов Российской Федерации;

- изучение стадий бюджетного процесса в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации;

- выработка предложений по совершенствованию отдельных процедур по стадиям бюджетного процесса.

Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу составления, рассмотрения, утверждения бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, а так же по исполнению этих бюджетов и отчету об их исполнении.

Предметом исследования является правовое регулирование бюджетно-процессуальных отношений в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Правовое регулирование бюджетного процесса местного самоуправления не относится к предмету настоящего исследования, т.к. в силу специфики муниципального уровня бюджетной системы, требует отдельного изучения.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

1. На основе современного материала произведено комплексное теоретическое исследование проблем бюджетного процесса. В диссертации автором обосновывается, что концепция процессуального оформления бюджетных отношений сохраняет свое значение на современном этапе развития бюджетного права.

2. В работе исследованы изменения в правовом регулировании бюджетного процесса с учетом нового содержания, которым наполняется процессуальная форма в бюджетном праве.

3. По результатам проведенного исследования предлагаются новые теоретические положения относительно юридических фактов, порождающих бюджетные правоотношения, а так же критерии деления бюджетного процесса на стадии на современном этапе развития бюджетного права и процесса.

4. Автором сформулированы предложения по дальнейшим изменениям в бюджетном процессе, которые диктуются потребностями практики и следуют из мирового опыта, в частности по реализации принципа прозрачности в бюджетной сфере.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны результаты исследования:

1. Бюджетный процесс сохраняет все признаки юридического процесса в широком понимании данного термина и, кроме того, обладает особыми, присущими только ему, характерными чертами: особым объектом, предметом, субъектным составом участников процесса, особыми юридическими фактами, порождающими бюджетные правоотношения, а так же делением на стадии.

2. Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права (самостоятельность бюджетов, бюджетный федерализм, полнота и достоверность), так и специальным принципам бюджетного процесса, таким как обеспечение сбалансированности бюджета, гласность бюджетного процесса, адресность и целевой характер бюджетных средств, эффективность и экономность использования бюджетных средств.

Особое значение имеет принцип прозрачности, признанный важнейшим в мировой практике. Принцип прозрачности не получил до настоящего времени адекватного закрепления в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

3. Бюджетный процесс представляет собой совокупность последовательных стадий. В литературе отсутствует единство мнений относительно количества стадий бюджетного процесса, а так же отсутствуют указания на признаки выделения стадий. По результатам проведенного исследования и анализа предлагаются критерии выделения самостоятельной стадии по следующим признакам: субъектному составу; правам и обязанностям субъектов; целям, задачам и правовому результату; срокам. Соответственно, предлагается выделять четыре стадии бюджетного процесса: составление проекта бюджета; рассмотрение и утверждение закона о бюджете; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Данное деление применимо к бюджетному процессу всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

4. Правовое регулирование всех стадий бюджетного процесса нуждается в совершенствовании. Проведенное исследование проблем бюджетного процесса позволяет сформулировать несколько направлений совершенствования бюджетно-процессуального законодательства, а именно: разработка стандартной формы закона о бюджете, обеспечивающей единообразную структуру данного закона и сопоставимость бюджетных данных за разные годы; привлечение к работе над составлением проекта бюджета федерального казначейства т.к. практика такова, что при составлении проекта на следующий финансовый год неизвестны фактические результаты исполнения бюджета текущего года, это делает бюджетный процесс на данной стадии неэффективным, а составляемый бюджет недостоверным; на стадии исполнения бюджета необходимо обеспечить быстроту поступления данных о совершаемых операциях со средствами единого казначейского счета, т.к. федеральное казначейство не обладает оперативной информацией о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя она необходима для текущего исполнения бюджета; необходимо установить личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

