АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование»
005006618
ЩУКИНА ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук
-8 ДЕК 2011
Воронеж-2011
005006618
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Научный консультант - заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Ноздрачев Александр Филиппович
доктор юридических наук, профессор Козбаненко Виктор Анатольевич
доктор юридических наук, профессор Гришковец Алексей Алексеевич
Ведущая организация - ФГБОУ ВПО «Саратовская
государственная юридическая академия»
Защита состоится «26» декабря 2011 года в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10-а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан
Ученый секретарь диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Кадровая политика в последнее время рассматривалась, как правило, в социологической науке. Юридическая наука, в частности административное право, в меньшей степени исследует основы кадровой политики и процессы ее реализации в условиях модернизации государственного управления. С точки зрения определения институционализации и системности данного правового явления выработка и развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы - проблема достаточно новая, а потому малоисследованная, тем более в субъекте Российской Федерации. С учетом трансформации законодательства о государственной гражданской службе и современного понимания совершенствования основ кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации требуется комплексный теоретический и практический анализ данной политики и особенностей ее осуществления как государственной деятельности. Кадровая политика в системе гражданской службы субъектов Российской Федерации формируется в целостный, самостоятельный институт административного права и особое направление административно-правовой науки. Она оказывает серьезнейшее влияние на содержание института государственной службы и выражается в обновлении правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в контексте воздействия на кадровый состав органов государственной власти.
Раскрытие сущности интегрированной (синергетической) концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации является насущной необходимостью. Каждая сфера научного знания противопоставляет собственные научные категории аналогичным категориям другой сферы науки, поэтому происходит борьба концепций и методологий в разработке понятийно-категориального аппарата кадровой политики. В любом случае, это позволяет совершенствовать знания каждой научной отрасли и способствует выработке новых научных подходов, новых точек отсчета в формировании научных категорий. Объединение научных знаний - основа построения концепции кадровой политики. В единстве и многообразии научного исследования кадровая политика обретает целостность и выступает как институт юридической науки. Множественность категорий кадровой политики ведет к ее усложнению, не создавая стройной системы: ведь сложное не всегда означает эффективное. В настоящее время невозможно оперировать устоявшимся понятийным аппаратом кадровой политики, так как постоянно меняется система управления, меняется общество и, следовательно, становятся иными понятия, их содержание и обозначение. Перед юридической наукой стоит приоритетная цель - выработать базисную основу кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Для этого необходим выход за пределы устоявшихся и переход к новым понятиям, к будущей системе государственного управления, основанной на балансе социальных интересов и принципах «прозрачности» и «обратной связи».
С учетом изложенного, требуется разработка современной научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которая бы
соответствовала требованиям правового государства, демократическим принципам политическим, экономическим и социальным .реалиям. Немаловажным значением научной концепции должно стать воплощение кадровой политики в системе госу дарственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в правовы нормах и практической деятельности органов государственной власти. Качественн иные подходы к формированию кадровой политики требуют создания собственно методологии, включая понятийный аппарат, обновление нормативно-правовых организационных основ государственной гражданской службы субъектов Россий ской Федерации.
Состояние научной разработанности темы исследования. Начиная с 70-годов XX столетия, в административной науке наблюдался всплеск научного инте peca к отдельным проблемам кадровой политики. Это было связано с разработко положений, относящихся к кадрам органов государственной власти. Термин «кад ры» выступал объединяющим началом в обозначении кадрового состава органо государственной власти и представлялся как кадры государственного аппарат управленческие кадры, кадры в системе управления. В научных исследованиях тог времени анализировались в основном моральные и иные требования, предъявляв мые к государственным служащим, их профессиональной и иной подготовке; этик поведения государственных служащих; вопросы деятельности аппарата управлени Далее появились научные работы, касающиеся административно-правового регули рования и оценки труда государственных служащих как одного из направлени кадровой политики. Значительный вклад в развитие положений кадровой политик был внесен Б.Д. Лебиным, М.Н. Перфильевым в книге «Кадры управления СССР». Несмотря на глубокое проникновение идеологических норм в содержани монографии, некоторые из поднятых авторами вопросов остаются актуальными нерешенными до сих пор, например, относительно перечня требований, предъяв ляемых к государственным служащим. В 1979 году была опубликована стать Ю.А. Розенбаума, раскрывающая в целом понятие, содержание и принципы кадр вой политики в книге «Конституция СССР и правовые проблемы современност Руководство народным хозяйством».
Кадровая политика в советский период представлялась как одна из отрасле общей политики КПСС, призванная обеспечить руководящую роль партии в соци диетическом обществе. Идеология, установленная КПСС, была неразрывно связан с кадровой политикой, пронизывала все происходящие в органах государственно власти кадровые процессы. Политизация правовой регламентации всех направлени работы с кадрами привела в последующем к их «исчезновению» из научного круг зора административистов. Позднее (в советское время) активно исследовались о дельные проблемы кадровой политики в области формирования управленчески кадров, системы работы с ними в условиях перестройки, проверке деловых качест правовой регламентации управленческого труда, в частности подбора, ранжиров ния и оценки кадров. В 1980-х годах стала актуальной проблема, затрагивающа особенности статуса руководителя как одного из субъектов, реализующих кадрову политику. Книга В.А. Яцкова «Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы» стал фактически завершающим исследованием кадровой политики советского период Отметим, что ведущими учеными-юристами в этой области административн
правовой науки 1970-1980-х годов являются И.Л. Бачило, Б.М.Лазарев, АЛЗ. Оболонский, М.И. Пискотин, В.Д. Попков, В.И. Ремнев, Ю.А. Розенбаум, Л.А. Сергиенко, Ю.А. Тихомиров.
Современный период развития юридической науки обозначился научными трудами, в которых проводится исследование основ государственной службы, ее формирование, развитие и организация; оформление соответствующей системы законодательства и др. Категории «кадры», «кадровая политика» практически исчезли из научного оборота административной науки. Интерес к кадровой политике в системе государственной гражданской службы как основополагающему фактору совершенствования всей системы государственной службы был несколько утрачен. Проблемы разработки и регламентации организации работы с кадрами были «переданы» представителям социологической науки и науки государственного управления. Особенности правового регулирования подобных вопросов (понятийного аппарата кадровой политики, кадровых процедур и технологий, принципов и методов работы с кадрами, разработки и эффективной реализации целевых программ развития государственной гражданской службы, мотивации и оценки деятельности государственных служащих и другие) были несправедливо «забыты» административно-правовой наукой. Только лишь в последнее время стали появляться работы, посвященные кадровой политике в системе государственной гражданской службы. Следует отметить наиболее комплексное исследование в области кадровой политики -монография В.В. Черепанова «Основы государственной службы и кадровой политики» (2007 г.). Другие монографические исследования, в которых рассматриваются отдельные аспекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы, представлены достаточно развернуто и объемно (Юпитов A.B., Бекасов О.Б., Пономарева B.C. «Отбор кадрового состава государственной гражданской службы: современные механизмы, принципы и процедуры» (2004 г.), Пресняков М.В «Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости» (2007 г.), а также диссертационные работы).
В научных трудах, посвященных исследованию различных направлений реализации государственной гражданской службы и законодательства о ней, авторами ставятся важные частные вопросы кадровой политики (И.Н. Барциц, A.A. Гришковец, В.А. Козбаненко, А.Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Ю.Н. Стари-лов, С.Е. Чаннов). Активно разрабатываются проблемы мониторинга правовой системы (И.Л Бачило, Д.Б. Горохов, Ю.А. Тихомиров), антикоррупционного анализа правовых актов (Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Южаков), кадровых технологий в системе государственной гражданской службы (Ю.В.Ростовцева, В.В. Лобанов, Е.В. Масленникова, Л.Н. Татаринова), эффективности действия нормативных правовых актов (В.В. Денисенко). Между тем до настоящего времени отсутствует единая научная концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, которая бы сочеталась с реальным положением дел в обществе, с действующим законодательством Российской Федерации. Имеющиеся многочисленные научные работы, монографии, учебные пособия, главы в учебниках, научные статьи по вопросам кадровой политики и государственной гражданской службы не решили всех важнейших вопросов выработки со-
временной научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и построения эффективной, результативной и объективной кадровой политики.
Объектом исследования стали общественные отношения (преимущественно правовые), складывающиеся и изменяющиеся с целью формирования основных направлений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также формирующиеся непосредственно в рамках законодательства о государственной гражданской службе.
Предметом исследования выступают.
- нормативные правовые акты, определяющие структуру и содержание кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- доктринальные теории отечественных правоведов, раскрывающие суть и функционально-целевое назначение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- юридическая практика в области реализации положений о системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включая кадровую политику;
- система субъектов кадровой политики на региональном уровне, осуществляющих ее разработку и внедрение.
