АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»
т
005045041
На правах рукописи
ДУХНОВСКЛЯ Зося Анатольевна
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАТИВНЫХ ГОСУДАРСТВАХ ЕВРОПЫ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2012
2 4 МАЙ 2012
Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Чепурнова Наталья Михайловна.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук Ляпин Игорь Федорович,
доцент кафедры предпринимательского права Нижегородского государственного университета им. НИ. Лобачевского; кандидат юридических наук Конджакулян Карен Манвелович, генеральный директор ООО «МДР Консалт и медиация».
Ведущая организация: Негосударственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия адвокатуры и нотариата (Институт)».
Защита состоится 30 мая 2012 года в 15.00 часов на заседании Диссертационного совета Д 504.001.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»: 119606, г. Москва, пр-кт Вернадского, д. 84, ауд. 3400 1 УК.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат разослан 27 апреля 2012 года.
Е.Ю. Киреева
Ученый секретарь диссертационного совета
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.
Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.
С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимост ь реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «... приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства...», в том числе, на «... серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов...», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов1. Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.
В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной вла-
1 Послание Президента Российской Федерация Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря.
сти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.
Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым - С.А.Авакьяну, Г.В.Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.АЛапиной, H.A. Михалевой, ЮЛ. Тихомирову и др.
Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия мевду органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.ГАбдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенко-вой, Н.М. Добрынина, М.В.Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.ФЛяпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, ТЛ.Хабриевой и др.
В трудах ряда российских ученых-государствоведов - И.А. Алебастровой, АААрбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, A.C. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, ААЛлбуганова и др. - осуществлен сравнительно-правовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых - Р.Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М.Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г.Холлиса, Г. Шмидта и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного анализа системы органов исполнительной власти федеративных государств.
Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), выявлении общих и особенных тенденций ее развития, а также выработке предложений по использованию зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
— рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
— выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представитель характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
- исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
- изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
- проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
- рассмотреть формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, JI.M. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.
При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учрежде-
нии федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.). Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».
Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.
В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения н выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную инстшу-ционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирования национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, определяющих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.
2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.
Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях - федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.
3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации):
а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами.
б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти;
в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.
4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти:
а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу предопределяет необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации;
б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти;
в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств;
в) в Российской Федерации - напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.
5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.
Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отметает значительное влияние, которое оказывал институт Президента Российской Федерации на формирование органов исполнительной власти субъ-
ектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.
Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.
6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Теоретическая п практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут с-лть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры госу-дарствешгого регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов, официальных документов и научной литературы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обоснована актуальность избранной темы, дана характеристика степени ее научной разработанности, определены объект и предмет, цели и задачи исследования, изложена методологическая основа диссертации, раскрыта научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, обоснована теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе - «Конституционно-правовые характеристики исполнительной власти в Российской Федерации н федеративных государствах Европы» - осуществлено исследование понятия и признаков исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах (§ 1); раскрыты особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах (§ 2); рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях (§ 3).
В диссертации осуществлено исследование особенностей исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах.
Исполнительная власть - это сложное структурное государственное образование, которое представляет собой совокупность государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями.
В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными за-
конодательством. Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства. Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.
В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.
Таким образом, закрепленный в конституции и реализованный в практике государственного строительства принцип федерализма предопределяет особенности системы органов исполнительной власти, как в Российской Федерации, так и в других федеративных государствах. Особенности федеративного устройства государства не могут не отражаться на системе и структуре органов исполнительной власти, их взаимодействии между собой.
В диссертации представлена характеристика конституционных основ федеративного устройства государства, как в Российской Федерации, так и в европейских федерациях — в Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии.
На основе анализа норм конституций Австрии, Бельгии, Германии, Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации диссертантом выявлены характеристики федеративного государства, общие для всех этих государств: а) разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации; б) автономия (самостоятельность) субъектов федерации при ре-
шении вопросов, отнесенных к их ведению; в) существование механизмов участия субъектов в осуществлении государственного управления на федеральном уровне. Вместе с тем, диссертантом выявлены особенности моделей федеративного устройства, сложившиеся в Российской Федерации и европейских федеративных государствах.
Так, модель государственного устройства Бельгии характеризуется следующими чертами: а) построение по национальному принципу, а также центробежный и двухполярный характер; б) наличие в составе государства двух видов субъектов федерации - регионов и лингвистических сообществ; в) сочетание принципов равноправия субъектов федерации и их асимметрии; г) исключительная компетенция федерации и субъектов федерации, а также отсутствие принципа верховенства федерального права.
Диссертантом выявлены также основные черты Швейцарской Конфедерации как федеративного государства: а) децентрализация конфедерации, предполагающая наличие суверенитета кантонов, ограниченного федеральной конституцией; б) субсидиарность при разделении компетенции, полномочий и предметов ведения; в) равноправие кантонов; г) единство государственно-правового пространства, с сохранением национальных, религиозных, культурных и иных традиций кантонов; д) общественное согласие, обусловленное широким использованием институтов прямой демократии.
Диссертантом установлено, что федеративное устройство Австрии и Германии обладает следующими чертами: а) построение по территориальному принципу; б) равноправие субъектов федерации; в) соответствия конституционного порядка в землях закрепленным в федеральных конституциях принципам республиканского демократического и правового государства; г) соподчинение федерации и субъектов федерации, что предполагает относительную централизацию или «унитарность» (М.Йештадт) федераций; д) субсидиарность; е) федеративная верность. Диссертант отмечает, что в настоящее время федеративные отношения в Австрии и Германии развиваются по пути расширения сотрудничества между субъектами федерации, т.е. по пути «кооперативного федерализма».
Диссертантом выявлены также особенности государственного устройства Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве: а) государственная целостность и единство системы государственной власти, что в настоящее время привело к значительной централизации федеративных отношений; б) формирование предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации «по остаточному принципу»; в) обеспечение соответствия законодательства и правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральному законодательству; г) ассиметричный характер субъектов при условии соблюдения
принципа равенства их прав во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Диссертант полагает, что принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъектов федерации и принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную тесно связаны друг с другом. Данные принципы являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии. Они предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти. Построение правового государства предполагает разделение полномочий между органами государственной власти как по горизонтали (между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти), так и по вертикали (между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации). Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.
Диссертант отмечает, что федеративный характер государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов федерации. Таким образом, федеративный характер государства предполагает сложный характер взаимоотношений между носителями публичной власти и обусловливает децентрализацию государственного управления. В федеративных государствах Европы децентрализация и деконцентра-ция исполнительной власти являются признанными условиями ее эффективности.
На этой основе диссертантом сделан вывод о том, что особенности федеративного характера организации государственной власти оказывают существенное влияние на организацию исполнительной власти в федеративном государстве.
В диссертации рассмотрены особенности конституционно-правового регулирования исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях. Автор отмечает, что наиболее ярким проявлением влияния федеративного характера государственности на систему органов исполнительной власти является закрепление в конституциях федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией.
Диссертантом установлено, что конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором от-
сутствуют конституционные акты, как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».
По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, а также право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами.
На уровне законов федерации могут быть установлены:
а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства;
б) статус и правовое положение министерств — Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом — Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).
Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.
Второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство. При этом установлено, что в Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации система законодательства субъектов федерации, закрепляющая статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов федерации, в основном, «корреспондирует» с системой федерального законодательства. В Австрии, напротив, на уровне земель отсутствует законодательство, закрепляющее статус министерств, но приняты подзаконные акты, устанавливающие регламент земельного правительства, статус губернатора земли, а также территориальных органов управления.
Вторая глава - «Системы органов исполнительной власти в Российской Федерации п зарубежных государствах Европы: конституционно-правовое исследование» — посвящена исследованию специфики статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах (§ 1); сравнительно-правовому анализу особенностей правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах (§ 2); рассмотрению основных направлений взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии (§ 3).
Диссертантом установлено, что федеративный характер государства и, в частности, построение федерации по национальному принципу, может оказывать существенное влияние на порядок формирования федеральных органов исполнительной власти. Так, в Федеральное правительство Бельгии формируется не только с учетом политических предпочтений избирателей, выраженных ими при формировании Палаты представителей, но и принадлежности к лингвистическому сообществу (ст. 99 Конституции Королевства Бельгии). Указанные правила призваны обеспечить формирование правительств, которые будут иметь возможность действовать, основываясь на принципах коллегиальности и консенсуса.