5. Предлагаются новые теоретические подходы к определению статуса бюджетного учреждения. В диссертационном исследовании предлагается различать: бюджетные учреждения в узком смысле слова, состоящие на бюджетном финансировании. Любые доходы таких учреждений из внебюджетных источников учитываются при их получении в составе доходов бюджета, а при расходовании - как использование дополнительного бюджетного финансирования. По долгам учреждений этого типа государство несет субсидиарную ответственность. Второй тип - это бюджетные учреждения в широком смысле слова. Для них бюджетное финансирование является основным, но не единственным источником средств. Внебюджетные средства таких учреждений должны учитываться обособлено от средств бюджетного финансирования. В то же время предлагается исключить субсидиарную ответственность государства по долгам учреждений этого типа, если задолженность образовалась по обязательствам, подлежащим оплате из внебюджетных источников. От бюджетных учреждений первого и второго типа следует отличать иных получателей бюджетных средств, не относящихся к бюджетным учреждениям. Это предприятия и организации различных организационно-правовых форм, получающие дотации, субсидии и субвенции в рамках целевых бюджетных программ.

6. Особыми участниками бюджетного процесса являются государственные внебюджетные фонды. В работе обосновывается вывод о том, что создание внебюджетных фондов является исключением из правила полноты бюджета, противоречит принципу единства кассы. Анализ мировой практики показывает, что допустимым является создание лишь ограниченного числа социальных внебюджетных фондов.

7. Бюджетный процесс субъектов Российской Федерации отличается особенностями, призванными учесть специфику этого уровня бюджетной системы. Так, например, более длительный срок отведен на составление проекта бюджета с тем, чтобы можно было учесть планируемые поступления средств из федерального бюджета. На практике бюджетный процесс в субъектах федерации обладает особенностями, не обусловленными объективными причинами и представляющими собой отклонения от общих принципов бюджетного права. Данная проблема нуждается в отдельном изучении и носит междисциплинарный характер, поскольку затрагивает вопросы финансового и конституционного права.

Методологической основой исследования выступает использование системного и конкретно-исторического подходов, метода восхождения от абстрактного к конкретному, метода междисциплинарного исследования, сравнительного анализа.

При написании диссертации автор опирался на работы ведущих специалистов в области финансового права, бюджетных отношений, административного права и процесса: Н.И. Химичевой, О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Е.А. Ровинского, М.И. Писко-тина, P.O. Халфиной, М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.М. Горшенева, Ю.А. Тихомирова, А. Премчанда. Использовались так же работы дореволюционных авторов : И.Х. Озерова, М.И. Фридмана, Л.Н. Яснопольского, И.Т. Тарасова. Так же учтены публикации научных статей специального характера, таких авторов как А.П. Любимов, Е.А. Суханов, В.М. Родионова, В.А. Петров, и диссертационные исследования И.В. Бенедика, О.В. Болтиновой, В.Н. Баландина, А.Г. Пауля.

При написании диссертации исследовалось бюджетное законодательство Российской Федерации, и, на выборочной основе, нормативные акты субъектов федерации: республики Карелия, Саратовской, Нижегородской и Владимирской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В круг источников входят так же международно-правовые акты рекомендательного характера, издаваемые Международным Валютным Фондом.

Эмпирическую базу исследования составила известная автору правоприменительная практика в бюджетной сфере, а так же материалы судебной практики, включая определения Конституционного Суда Российской Федерации, и постановления Федерального Арбитражного Суда Московского округа.

Результатом исследования является выработка теории бюджетного процесса, понимаемого как вид юридического процесса, исследование конкретных стадий бюджетного процесса, выявление пробелов и противоречий в действующем бюджетном законодательстве и формулирование предложений го процесса в по совершенствованию правового регулирования бюджетно-Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Горбачева, Ольга Юрьевна, Москва

Вывод

Таким образом, в правовом регулировании каждой из стадий бюджетно-^ го процесса мы можем выделить как положительные черты, так определенные проблемы.

К положительным моментам стадии составления проекта бюджета можно отнести практику привлечения депутатов Государственной Думы к подготовке проекта федерального бюджета. Это позволяет решить часть спорных вопросов еще на стадии составления проекта бюджета и должно облегчить рассмотрение и утверждение бюджета в Государственной Думе.