Цели и задачи исследования. Основными целями настоящей работы являются:
- комплексное исследование сущности кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в нескольких аспектах: 1) сложного социально-правового и политического явления, 2) неотъемлемого элемента государственного управления в субъекте Российской Федерации, 3) комплексной работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
- разработка новой научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих исследовательских задач:
- установить место и значение кадровой политики в системе административного права;
- выработать структуру и обозначить содержание научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- определить теоретико-методологические и правовые особенности формирования и развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в современных условиях модернизации государственного управления;
- раскрыть понятия: «кадровая политика субъекта Российской Федерации», «кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «кадровая политика как комплексная система работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Рос-
сийской Федерации», «кадры», «кадровый мониторинг», «интегрированная (синер-гетическая) концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «методы и механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», «кадровая процедура» и др.;
- выявить и исследовать такие важнейшие элементы кадровой политики, как принципы, функции, субъекты и объекты, формы и методы кадровой политики, структура механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- установить характеристики, содержание и структуру оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации как кадровой процедуры, а также разработать основы методики оценки данной деятельности исходя из объема, сложности, комплексности и характера выполняемой функциональной нагрузки;
- раскрыть особенности правого положения субъектов и объектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, использования кадровых технологий при организации и проведении кадровых процедур;
- показать значение некоторых нормативных правовых актов и роль правового мониторинга, кадрового мониторинга в процессе разработки и внедрения положений кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства и практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области разработки и внедрения кадровой политики в системе государственной гражданской службы.
Методологической основой исследования являются современные методы научного познания: общенаучные (диалектико-материалистический метод, анализ и синтез) и специальные познавательные методы (метод сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, метод юридического моделирования). Применение автором многопрофильной методики позволило всесторонне и комплексно изучить проблему, сделать теоретические выводы, сформулировать практические рекомендации относительно разработки и внедрения концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Теоретическая база диссертационного исследования. В ходе исследования автором использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по конституционному, административному, уголовному праву. Анализировалась политологическая (А.Ю. Мельвиль), социологическая (М. Вебер, П.А. Сельцовский, Н.Г. Скворцов, А.И. Турчинов и др.), философская литература, а также научные публикации по вопросам истории России (В. Ключевский), теории государства и права (А.Б. Венгеров, А.Н. Головисткова, Ю.А. Дмитриев, А.А. Иванов, Н.И. Матузов, М.Н. Марченко, Т.Н. Радько), теории управления (Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, В.Г. Игнатов, В.А. Сулемов и др.), теории управления персоналом и организацией (В.Р. Веснин, А. Кибанов и др.). Проанализировано
законодательство, посвященное государственной гражданской службе, административной, гражданской, дисциплинарной ответственности и процессуальным аспектам разрешения споров, связанных с деятельностью государственных гражданских служащих.
Многие проблемы правового регулирования государственно-служебной деятельности, анализируемые в диссертации, увязаны с использованием работ целого ряда отечественных и зарубежных авторов. Некоторые вопросы освещались в трудах дореволюционных ученых-административистов: А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского. Вопросы теоретико-правового характера рассматриваются автором с использованием научных исследований ученых-правоведов современности: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, П.А. Астафичева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, И.Н. Барцица, К.С. Вельского, H.A. Богдановой, Ю.М. Буравлева, В.В. Венгерова, A.A. Гришковца, A.B. Гусева, A.A. Демина, В.В. Денисенко, Н.М. Добрынина, И.И. Евтихеева, В.В. Еремяна, В.П. Иванова, Д.С. Измайлова, О.В. Казаченковой, Л.А. Калининой, В.А. Козбаненко, Л.М. Ко-лодкина, Н.М. Конина, A.B. Куракина, Б.М. Лазарева, Б.Д. Лебина, Э.Г. Липатова, В.Н. Лопатина, А.Е. Лунева, Б.М. Магомедова, A.B. Малько, В.М. Манохина, В.П. Миронова, А.Н. Митина, А.Ф. Ноздрачева, Е.В. Охотского, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, А.Е. Паршестника, Ю.Н. Полетаева, В.В. Полянского, В.Д. Попкова, Л.Л. Попова, М.В. Преснякова, Ю.А. Розенбаума, Б.В. Российского, В.А. Рудковского, Л.А. Сергиенко, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеники-иой, И.Н. Сурманидзе, Ю.А. Тихомирова, А. Турчинова, В.И. Фадеева, Э.А. Фокина, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаянова, В.В. Черепанова, Л.А. Чикано-вой, В.Ш. Шайхатдинова, А. Шарова, Е.С. Шугриной, В.А. Юсупова, В.А. Яцкова и др.
По тематике, затрагивающей отдельные аспекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы, подготовлен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук представителями науки административного права: A.M. Артемьев (2008), A.A. Гришковец (2004), В.А. Козбаненко (2003), Е.Г. Крылова (2009), Р.Д. Курбатов (2010); теории и истории государства и права -Х.Х. Лойт (1998), В.А. Рудковский (2009). Отмечая позитивную направленность данных научных исследований на разработку общих теоретических и административно-правовых положений о государственной гражданской службе и правовой политике, следует констатировать отсутствие четко выработанной единой научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Все изложенное выше свидетельствует о необходимости разработки принципиально новой кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом правовых достижений новых научных концепций, которые используются в условиях модернизации государственного управления в России.
Нормативно-правовая основа диссертационного исследования представлена значительным числом нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы: Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные федеральные нормативные правовые акты, законодательство субъектов Российской
Федерации, а также ненормативных актов государственного управления. В работе использованы отдельные положения международно-правовых актов.
Эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа и иных субъектов Российской Федерации (аналитические данные кадровых служб, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о кадровой ситуации и кадровой деятельности). Это обуславливает достоверность диссертационного исследования, которая выполнена на практическом материале субъектов Российской Федерации по состоянию на январь-февраль 2011 года. Использовались правовые акты различных судов судебной системы Российской Федерации, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, интернет-ресурсы.
Научная и практическая новизна исследования состоит в том, что в нем, исходя из положений административного права, применен комплексный, системный и институциональный подход к изучению теоретических, методологических, практических проблем в области правового и организационного регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами:
во-первых, рассматриваются теоретико-методологические и правовые особенности формирования и развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в современных условиях модернизации государственного управления в системе новой организации исполнительной власти и публичного управления в России;
во-вторых, раскрывается кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации с учетом новых реалий, таких как коррупция, административное регламентирование государственных функций, реформирование государственной гражданской службы;
в-третьих, определяются приоритетные направления, юридико-ценностные ориентации и функции интегрированной (синергетической) концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как целостного правового явления, исходя из характеристик статики и динамики процесса формирования и организации профессиональной служебной деятельности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство о государственной гражданской службе, включая кадровую политику, с целью достижения максимальной эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, а также внедрения этих положений в работу органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
I. Доказывается автором необходимость формирования института административно-правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Приводятся аргументы, согласно которым кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации проявляется в рамках организационно-управленческого права, включая управленческий процесс (установление управленческих процедур - кадровых процедур) в общей части административного права. Данный правовой институт в административном праве является сложным и комплексным.
