ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Изучение и предупреждение коррупции в правоохранительных органах»
Министерство внутренних дел Российской Федерации Омский юридический институт
На правах рукописи
ПЕТЕЛИНА Людмила Викторовна
ИЗУЧЕНИЕ И ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИИ В ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНАХ
Специальность 12.00.08 - уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор М.П.Клейменов
Омск 1998
СОДЕРЖАНИЕ
Введение......................................................................................................................................................................................................................3
Глава I. Методология изучения коррупции в правоохранительных органах
§ 1. Проблема коррупции в правоохранительных органах......................................13
§ 2. Методологические основы исследования коррупции........................................34
Глава II. Методика изучения коррупции в правоохранительных органах
§ 1. Методы изучение коррупции......................................................................................................................56
§ 2. Процедура изучения коррупции в правоохранительных 78 органах.....................................................................................................
Глава III. Предупреждение коррупции в правоохранительных органах
§ 1. Причинный комплекс коррупции в правоохранительных 92
органах.....................................................................................................
§ 2. Предупреждение коррупции в правоохранительных органах........ 111
Заключение...................................................................................................... 153
Список использованной литературы........................................................... 172
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Среди наиболее острых социальных проблем, стоящих перед современной Россией, приоритетное место занимает коррупция. Коррупция не только находится в тесной связи с организованной и экономической преступностью, как это усматривается из аналитических документов, прогнозов и программ, посвященных борьбе с общественно опасными явлениями, но и в целом оказывает негативное воздействие на судьбу государства, общества, каждого гражданина.
Коррупция представляет угрозу национальным интересам государства, поскольку ее развитие ведет к ослаблению позиций России в политической и экономической областях. В политической сфере коррупция дискредитирует власть, вызывает недоверие к ней со стороны различных субъектов международной деятельности, населения страны, ставит под сомнение социальную полезность реформ, дезорганизует осуществление всех без исключения функций государства, создает благоприятные условия для криминализации государственных институтов и задает негативную динамику трансформации политического режима в Российской Федерации. Коррупция угрожает экономической безопасности страны, подрывает конкурентоспособность отечественной продукции, мешает реализации интересов российских предприятий, разрушает рыночные механизмы, приводит к неэффективному использования бюджетных средств и огромным материальным потерям - как прямым, так и косвенным.
Коррупция препятствует образованию гражданского общества, противоречит его интеграции, осуществлению принципа равенства всех перед законом, права на достойную жизнь, заинтересованности населения в поддержании законности и правопорядка, мотивации уважения к праву и правоприменительной деятельности. Коррупция затрагивает интересы каждого гражданина, так как она снижает в целом уровень и качество жизни, оказывает деморализующее воздействие на личность, способствует формированию нравственных деформаций, обладающих существенным криминогенным потенциалом.
Особенно значимыми криминогенными последствиями характеризуется коррупция в правоохранительных органах. Коррупционные процессы в этих органах подрывают основы построения правового государства, создают благоприятную обстановку для ослабления правового контроля за ситуацией в стране, сращивания исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновения их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями, способствуют инфильтрации криминальных элементов в органы власти и в сами правоохранительные структуры1. Резко ограничиваются интересы общественной и личной безопасности от противоправных посягательств, отсутствует реализация неотвратимости ответственности за совершенное правонарушение как одна из генеральных целей государственно-правовой политики, преступная деятельность становится выгодным и престижным видом бизнеса, в орбиту криминальных отношений вовлекается все большее количество населения, преступная карьера обретает значимость и привлекательность в оценках и мнениях представительных групп населения, прежде всего несовершеннолетних и молодежи. Система уголовной юстиции становится самодостаточной и не выполняет задач, объективно стоящих перед ней.
"Национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и коррупцией, - говорится в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, -требуют консолидации усилий общества и государства, резкого ограничения экономической и социально-политической основы этих противоправных явлений, выработки комплексной программы мер правового, специального и иного характера для эффективного пресечения преступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств, для создания системы контроля за уровнем преступности"2.
1 См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 г. №1300 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. -№ 52. - Ст. 5909.
2 Там же.
В этих целях важное значение имеет изучение коррупции в правоохранительных органах. Высокая латентность коррупционных проявлений затрудняет реальную оценку состояния законности и правопорядка, препятствует разработке и осуществлению конструктивных преобразований в государстве и обществе. Кроме того, нельзя не учитывать, что проблема коррупция в силу ее остроты и политической направленности часто становится темой спекуляций и провокаций, в том числе с задействованием средств массовой информации. Здесь нередко заметными становятся мотивы мифотворчества, недобросовестных заявлений и бездоказательных обвинений. Поэтому изучение состояния коррупции призвано предоставить информацию, объективизирующую представления о ее распространенности и формах проявления в правоохранительных органах и в конечном итоге - способствовать защите их авторитета и повышению престижа в глазах населения.