С другой стороны в дополнительном правовом регулировании нуждается порядок составления бюджета, а именно: практика составления проекта бюджета такова, что при составлении проекта на следующий финансовый год неизвестны предварительные фактические результаты исполнения бюджета текущего года. Это делает бюджетный процесс на данной стадии неэффективным, а составляемый бюджет недостоверным. Для решения данной проблемы необходимо на данном этапе привлекать федеральное казначейство, которое должно представить материалы по текущему исполнению бюджета и прогнозы исполнения на основе данных материалов.

Принципу эффективного распределения государственных ресурсов, а так же принципам единства и полноты бюджета противоречит существование внебюджетных фондов. Хотя они и входят в бюджетную систему Российской Федерации и должны подчиняться общим правилам составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составление бюджетов внебюджетных фондов происходит с отступлением от общей процедуры, а именно: проекты бюджетов внебюджетных фондов составляется органами управления внебюджетных фондов (п. 1ст. 145 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

•П

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета отвечает всем признакам самостоятельной стадии бюджетного процесса. Данной стадии присущ специфический состав субъектов, обладающих определенными полномочиями, реализуемыми только на данной стадии бюджетного процесса. Задачей, стоящей перед субъектами на данной стадии, является превращение проекта бюджета в документ, имеющий юридическую силу - федеральный закон о федеральном бюджете. Закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год является результатом, итогом, стадии. Бюджетный кодекс Российской Федерации четко определил процессуальные сроки для данной стадии (август - декабрь года, предшествующего планируемому), но не установил ответственности за нарушение данных сроков.

К положительным сторонам стадии исполнения бюджета можно отнести переход России на казначейскую систему исполнения бюджета, а так же законодательное закрепление принципа единства кассы.

В совершенствовании, в первую очередь, нуждается правовое регулирование исполнения бюджета по расходам. Несовершенство правового регулирования в данной сфере наносит ущерб бюджету (неэкономное расходование бюджетных средств) и является причиной злоупотреблений всеми у т участниками бюджетного процесса, от федерального казначейства до получателей бюджетных средств. В обязанности федерального казначейства входит организация, осуществление и контроль за исполнением бюджета, а так же управление средствами на счетах казначейства (п.2 Указа Президента Российской Федерации «О федеральном казначействе», п.8 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации»).Однако осуществление данных функций на практике сопряжено с определенными трудностями и иногда даже невыполнимо, т.к. федеральное казначейство не обладает всей полнотой информации по вопросам исполнения бюджета как по расходам так и по доходам. В распоряжении федерального казначейства нет оперативной информации о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя такая информация необходима и для текущего ис-¥ полнения бюджета и контроля. Не позднее конца операционного дня казначейство должно иметь информацию о всех зачисленных на единый казначейский счет доходах и всех списанных с него расходах, иначе казначейство не сможет планировать работу даже на следующий день.

Так же федеральное казначейство не располагает полной информацией относительно количества организаций и физических лиц, имеющих право на получение средств из федерального бюджета т.е. нет реестра бюджетополучателей.

В целях совершенствования правового регулирования стадии исполне-^ ния бюджета автор считает необходимым уточнить правовой статус главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Для этого в качестве главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств закрепить не органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по соответствующим направлениям и подведомственным получателям, а должностные лица, возглавляющие данные органы и имеющие право подписывать финансовые документы. Таким образом установив личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

Требуют уточнения положения действующего законодательства относительно статуса получателя бюджетных средств - бюджетного учреждения.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета является контрольной по отношению к предыдущим. Этим обусловлены ее специфические признаки. Задачей данной стадии является проверка полноты и законности исполнения бюджета с составлением и опубликованием формализованного документа - отчета об исполнении бюджета. Хотя основными участниками являются Правительство Российской Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, важную роль играет так же Счетная Палата Российской Федерации, обеспечивающая независимую проверку достоверности отчетных данных.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Федеральный бюджет и бюджет субъектов федерации образуют одно из важнейших звеньев финансовой системы России. В связи с этим приобретает большое значение правовое закрепление гарантий прав участников бюджетных правоотношений: прав на самостоятельные бюджеты, на закрепленные источники доходов, на отчисление долей регулирующих доходов. Для этого служат закрепляемые бюджетным законодательством процессуальные формы реализации материальных прав в области бюджета.