II. Предложена авторская характеристика научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (далее - концепции), как интегрированной (синергетической); сформулировано ее понятие. Это - система идей и практических рекомендаций, объединяющая развитие теоретических и организационных аспектов гражданской службы субъектов Российской Федерации в процессе разработки и внедрения кадровых процедур, форм, принципов и методов кадровой деятельности, отражающая взаимодействие различных отраслей науки и юридической практики. Обозначены базовые элементы концепции. С авторской точки зрения, она включает в себя: 1) понятийный аппарат концепции кадровой политики; 2) цель и задачи концепции кадровой политики; 3) уровни концепции кадровой политики; 4) функции концепции кадровой политики; 5) приоритетные направления и юридико-ценностные ориентации кадровой политики; 6) структуру кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (принципы, методы, формы, механизм, объект и др.). Обосновывается необходимость разработки и внедрения данной концепции:
во-первых, феноменология кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации заключается в том, что создание кадровой политики, определение ее параметров, степени обязательности к исполнению определяется исключительно органами исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Это теоретико-практическая проблема, состоящая в «самопорождении» и «саморегуляции» кадровой политики внутренней средой государственного управления при минимальном участии в этом процессе внешней среды;
во-вторых, научная концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации будет способствовать созданию государством механизмов информационного обмена (обратной связи) с помощью интеграции усилий внешней среды (институтов гражданского общества) и субъектов кадровой политики в ходе разработки и внедрения ее основ;
в-третьих, научная концепция кадровой политики очерчивает правовые контуры управленческой деятельности субъектов кадровой политики и способствует возникновению новых правоотношений в кадровой сфере, отчасти модернизации системы государственного управления в целом;
в-четвертых, концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации условно делится автором на три уровня: 1) теоретико-правовой, 2) уровень стратегического планирования и прогно-
зирования, 3) процессуально-правовой. Теоретико-правовой уровень раскрывает сущность кадровой политики как определенной системы управления, входящей в структуру государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Уровень стратегического планирования и прогнозирования определяет создание структурного единства в управлении кадрами в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Процессуально-правовой уровень предполагает внедрение механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации;
в-пятых, концепция формулирует приоритетные направления и юридико-ценностные ориентации кадровой политики, влияющие на дальнейшее развитие модели законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, соответствующих правоотношений, управленческой деятельности субъектов кадровой политики, стандартов в кадровой политике. Это предполагает: разработку и внедрение стратегических основ по развитию и оптимизации кадров и кадрового потенциала органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сформулированных в виде юридических принципов, Методов, форм, механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; системность, научную и правовую обоснованность, объективность деятельности высших должностных лиц и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленной на формирование эффективного правового регулирования работы с кадрами, кадровым потенциалом органов государственной власти и кадровой деятельности; трансформацию модели законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, включая систему административного законодательства в целом; воздействие на содержание понятийно-категориального аппарата административного права; расширение круга и возможностей применения административных процедур (кадровых процедур) в процессе работы с кадрами в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; видоизменение системы органов управления государственной гражданской службой, включая изменение компетенции и структуры кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
III. Разработаны функции концепции кадровой политики: 1) осуществить идентификацию соответствующего сегмента общественных отношений» подлежащих правовой регламентации, а также субъектов и объекта кадровой политики в целях юридического установления объема их компетенции и характера воздействия на идентифицированные общественные отношения; 2) сформулировать юридические ценностные ориентации кадровой политики, которые необходимо воплощать в реалии нормативно-правового регулирования установленного сегмента правоотношений; 3) провести мониторинг кадровой ситуации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и выявить проблемы, замедляющие процесс модернизации кадрового состава органов государственной власти; 4) установить приоритетные и модифицировать существующие направления кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и сформировать их будущую модель; 5) определить цели, задачи, принципы, методы и формы кадровой политики; 6) уточнить механизм кадровой политики на уровне
правового регулирования, комплексные мероприятия которого направлены на совершенствование кадров, кадрового потенциала и кадровой ситуации в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) описать стадии, включающие этапы осуществления управленческой деятельности по работе с кадрами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на которых реализуются юридико-ценностные ориентации кадровой политики; 8) скорректировать или сформулировать кадровые процедуры и кадровые технологии, необходимые для достижения цели и задач кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
IV. Конкретизировано и разъяснено содержание понятийного аппарата концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Предложены авторские понятия: кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления; кадровой политики как комплексной системы работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления представлена через понятие «кадры». Это - воздействие на кадры и кадровый потенциал в системе го сударств е н и о й гражданской службы, преследующее цель эффективного их развития, оказываемое субъектами кадровой политики в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности органов государственной власти. Данное воздействие характеризуется следующими признаками: стратегической определенностью, научной обоснованностью, целенаправленностью, систематичностью, интегрируемостью в правовую материю с учетом модификации сущности государственного управления, определенным периодом действия.
Кадровая политика как комплексная система работы с кадрами и кадровым потенциалом в органах государственной власти субъекта Российской Федерации понимается как:
- совокупность объективно необходимых мероприятий, проводимых органами государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении кадров и кадрового потенциала в целях его формирования, развития и совершенствования;
- система официально установленных направлений работы с кадрами в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемых специально уполномоченными субъектами.
V. Представлены понятие и признаки термина «кадры в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», их классификация, задачи. Кадры - это объект кадровой политики, включающий в себя: коллектив гражданских служащих и работников, не являющихся гражданскими служащими органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также лиц, находящихся в кадровом резерве, призванных реапизовывать функции и задачи государственного управления. Признаками правового явления «кадры» являются: целостность и системность, целевой характер взаимосвязи с органом государственной власти, включенность в функции, реализуемые государством в различных отраслях государственного управления, статичность и динамика. Кадры проклассифицирова-
ны диссертантом по: виду управления, уровням организации государственного управления, организационно-правовой форме, отраслям государственного управления, сфере компетенции, функционально-правовому признаку принадлежности к организации, половозрастному составу.
VI. Приведены доказательства того, что структура кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации включает в себя: принципы, функции кадровой политики, субъекты и объекты кадровой политики, формы и методы кадровой политики, механизм кадровой политики. Кадровая политика обладает определенной целью и реализует задачи в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
VII. Предлагается классифицировать принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации на три вида:
- базовые принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации предназначены для всей сферы кадровой политики в системе государственной гражданской службы, включая федеральный уровень, ввиду их важности и ценностно-правовой значимости для правового регулирования кадровой политики;
- специальные принципы применяются для достижения конкретно-определенных задач кадровой политики или ограничены в сфере реализации (например, особенности территориального устройства субъекта Российской Федерации) и предназначены для конкретизации достижения задач кадровой политики именно в субъекте Российской Федерации;
- профессиональные принципы используются для претворения в жизнь задач кадровой политики, требующих от субъектов кадровой политики специальных теоретических знаний и практических навыков, применяющихся исключительно в системе государственной гражданской службы.
VIII. Изложено понятие функций кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и обозначены их виды. Функции кадровой политики - это направления деятельности субъектов кадровой политики по позитивному формированию структуры и содержания кадров и кадрового потенциала органов государственной власти субъектов Российской Федерации, его функционирования в системе государственного управления.
IX. Раскрыто понятие методов кадровой политики как определенных способов и средств управленческого воздействия на кадры и кадровый потенциал органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью их оценки, прогнозирования, планирования, учета, ротации, а также регулирования кадровой ситуации, кадровых процедур и процессов, охватывающих кадровую деятельность. Представлена их классификация с учетом региональной специфики, включая дифференциацию специальных методов кадровой политики по уровню их воздействия на развитие кадровых процессов.
X. Определено, что в качестве правовых форм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации выступают: 1) законы; 2) иные нормативные правовые акты: нормативные правовые акты высшего должностного лица; нормативные правовые акты органов государственной
власти, включая административные регламенты, унифицирующие кадровые процедуры и регулирующие кадровую работу; административные акты представителя нанимателя, административные акты органа по управлению государственной гражданской службой.
Аргументирован и доказан вывод о том, что в субъектах Российской Федерации уверенно и необратимо идет процесс формирования части законодательства о кадровой политике в системе государственной гражданской службы в рамках законодательства о государственной гражданской службе. При этом использование термина «законодательство о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы» вполне обоснованно. Автором предлагается система законодательных актов и система подзаконных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы и перечень актов, не носящих нормативный характер. Название главы 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предлагается сформулировать в следующем виде «Формирование кадрового состава гражданской службы и основы кадровой политики», а также дополнить законы субъектов Российской Федерации подобной главой.
XI. Исследование форм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации показало, что ее особой правовой формой выступает программа развития государственной гражданской службы. Анализ программ развития государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации позволил выявить ряд недостатков, которые препятствуют эффективной разработке и внедрению кадровой политики в субъектах Российской Федерации, делают ее результаты формальными и «не прозрачными» для институтов гражданского общества. Автором предлагается оптимальная модель целевой программы развития государственной гражданской службы в субъекте Российской Федерации, включающая в себя:
- паспорт программы;
- разделы: нормативно-правового обеспечения развития государственной гражданской службы; развития системы управления государственной гражданской службой; разработки, внедрения и обеспечения кадровой политики в системе государственной гражданской службы; развития механизмов стимулирования и мотивации деятельности гражданских служащих; формирования эффективного взаимодействия институтов гражданского общества и института гражданской службы; внедрения антикоррупционных механизмов в системе государственной гражданской службы; о механизме реализации целевой программы. В целях улучшения применения программно-целевого метода кадровой политики в субъектах Российской Федерации необходимо: обозначать конкретные мероприятия; детализировать целевые индикаторы реализации программы и формы их проверки; закреплять механизм реализации программы; использовать научные подходы в разработке и внедрении программы; планировать научно-методическую базу реализации программы; конкретизировать формы ожидаемых результатов и сроки исполнения (указание числа и месяца); планировать инновационные формы кадровой работы; закрепить в законе субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе обязатель-
ность представления информации о ходе реализации программы на официальном сайте высшего исполнительного органа государственной власти.
XII. Обосновано и трансформировано понятие механизма кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, представлена его структура и классификация организационно-кадровых мероприятий, которые он объединяет. Выявлены стадии механизма кадровой политики как динамичного вида управленческой деятельности, подлежащие правовой регламентации (аналогичные стадиям кадровой политики): 1) правового мониторинга кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации: действующего законодательства о государственной гражданской службе и сопутствующего нормативного правового сопровождения; мониторинга кадровой ситуации в органе государственной власти; 2) формирования кадров и кадрового потенциала в органе государственной власти субъекта Российской Федерации; 3) организационного обеспечения кадровой работы в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; 4) планирования карьеры государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; 5У оценки эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации; 6) совершенствования законодательства субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы, в зависимости от отзывов населения о деятельности органов государственной власти.
XIII. Доказана необходимость существования нескольких вариантов структуры кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, исходя из оптимального объема компетенции, распределения полномочий между структурными подразделениями и сотрудниками. Автором предлагается расширить компетенцию кадровой службы следующими полномочиями (до создания органов по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации): 1) правового мониторинга реализации законодательства о государственной гражданской службе; 2) кадрового мониторинга; 3) бенчмаркинга1 результативности и эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; 4) координации размещения информации о доходах, имуществе и имущественных обязательствах гражданского служащего и членов его семьи на официальном сайте (портаде) органа исполнительной власти.