Следует отметить, что в таком аспекте проблема коррупции ранее не формулировалась, хотя, по нашему убеждению, о коррупции можно говорить только в связи с ее специальным изучением. Анализ диссертационных и монографических работ (К.М.Абиева, А.А.Аслаханова, Р.А.Асланова, А.К.Анциферова, Ю.А.Афиногенова, Б.В.Волженкина, Л.Г.Дашковой, Б.В.Здравомыслова, Р.С.Ибрагимова, П.А.Кабанова, М.К.Каминского, В.Ф.Кириченко, А.И.Кирпичникова, Н.В.Кучерявого, М.Д.Лысова, В.Е.Мельникова, М.Г.Миненка, Г.К.Мишина, А.К.Квицинии, Ш.Г.Папиашвили, А.Б.Сахарова, А.Я.Светлова, М.А.Семко, О.Э.Сокольского) показывает, что данная проблема исследовалась преимущественно с уголовно-правовой точки зрения и, как правило, в связи со взяточничеством1. Результаты этих исследований содержательны,
1 См., напр.: Семко М.А. Злоупотребление властью или служебным положением из корыстной заинтересованности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. -М.: ВЮЗШ МВД РСФСР, 1991; Квициния А.К. Взяточничество и борьба с ним: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М.: МГУ, 1978; Аслаханов A.A. Проблемы квалификации взяточничества: Автореф.'Дис... канд. юрид. наук-М.: Академия МВД РФ, 1992; Миненок М.Г. Криминологические и уголовно-правовые проблемы корысти: Автореф. дис... доктора . юрид. наук - Спб: СПГУ, 1992; Ибрагимов .P.C. Взяточничество и его квалификация: Автореф. дис... канд. юрид. наук - М.: МВШМ МВД РФ, 1992; Дашкова Л.Г. Криминологические проблемы взяточничества: Автореф. дис... канд. юрид. наук - М.: МГЮА, 1996.
интересны, поучительны, создают представительную базу для сравнений и расширяют возможности для обобщений. В то же время необходимо отметить, что коррупция - чрезвычайно динамичное явление, которое требует постоянного отслеживания и информационного контроля. Первоочередным объектом такого контроля должны быть правоохранительные органы.
Цели и задачи исследования. Целями данного исследования являются определение методологических и процедурных основ изучения коррупции в правоохранительных органах, разработка и систематизация правовых и организационных мер, направленных на выявление, предупреждение и пресечение коррупционных проявлений.
Для достижения указанных целей в ходе диссертационного исследования решались следующие задачи:
- уточнение понятийного аппарата, определение состояния проблемы;
- историко-правовой и социологический анализ коррупции;
- характеристика методики изучения коррупции в правоохранительных органах;
- установление процедуры исследования коррупции в правоохранительных органах;
- изучение причинного комплекса коррупционных проявлений:
- разработка криминологических и уголовно-правовых мер предупреждения коррупции в правоохранительных органах.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает коррупция как общественно опасное и социально вредное явление. К предмету исследования относится коррупция в правоохранительных органах, получение информации о ней, условия и основные направления предупредительного воздействия на этот феномен.
Методологическую основу исследования представляет диалектический метод познания социальной действительности, специальная социологическая, криминологическая и уголовно-правовая литература. В диссертации использованы исторический
и сравнительно-правовой подходы, общенаучные методы индукции и дедукции, аналогии, статистический, задействованы конкретно-социологические методики анкетирования, интервьюирования, наблюдения, контент-анализа.
Выводы и предложения диссертационного исследования базируются на действующем законодательстве Российской Федерации, фундаментальных трудах Г.А.Аванесова, Ю.М.Антоняна, Ю.Д.Блувштейна, С.В.Бородина, С.Е.Вицина, А.И.Долговой, И.И.Карпеца, М.П.Клейменова, Г.М.Миньковского, В.Н.Кудрявцева, Н.Ф.Кузнецовой, В.В.Лунеева, В.С.Овчинского, П.Г.Пономарева, В.П.Ревина, А.Н.Харитонова, В.Е.Эминова, А.М.Яковлева и др.
Эмпирическую базу исследования составили результаты опросов населения (1996 г. в гг.Омске и Кемерово - 173 респондента, 1997 г. в г.Омске - 226 человек, в 1998 г. в г.Омске - 152 человека) и работников правоохранительных органов (1996 г-185 работников органов внутренних дел из регионов Сибири и Дальнего Востока, 1997-1998 гг. - 137 сотрудников криминальной милиции из регионов Урала, Зауралья и Сибири), материалы ведомственной статистики Министерства внутренних дел Российской Федерации и Министерства юстиции России, наблюдения автора в процессе осуществления профессиональной деятельности в качестве адвоката.