Не меньшее значение имеет процессуальная форма для обеспечения надлежащего исполнения участниками бюджетных отношений своих обязанностей. Так, распорядитель бюджетных средств ограничен в возможности расходовать средства по своему усмотрению, он связан требованием целевого использования средств. Это требование будет соблюдаться тем строже, чем более четкие процедуры оформляют расходование бюджетных средств.

Анализ правового регулирования бюджетного процесса Российской Федерации и ее субъектов позволяет прийти к следующим выводам:

1.Бюджетный процесс сохраняет все признаки юридического процесса в широком понимании данного термина и, кроме того, обладает особыми, присущими только ему, характерными чертами: особым объектом, предметом, субъектным составом участников процесса, особыми юридическими фактами, порождающими бюджетные правоотношения, а так же делением на стадии.

2. Правовое регулирование бюджетного процесса должно соответствовать как общим принципам бюджетного права (самостоятельность бюджетов, бюджетный федерализм, полнота и достоверность), так и специальным принципам бюджетного процесса, таким как обеспечение сбалансированности бюджета, гласность бюджетного процесса, адресность и целевой характер бюджетных средств, эффективность и экономность использования бюджетных средств.

Особое значение имеет новый принцип прозрачности, признанный важнейшим в мировой практике. Принцип прозрачности не получил до настоящего времени адекватного закрепления в бюджетном законодательстве Российской Федерации.

3. Бюджетный процесс представляет собой совокупность последовательных стадий. В литературе отсутствует единство мнений относительно количества стадий бюджетного процесса, а так же отсутствуют указания на признаки выделения стадий. По результатам проведенного исследования и анализа предлагаются критерии выделения самостоятельной стадии по следующим признакам: субъектному составу; правам и обязанностям субъектов; целям, задачам и правовому результату; срокам. Соответственно, предлагается выделять четыре стадии бюджетного процесса: составлено ние проекта бюджета; рассмотрение и утверждение закона о бюджете; исполнение бюджета; составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. Данное деление применимо к бюджетному процессу всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

4. Правовое регулирование всех стадий бюджетного процесса нуждается в совершенствовании. Проведенное исследование проблем бюджетного процесса позволяет сформулировать несколько направлений совершенствования бюджетно-процессуального законодательства, а именно: отсутствие стандартной формы закона о бюджете, обеспечивающей единообразную структуру данного закона и сопоставимость бюджетных данных за разные годы; практика составления бюджета такова, что при составлении проекта на следующий финансовый год неизвестны фактические результаты исполнения бюджета текущего года, это делает бюджетный процесс на данной стадии неэффективным, а составляемый бюджет недостоверным; на стадии исполнения бюджета федеральное казначейство не обладает оперативной информацией о поступающих на единый казначейский счет доходах и совершаемых расходах, хотя такая информация необходима для текущего исполнения бюджета; необходимо установить личную ответственность руководителей органов государственной власти и местного самоуправления за распределение и расходование бюджетных средств.

5. Предлагаются новые теоретические подходы к определению статуса бюджетного учреждения. В диссертационном исследовании предлагается различать: бюджетные учреждения в узком смысле слова, состоящие на бюджетном финансировании. Любые доходы таких учреждений из вне* бюджетных источников учитываются при их получении в составе доходов бюджета, а при расходовании - как использование дополнительного бюджетного финансирования. По долгам учреждений этого типа государство несет субсидиарную ответственность. Второй тип - это бюджетные учреждения в широком смысле слова. Для них бюджетное финансирование является основным, но не единственным источником средств. Внебюджетные средства таких учреждений должны учитываться обособлено от средств бюджетного финансирования. В то же время предлагается исключить субсидиарную ответственность государства по долгам учреждений этого типа, ¥ если задолженность образовалась по обязательствам, подлежащим оплате из внебюджетных источников. От бюджетных учреждений первого и второго типа следует отличать иных получателей бюджетных средств, не относящихся к бюджетным учреждениям. Это предприятия и организации различных организационно-правовых форм, получающие дотации, субсидии и субвенции в рамках целевых бюджетных программ.