Порядок формирования Федерального совета - правительства Швейцарии в соответствии со сложившимся конституционно-правовым обычаем также формируется не только исходя из представительства политических партий в Федеральной ассамблее, но и с учетом национальной, религиозной и половой принадлежности кандидатов в члены правительства, а также жительства их в определенных кантонах. В нем постояшю представлены 2 крупнейших кантона — Берн и Цюрих, один из западных кантонов с франкоязычным населением, а так-
же женское населите страны. Особый порядок формирования правительства Швейцарии, также как и Бельгии обеспечивает создание органа, который выполняет функции коллективного главы государства, а также способен функционировать на основе принципов коллегиальности и коллективного принятия решений.
Полномочия Федерального совета Швейцарии определены в ст.ст. 180186 Конституции: а) определение целей и средств правительственной политики; б) выработка финансового плана, составление проекта бюджета, исполнение бюджета; в) ведение иностранных дел, а также представительство Швейцарии в международных отношениях; г) обеспечение внешней безопасности, независимости и нейтралитета Швейцарии, поддержание внутренней безопасности; д) обеспечение взаимодействия между Федерацией и отдельными кантонами.
Органы исполнительной власти специальной компетенции представлены в Швейцарской Конфедерации 7 департаментами федеральной канцелярии, которые имеют исключительно центральный аппарат и не имеют территориальных подразделений в кантонах. При образовании Конфедерации не планировали создания административного аппарата, а исходили из того, что исполнение федеральных законов будет осуществляться кантонами. Это функциональное разделение (законодательство по вопросам, находящимся в компетенции Конфедерации, осуществляется федеральным органом, а исполнение - кантонами) продолжает успешно функционировать и именуется «исполнительный федерализм».
Организация и деятельность правительства Австрии и Германии основана на принципах «канцлерской демократии» и самостоятельности министров в сфере полномочий, отнесенных к их ведению.
Однако особенностью реализации данных принципов в Австрии является то, что Федеральное правительство фактически функционирует на основе принципа коллегиальности, что выражается в сложившейся практике единогласного принятия им решений, хотя какие-либо правовые основы для этого отсутствуют. Федеральный канцлер Австрии осуществляет общее руководство Правительством, а также возглавляет Ведомство Федерального канцлера, не занимая «вышестоящего положения» по отношению к федеральным министрам. Согласно Конституции Австрийской республики Правительство осуществляет общее текущее управление государственным механизмом. К его ведению в сфере законодательства отнесены: разработка и предложение законопроектов Национальному совету; представление в Национальный совет проекта закона о государственном бюджете; опротестование законов ландтагов земель; исполнение федеральных законов.
Федеральные министры Австрийской Республики руководят отраслевыми министерствами либо выполняют особые поручения без управления каким-либо министерством. Федеральные министерства в соответствии с законом «О коли-
честве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» обязаны обеспечивать выполнение относящихся к компетенции высших органов федерального управления задач, действуя при этом целесообразно, рентабельно, экономично и законно. При этом создание федеральных органов исполнительной власти в землях допускается только в порядке исключения, для осуществления полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 102 Конституции Австрии или с согласия правительства земли. Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, поручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функций подчиняются губернатору земли и связаньргго указаниями.
Правительство ФРГ является высшим органом исполнительной власти, функция которого заключается в осуществлении политического руководства государством. Правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), которые вместе образуют кабинет. Федеральному канцлеру ФРГ принадлежат ключевые права по формированию Правительства, определению его структуры, организации и руководству его работой, а также определению основных направлений государственной политики. При этом, несмотря на наличие обширных полномочий, весьма значительную роль в практике правительственной деятельности играет фактор коллегиального взаимодействия Федерального канцлера и федеральных министров в условиях административной самостоятельности членов Правительства. А федерация не имеет общих органов управления, которые отвечали бы за решение широкого круга задач, она располагает только специальными органами для специальных сфер деятельности. Правительство ФРГ, таким образом, представляет объединение федеральных министров. Только канцелярия Федерального канцлера имеет определенные функции общего характера - координирование деятельности федеральных министерств.
Федеративный характер государства оказывает воздействие и на организацию федеральных органов исполнительной власти Германии. Положения ст. 83, а также статей, содержащихся в главе VII Основного закона ФРГ, образуют запрет так называемого «смешанного управления», в соответствии с которым принципиально недопустимы «полномочия земель по совместному планированию, управлению и вынесению решений любого типа, если только конституцией не предусмотрена передача Федерации соответствующей компетенции».
Федеральные органы исполнительной власти представлены центральными органами, которые не имеют собственных подчиненных им подразделений. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в ФРГ имеются в тех немногих областях, в которых Основной закон определенно предусматривает многоступенчатую административную структуру или разрешает создание федеральных органов исполнительной власти средней и нижней ступени (ст. 87 Основного закона). Особый случай представляет собой
управление финансами. Как федерация, так и отдельные земли имеют собственные органы финансового управления. На средней ступени существует, однако, совместное ведомство Федерации и соответствующей земли - Главная финансовая дирекция, которая руководит финансовым управлением федерации и земли в своем районе.
Система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации представлена Правительством Российской Федерации (ст. 110 Конституции Российской Федерации), а также федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти, которое руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а также в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Федеральные органы исполнительной власти могут учреждать в субъектах Российской Федерации свои территориальные подразделения и осуществлять через них свои полномочия. Порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, определяется специальным нормативным актом. Установлено также, что одной из современных тенденций развития системы федеральных органов исполнительной власти является учреждение территориальных органов исполнительной пласта в структуре ранее не имевших их федеральных органов исполнительной власти. Подобная организация системы исполнительной власти может привести к тому, что федеральные органы исполнительной власти будут стремиться подменить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, следствием чего станет дальнейшая централизация системы органов исполнительной власти.
Диссертантом рассмотрены также особенности правового положения, формирования, полномочий органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах.
Диссертант полагает, что учреждение конституциями федеративных государств наряду с федеральными органами исполнительной власти органов исполнительной власти субъектов федерации, наделенных собственной компетенцией является проявлением атияния федеративного характера государственности па систему органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона Австрии «Конституция Австрийской рес-
публики» от 10 ноября 1920 г. установлено, что исполнительная власть в субъектах федерации осуществляется правительством, которое формируется ландтагом. Анализ конституций земель Австрийской республики, а также регламентов их правительств и постановлений правительств, закрепляющих статус губернаторов земель, позволяет сделать вывод о том, что деятельность земельных правительств основана не на принципе самостоятельности министров, а на принципах коллегиальности и коллективного принятия решений.
Конституция Королевства Бельгии в ст.ст. 39, 121 и 137 учреждает правительства 2-х видов субъектов федерации — правительства языковых сообществ и правительства регионов. При этом правовой статус, состав и порядок функционирования правительств регионов и языковых сообществ (за исключением Немецкоязычного) определяется Специальным законом от 8 августа 1980 г. о реформировании государственных институтов, правовое положение правительства Немецкоязычного сообщества регулируется ординарным законом (ст.ст. 121123 Конституции Бельгии). Правительства сообществ и регионов образуются обычно на основе пропорционального представительства от партий, обладающих депутатскими мандатами в советах. По одном)' из членов исполнительных органов Фламандского и Французского сообществ должны принадлежать к Брюссельскому столичному региону. В Брюссельском регионе исполнительный орган включает в свой состав по 2 представителя от французской и нидерландской языковых групп. Особенностью структуры органа исполнительной власти Брюссельского региона является учреждение коллегий по делам Французского сообщества и по делам Фламандского сообщества, каждая из которых состоит из двух членов, принадлежащих к соответствующе и языковой группе органа исполнительной власти Брюссельского столичного региона. Члены обеих коллегий образуют Объединенную коллегию, которой руководит председатель правительства, обладающий только совещательным голосом.
По смыслу Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. организация исполнительной власти в землях является предметом компетенции земель. Основной закон ФРГ не дает каких-либо указаний на этот счет. В ряде земель специальное законодательство всеобъемлюще устанавливает структуру исполнительной власти, в других - система органов исполнительной власти регулируется несколькими законами, которые имеют отдельные пробелы в правовом регулировании.