XIV. Аргументировано использование в качестве правовой категории термина «кадровый мониторинг» - это мониторинг кадровой ситуации и кадров органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Он включает в себя: анализ кадрового состава государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации по категориям, группам должностей, классным чинам, образованию, возрасту, полу и стажу гражданской службы; анализ динамики изменения штатной численности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, ее особенностей; анализ укомплектованности штатов и причин наличия вакантных должностей государственной гражданской службы в органах государст-
' От англ. «benchmark» - точка отсчета, отметка, сравнения показателей, характеризующих деятельность организаций одной сферы или вида.
венной власти субъекта Российской Федерации и составление прогнозных планов отбора, ротации и движения кадров.
XV. Модифицировано понятие должностного регламента гражданского служащего субъекта Российской Федерации - это индивидуализированный административный, локальный нормативный акт, содержащий общие и специальные требования, предъявляемые к условиям, качеству и процедурам управленческой деятельности гражданского служащего на определенной должности в органе государственной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию содержания должностных регламентов государственных гражданских служащих.
XVI. Рекомендовано дополнить в качестве обязательной превентивной меры по предупреждению конфликта интересов в российское законодательство следующую меру: публичное раскрытие информации о должностях государственной гражданской службы, подвергающихся коррупционным рискам. Включить в Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также в законы субъектов Российской Федерации статью следующего содержания: «Статья 2. Публичное раскрытие информации о направлениях деятельности органов государственной власти и должностях государственной гражданской службы, подвергающихся коррупционным рискам.
Органы государственной власти обязаны размещать информацию о корруп-ционно опасных направлениях деятельности органа государственной власти и перечне должностей государственной гражданской службы, связанных с коррупционными рисками, на официальных сайтах (порталах) органов государственной власти».
XVII. Предложена Методика оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, построенная на классификации государственных гражданских служащих на определенные виды, исходя из объема, сложности, комплексности и характера выполняемой функциональной нагрузки, где показатели итогов служебной деятельности варьируются в зависимости от категории и группы замещаемой должности. Рассмотрены четыре вида гражданских служащих, выполняющих определенную функциональную нагрузку: 1) государственные гражданские служащие, предоставляющие государственные услуги; 2) государственные гражданские служащие, реализующие исполнительские полномочия; 3) государственные гражданские служащие, выполняющие контрольно-надзорные полномочия; 4) руководители, и, соответственно, четыре вида функциональной нагрузки. Дана их подробная характеристика.
XVIII. Разработаны показатели результативности для каждого вида функциональной нагрузки. Для государственных гражданских служащих, предоставляющих государственные услуги, основными показателями результативности должны выступать: объем предоставляемых услуг; их качество; объем денежных средств, поступающих от оказания конкретной государственной услуги в бюджет субъекта Российской Федерации, либо их экономии, а также показатель эффективности - коэффициент объема предоставляемых услуг. Для гражданских служащих, выполняющих контрольно-надзорные полномочия, основными показателями оценки деятельности являются: объем выполняемый действий и принимаемых решений, выносимых предписаний; отсутствие жалоб на незаконные действия либо бездействие
государственных гражданских служащих; отсутствие судебных решений о привлечении к ответственности государственного гражданского служащего в связи с исполнением должностных обязанностей; отсутствие приказов руководителей о применении дисциплинарного взыскания в отношении служащего, неправомерно применившего свои должностные полномочия; объем денежных средств, поступающих от исполнения конкретной государственной функции в бюджет субъекта Российской Федерации, либо их экономии. Для служащих, реализующих исполнительские полномочия, основными показателями результативности выступают: объем выполненной работы в пределах установленной нормы для определенного вида деятельности (составление отчетов, справок, печатных документов); отсутствие приказа руководителя о применении дисциплинарного взыскания; высокий процент выполнения ежедневных, еженедельных заданий руководителя; низкий процент переделанных либо не исполненных поручений. А также коэффициент эффективности -коэффициент оценки служебной деятельности по выполнению заданий руководителя.
XIX. Раскрыто содержание кадровой процедуры оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации (цель, задачи и результаты). Разработана структура данной кадровой процедуры, включающая в себя следующие стадии: разработки показателей результативности профессиональной служебной деятельности; разработки показателей эффективности профессиональной служебной деятельности; разработки показателей эффективности принятия, исполнения и обеспечения исполнения управленческих и иных решений; организации проведения оценки; вынесения решения по результатам оценки профессиональной служебной деятельности. Предлагается дополнить статьей 65 «Оценка профессиональной служебной деятельности гражданских служащих» главу 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичными статьями законы субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, предусматривающие процедуру оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
XX. Предлагается изменить и расширить виды ответственности в нормативных правовых актах, касающихся привлечения к ответственности за некачественное оказание государственных услуг, включив в их число следующие формы: публичное извинение, публичная отчетность.
XXI. Рекомендовано внести изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с отменой присвоения очередных классных чинов по результатам сдачи квалификационного экзамена: 1) при возникновении сомнения в целесообразности присвоения очередного классного чина более высокого класса, автоматически исходя из стажа замещения должности гражданской службы; 2) если есть спорные моменты при определении преимущественного права оставления на работе при сокращении численности (штата). Дополнить пунктом 5 часть 15 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «...15. По результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией принимается одно из следующих решений: ...5) соответствует замещаемой должности гражданской службы с
присвоением очередного классного чина более высокого класса (в рамках одной группы должностей государственной гражданской службы)». Дополнить часть 5 статьи 48 следующим содержанием «...внеочередная аттестация гражданского служащего обязательно проводится после принятия в установленном порядке решения о сокращении должностей гражданской службы в органе государственной власти».
XXII. Доказана необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в виде статьи 47.1 «Кадровые процедуры в системе государственной гражданской службы» с указанием «открытого» перечня кадровых процедур и их наименований. Предложено, что к перечню кадровых процедур относятся: конкурс, аттестация, квалификационный экзамен, комплектование резерва кадров в органе государственной власти субъекта Российской Федерации, подготовка, переподготовка, повышение квалификации гражданских служащих; оценка профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих; обеспечение должностного роста гражданских служащих; разработка кадровой стратегии (концепции) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это позволит органам государственной власти субъектов Российской Федерации творчески, непредубежденно и не формально их реализовывать. К кадровым технологиям (в узком значении) автором отнесены, например, определение показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации состоит в том, что ее положения решают важные научные задачи, заключающиеся: в развитии системы научных представлений о кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации (принципы, методы, функции, субъекты и объекты, формы и др.) и выработке ее концепции; в конкретизации и дополнении представлений о кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как институте административно-правовой науки.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании, выделении особо важных проблем, касающихся: систематизации законодательства о государственной гражданской службе, включая кадровую политику, с учетом необходимости разработки и внедрения нормативных положений, регулирующих основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и методики ее проведения; совершенствования организационно-правового обеспечения кадровой политики, включая мотивацию и стимулирование деятельности государственной гражданских служащих субъектов Российской Федерации, виды и структуру кадровых процедур, должностных регламентов; планирования карьеры государственных гражданских служащих и внедрения инновационных форм управления кадровым составом, а также в выработке предложений и рекомендаций по их разрешению.
Положения настоящего исследования могут оказаться полезными для учебного процесса и преподавания ряда специальных учебных курсов: «Административное право», «Конституционное право», «Теория государственного управления», «Пра-
вовое регулирование государственной службы» и др. Предложения, рекомендации могут найти применение в процессе нормотворчества и практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, включая кадровую политику.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в более 70 публикациях, в том числе 20 публикациях в научных изданиях, рекомендованных ВАК РФ, 4 монографиях.
Полученные исследовательские результаты докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях в 2000-2011 годах: V Международная научно-практическая конференция «Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах» (Липецк, 25 мая 2011 года); Международная научно-практическая конференция «Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии» (Воронеж, 1-2 июня 2011 года); Международная научно-практическая конференция «60 лет Всеобщей Декларации прав человека 1948 года и современные проблемы административного права» (Париж, 2008 год); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и правоприменения» (г. Липецк-Тамбов, 2010); Международная научно-практическая конференция «Российское общество на стадии модернизации: состояние, проблемы, перспективы» (Липецк, 20 мая 2010 года); Всероссийская научно-практическая конференция, посвященная 45-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14-15 ноября 2003 года); Международная научно-практическая конференция, посвященная 50-летнему юбилею юридического факультета Воронежского государственного университета (Воронеж, 14-15 ноября 2008 года); Международная научно-практическая конференция «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики (Липецк, 2008 год), Общероссийская научно-практическая конференция «Правовая реформа в России: итоги и перспективы» (Москва, 18-19 декабря 2001 года), проводимая РАЮН и РСЮ; Международная научно-практическая конференция «Современные проблемы борьбы с преступностью» (Воронеж, 2006); Всероссийская научно-прадхическая конференция «История становления и современное состояние единой системы исполнительной власти в России» (Москва, 16 сентября 2002 года), проводимая Институтом государства и права РАН, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Росархивом; «Лазаревские чтения», проводимые Институтом государства и права РАН (2001-2005 годы); Всероссийская научно-практическая конференция «Историко-философское наследие Г.В. Плеханова и современности», посвященная 150-летию со дня рождения Г.В. Плеханова (Липецк, 2006 год); Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики», проводимая Советом Федерации -Министерством юстиции РФ (Санкт-Петербург, 24-26 июня 2010 года); Всероссийская научно-практическая конференция «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 2007-2010 годы); Всероссийская научно-
практическая конференция «Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы» (Воронеж, 27 мая 2010 года) и другие.