Научная новизна диссертации определяется оригинальной постановкой темы исследования, анализом недостаточно изученных дискуссионных вопросов, освещением современной проблематики борьбы с коррупцией и формулированием в связи с этим актуальных предложений.
Теоретическое и практическое значение исследования заключается в возможности и целесообразности использования его результатов для дальнейшего изучения проблемы коррупции, внесения отдельных корректив в действующее законодательство, для совершенствования некоторых аспектов кадровой политики в правоохранительных органах. Кроме того, положения диссертации могут служить целям методического обеспечения аналитической работы по оценке распространенности негативных явлений среди
сотрудников правоохранительных органов, подготовки кадров и повышения квалификации, осуществляемой на ведомственной и межведомственной основе.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Имеется значимая операциональная модель коррупции, которая может служить теоретической основой как для изучения этого явления, так и для разработки и осуществления конкретных правовых мер воздействия на него. В данной моде-ли(представленной в Федеральном законе "О борьбе с коррупцией") отражена многофункциональность коррупции, ее чрезвычайно высокая мобильность и адаптируемость к запретам и социальным условиям. Современная криминологическая ситуация в России диктует необходимость ускоренного принятия названного закона.
2. Уголовно наказуемая коррупция не исчерпывается преступлениями, ответственность за которые предусмотрена в главе 30 Уголовного кодекса России (в дальнейшем УК) "Преступления против государственный власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Коррупционер, движимый корыстными мотивами, зачастую нарушает не только интересы государственной службы, но и другие общественные отношения. Однако при этом целесообразно дифференцировать виды преступной коррупции уже не по составам преступлений главы 30 УК, а по объектам уголовно-правовой охраны. Тогда, наряду с коррупцией "служебной" (о которой говорится в названной главе), можно выделить коррупцию "экономическую" (например, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности - ст. 169 УК, регистрация незаконных сделок с землей - ст. 170 УК, контрабанда - ст. 188 УК),"политическую" (в частности, фальсификация избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов (ст. 142 УК), государственная измена (ст. 275 УК), разглашение государственной тайны (ст. 283 УК), "судебную" (к примеру, привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности (ст. 299 УК), незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 300 УК), вынесение заведомо неправосудного приговора, решения или иного судебного акта (ст. 305
УК). Во всех этих случаях должностные лица тогда совершают коррупционные преступления, когда действуют из корысти или соображений получения (сохранения) иных благ и преимуществ в личных и групповых интересах. При этом коррупция, как правило, предполагает наличие взаимодействия лица коррумпируемого и лица коррумпирующего .
3. Исследование коррупции в правоохранительных органах будет неполным, если из него исключить вопросы коррумпированности судебных органов. В конечном счете предварительное расследование всегда имеет в виду судебную перспективу и именно суд подводит итог деятельности иных компетентных органов по изобличению лица в виновности совершения общественно опасного посягательства и назначает наказание. Без такой итоговой оценки (которая может сопровождаться ошибками - как случайными, так и систематическими) деятельность остальных субъектов борьбы с преступностью вообще теряет смысл.
4. Реальное состояние коррупции в стране неизвестно. Его оценки основаны на отрывочных сведениях. Отсутствует система мониторингового слежения за состоянием коррупции. Невысока в целом результативность борьбы с коррупцией. Этот факт затушевывается постоянным изменением структуры отчетных данных, чтобы сузить возможности сопоставления статистических сведений в динамике либо "растворить" коррупцию в проблемах организованной или экономической преступности. Коррупция, конечно, имеет непосредственное отношение к указанным проблемам, но тем не менее представляет собой самостоятельное явление со своей спецификой.
4.| В последние годы в ряде правоохранительных (прежде всего силовых) структур созданы подразделения по обеспечению собственной безопасности, перед которыми поставлена задача бороться с коррупцией внутри своих рядов. Однако проблема коррупции не может быть сведена к борьбе с ней в "отдельно взятом ведомстве". Коррупция - комплексная проблема.
5. Коррупция - объективное явление, закономерно возникающее вместе с зарождением государства и "сопровождающее" развитие государственного аппарата -атрибут административно-управленческого механизма. Атрибутивность коррупции
для аппарата государственного управления вовсе не означает, что с этим явлением не надо или просто бессмысленно бороться. Напротив, историческая практика свидетельствует, что коррупция может быть поставлена под контроль и существенно ограничена, благодаря продуманной правовой политике. Мировой и российский исторический опыт учит:
- эффективное противодействие коррупции предполагает тщательную регламентацию деятельности чиновников, максимально возможное ограничение возможностей для их субъективного усмотрения.
- мудрая антикоррупционная политика опирается на широкое за