Во всех землях ФРГ учреждены органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. Полномочия земельных органов исполнительной власти специальной компетенции исчерпывающим образом закреплены в земельном законодательстве. Они учреждаются для решения особых задач исполнительной власти, для которых требуются специалисты и соответствующее оснащение. В круг полномочий органов исполнительной власти общей компетенции входят все те вопросы, на которые не распространяется компетенция специ-
альиого органа. Концентрация задач исполнительной власти в руках общего органа управления (горизонтальная концентрация) служит единству управления и должна предотвращать конфликты, связанные с разграничением компетенций.
В соответствии со ст. 77 Конституции РФ 1993 г. субъекты Российской Федерации самостоятельно учреждают органы исполнительной власти, которые, однако, при исполнении федеральных законов составляют единую систему с федеральными органами исполнительной власти. При этом, Конституция России ограничивает самостоятельность субъектов федерации в данной сфере основами конституционного строя и положениями соответствующего федерального закона. Анализ Федератьного закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что именно в данном законе закреплены основы системы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 18 закона в субъекте Федерации в обязательном порядке учреждается должность высшего должностного лица исполнительной власти, который формирует высший орган исполнительной власти субъекта Федерации. Закон также устанавливает полномочия высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 20).
Особенностью организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации в силу специфики федеративного устройства Российского государства является то обстоятельство, что на систему данных органов значительное воздействие оказывает Президент Российской Федерации — глава государства. Такой характер организации исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к преимущественному развитию «вертикальных» связей в системе исполнительной власти и ослаблению «горизонтального» взаимодействия между органами исполнительной власти различных субъектов Федерации.
Правительства кантонов Швейцарии представляют собой коллегиальный орган, члены правительств равны в правах. В процессе формирования кантональных правительств также должны быть обеспечены политическая стабильность, интеграция и равновесие политических сил кантонов. При этом должны учитываться и политические предпочтения избирателей кантонов, выраженные ими при выборах кантональных парламентов. Главы исполнительной власти избираются либо самим правительством (Цюрих, Женева и т.д.), либо кантональным парламентом из числа членов правительства (Берн, Люцерн и т.д.).
Правительствам кантонов отведена ведущая роль в формировании политики кантона, они планируют и координируют ее осуществление в рамках полномочий кантонов; наделены полномочиями по осуществлению подзаконного нормативного правового регулирования, а также полномочиями в сфере канто-
нальных финансов; осуществляют интеграцию деятельности кантональных органов исполнительной власти специальной компетенции.
Особенностью осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии являются обширные горизонтальные связи, в которые вступают органы исполнительной власти общей и специальной компетенции. В 1993 г. была создана Конференция кантональных правительств с целью обеспечения сотрудничества между кантонами в объеме их полномочий и предметов ведения, а также обеспечение участия субъектов федерации в федеральных делах, затрагивающих их интересы. Важной формой сотрудничества являются Конференции руководителей кантональных органов исполнительной власти. Наиболее активно взаимодействуют кантональные департаменты полиции, юстиции, финансов, социальной защиты. Результатом деятельности Конференций могут быть конкордаты и соглашения. Межкантональные органы исполнительной власти могут быть учреждены на основании соглашений между кантонами.
Органы исполнительной власти кантонов могут создавать объединения с целью решения конкретных задач (например, экономических и транспортных проблем), а также региональные организации. Правительство кантона решает вопрос о вступлении в организацию по собственному усмотрению. Участниками подобных организаций могут быть и части кантонов (округа), а также общины.
В диссертации также рассмотрены основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и федеративных государствах Европы.
Установлено, что основу такого взаимодействия закладывают нормы конституций и законов, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Сравнительно-правовое исследование законодательства европейских федеративных государств показывает, что общим для них принципом распределения предметов ведения и полномочий является принцип субсидиарное™. В соответствии с ним предполагается передача государственно-властных полномочий на тот уровень, на котором они будут выполняться с максимальной эффективностью. Это означает наделение субъектов федерации максимально возможными полномочиями. Таким образом, федерация выполняет только те функции и задачи, которые выходят за рамки возможностей субъектов. Наиболее полно данный принцип закреплен в ст.ст. 3, 42 и 43 Конституции Швейцарии: кантоны осуществляют все полномочия, которые не переданы Конфедерации, а Конфедерация - только полномочия, закрепленные за ней Конституцией. При этом, согласно уровням публичной власти предметы ведения разделены на 4 группы: а) исключительная компетенция Конфедерации; б) предметы, по которым Конфедерация осуществляет законодательное регулирование, а на кантоны возлагается обязанность по реализации федеральных законов; в) предметы ведения, по
которым законодательное регулирование осуществляется Конфедерацией и кантонами совместно; г) исключительная компетенция кантонов.
Основной закон ФРГ по смыслу ст.ст. 30 и 80 также устанавливает, что осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач осуществляется землями, если иное не установлено законом. Исследование норм Основного закона ФРГ позволяет сформировать 4 группы полномочий органов исполнительной власти федерации и земель: а) полномочия органов исполнительной власти земель по исполнению законодательства земель; б) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов под надзором органов власти федерации; в) исполнение органами исполнительной власти земель федеральных законов в силу прямого поручения федерации; г) исполнение федеральными органами исполнительной власти федеральных законов. При этом, в соответствии со ст. 83 Основного закона земли исполняют федеральные законы как свои собственные, если Основной закон не устанавливает иного. Близкие по смыслу положения содержатся и в Конституции Австрии (ст.ст. 1012, 14, 14а, 15, 102-104).
Напротив, в соответствии с ч. 2 ст. 35 и ст. 39 Конституции Бельгии, субъекты федерации (сообщества и регионы) обладают только компетенцией, которая им специально передана Конституцией и органическим законодательством. Кроме того в ст.ст. 127-130 и 135 Конституции Бельгии содержится исчерпывающий перечень полномочий сообществ и регионов, а также сферы, зарезервированные за федерацией.
В Российской Федерации в силу особенностей изложения ст.ст. 71-73 и 77 Конституции Российской Федерации с достоверностью установить разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации возможно только путем исследования положений ст.ст. 26.1-26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и иных федеральных законов, принятых как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения. Однако полномочия органов исполнительной власти также можно с известной долей условности разделить на группы, аналогичные группам полномочий органов исполнительной власти в Австрии и Германии.
Анализ конституций и законодательства Австрии и Германии позволяет следующим образом сгруппировать полномочия федеральных органов исполнительной власти в отношении органов исполнительной власти субъектов федерации: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания
по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы, а также надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничен™ полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов. Наконец, высшее должностное лицо субъекта Федерации несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Взаимосвязи внутри системы исполнительной власти Российской Федерации имеют несколько меньшее значение. Правительство РФ: а) осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; б) обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации; в) разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации; утверждает соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части полномочий.
В Бельгии формой взаимодействия между органами исполнительной власти федерации и субъектов являются межминистерские конференции, которые были учреждены с целью осуществления сотрудничества (выработки единой политики в определенных сферах, а также подготовки договоров о сотрудничестве) и разрешения конфликтов между органами исполнительной власти различных уровней путем переговоров. Если межминистерская конференция не смогла разрешить конфликтную ситуацию, то в течение 60 дней с момента получения сообщения Совета Министров об имеющихся возражениях, приоста-
новленные действия Правительства региона или сообщества подлежат прекращению по указу главы государства. При этом административный департамент Государственного Совета должен в течение шести месяцев дать оценку действительности королевского указа.
В Швейцарии взаимодействие между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти кантонов имеют характер консультаций, обеспечивающих участие кантонов в принятии решений на федеральном уровне.
В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные теоретические выводы по вопросам, составляющим предмет исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора.
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Духновская З.А. Правительство федеративного государства в системе органов исполнительной власти (на примере Австрии, Бельгии, Германии, России и Швейцарии) // Государственная служба. 2012. № 2. С. 110-115.— 0,5 п.л.
1Г. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
2. Духновская З.А. Федеративная исполнительная власть: проблемы организации и функционирования // Государственное строительство и право. Выпуск 29, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. — М.: Изд-во МосГУ, 2011. С. 27-36. - 0,7 п.л.
3. Духновская ЗА. Организация исполнительной власти в Бельгии: конституционные основы и проблемы реализации // Государственное строительство и право. Выпуск 30, 2011 / Под общ. редакцией Г.В. Мальцева. - М., 2011. С. 2227. - 0,7 п.л.