Результаты исследования были использованы при разработке спецкурса «Правовое регулирование государственной службы», глав учебника «Общее административное право (Воронеж, 2007 год)», комментария к закону Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов» (Липецк, 2010 год), правовых экспертиз проектов уставов Липецкой области и города Липецка (2007-2009 годы), областной целевой программы «Совершенствование государственной гражданской службы Липецкой области (2009-2013 годы)».
Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, пяти глав, включающих двадцать семь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и специальной литературы и приложений. Приложения к данной работе помогают обосновать новизну предложений, высказанных автором, а также иллюстрируют анализ действующего законодательства о государственной гражданской службе, включая кадровую политику субъектов Российской Федерации и практику его применения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи проведенного исследования, излагаются его методологические основы, определяются теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая базы исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся сведения об апробации результатов работы.
Глава 1 «Концептуальное содержание кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» состоит из семи параграфов. Первый параграф «Сущность и место кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: понятие, виды, содержание концепции» содержит обоснование того, что административное право, в предмет которого входят непосредственно внутриорга-низационные (управленческие) аспекты деятельности органов исполнительной власти, касается вопросов регулирования государственной политики в системе государственного управления. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации представлена автором в системе административного права как институт административно-правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Определена в административном праве предметная сфера действия данного правового института, так как, выражаясь в виде управленческой деятельности органов государственной власти, кадровая политика включает в себя отношения, охватывающие две важнейшие группы правоотношений, входящих в предмет административного права (внешние и внутренние). Представлена классификация указанных правоотношений. Институт административно-правового регу-
лирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации сочетает в себе материальные и процессуальные нормы административного права, а также выполняет все функции государственного управления. Основными функциями являются организационная (осуществление внутриорганизационного управления), интеграционная, направленная на достижение общественно значимых целей и задач (уровень удовлетворенности населения оказанием государственных услуг, реализации антикоррупционных стандартов кадровой политики и др.), но наиболее распространенной является регулятивная функция, которая заключается в разработке концепций и программ кадровой политики в субъектах Российской Федерации. На настоящем этапе развития административного законодательства формируется и как институт административного законодательства, регламентирующий отношения, складывающиеся в области стратегического планирования и прогнозирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Аргументируется вывод, согласно которому малоразработанная и научно необоснованная, фрагментарная и декларативно закрепленная в законодательстве кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации затрудняет эффективную реализацию компетенции органов государственной власти, развитие кадров и кадрового потенциала. Автором предлагается расширить границы научного исследования данной области, дополнив их соответствующим блоком исследований по решению важной задачи - формирования научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, соответствующей современной системе государственного управления, отвечающей инновационным запросам гражданского общества и государства в условиях модернизации. Содержание данной концепции интегрирует все подходы к пониманию кадровой политики, используемые юридической, экономической и социологической науками, и учитывает реалии государственного управления в субъекте Российской Федерации. Концепция кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в условиях модернизации государственного управления реализуется в нескольких направлениях: 1) в системе государственной гражданской службы; 2) в сфере формирования кадрового состава учреждений (организаций), которым в результате реформы государственного управления были переданы избыточные государственные функции (за исключением государственных предприятий). Автором раскрыт понятийный аппарат концепции кадровой политики, включая понятие кадровой политики субъекта Российской Федерации - это упорядоченная совокупность целенаправленных воздействий государства в лице субъектов кадровой политики, которое переводит статичное явление «кадры» в динамичное явление, выражающееся в процессах реализации кадровых процедур. Данная концепция условно представлена в трех уровнях. Теоретико-правовой уровень раскрывает структуру кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая в себя субъекты и объект кадровой политики, принципы и методы кадровой политики, функции кадровой политики. Устанавливается методология исследования кадровой политики и ее понятийно-категориальный аппарат. Уровень стратегического планирования и прогнозирования является страте-
гическим уровнем кадровой политики и предполагает создание ее правовой формы, заключающейся в разработке целевых программ развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и концепций (стратегий) кадровой политики в системе государственной гражданской службы. Процессуально-правовой уровень, прежде всего, рассчитан на конкретную реализацию кадровых процедур и кадровых технологий в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Утверждается, что кадровая политика - явление сложное, многогранное и имеющее множество целей и задач, когда государство не может существовать без разумного использования интеллектуальных, физических и духовных ресурсов населения, а население не может обеспечивать собственную самоорганизацию без эффективного государственного воздействия. Автором определены следующие виды кадровой политики в субъекте Российской Федерации, касающиеся системы государственной гражданской службы и государственного управления по критериям: 1)по субъекту кадровой политики: кадровая политика в органах государственной власти, органах муниципальной власти и некоммерческих организациях (многофункциональных центров по предоставлению государственных услуг); 2) по отраслевой принадлежности: кадровая политика в образовании, сфере культуры и др.; 3) по категории объекта кадровой политики: кадровая политика в отношении руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных категорий руководителей в системе государственной гражданской и муниципальной службы, специалистов и обеспечивающих специалистов из числа государственных и муниципальных служащих, служащих органов государственной власти, не являющихся государственными гражданскими и муниципальными служащими.
Во втором параграфе «Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления: значение, структура и функции» доказывается, что кадровая политика как элемент государственного управления обладает определенной структурой, составляющей ее содержательную основу. Применение деятельностно-го подхода к категории «кадровая политика» позволило упорядочить ее структуру как вида управленческой деятельности в разрезе нормативно-правового регулирования. Определены цель и задачи кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, обозначены элементы ее структуры (принципы, функции, субъекты и объекты, формы и методы, механизм кадровой политики). Цель кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации заключается в формировании стабильного, высокопрофессионального кадрового потенциала в органах государственной власти, отвечающего современным запросам системы государственного управления и гражданского общества. Задачи кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: формирование профессионального и ценностно-ориентированного корпуса государственных гражданских служащих, совершенствование нормативной правовой основы развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы, включая разработку и внедрение кадровых стратегий в органах государственной власти; совершенствование организации и проведения кадровых процедур в системе государст-
венной гражданской службы и придание им характера стимулов для эффективной служебной деятельности, модернизация деятельности кадровых служб в органах государственной власти и создание органов по управлению государственной гражданской службой, внедрение инновационных кадровых технологий и процедур в системе государственной гражданской службы, повышение прозрачности кадровой политики в системе государственной гражданской службы и формирование механизмов обратной связи с институтами гражданского общества.
Утверждается автором, что кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации обладает определенной структурой (с точки зрения статики и динамики управленческой деятельности). Статичная структура (материальные нормы права) включает в себя понятие, функции, принципы, методы, субъекты и объекты правового регулирования кадровой политики. Динамичная структура кадровой политики включает в себя механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, его нормативно-правовое наполнение, организационное обеспечение, выражающиеся в правовой форме в виде нормативных правовых актов (концепций, программ, стратегий). Динамика структуры кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации характеризуется движением управленческой деятельности субъектов кадровой политики от стадии к стадии, то есть в развитии, которая подвержена постоянным и системным изменениям.
Предлагается автором понятие термина «функции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» и их классификация. Например: отвечать запросам населения и государственного управления, стабилизировать законодательство, регулирующее вопросы работы с кадровым потенциалом, оптимизировать штатную численность и структуру органов государственной власти, оценивать эффективность и результативность деятельности государственных гражданских служащих, планировать их карьеру, применять объективные кадровые технологии в целях совершенствования качества кадрового потенциала в органах государственной власти, нормировать функциональную нагрузку государственных гражданских служащих в органах государственной власти, осуществлять мотивацию эффективной служебной деятельности кадрового потенциала, проводить отбор и ротацию кадров на государственной гражданской службе.
В третьем параграфе «Виды субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» доказывается, что субъекты кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации одновременно образуют систему и в то же время самостоятельны в осуществлении закрепленных за ними полномочий. Характеризуется система субъектов кадровой политики, учитывая объем и юридическую силу их полномочий, наличие правовых и организационных взаимосвязей, правовой регламентации компетенции и правового статуса. Автором выделяются признаки данной системы: системность, иерархичность построения системы, наличие координирующего и контролирующего субъектов кадровой политики, нормативность.