6. Особыми участниками бюджетного процесса являются государственные внебюджетные фонды. В работе обосновывается вывод о том, что создание внебюджетных фондов является исключением из правила полноты бюджета, противоречит принципу единства кассы. Анализ мировой практики показывает, что допустимым является создание лишь ограниченного числа социальных внебюджетных фондов.

7. Бюджетный процесс субъектов Российской Федерации отличается особенностями, призванными учесть специфику этого уровня бюджетной системы. Так, например, более длительный срок отведен на составление проекта бюджета с тем, чтобы можно было учесть планируемые поступления средств из федерального бюджета. На практике бюджетный процесс в субъектах федерации обладает особенностями, не обусловленными объективными причинами и представляющими собой отклонения от общих принципов бюджетного права. Данная проблема нуждается в отдельном изучении и носит междисциплинарный характер, поскольку затрагивает вопросы финансового и конституционного права.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации»

1. Алексеев С.С. «Социальная ценность права в советском обществе». — М., 1971г.

2. Бесчеревных В.В «Развитие советского бюджетного права». — М., 1960 г.

3. Бесчеревных В.В. «Управление в области финансов и кредита». — М., 1958 г.

4. Горшенев В.М. «Способы и организационные формы правового регулирования в советском обществе». М., 1972 г.

5. Горшенев В.М. «Функции и содержание норм процессуального права по советскому законодательству» в сборнике статей «Проблемы правоведения». Новосибирск, 1967г.

6. Грибанов В.П. «Сроки в гражданском праве». — М., 1964г.

7. Дейкин А.И. «Механизм федерального бюджета США (бюджетная политика в 80-ые годы)». М., 1989г.

8. Ермакова Т.С. «Финансовое правоотношение». Д., 1985г.

9. Исаков В.Б. «Юридические факты в советском праве». М., 1984г.

10. Карасева М.В. «Финансовое правоотношение». Воронеж, 1997г.

11. П.Козлов Ю.М. «Предмет советского административного права». М.,1964 г.

12. Котляревский С.А. «Бюджетное право РСФСР и СССР». -М., 1924г.

13. Красавчиков O.A. «Юридические акты в советском гражданском праве». М., 1958г.

14. Крохина Ю.А. «Бюджетное право и российский федерализм». М.: Норма. 2002г

15. Кустова М.В. «Правовой режим доходов бюджетного учреждения от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (бюджетно-правовой аспект)» в сборнике статей «Бюджетное право: вопросы теории и практики». С-Пб., 2002г.

16. Лазарев Б.М. «Компетенция органов управления». М., 1972г.

17. П.Лазарев Б.М. «Управленческие процедуры». -М., 1988 г.

18. Озеров И.Х. «Оборотная сторона нашего бюджета». М., 1911.

19. Озеров И.Х. «Основы финансовой науки». М., 1911г.

20. Пискотин М.И. «Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся». М., 1961 г.

21. Рабинович П.М. «Упрочение законности закономерность социализма». - Львов, 1975г.

22. Ровинский Е.А. «Основные вопросы теории советского финансового права». -М., 1961 г.

23. Ровинский Е.А. «Основные вопросы теории советского финансового права».-М., 1961г.

24. Ровинский H.H. «Государственный бюджет СССР». M., 1951г.

25. Салищева Н.Г. «Административный процесс в СССР». М., 1964 г.

26. Салищева Н.Г. «Гражданин и административная юрисдикция вП1. СССР».-М., 1970.

27. Симухин В.Д. «Правовое регулирование предмета финансового права». Волгоград, 1996г.

28. Сорокин В.Д. «Административно-процессуальное право». М., 1972г.

29. Сорокин В.Д. «Административно-процессуальные отношения». Д., 1968 г.

30. Сорокин В.Д. «Административный процесс и административно-процессуальное право». С-Пб., 2002.tr 31. Тихомиров Ю.А. «Теория компетенции». М., 2001 г.