4. Духновская З.А. Статус и система региональных органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Государственное управление и право. Выпуск 11, 2011. / Под общ. ред. И.Н. Барцица- М„ 2011. С. 61-72. - 0,6 п.л.
5. Духновская З.А. Проблемы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполшлельной власти субъектов федерации в России и за рубежом // Право и современные государства: научно-юридический журнал. 2012. №. 3. С. 20-23. -0,4 п.л.
26
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Духновской Зоей Анатольевны
Тема диссертационного исследования
«Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Чепурнова Наталья Михайловна
Изготовление оригинал макета Духновской З.А.
Подписано в печать 26 апреля 2012 г. Тираж 80 экз. Объем 1,1 п.л.
Отпечатано в ОМПТ ФГОУ ВПО РАГС. Заказ № 77 119606, Москва, пр-т Вернадского, 82
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Духновская, Зося Анатольевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Конституционно-правовые характеристики исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы.
§ 1. Понятие и признаки исполнительной власти в Российской
Федерации и зарубежных федеративных государствах.
§ 2. Особенности федеративного устройства и характеристика моделей федерализма в Австрии, Бельгии, Германии, Российской
Федерации и Швейцарии.
§ 3. Особенности конституционно-правового регулирования организации и осуществления исполнительной власти в Российской
Федерации и зарубежных федерациях.
Глава II. Системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах Европы: конституционно-правовое исследование.
§ 1. Статус, формирование, полномочия, система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах.
§ 2. Особенности правового положения, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах: сравнительно-правовой анализ.
§ 3. Основные направления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование"
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Она продолжает оставаться одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.
Концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти закладывается в конституциях современных государств. Исполнительная власть определяется как институт государственной власти, обеспечивающий исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При этом категория «исполнительная власть» представляется достаточно условной, так как деятельность государственных органов исполнительной власти не ограничивается лишь организацией исполнения законов. Глобальной тенденцией развития современных государств является усиление роли государства и органов исполнительной власти в регулировании жизни общества, расширение административного регулирования различных групп общественных отношений. Следствием повышения эффективности государственного управления может стать необоснованное расширение полномочий исполнительной власти. Указанные факторы обусловливают то внимание, которое российская и зарубежная наука конституционного права уделяет изучению места и роли исполнительной власти в механизме современного демократического государства.
С другой стороны, одним из направлений государственного строительства в Российской Федерации может вновь стать закрепление принципов децентрализации, создания полицентрической модели государственного управления с признанием ее преимуществ. Не случайно Президент Российской Федерации в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. указал на необходимость реализации принципа децентрализации в организации системы органов государственной власти, что позволит «. приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства.», в том числе, на «. серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов.», делегирование значительного числа публичных полномочий с федерального на региональный уровень, на усиление политической ответственности руководителей регионов1. Все это обусловливает возобновление интереса к исследованию федеративных аспектов организации исполнительной власти.
В то же время, в зарубежных федеративных государствах накоплен обширный опыт организации и функционирования органов исполнительной власти, который, зачастую, недостаточно учитывается в практике государственно-правового реформирования в Российской Федерации. Вместе с тем, сравнительно-правовое исследование имеет свои границы, обусловленные неповторимостью исторических условий в практике формирования государственности в различных странах, а также различием правовых систем. Представляется наиболее целесообразным осуществление сравнительно-правового анализа систем органов исполнительной власти федеративных государств Европы, поскольку в данном случае существует общепризнанная тенденция определенного сближения их государственных и правовых систем на базе общих принципов организации государственной власти.
Комплексное изучение законодательства об организации и полномочиях исполнительной власти в федеративных государствах Европы, Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. // Российская газета. 2011. 23 декабря. их учет при разработке и реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также других нормативных правовых актов, регулирующих конституционные основы организации исполнительной власти, взаимодействие и взаимосвязь федеральных и региональных систем исполнительной власти могут и должны сыграть важную роль в укреплении органов власти и управления, совершенствовании их работы и повышении эффективности функционирования.
Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблемы исполнительной власти, ее системы, организации, осуществления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации относятся к числу достаточно хорошо исследованных.
Большой вклад в изучение конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, ее основных характеристик принадлежит отечественным ученым - С.А. Авакъяну, Г.В. Атаманчуку, Н.А.Богдановой, М.В. Баглаю, Н.В.Витруку, В.В.Гончарову, Б.П. Елисееву, А.Д.Керимову, М.А.Краснову, В.М.Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, М.А.Лапиной, H.A. Михалевой, Ю.А. Тихомирову и др.
Проблемы российского федерализма, взаимоотношений и взаимодействия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов рассматривались в трудах Р.Г. Абдулатипова, К.В. Арановского, Л.Ф. Болтенковой, Н.М. Добрынина, М.В. Глигич-Золотаревой, С.Д.Князева, И.Ф.Ляпина, Г.Б.Романовского, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Т.Я.Хабриевой и др.
В трудах ряда российских ученых-государствоведов -И.А. Алебастровой, А.А.Арбузкина, В.Б. Евдокимова, М.О.Егоровой, А.Н. Козырина, Г.Н.Княгинина, В.В. Маклакова, A.C. Прудникова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, З.М. Черниловского, В.Е. Чиркина, М.А. Штатиной, А.А.Ялбуганова и др. - осуществлен сравнительноправовой анализ конституционно-правового института исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Особенности конституционно-правовой организации исполнительной власти в Австрийской республике, Королевстве Бельгии, Федеративной Республике Германии, Швейцарской Конфедерации, в т.ч., конституционно-правового закрепления статуса и системы органов исполнительной власти, проблем взаимоотношения и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации рассмотрены в трудах зарубежных ученых - Р. Вальтера, Ф. Дельпере, Й.Иензее, М. Йештадта П.Кирхгофа, Г.Колера, Л.Мадера, Г. Майера, К.Нюсплигера, Т.Отлингера, К. Плоккера, Ф.Ульмана, А. Фосскуле, Г. Холлиса, Г. Шмидта и др.
Вместе с тем, при всем многообразии перечисленные выше научные труды не охватывают всех проблем темы, избранной для диссертационного исследования. В свете возможного реформирования федеративных отношений в Российской Федерации все острее ощущается необходимость проведения комплексного сравнительного исследования системы органов исполнительной власти федеративных государств.
Объектом диссертационного исследования являются системы органов исполнительной власти, сложившиеся в федеративных государствах Западной Европы и Российской Федерации, а также общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного права Российской Федерации, а также федеративных государств Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), закрепляющие институт исполнительной власти. В диссертационном исследовании также проанализированы нормативные положения, регламентирующие статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, а также проблемы взаимодействия между ними.
Цель диссертационного исследования заключается в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования системы органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы (Австрийской республики, Королевства Бельгии, Федеративной Республики Германии, Швейцарской Конфедерации), что позволило определить общие и особенные тенденции ее развития, а также предложить возможные направления использования зарубежного опыта для совершенствования российского законодательства об исполнительной власти.
Цель исследования достигается посредством решения следующих задач:
- рассмотреть понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах;
- выявить особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, представить характеристику моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах;
- исследовать конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях;
- изучить специфику статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах;
- проанализировать особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах;
- рассмотреть формы взаимодействия органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные идеи отечественных и зарубежных ученых-конституционалистов и исследователей теории и практики федерализма, а также правового положения и системы органов исполнительной власти в современном демократическом правовом государстве, в том числе, С.С. Алексеева, С.Н.Бабурина, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, В.Г. Вишнякова, Ю.А. Дмитриева, Е.И.Козловой, J1.M. Колодкина, Б.П. Кондрашова, О.Е.Кутафина, В.В. Маклакова, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, В.И. Новоселова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова и др.
Нормативную правовую базу исследования составили акты конституционного характера (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики», Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.), Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г., Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.), а также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германия, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации.
При подготовке диссертационного исследования также были проанализированы законодательные акты, устанавливающие статус и полномочия федеральных правительств, иных федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских федеративных государствах, в том числе, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О
Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», специальные законы Королевства Бельгии 1980 г. (в ред. от 1988 г.) «Об институциональных реформах» и 1989 г. «О брюссельских институтах», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства», Регламент федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.), Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации».