Диссертантом определены признаки субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, обозначе-
на и охарактеризована существующая система субъектов кадровой политики, представлена характеристика новых субъектов кадровой политики - координационных советов по вопросам кадровой политики при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах. К признакам субъектов кадровой политики ■ в системе государственной гражданской службы относятся:
1) множественность субъектов кадровой политики (многосубъектность),
2) совпадение субъектов государственного управления и субъектов кадровой политики (в законодательстве субъектов Российской Федерации четко не определены органы, осуществляющие кадровую политику), 3) самостоятельность и системность (частично отражены в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации), 4) закрытость (в большинстве своем система субъектов кадровой политики закрыта и от самих гражданских служащих, и от гражданского общества), 5) сочетание новаторства и стагнации при реализации основных направлений деятельности; 6) вариативность правового закрепления видов субъектов кадровой политики в субъектах Российской Федерации.
Содержание полномочий субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы и сами субъекты кадровой политики предлагается условно разделить на уровни (исходя из объема и значимости принадлежащих им полномочий):
- высший уровень (полномочия субъектов кадровой политики заключаются в разработке программы развития и реформирования государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; координации кадровых вопросов, касающихся законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). К субъектам данного уровня относятся: законодательный орган и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
- средний уровень (полномочия субъектов кадровой политики заключаются в разработке и внедрении целевых ведомственных программ; наделении полномочиями по кадровой работе иных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; контроле за их деятельностью). К субъектам данного уровня относится высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
- базовый уровень (полномочия субъектов кадровой политики заключаются в непосредственном выполнении направлений кадровой работы, закрепленных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). К субъектам данного уровня относятся: кадровые службы законодательного и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Представлена модернизированная система субъектов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации: I) координационный совет по вопросам кадровой политики при полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе; 2) законодательный орган; 3) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации; 4) высший исполнительный орган государственной власти; 5) орган по управлению государственной гражданской службой; 6) совет по кадровой политике; 7) органы
исполнительной власти в лице их руководителей; 8) кадровые службы законодательных и исполнительных органов государственной власти.
В четвертом параграфе «Принципы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» устанавливается классификация принципов кадровой политики, подразделяющихся на три вида: базовые, специальные и профессиональные. Критериями классификации принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации являются: 1) важность и ценностно-правовая значимость для правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы (базовые принципы); 2) конкретизация задач кадровой политики и специфики нормативно-правового оформления; специфика административно-территориального устройства, исторических и национальных особенностей, присущих конкретному субъекту Российской Федерации (специальные принципы); 3) применимость исключительно в системе государственной гражданской службы (профессиональные принципы). Рассмотрено значение принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Базовые принципы включают в себя: публичность, законность, объективность, нормативность, системность, демократизм, взаимодействие субъектов кадровой политики с органами государственной власти и структурами гражданского общества, коллективную ответственность субъектов кадровой политики. Составной частью специальных принципов являются: территориальность, программно-целевая и структурно-функциональная реализация, взаимодействие субъектов кадровой политики с органами местного самоуправления. Профессиональные принципы содержат: справедливую оценку результатов деятельности, планирование должностного роста, систематичность повышения квалификации, качественное осуществление функциональной нагрузки государственным служащим (включая предоставление государственных услуг), нормирование функциональной нагрузки, непрерывность профессионального образования государственных гражданских служащих, стабильность и поэтапность профессиональной карьеры, зависимость продвижения по службе от уровня профессиональной компетенции и эффективности служебной деятельности.
Пятый параграф «Правовой статус кадровой службы как ведущего субъекта кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» посвящен определению административно-правового статуса кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации, его задач, структуры и полномочий. Наименование и формы создания кадровой службы зависят от волеизъявления субъекта Российской Федерации. Насчитывается несколько форм кадровых служб. Вызывает сомнение целесообразность передачи полномочий органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации самостоятельному подразделению аппарата главы субъекта Российской Федерации, структурному подразделению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и т.п.
Объединены автором в пять групп полномочия кадровых служб, перечисленные в нормативных правовых актах, в высших исполнительных органах государст-
венной власти субъектов Российской Федерации: 1) полномочия по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы, предусмотренные федеральным законодательством о государственной гражданской службе (подготовка проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, разработка методики проведения конкурса на замещение вакантных должностей и на включение в кадровый резерв и др.); 2) полномочия по обеспечению и внедрению кадровой политики в системе государственной гражданской службы; 3) полномочия по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее докумен-тационного сопровождения (в сфере кадровой работы, наградной политики и геральдики); 4) полномочия по реализации контроля, касающегося организации и проведения проверок; 5) дополнительные полномочия, не предусмотренные федеральным законодательством о государственной гражданской службе и не относящиеся к компетенции кадровых служб, возложенные на них нормативными правовыми актами субъектов РФ (в сфере организационной работы, в сфере противодействия коррупции, в сфере реализации административной реформы и модернизации). Предлагается выделить новые полномочия кадровых служб по разработке кадровой политики в системе государственной гражданской службы, не предусмотренные в федеральном законодательстве: 1) полномочия, обеспечивающие автоматизированное управление кадровыми процессами и прозрачность реализации кадровой политики (опубликование в средствах массовой информации, на официальных интернет-сайтах, создание проекта по формированию общей информационной культуры и т.п.); 2) полномочия по формированию кадровых процедур и технологий, применяемых региональной кадровой политикой (подготовка специалистов по диагностике и ведению личных карточек для программы гарантированного кадрового роста, предложений по внедрению в управленческую практику системы проектного менеджмента).
Проанализирована структура кадровых служб и дана характеристика проблем структуры кадровых служб в высших исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, отсутствует унификация внутренней организационной структуры кадровых служб; компетенция структурных подразделений кадровых служб выходит за пределы кадровой работы, предусмотренной федеральным законодательством; структурные подразделения кадровых служб перегружены полномочиями. Выявлены негативные черты распределения рабочего времени между сотрудниками кадровой службы: время сотрудников кадровой службы оказывается вне регламентации; происходит смешивание у одного государственного служащего нескольких видов полномочий: нормотворческая деятельность, непосредственные управленческие действия (консультирование) и делопроизводство (составление документов, не относящихся к нормативным правовым актам). Поэтому предлагается разработать и внедрить административные регламенты по исполнению государственной функции управления кадрами; формировать отделы кадровой службы, наделяя их однородными полномочиями, исходя из процентного соотношения распределения общего временного ресурса, используемого на реализацию компетенции службы, и сложности полномочий, закрепляемых за каждым структурным подразделением кадровой службы.
Современная «перегруженная» полномочиями кадровая служба высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации выполняет не свойственные структурному подразделению этого органа полномочия. В связи с этим предложено два варианта структуры кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Первый вариант - кадровая служба, состоящая из семи отделов, исходя из оптимального объема компетенции и распределения полномочий между ее структурными подразделениями, а также выделенными группами полномочий кадровых служб. Второй вариант - создание независимого органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации влечет формирование кадровой службы, состоящей из трех отделов, два из которых наделены полномочиями по обеспечению организации государственной гражданской службы и ее докумен-тационного сопровождения в сфере кадровой работы (включая делопроизводство), а также в сфере наградной политики и геральдики; один отдел - полномочиями по осуществлению управленческих действий аналитического характера, включая полномочия по обеспечению автоматизированного управления кадровыми процессами (составление аналитических документов, кадровый мониторинг, сопровождение сайта). Дополнительно в компетенцию кадровой службы в высшем исполнительном органе государственной власти субъектов Российской Федерации должны входить полномочия по согласованию основ кадровой политики с органом по управлению государственной гражданской службой.
В шестом параграфе «Кадры как объект кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» предлагается дополнить основы теории института государственной службы правовой категорией - «кадры в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации». Дана авторская характеристика кадров в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включающая ряд признаков, где кадры: 1) объект воздействия со стороны субъектов управления в части реализации функций государства по формированию трудовых ресурсов; 2) имеют целевой характер взаимосвязи с органом государственной власти, а также включенность в функции, реализуемые государством в различных отраслях государственного управления; 3) обладают статичностью, динамикой, целостностью; 4) имеют системный характер (без нахождения внутри системы управления кадры утрачивают способность к реализации поставленных перед ними задач государства и общества). Кадры выполняют следующие задачи: формирование ресурсного капитала общества и государства; участие в решении глобальных и частных задач государственного управления, начиная от создания системы правовых отношений и завершая обеспечением эффективной деятельности отдельного органа государственной власти; создание экономического и управленческого эффектов; профессионализация общества; формирование морально-ценностных основ развития системы государственного управления и др.
Диссертантом дана классификация кадров в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации по критериям: 1) виду управления: кадры системы государственного управления; 2) уровням организации государственного управления: кадры органов государственной власти Российской Фе-
дерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 3) правовой форме: кадры органов государственной власти, государственных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; 4) отраслям государственного управления: кадры в науке и образовании, в сфере культуры, в сфере промышленности и т.д.; 5) сфере компетенции: кадры государственных гражданских служащих, служащих органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 6) функционально-правовому признаку принадлежности к организации - лица, работающие: на безвозмездной основе (волонтеры); по трудовому договору; по гражданско-правовому договору; по специальному служебному контракту; 7) половозрастному составу: кадры моложе 30 лет, от 31 до 45 лет, от 46 до 55 лет, от 56 до 60 лет, старше 60 лет; мужчины и женщины.