31. Фридман М.И. «Наше законодательство о бюджете» в сборнике статей «Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права» под ред. П.Д. Долгорукова, И.И. Петрункевича. СПб., 1907г.

32. Халфина P.O. «К вопросу о предмете и системе советского административного и финансового права» в сборнике статей «Вопросы советского административного и финансового права». — М., 1952г.

33. Халфина P.O. «Общее учение о правоотношении». М., 1974 г.

34. Химичева Н.И. «Правовые основы бюджетного процесса в СССР». — ^ Саратов, 1966г.

35. Химичева Н.И. «Правовые особенности советского бюджетного процесса» в сборнике «Вопросы советского финансового права». -М., 1967г.

36. Химичева Н.И. «Субъекты советского бюджетного права». Саратов, 1979г.

37. Premchand А. " Government Budgeting and Expenditure Controls. Theory and Practice". Washington D.C., 198346. "The Constitution of the United States of America in various Foreign Languages: Russian". Washington D.C., 1998.

38. Учебники и учебные пособия.

39. Алексеев С.С. « Общая теория права». Учебное пособие. — М., 1982г.

40. Алексеев С.С. «Проблемы теории права». Курс лекций в 2 т. Т.2. -Свердловск, 1973г.

41. Алексеев С.С. «Теория права». Харьков, 1964г.

42. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. «Административное право Российской Федерации». Учебное пособие. — М.: Зерцало, 1997 г.

43. Бахрах Д.Н. «Административное право». Учебник. -М., 1993г.

44. Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. «Советское финансовое право». — <é M., 1982 г.

45. Горбунова О.А., Селюков А.Д., Другова Ю.В. «Бюджетное право России». Учебное пособие. — М., 2002г.

46. Гурвич М.А. «Финансовое право». Учебник. М., 1954г.

47. Кучеров И.И. «Бюджетное право России». Курс лекций. М.:АО ЦентрЮрИнфоР 2002 г.

48. Петров Г.И. «Советское административное право. Часть общая». Учебник. -JL, 1970г

49. Пискотин М.И. «Советское бюджетное право». М., 1971 г.

50. Ровинский Е.А. «Советское финансовое право». Учебник. М., 1954г.

51. Тарасов И.Т. «Очерк науки финансового права». Ярославль, 1889г.

52. Диссертационные исследования.

53. Баландин В.Н. «Принципы юридического процесса». Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Самара, 1998г.

54. Бенедик И.В. «Стадии в юридическом процессе». Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Харьков, 1986г.

55. Болтинова О.В. «Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета Российской Федерации». Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999г.

56. Пауль А.Г. «Процессуальные нормы бюджетного права». Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. — Воронеж, 2002г.1. Научные статьи.

57. Абрамов С.Н. «В советском праве не может быть административного иска».// Социалистическая законность. 1947г.№ 3.

58. Анисимов А., Крылов Г. « Бюджетный закон ось бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. №6.

59. Анисимов А., Крылов Г. «Основные принципы бюджетного процесса».// Хозяйство и право. 1993г. № 6.

60. Бесчеревных В.В. «К вопросу о порядке утверждения государственного бюджета СССР».// Вестник МГУ. Право. 1975г. № 6.

61. Иванова Н.Г. «Бюджетный кодекс и вопросы исполнения региональных и местных бюджетов».// http://www.wbase.duma.gov.ru.

62. Канада. Закон о регистрации лоббистов.// Бизнес и право. 1995 г. № 1.

63. Кашкаров М.П. «О рассмотрении нашего государственного бюджета».//Русское экономическое обозрение. 1901г. № 10.

64. Козлов А.Ф. «К вопросу об административной юстиции в нашем государстве».// Материалы конференции по итогам научно-исследовательской деятельности за 1965 год. Свердловск, 1966г.

65. Комягин Д.Л. «Органы, осуществляющие контроль за перечислением доходов бюджетов». // Право и экономика. 2000 г. № 3.

66. Комягин Д.Л. «Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета». // Финансы и налоги. 2000г. № 5 (147)

67. Любимов А.П. «Лоббизм в законодательном процессе Российской Федерации».//http://www.konstantin-palace.spb.ru

68. Павлов В.А. «Бюджетный процесс — явление финансовое или политическое».// Экономика и жизнь. 1994г. № 5 (март).