Диссертантом также были рассмотрены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, земель Австрийской республики и Федеративной Республики Германии, кантонов Швейцарской Конфедерации, закрепляющих правовое положение региональных органов исполнительной власти; подзаконные нормативные правовые акты, изданные главами государств, правительствами Российской Федерации и европейских федеративных государств.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания, в том числе: конкретно-исторический, метод системного анализа, структурно-функциональный, метод комплексного подхода и другие, а также ряд частнонаучных методов - сравнительного правоведения, технико-юридический, статистический, конкретно-социологический и иные методы.
Особенностью диссертации является сочетание сравнительно-правового и комплексного исследования. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в осуществлении комплексного сравнительно-правового исследования систем органов исполнительной власти в федеративных государствах Европы, что позволило определить общие и особенные тенденции их развития. Диссертантом уточнены понятие и признаки исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федеративных государствах; выявлены особенности федеративного устройства Российской Федерации, а также Австрии, Бельгии, Германии и Швейцарии, а также представлена характеристика моделей федерализма, сложившихся в указанных государствах; исследованы конституционно-правовые основы организации и осуществления исполнительной власти в Российской Федерации и зарубежных федерациях.
В диссертации также изучены специфика статуса, формирования, полномочий, системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации и европейских государствах; проанализированы особенности статуса, формирования, полномочий системы органов исполнительной власти субъектов федерации в Российской Федерации и европейских государствах; рассмотрены формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России, Австрии, Бельгии, Германии, Швейцарии.
В научный оборот впервые вводится ряд нормативных и эмпирических источников.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны.
1. Диссертант уточняет определение исполнительной власти в современном демократическом государстве как получившую конституционную институционализацию самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством, а также решении иных задач: обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; обеспечение основных прав и свобод человека; выполнение международно-правовых обязательств государства; реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.
2. Установлено, что в федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.
Таким образом, в федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях - федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской
Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.
3. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации): а) по общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, закрепляется право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также определяются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами. б) исключение составляют Бельгия, в которой отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ, а также Российская Федерация, где в специальном федеральном законе установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом Российской Федерации как главой государства и Правительством Российской Федерации. Наличие такого закона в Российской Федерации свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти; в) второй уровень правового регулирования организации и деятельности исполнительной власти составляют конституционные акты субъектов федерации - конституции земель Австрийской республики, конституции земель Федеративной Республики Германии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, конституции кантонов Швейцарской Конфедерации, а также региональное законодательство.
4. Особенности модели федерализма, реализованные в конкретном государстве, обусловливают специфические модели организации федеральных систем органов исполнительной власти: а) построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации; б) децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти; в) в Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств; в) в Российской Федерации - напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.
5. Диссертантом установлено, что, как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.
Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.
Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.
6. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли. При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
Диссертант отмечает, что особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения, основанные на выводах диссертационного исследования, могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного регулирования экономики и финансов Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях диссертанта.
Структура и содержание диссертации. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов,
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Духновская, Зося Анатольевна, Москва
Заключение
Изложенное позволяет сделать следующие выводы.
1. В юридической науке исполнительную власть принято определять как самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер, выраженную системой государственных органов исполнительной власти, наделенных государственно-властными полномочиями, главное назначение которой заключается в исполнении законов и их реализации определенными методами, предусмотренными законодательством.
Исполнительная власть решает и иные основные задачи: а) обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики; б) реализация конституционно-правовых норм, обеспечивающих развитие государственных институтов; в) обеспечение основных прав и свобод человека; г) реализация государственной социальной политики; д) выполнение международно-правовых обязательств государства; е) реализация государственной политики по обороне и безопасности государства.
2. В современном государстве исполнительная власть носит организующий характер, имеет возможности применять для решения стоящих перед ней задач средства принуждения, должна быть легитимной и легальной. Исполнительная власть носит подзаконный характер, поскольку реализующие ее государственные органы обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законом. Существенный признак исполнительной власти усматривается и в ее предметном характере, который означает, что в отличие от законодательной и судебной исполнительная власть опирается на людские, материальные, финансовые ресурсы, обеспечивающие функционирование государства, обладает армией, органами безопасности, органами охраны правопорядка, другими государственными органами, обеспечивающими безопасность общества. Исполнительная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, осуществляясь постоянно и везде на всей территории государства.
Среди основных институционально-правовых признаков исполнительной власти называются такие, как: а) подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти; б) вертикальная иерархия системы органов исполнительной власти; в) комплексный характер деятельности исполнительной власти; г) непрерывный характер деятельности органов исполнительной власти; д) предметный характер деятельности исполнительной власти; е) принудительный характер деятельности исполнительной власти.
3. Исполнительная власть как вид государственной власти предполагает наличие особых звеньев государственного аппарата (органов государственного управления общей компетенции), деятельность которых направлены на реализацию общих норм, установленных субъектами законодательной (представительной) власти в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
4. В федеративном демократическом правовом государстве принцип распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов основывается на принципе разделения властей, поскольку оба этих принципа государственности являются следствием реализации идеи правового государства в практике государственного строительства современных федеративных государств и предполагают распределение полномочий по осуществлению государственной власти между органами государственной власти.
5. В федеративном демократическом государстве теория разделения властей юридически обосновывает распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, а также построение системы органов исполнительной власти на двух уровнях - федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации. Особенности организации систем органов исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы обусловлены спецификой сложившихся в них моделей государственного устройства.
6. Конституционно-правовое регулирование организации исполнительной власти в федеративных государствах, как правило, складывается на двух уровнях - федеральном и региональном (уровне субъектов федерации). Исключение составляет законодательство Бельгии, в котором отсутствуют конституционные акты как регионов, так и лингвистических сообществ. Полномочия, система органов исполнительной власти федерации и ее субъектов, формы взаимодействия между ними устанавливаются исключительно Конституцией Бельгии и системой федеральных «специальных», «ординарных» и «конституционных» законов, среди которых наиболее важное место занимают специальные законы от 8 августа 1980 г. «Об институциональных реформах», от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» и от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам», а также ординарные законы от 9 августа 1980 г. «Об институциональных реформах» и от 31 декабря 1983 г. «О реформе государственных институтов власти».
По общему правилу, в конституциях федеративных государств учреждаются федеральные органы исполнительной власти общей компетенции, устанавливается их правовой статус, устанавливается право субъектов федерации самостоятельно формировать систему собственных органов исполнительной власти, а также закрепляются основы разграничения предметов ведения и полномочий между органами.
7. На уровне законов федерации могут быть установлены: а) статус и полномочия федеральных органов исполнительной власти общей компетенции - Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Закон Швейцарской Конфедерации от 21 мая 1997 г. (в ред. от 1 апреля 2012 г.) «Об организации правительства и администрации». При этом, правовое положение федеральных органов исполнительной власти устанавливается подзаконными актами правительства; б) статус и правовое положение министерств - Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств», Федеральный закон Германии от 17 июня 1953 г. (в ред. от 23 октября 2008 г.) «О правовом статусе членов федерального правительства». При этом, взаимодействие между членами федерального правительства Германии устанавливается подзаконным актом - Регламентом федерального правительства Германии от 11 мая 1951 г. (в ред. от 21 ноября 2002 г.).
Уникальным является опыт Российской Федерации, в которой Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлены основы правового положения и основные полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также формы их взаимодействия с Президентом РФ как главой государства и Правительством РФ. Диссертант предполагает, что наличие такого закона свидетельствует о централизованном характере Российской Федерации и централизации исполнительной власти.
8. Построение Бельгии и Швейцарской Конфедерации по национально-территориальному принципу обусловливает необходимость учета при формировании данных правительств государств не только политические предпочтения избирателей, но и национальную принадлежность, а также принадлежность к определенному субъекту федерации.
9. Децентрализованный характер федеративного устройства в Швейцарской Конфедерации обусловливает отсутствие территориальных подразделений у федеральных органов исполнительной власти.
10. В Австрии и Германии учреждение территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется в тех случаях, когда это прямо предусмотрено их конституциями. Деятельность правительства как органа исполнительной власти общей компетенции, полномочия которого осуществляются на всей территории государства, играет значительную роль в обеспечении государственного единства данных федеративных государств.