В седьмом параграфе «Органы по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации: особенности правового статуса и компетенции» утверждается, что в субъектах Российской Федерации отсутствует единое понимание значения и направлений компетенции органа по управлению государственной гражданской службой. В отдельных регионах его просто не существует. Временным вариантом органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации среди имеющихся субъектов кадровой политики выступает совет по кадровой политике или вопросам развития государственной гражданской службы при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации или главе субъекта Российской Федерации. Отсутствие федерального органа по управлению государственной гражданской службой компенсируется на уровне субъектов Российской Федерации следующими формами: 1) возложение задач и полномочий органа по управлению государственной гражданской службой на аппарат главы субъекта РФ; 2) создание совета при главе субъекта РФ по вопросам развития государственной гражданской службы; 3) создание совета по кадровой политике; 4) создание совета по кадровой политике при правительстве; 5) создание совета по кадровой политике при главе субъекта РФ; 6) возложение задач и полномочий органа по управлению государственной гражданской службой на кадровую службу высшего исполнительного органа государственной власти. Распространенными являются советы по кадровой политике при главе субъекта Российской Федерации. Автором выявлены проблемы создания органов по управлению государственной службой субъектов Российской Федерации: возложение полномочий органа ло управлению государственной гражданской службой на кадровую службу высшего исполнительного органа государственной власти или аппарат главы субъекта РФ; формирование квази-органов по управлению государственной гражданской службой (совет по кадровой политике и т.п.).
Предлагается авторская классификация полномочий органа по управлению государственной службой, а именно, совокупность полномочий по осуществлению процессов разработки, мониторинга, обеспечения и внедрения кадровой политики в систему гражданской службы субъекта Российской Федерации. В их содержание включаются: 1) разработка научно-методических материалов (методик проведения конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов), проектов нормативных
правовых актов в области гражданской службы и кадровой политики, методов и систем оценки кадров и кадрового потенциала, внутриорганизационной структуры органов исполнительной власти; 2) правовой мониторинг законодательства о государственной гражданской службе; 3) мониторинг кадровой ситуации (анализ качественного и количественного состава государственных и муниципальных служащих во всех органах государственной власти); 4) формирование управленческого резерва кадров и внедрение механизмов планирования служебной карьеры; 5) внесение предложений по оптимизации и совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти. По мнению автора, кадровая служба органа государственной власти субъекта Российской Федерации, включая кадровую службу высшего исполнительного органа государственной власти, не должны совпадать по объему компетенции с органом по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Деятельность кадровой службы должна быть подотчетна органу по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации. Автором предлагается структура независимого органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, состоящая из пяти отделов.
Глава 2 «Методология кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» состоит из четырех параграфов. В первом параграфе «Формы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» утверждается: законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере кадровой политики, включая административные регламенты, унифицирующие кадровые процедуры и регулирование кадровой работы во всех органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административные акты представителя нанимателя, административные акты органа по управлению государственной службой субъекта Российской Федерации выступают в качестве форм правового закрепления кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Особыми видами нормативных документов в системе кадровой политики автор считает программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и административные регламенты. Выявлено влияние административных регламентов на формирование современной кадровой политики (например, кадровые службы органов исполнительной власти Белгородской области руководствуются административным регламентом, который унифицирует кадровые процедуры, регулирование кадровых процессов и кадровой работы во всех исполнительных органах государственной власти). Внедрение подобных административных регламентов станет серьезной антикоррупционной «преградой» в сфере кадровой работы.
В настоящее время острота проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с правовой точки зрения минимизирована. В результате анализа Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» на предмет выявления особенностей правового регулирования
кадровой политики в системе государственной гражданской службы автором выделяется несколько уровней правового регулирования кадровой политики в такой системе:
- первый уровень правового регулирования - регламентация вопросов государственной службы, относящихся к исключительной компетенции Российской Федерации в сфере совместного ведения (федеральный закон о виде государственной службы и в единичных случаях - указ Президента Российской Федерации);
- второй уровень правового регулирования - совместная компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках совместного ведения (обширный перечень видов нормативных правовых актов, основополагающими являются федеральные нормативные правовые акты);
- третий уровень правового регулирования - исключительное ведение субъекта Российской Федерации (унифицированная правовая регламентация государственной кадровой политики субъекта Российской Федерации располагается в согласовании с положениями о гражданской службе).
Проведенный анализ правового регулирования общих положений государственной службы и кадровой политики позволил определить следующие особенности правовой регламентации форм кадровой политики: 1) субъект Российской Федерации правомочен частично урегулировать правоотношения, возникающие при реализации кадровой политики, только на «втором уровне» совместной компетенции; 2) правовое регулирование вопросов кадровой политики в рамках совместного ведения по регламентации основ гражданской службы, где предусмотрена исключительная компетенция Российской Федерации, для субъекта Российской Федерации невозможно; 3) разработка концепции кадровой политики и реализация ее положений субъектом Российской Федерации допустимы только совместно с федеральными органами государственной власти Российской Федерации; 4) правовое регулирование вопросов кадровой политики узко ограниченно.
Во втором параграфе «Методы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» представлены специальные методы кадровой политики с учетом региональной специфики в целях решения кадровых проблем в системе государственной гражданской службы. Сформулировано понятие методов кадровой политики. К ним относятся следующие методы: I) правового мониторинга кадровой ситуации в органе государственной власти субъекта Российской Федерации; 2) правового мониторинга законодательства о государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации и сопутствующих нормативных правовых актов; 3) экспериментальный метод развития кадровой политики (пилотное проектирование); 4) функциональной оценки: метод оценки выполнения функциональной нагрузки государственными гражданскими служащими; метод оценки эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в субъекте Российской Федерации.
Применение специальных методов кадровой политики в органах государственной власти субъекта Российской Федерации должно осуществляться комплексно. Они взаимно дополняют друг друга. Специальные методы кадровой политики по уровню их воздействия на развитие кадровых процессов (статичные и динамич-
ные) автором классифицируются на методы: 1) измеряющие статику кадровых процессов в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Они направлены на сбор информации об объекте кадровой политики и носят в основном оценочный характер; 2) оказывающие воздействие на формирование и движение кадровых процессов в органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Они способствуют формированию методики управления кадровым составом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, причем сочетание указанных методов при оценке кадровых процессов является основным. Рассмотрены особенности применения метода функциональной оценки, которые заключаются в реализации следующих направлений кадровой политики в системе государственной гражданской службы: 1) определения эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего;
2) оптимизации функциональной нагрузки каждого гражданского служащего;
3) рационального распределения полномочий и функций, осуществляемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Третий параграф «Механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: понятие и стадии» посвящен важному направлению государственной деятельности, связанному с понятием «механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации», который является частью третьего уровня - процессуального уровня в авторской концепции кадровой политики. Его исследование претворяется формулированием авторского понятия «механизм кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» как совокупности мероприятий и средств, реализуемых данными органами для управления и координации собственными кадрами и кадровым потенциалом, а также опирающихся на профессиональные и морально-этические ценности Характеризуется механизм кадровой политики наличием внутренней структуры объекта, субъектов, функций, методов, форм и стадий. Он представляет собой сложную систему, предназначенную для преобразования и движения кадровых процессов, кадровых процедур и кадровой деятельности в целом органов государственной власти субъектов Российской Федерации в заданном направлении.
Автором перечислены организационно-кадровые мероприятия, входящие в механизм кадровой политики. Механизм кадровой политики объединяет в себе девять комплексов мероприятий, направленных на: 1) защиту государственных гражданских служащих (защита от неправомерных воздействий со стороны представителя нанимателя; органов государственной власти и их представителен, иных лиц в случаях когда нарушаются права служащего при осуществлении служебной деятельности)' 2) организацию и проведению конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы, формирование конкурсного кадрового резерва; 3) адаптацию к прохождению государственной службы вновь поступивших государственных служащих; 4) эффективное прохождение государственной службы включая применение кадровых процедур и технологий; 5) ротацию кадров и кадрового потенциала на государственной гражданской службе; 6) предоставление денежного содержания, социальных гарантий прохождения государственной гражданской службы, включая пенсионное обеспечение; 7) привлечение государствен-
ных гражданских служащих к различным видам юридической ответственности, включая антикоррупционные мероприятия; 8) формирование оптимальной структуры органа государственной власти; 9) развитие кадровых служб и создание органов по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации.
Предлагается для дальнейшего обсуждения правовая категория «кадровая процедура». Она представляет собой официально установленный порядок действий кадровой службы и привлекаемых структурных подразделений органа государственной власти для осуществления определенного направления деятельности данной службы. В настоящее время официально закреплены только кадровые процедуры проведения конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих и, отчасти, квалификационного экзамена. Многие из кадровых процедур не разработаны и не внедрены в органах государственной власти (оценка эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, разработка кадровой стратегии органа государственной власти и т.п.).