69. Петров В.А. «Основы бюджетного кодекса Российской Федерации».// Финансы. 1998г. № 7.

70. Ровинский Е.А. «Некоторые вопросы правового регулирования финансовых отношений в СССР».// Советское государство и право. 1954г. № 1.

71. Родионова В.М. «Современные требования к бюджетному процессу».// Финансы. 1998г. № 7.

72. Суханов Е.А. «Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам». // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2001г. № 3.

73. Химичева Н.И. « О праве утверждать бюджет». // Известия ВУЗов. Правоведение. 1964 №4.

74. Ямпольская Ц.А. «О месте советского административного права в системе советского социалистического права».// Советское государство и право. 1956 г. № 9.1. Нормативные акты.

75. Конституция Российской Федерации.

76. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

77. Гражданский кодекс Российской Федерации.

78. Налоговый кодекс Российской Федерации.

79. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».// Собрание законодательства Российской Федерации 1997 №51 ст.5712.

80. Федеральный закон от 24.12.2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год».// Российская газета от 28.12.2002 г. № 244.

81. Федеральный закон от 30.12.2001 №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год»// Собрание законодательства Российской Федерации от 31.12.01 № 53 ст.5030.

82. Федеральный закон от 25.09.1997 «О финансовых основах органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29.09.1997 г. №39 ст.4464.

83. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994 год» //Собрание законодательства Российской Федерации от 04.07.1994 г. №10. Ст.1108

84. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год»// Собрание законодательства Российской Федерации от 03.04. 1995 г. №14. ст. 121.

85. Федеральный закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» // Собрание законодательства Российской Федерации 994 г. № 28.

86. Федеральный закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1996 год» // Собрание законодательства Российской Федерации от 31.07.1995г. №31 ст.2989

87. Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996г. №29

88. Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет»//. Российская газета 29.07.1997 г.

89. Федеральный закон от 19.06.2001 № 80-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год» //Собрание законодательства Российской Федерации от 25.06.2001 г. № 26 Ст.2584.

90. Закон Российской Федерации «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год»// Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РФ. 1992 г. № 34.ст.1980

91. Закон Российской Федерации «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» //Ведомости СНД и НД РФ. 1993 г.№22.ст.794.

92. Закон Российской Федерации от 15.07.1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу.»//Российская газета № 199. 08.09.1992 г.

93. Закон Саратовской области от 19.03.2001г. №12-ЗСО «О бюджетной системе и бюджетном процессе в Саратовской области» // Саратов -столица Поволжья. № 59 (242) 30.03.2001 г.

94. Закон г. Москвы от 06.09.1995 г. №17 «О бюджетном процессе в г. Москве» // Ведомости Московской городской Думы. №6, 1995 г.

95. Закон Московской области от 26.12.2000 г. №105/2000-03 «О бюджете Московской области на 2001 год»// Вестник Московской областной Думы, январь 2001 г. №1.

96. Указ Президента Российской Федерации от 8.07.1994г. № 1484 «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета».// Собрание законодательства Российской Федерации. 11.07.1994 г. №11 ст.1196.

97. Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 года № 1556 «О Федеральном казначействе» //Ведомости съезда Народных Депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 17.12.1992 №50 ст.2978

98. Постановление Правительства от 27 августа 1993 года № 846 «О Федеральном казначействе Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 30. 08.1993. №35 ст. 3320

99. Постановление Госкомстата Российской Федерации от 28 августа 2001 года № 63 «Об утверждении схемы сводного финансового баланса за2000 год и Методологических указаний по его составлению»./Документ опубликован не был.

100. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 11.12.2001 г. № 1 Юн «Об утверждении Порядка завершения исполнения федерального бюджета на 2001 г.» Финансовая газета, январь 2002 г. № 1.

101. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 18.05.2001 г. № 38н «Об утверждении Правил составления Минфином Российской Федерации отчета об исполнении федерального бюджета за 2000 год». Текст приказа опубликован не был.