11. В Российской Федерации - напротив, расширяются полномочия федеральных органов, увеличивается количество территориальных органов, в этом проявляется усиление централизации системы органов исполнительной власти.
13. Как правило (Австрия, Германия, Швейцария), система органов исполнительной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно.
Исключения составляют Бельгия и Российская Федерация. При этом диссертант отмечает значительное влияние, которое институт Президента Российской Федерации оказывал на формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, указывая, что оно может быть оценено как положительно с точки зрения обеспечения государственного единства и эффективности осуществления исполнительной власти, так и отрицательно, с точки зрения излишней централизации исполнительной власти.
14. Отличительной чертой организации и осуществления исполнительной власти на уровне кантонов Швейцарии является наличие горизонтальных связей между кантональными правительствами и иными органами исполнительной власти, что и обеспечивает ее единство.
15. Полномочия федеральных органов исполнительной власти Австрии и Германии по воздействию на органы исполнительной власти субъектов федерации включают: а) издание общих административных инструкций, основной функцией которых является обеспечение единообразного исполнения федеральных законов; б) надзор за законностью исполнения федеральных законов при ограниченных средствах надзора; в) предоставление полномочий давать конкретные указания по выполнению федеральных законов в особых случаях высшим органам управления земли.
При этом если полномочие осуществляется органами исполнительной власти земли по поручению федерации, то указанные формы взаимодействия дополняются также воздействием Федерации на кадровые вопросы и надзором не только за законностью исполнения полномочий, но и за целесообразностью действий органов исполнительной власти субъектов федерации.
16. Особенностью взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является включение в данный процесс Президента Российской Федерации, который принимает непосредственное участие в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов федерации, контролирует конституционность и законность нормативных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации и приостанавливает действие дефектных актов, а также применяет меры юридической ответственности к высшему должностному лицу субъекта Федерации, который несет ответственность в случае утраты доверия Президента Российской Федерации.
Список нормативных источников и научной литературы
I. Нормативные правовые акты и документы
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "О Правительстве Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712.
3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 23 апреля 2012 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005
4. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22 июня 2010 г.) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.
5. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 (ред. от 11 марта 2012 г.) "Вопросы Федеральной миграционной службы" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3150.
6. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 17 января 2012 г.) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2290.
7. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (в ред. от 19 сентября 2011 г.) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10. Ст. 1334.
8. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 (в ред. от 2 апреля 2012 г.) "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.
9. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 3. Ст. 336.
10. Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным собранием РМ 21 сентября 1995 г.) в (ред. от 15 марта 2011 г.) // Известия Мордовии. 2011. 16 марта.
11. Конституция Республики Хакасия (принята на XVII сессии ВС РХ (первого созыва) 25 мая 1995 г.) (в ред. от 24 февраля 2012 г.) // Вестник Хакасии. 2005. 14 ноября.
12. Конституция Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. (в ред. от 13 сентября 2011 г.) // Собрание законодательства Чувашской Республики. 2000. № 11-12. Ст. 442.
13. Закон Чувашской Республики от 30 апреля 2002 г. N 13 «О Кабинете Министров Чувашской Республики" // Ведомости Государственного Совета ЧР", 30.05.2002, N 49.
14. Закон Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО (в ред. от 9 апреля 2012 г.) "Устав (Основной Закон) Саратовской области" // Неделя области", Спецвыпуск, N 38(156), 04.06.2005.
15. Областной закон Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 19-ЗС (в ред. от 29 февраля 2012 г.) "Устав Ростовской области" // Наше время. 2001. 19 октября.
16. Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г. (с изменениями и дополнениями) // Интернет-сайт Конституции Российской Федерации, http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1978/redl 978/183126.
Законодательство зарубежных государств
17. Федеральный конституционный закон Австрии от 10 ноября 1920 г. «Конституция Австрийской республики» // Конституции государств Европы. / Под ред. JI.A. Окунькова. М., 2001.
18. Федеральный закон Австрийской республики 1986 г. «О количестве, полномочиях и учреждении федеральных министерств» / Federal Act on the number, the powers and the establishment of the Federal Ministries (Federal Ministries Act 1986 - BMG) // Интернет-сайт Информационной правовой системы Федеральной канцелярии Австрийской Республики, http://www.ris.bka.gv.at
19. Федеральный закон Австрийской республики «Об ответственности государственных органов» / Liability of Public Bodies' Act -AHG // Интернет-сайт Информационной правовой системы Федеральной канцелярии Австрийской Республики, http://www.ris.bka.gv.at
20. Федеральный закон Австрийской республики 1991 г. «Об общей административной процедуре» / General Administrative Procedure Act 1991 — AVG // Интернет-сайт Информационной правовой системы Федеральной канцелярии Австрийской Республики, http://www.ris.bka.gv.at
21. Конституционный закон земли Бургенланд «Конституция Бургенланда» от 14 октября 1981 г. / Landes-Verfassungsgesetz vom 14.
September 1981 über die Verfassung des Burgenlandes (L-VG) // LGB1. Nr. 42/1981.
22. Постановление правительства Бургенланда от 12 марта 1969 г. «О регламенте правительства» / Verordnung der Burgenländischen Landesregierung vom 12. März 1969, mit der die Geschäftsordnung der Burgenländischen Landesregierung erlassen wird (GeOL) // LGB1. Nr. 11/1969.
23. Конституционный закон земли Верхняя Австрия 1991 г. (в ред. 2012 г.) / Oö. Landes-Verfassungsgesetz (Oö. L-VG) // LGBl.Nr. 122/1991
24. Конституционный закон «Конституция земли Воралберг» 1999 г. (в ред. 2012 г.) / Verfassungsgesetz über die Verfassung des Landes Vorarlberg // LGB1. Nr. 9/1999, 2/2012.
25. Предписание правительства земли Воралберг 1995 г. (в ред. 2011 г.) «О регламенте правительства» / Verordnung der Landesregierung über die Geschäftsordnung der Landesregierung // LGB1. Nr. 3/1985, 46/2011.
26. Закон земли Воралберг 1976 г. (в ред. 2007 г.) «Об организации государственного районного управления» / Gesetz über die Organisation der staatlichen Bezirksverwaltung // LGB1. Nr. 1/1976, 35/2007.
27. Конституционный закон земли Зальцбург 1999 г. (в ред. 2012 г.) / Landes-Verfassungsgesetz 1999 - L-VG // LGB1 Nr 25/1999 (WV)
28. Закон земли Зальцбург от 19 мая 1976 г. «Об учреждении и ведении дел окружных управлений в земле Зальцбург» / Gesetz vom 19. Mai 1976 über die Einrichtung und Geschäftsführung der Bezirkshauptmannschaften im Lande Salzburg (Bezirkshauptmannschaften-Gesetz) // LGB1. Nr. 59/1976.
29. Конституция Королевства Бельгии 1831 г. (консолидированный текст 1994 г.) // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. J1.A. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 341-380.
30. Специальный закон «Об институциональной реформе» от 8 августа 1980 г. / Loi spéciale de réformes institutionnelles. 8 août 1980. //
Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии. http://www.ejustice.just.fgov.be.
31. Ординарный закон «Об институциональной реформе» от 9 августа 1980 г. / Loi ordinaire de réformes institutionnelles. 9 Août 1980. // Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии. http://www.eiustice.just.fgov.be.
32. Ординарный закон от 31 декабря 1983 г. «Об институциональных реформах Германоязычного Сообщества» / Loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone. 31 décembre 1983. // Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии. http://www.eiustice.iust.fgov.be.
33. Специальный закон от 8 августа 1988 г. «О внесении изменений в Специальный закон от 8 авгста 1980 г. «Об институциональных реформах» / Loi modifiant la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. 8 août 1988. // Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии, http://www.ejustice.just.fgov.be.
34. Специальный закон от 12 января 1989 г. «О брюссельских институтах» / Loi spéciale relative aux Institutions bruxelloises. 12 janvier 1989. // Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии. http://www.ejustice.just.fgov.be.
35. Специальный закон от 13 июля 2001 г. «О передаче отдельных полномочий регионам и сообществам» / Loi spéciale portant transfert de diverses compétences aux régions et communautés. 13 Juillet 2001. // Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии, http://www.ejustice.just.fgov.be.
36. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
37. Закон «О федеральных министрах» в редакции от 27 июля 1971 г., с изменениями от 23 октября 2008 г. / Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) - BminG // BGBl. I S. 1166; IS. 2018.
38. Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (в ред. 2002 г.) / Geschäftsordnung der Bundesregierung - GOBReg vom 11. Mai 1951. // GMB1. S. 137, S. 848.
39. Конституция Свободного государства Баварии / Verfassung des Freistaates Bayern v. 2.12.1946 i. d. F. der Bekanntmachung v. 15.12.1998 // GVB1., S. 991; BayRS 100-1-S.
40. Конституция земли Баден-Вюртемберг / Verfassung des Landes Baden-Wuertte mberg v. 11.11.1953 //GBL 1953. S. 173.
41. Конституция земли Бранденбург / Verfassung des Landes Brandenburg v. 20.08.1992 // GVBL 1, 1992 S. 298.
42. Конституция земли Гессен от 1 декабря 1946 г. / Verfassung des Landes Hessen. Vom 1. Dezember 1946 // GVBl. 1946 S. 229.
43. Конституция Свободного государства Саксонии / Verfassung des Freistaates Sachsen v. 27.05.1992 // GVBL, 1992 S. 243.
44. Конституция земли Саксония-Ангальт / Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt v. 16.07.1992 // GVBL, 1992 S. 600.
45. Конституция земли Северный Рейн-Вестфалия / Verfassung fuer das Land Nordrhein-Westfalen v. 28.06.1950//(GSNW, 1950. S. 127.
46. Конституция Свободного государства Тюрингии / Verfassung des Freistaates Thueringen v. 25.10.1993 // GVBL, 1993 S. 625.
47. Конституция земли Шлезвиг-Гольштейн / Verfassung des Landes Schleswig-Holstein i. d. F. v. 13.06.1990//GVOBL, 1990 S. 391.
48. Конституция земли Мекленбург-Передняя Померания / Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern v. 23.05.1993 // GVBL, 1993 S. 372.
49. Нижнесаксонская конституция / Niedersaechsische Verfassung v. 19.05.1993 // GVBL, 1993 S. 107
50. Конституция земли Рейнланд-Пфальц / Verfassung füer Rheinland-Pfalz v. 18.05.1947 // GVBL, 1947 S. 209.
51. Конституция Саарланда / Verfassung des Saarlandes v. 15.12.1947, zuletzt geaend. durch Gesetz Nr. 1438 v. 25.08.1999 // ABL, 1999 S. 1318).
52. Конституция Швейцарской Конфедерации 1999 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. проф. В.В.Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003.
53. Уголовно-процессуальный кодекс Швейцарской Конфедерации от 15 июня 1934 г. (в ред. от 6 апреля 2004 г.) / Loi fédérale sur la procédure pénale du 15 juin 1934 (etat le 6 avril 2004) // Recueil systématique du droit fédéral. 312.0.
54. Закон Швейцарской Конфедерации от 3 февраля 1995 г. об армии и военной администрации / Loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) du 3 février 1995 (etat le 11 novembre 2003) // Recueil systématique du droit fédéral. 510.10.
55. Закон Швейцарской Конфедерации от 21 марта 1997 г. (в ред. от 14 октября 2003 г.) «Об организации правительства и администрации» / Loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA) du 21 mars 1997 (Etat le 14 octobre 2003) // Recueil systématique du droit fédéral. 172.010.
56. Постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 17 июня 1991 г. (в ред. 1 июля 1996 г.) «О процедуре консультаций» / Ordonnance sur la procédure de consultation du 17 juin 1991 (etat le 1er juillet 1996) // Recueil systématique du droit fédéral. 172.064.
57. Постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 17 ноября 1999 г. (в ред. от 27 января 2004 г.) «О
Федеральном департаменте юстиции и полиции» / Ordonnance sur l'organisation du Département fédéral de justice et police (OrgDFJP) du 17 novembre 1999 (etat le 27 janvier 2004) // Recueil systématique du droit fédéral. 172.213.1.
58. Конституция кантона Люцерн от 17 июня 2007 г. / Constitution du canton de Lucerne du 17 juin 2007. //RS 131.213
59. Конституция кантона Цюрих от 27 февраля 2005 г. / Constitution du canton de Zurich du 27 février 2005 // RS 131.211
60. Конституция кантона Берн от 6 июня 1993 г. / Constitution du canton de Berne. 6.6.1993. // ROB 94-1
61. Конституция Республики и кантона Женева от 24 мая 1847 г. (в ред. от 6 марта 2012 г.) / Constitution de la République et Canton de Genève du 24 mai 1847 (Etat le Etat le 6 mars 2012) // Recueil systématique du droit fédéral. 131.234
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Исполнительная власть в Российской Федерации и федеративных государствах Европы: конституционно-правовое исследование»
1. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.
2. Борисов Л.П. Очерки истории политических учений. М., 1997.
3. Витченко А.М. Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982.
4. Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994.
5. Делягин М.Г. Идеология возрождения. М., 2000.
6. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право; Учебник. М., 2000.
7. Жиряков И.Г. Форма австрийского государства. М., 2006.
8. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
9. Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности. / Отв. ред. Е.К. Глушко, М.А. Краснов. М., 2006.
10. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М., 1999.
11. Корельский В.М. Механизм государства. /Теория государства и права. М., 2001.
12. Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000.
13. Лейбо Ю.И. Форма государства в зарубежных странах// Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов/Под общ. ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М Энтина., М., 2005.
14. Локк Дж. Соч. В 3-х т. М. 1988.
15. Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 2006.
16. Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М, 1995.
17. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века. М, 2002.
18. Общая теория государства и права. /Под ред. В.В. Лазарева. М.,1999.
19. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993.
20. Правительство в зарубежных странах. / Под ред. А.Н. Козырина, Е.А. Глушко. М., 2007.
21. Правительство, министерства, ведомства в зарубежных странах. М., 1994.
22. Российско-германский семинар по проблемам федерализма и организации государственной службы в Бундесрате ФРГ: 6 февраля 1997 г. М., 1997.
23. Рудольф Я. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994.
24. Федерализм в России и в Бельгии: Материалы бельгийско-российского научного симпозиума 4-5 июня 1996, Лёйвен (Бельгия) / Под ред. Ф. Делмартино и JI. Насыровой. Лейвен, 1996.
25. Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). М., 2000.
26. Хессе К. Основы конституционного права в ФРГ. М., 1981.
27. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2004.
28. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
29. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.
30. Шайо А. Самоограничение власти. М., 2001.
31. Ященко A.C. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912.
32. Статьи в периодических изданиях
33. Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. N9.
34. Авраменко С.Л. Новая конституция Швейцарской Конфедерации: право и современность // Государство и право. 2001. № 7.
35. Агафонова Т.П. Рациональная модель исполнительной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 4.
36. Ален А. Национализм-федерализм-демократия. Пример Бельгии // Левенский институт Центральной и Восточной Европы. 1991. №1.
37. Ален А. Национализм-федерализм-демократия. Пример Бельгии.// Панорама-Форум. 1997. №11.
38. Аникин С.Б. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как составная часть властной исполнительной вертикали в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2011. N 2.
39. Варламова Н.В. Конституционная модель российского федерализма // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 1999. N 4 (29).
40. Вишняков В.Г. Административная реформа: 15 лет поисков концепции // Законодательство и экономика. 2011. N 7.
41. Вишняков В.Г. Проблемы реорганизации федеральных органов государственной власти в условиях демократизации политической системы государства // Законодательство и экономика. 2012. N 1.
42. Власова К.Б. Споры о компетенции между органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3.
43. Волкова Л.П. Административно-правовой аспект разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 9.
44. Гогаева A.JI. Вопросы состава Правительства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 2.
45. Гончаров В.В. Место и роль института Президента Российской Федерации в системе исполнительной власти в стране // Юридический мир. 2010. N3.
46. Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. N11.
47. Зазнаев О. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57).
48. Калинина JI.А. К вопросу о принципах организации и функционирования исполнительной власти // Административное право и процесс. 2010. N 4.
49. Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта Российской Федерации // Общество и право. 2010. N2.
50. Кобяшев В.Г. Конституционный принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2007. № 1 (2).
51. Костюков А.Н. Приоритеты конституционно-правового развития современной России // Конституционное и муниципальное право.2010. N 1.
52. Лолаева A.C. Взаимодействие Парламента Республики Северная Осетия Алания с органами исполнительной власти // Общество и право.2011.N3.
53. Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 15.
54. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властен на Западе // Вести. Моск. унта. Сер, Право. 1994. № 4.
55. Мириханов Н.М. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. Казань, 2002. N3.
56. Осинцев Д.В. О формах государственного управления // Российский юридический журнал. 2010. N 1.
57. Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3.
58. Петров М.П. Закономерности административной реформы в России: история и современность // История государства и права. 2010. N 12.
59. Петров М.П. Опыт эволюции публичного управления в России и актуальные задачи административной реформы на современном этапе // История государства и права. 2010. N 8.
60. Попова Ю.Ю. Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации как необходимое условие государственного строительства в регионах // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8.
61. Ройтер Ф. Понимание федерализма в России и Германии // Вестник Уставного суда Свердловской области. 2002. № 4.
62. Савицкий П.И. Акты высших государственных органов и органов субъектов федерации в Бельгии: Новые тенденции // Правоведение. 2002. № 5 (244).
63. Савицкий П.И. Становление Бельгийской федерации//Изв. Вузов. Правоведение. 1995. №4-5.
64. Силаев A.A. Проблемы организации исполнительной власти в Российской Федерации и федеративных государствах Европы // Административное и муниципальное право. 2011. № 5.
65. Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4.
66. Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям // Российская юстиция. 2010. N 12.
67. Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004.
68. Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие. // Федерализм: российское и швейцарское измерения. Материалы конференции. М., 2001.
69. Фосскуле А. Система исполнительной власти в Федеративной Республике Германии // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2004. № 1 (46).
70. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке,формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. N11.
71. Хьюеглин Т. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция // Казанский федералист. 2002. N 4.
72. Черкасов К.В. Государственное строительство в федеральных округах: некоторые аспекты межрегионального администрирования в современной России // Российская юстиция. 2010. N 12.
73. I. Диссертации и авторефераты
74. Анисимова Н.В. Принцип субсидиарности в европейском праве: Дис. канд. . юрид. наук. М., 2005.
75. Бегаева А.Х. Бельгийский федерализм: дисс. . канд. юрид. наук. М., 2008.
76. Ваганов Ю.Н. Современное конституционное развитие Швейцарской Конфедерации. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.
77. Енгибарян В.Р. Федерализм в современном мире: (Правовой статус и основные черты): дисс канд юрид наук: 12.00.02. -М., 2000.
78. Насырова Л.Ф. Особенности государственного устройства и правового статуса субъектов федерации в Бельгии : Дис. . канд юрид наук. М., 2005.
79. Полянский И.А. Федерализм и исполнительная власть на современном этапе развития Российской Федерации. Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Саратов, 2002.1.. Литература на иностранных языках
80. Alen A. Belgium: bipolar and centrifugal federalism. Brussels, Ministry of Foreign Affairs, 1990.
81. Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago, 1993.
82. Dimond Stanley E. Our American Government. Philadelphia, 1980.
83. Kettl D. The Global Public Management Revolution. Washington, 2000.
84. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964.
85. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. New York, 1992.
86. Schwartz H. Public Choice Theory and Public Choices. Bureaucrats and State. // Administration and Society. №1. 1994.
87. Bauschke H. Bundesstaatsprinzip und Bundes Verfassungsgericht. Berlin, 1971.
88. Beyme K. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland : eine Einfuhrung. 10. Aufl. München, 2004.
89. Borter W. Demokratiegebot und interkantonales Vertragsrecht, Diss. Freiburg 1976.
90. Fleiner Т., Forster P.R., Misic A., Thalmann U. (Hrsg.), Die neue schweizerische Bundesverfassung: Föderalismus, Grundrechte, Wirtschaftsrecht und Staatsstruktur, BV-CF 2000, Basel, Gent, München 2000.
91. Häfelin U., Haller W. Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., Zürich 1998, N485.
92. Hangartner Y. Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Band I: Organisation. Zürich, 1980.
93. Hermes G. Grundgesetz-Kommentar / Hrsg. H. Dreier. Bd. III. Tübingen, 2000.
94. Hesse K. Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1980.
95. Jarass Hans D. Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland: Kommentar. München, 2000.
96. Jestaed M. Bundesstaat als Verfassuuungprinzip // Handbuch des Staatsrechts. Band II. Verfassungstaat. / Her. J. Iensee und P. Kirchgof. Heidelberg. 2004.
97. Koller H. Die Aufnahme staatsgestaltender Grundsätze in die neue Bundesverfassung. // Solothurner Festgabe zum Juristentag. Solothurn, 1998.
98. Läufer H. Der Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland. Stuttgart, 1974.
99. Lerche P. Kommentar zum Grundgesetz / Bearb. T. Maunz, G. Dürig. Berlin, 2002. Art. 84.
100. Maurer H. Staatsrecht. München, 1999.
101. Oeter S. Integration und Subsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht. Tübingen, 1998.
102. Rechtsstaatlichkeit in Europa. Heidelberg, 1996.
103. Schmid G., Uhlmann F. Idee und Ausgestaltung des Rechtsstaates // Verfassungsrecht der Schweiz. Zürich, 2001.
104. Schmidt J. Der Bundesstaat und das Verfassungsprinzip der Bundestreue. Wurzburg, 1967.
105. Schweizer Föderalismus und europäische Integration, Die Rolle der Kantone in einem sich wandelnden internationalen Kontext. / P. Hänni (Hrsg.). Zürich, 2000.
106. Stern K. Das Staatsrecht der Bundestepublick Deutschland. München, 1984.
107. Trute H. Das Bonner Grundgesetz. / Hrsg. H. v. Mangoldt, C. Starck. Bd. III. 4. Aufl. 2000.
108. Werner Th. Einfuhrung in die Verwaltungslehre von Werner Thieme. Köln, Berlin, Bonn, München, Heymann 1995.
109. Alen A., Ergec R. La Belgique federale après la quatrième reforme de l'Etat de 1993. Bruxelles, 1994.
110. Auer A., MalinverniG., Hottelier M. Droit constitutionnel suisse. Vol. 1: L'Etat, Berne 2000.
111. Delperee F. Le droit constitutionnelle de la Belgique. Bruxelles,2000.
112. Delpérée F., Dépré S. Le Systeme Constitutionnel de La Belgique. Larcier, 1998.
113. Droit constitutionnel suisse. Zurich, 2001.
114. Duverger M. Le systeme politique français. Presses Univer-sitaires de France. 1990.
115. Eyskens M. La reforme de l'Etat: un pari sur la loyauté federate// A l'ensigne de la Belgique nouvelle. Bruxelles, 1989.
116. La Belgique federate // Sous la direction de F. Deleree. Bruxelles,1994.
117. Lauvaux Ph. Tendence recentes du federalisme en Europe: la remise en cause de la primauté du droit federal/ A l'ensigne de la Belgique nouvelle. Bruxelles, 1989.
118. Les institutions politiques Belgique // Cahiers français. Paris, 1963. T. III-IV. N 86. P. III.
119. Mast A. Les pays du Benelux. Paris, 1960.
120. Minger T. Histoire de la Conférence des gouvernements cantonaux // 10 anneés des Conference des gouvernements cantonaux. 1993-2003. Bern, 2003.
121. Molitor A. La fonction royale en Belgique. / Ed. Crisp, 1994.
122. Rigaud J. Réflexions sur la notion de consensus. // Pouvoirs. 1978.5.
123. Urbain R. La Fonction et les Services du Premier Ministre en Belgique. Bruxelles, 1958.
124. Uyttendaele M. Précis de droit constitutionnel beige. Bruxelles,2001.
125. Verdussen M. Le statut constitutionnel du ministère public. Juger,1997.1. V. Интернет-источники
126. Интернет-сайт Информационной правовой системы Федеральной канцелярии Австрийской республики, http://www.ris.bka.gv.at/
127. Интернет-сайт законодательства Королевства Бельгии. http://www.eiustice.iust.fgov.be.
128. Интернет-сайт Министерства юстиции ФРГ «Законы в интернете» http://www.gesetze-im-internet.de/index.html.
129. Интернет-сайт Федерального правительства ФРГ. http://www.bundesregierung.de.
130. Интернет-сайт Федерального правительства Швейцарской Конфедерации, http://www.admin.ch.
131. Интернет-сайт Федеральной канцелярии Швейцарской Конфедерации «Систематизированное федеральное законодательство». http : // www. admin. ch/ch/f/rs/rs. html.1 ©