В четвертом параграфе «Программно-целевой метод кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» обосновано значение программно-целевого метода кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, рассмотрены его особенности с помощью выявления положительных и негативных черт программ развития гражданской службы. Анализ использования программно-целевого метода в субъектах Российской Федерации (программ развития гражданской службы) показал, что существуют следующие проблемы при его реализации: 1) программные мероприятия по совершенствованию гражданской службы во многих субъектах Российской Федерации направлены исключительно на повышение образовательного уровня гражданских служащих, их переподготовку и повышение квалификации, оптимизацию численности государственных гражданских служащих; 2) улучшение кадрового состава государственных гражданских служащих слабо увязывается с конкретными формами ожидаемых результатов от реализации программы и их научным обоснованием (например, создание научно обоснованных методик принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных гражданских служащих, методик применения кадровых технологий при проведении аттестаций и квалификационных экзаменов и т.п.).
Программы развития гражданской службы субъектов Российской Федерации обладают рядом недостатков: 1) среднесрочные программы именуются как долгосрочные; 2) выделяется весь объем денежных средств по программе исключительно на повышение квалификации гражданских служащих; 3) отсутствует смысловая и содержательная нагрузка при формулировании мероприятий программы; 4) отсутствует научная обоснованность программ развития гражданской службы; 5) все мероприятия по развитию гражданской службы сводятся к оптимизации структуры высшего исполнительного органа государственной власти, сокращению численности гражданских служащих и повышению их квалификации; 6) отсутствует конкретика целевых индикаторов реализации программы и определения ее эффективности; 7) отсутствует прозрачность реализации программы и контроля за действиями
исполнителей; 8) совпадают в одном лице исполнители программы и контролирующие субъекты; 9) отсутствуют внедрение и разработка инновационных технологий в кадровой работе; 10) предоставляется право «единоличного» контролирования реализации программы отдельным структурным подразделением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подверженность реализации программы коррупционным рискам); 11) присутствует в своем большинстве социологическая и управленческая составляющие программы (социологические исследования и социологические мониторинги); 12) отсутствуют для отдельных мероприятий программы правовые формы ожидаемых от них результатов (методики, конкретизация кадровых технологий, способы опубликования и т.п.); 13) отсутствует детализированный подход к планированию научно-методического обеспечения развития гражданской службы; 14) отсутствуют точные сроки исполнения запланированных мероприятий; 15) присутствует сходство с планом мероприятий, а не с программой развития государственной гражданской службы; 16) присутствует высокая степень возможной формализации выполнения программных мероприятий. Все программы содержат определенные блоки, чйсло которых варьируется от 3 до 8. Автором предлагается модель целевой программы развития гражданской службы в субъекте Российской Федерации, исходя из анализа существующих целевых программ.
Глава 3 «Нормативно-правовое обеспечение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» включает пять параграфов. В первом параграфе «Формирование законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы» обосновываются характеристики современной модели законодательства о государственной службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; проведена классификация нормативных правовых актов о гражданской службе, включая кадровую политику. Она характеризуется, например, применением на практике трудового законодательства, что зачастую искажает смысл и роль применения административного законодательства в государственно-служебных отношениях. Представлены особые результаты внедрения кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: проведение рациональной организации рабочих мест государственных служащих; приобретение программного обеспечения «TOPAZ: Кадры»; разработка и внедрение эффективных механизмов кадровой работы - института стажеров; фрагментарное использование оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в целях их мотивации; подписание соглашений о сотрудничестве в обеспечении деятельности региональной системы непрерывного профессионального развития государственных гражданских служащих. Выделяются нерешенные проблемы в организации государственной гражданской службы и кадровой политики: 1) ограниченное распространение современных методов планирования и регламентации служебной деятельности гражданских служащих; 2) недостаточное качество профессионального обучения гражданских служащих; 3) отсутствие научно обоснованных и апробированных методик применения инновационных кадровых технологий и проведения экспериментов в системе государственной гражданской службы
субъекта Российской Федерации; 4) отсутствие методики проведения аттестаций и квалификационных экзаменов; 5) низкая эффективность работы с кадровым резервом на государственной гражданской службе; 6) отсутствие научно обоснованных и нормативно закрепленных критериев оценки результативности деятельности государственных служащих. Утверждается, что и правотворческий процесс в данной сфере, и само законодательство нуждаются в систематизации.
Во втором параграфе «Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» представлен анализ действующей системы законодательства о гражданской службе и кадровой политике субъектов Российской Федерации и выявлены ее недостатки. Например, нет единого подхода к выбору вида нормативного правового акта, регулирующего определенные группы правоотношений в системе государственной гражданской службы и кадровой политики; значительное количество подзаконных нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, посвященных вопросам кадровой политики, и актов толкования норм права (методики, перечни и т.п.).
Для системы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и кадровой политике характерна самобытность. Совмещение правового регулирования государственной гражданской службы и основ кадровой политики в нормативных правовых актах о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации - основной знаковый момент этого процесса. Система законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации и кадровой политике обладает собственной структурой, которая дифференцируется на основе определенных критериев (по юридической силе нормативных правовых актов и признаку нормативности правового акта).
Автором представлена подобная классификация (законы, подзаконные акты, локальные акты, носящие ненормативный характер) с подробной характеристикой законов субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе, а также дифференцированием законов и подзаконных нормативных правовых актов на определенные группы в зависимости от характера и содержания регулируемых правоотношений. В некоторых субъектах Российской Федерации по инициативе глав субъектов Российской Федерации идет активный процесс формирования блока нормативных правовых актов о кадровой политике в системе государственной гражданской службы. К ним относятся: 1) нормативные правовые акты, регулирующие стратегические основы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; 2) нормативные правовые акты, закрепляющие организацию и деятельность кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, рассматривается и обосновывается:
- система законодательных актов субъекта Российской Федерации о государственной гражданской службе, включая кадровую политику;
- система основных подзаконных нормативных правовых актов о государственной гражданской службе, включая кадровую политику: нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принимаемые в
виде постановлений или указов; нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждаемые в виде постановлений; нормативные правовые акты органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, принимаемые в виде административных регламентов и приказов (административный регламент проведения аттестационной процедуры, процедуры квалификационного экзамена и иных кадровых оценочно-квалификационных процедур и др.);
- система дополнительных подзаконных нормативных правовых актов в сфере государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, включая кадровую политику (о порядке определения специфических показателей эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, о молодежном кадровом резерве и др.).
Автором предлагаются виды актов, не носящих нормативный характер (толкования права), имеющих важнейшее правовое значение для системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации: методика проведения конкурса, методика проведения аттестационной процедуры, методика процедуры оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, кодексы этики и служебного поведения и др. Выявлены недостатки и положительные характеристики в содержании Реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, раскрыто их значение для формирования штата гражданских служащих и эффективной деятельности кадровых служб. Определены условия, при которых оправдано учреждение правительств в субъектах Российской Федерации.
В третьем параграфе «Роль правового мониторинга законодательства субъекта Российской Федерации в совершенствовании кадровой политики в системе государственной гражданской службы» выявлена роль правового мониторинга в системе гражданской службы и кадровой политики субъектов Российской Федерации; проанализирована структура правового мониторинга; законы субъектов Российской Федерации о правовом мониторинге на примере Липецкой области. Предлагается дополнить понятие мониторинга, закрепленного в законе Липецкой области от 5 декабря 2008 года № 213-03 «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области». В связи с этим изложить редакцию статьи I части 1 закона Липецкой области от 5 декабря 2008 года № 213-03 «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» в следующем виде.
«Статья 1. Общие положения
1. Мониторинг нормативных правовых актов Липецкой области - комплексная систематическая деятельность уполномоченных органов государственной власти Липецкой области и иных уполномоченных субъектов, наделенных правом сбора, обработки и систематизации информации о правотворческой деятельности органов государственной власти области и реализации нормативных правовых актов области, основанной на методах наблюдения, анализа и оценки результатов....».
Предлагается в субъектах Российской Федерации создавать Центры правового мониторинга и Общественные советы по правовому мониторингу. Формирование федерального законодательства в сфере регулирования правового мониторинга, совершенствование имеющегося законодательства субъектов РФ о правовом монито-
ринге, привлечение общественности к реализации правового мониторинга позволит эффективно развивать правотворческую деятельность и обеспечивать защиту прав и свобод граждан.
В четвертом параграфе «Антикоррупционные стандарты в системе государственной гражданской службы» обосновывается мнение, что в поле коррупционных рисков деятельность кадровых служб в органах государственной власти субъектов Российской Федерации либо не попала, либо вошла частично. Рассмотрение кадрового состава органа государственной власти в качестве ресурса позволяет признать отдельные полномочия кадровой службы коррупциогенными (например, организация и проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; проведение внеочередного квалификационного экзамена по заявлению гражданского служащего). Полномочия сотрудников кадровых служб содержат факторы коррупционных рисков, связанных с высокой интенсивностью и повторяемостью контактов с гражданами, наличием доступа к сведениям, составляющим охраняемую законом тайну (персональные данные). Кадровая служба непосредственно разрабатывает и принимает участие в реализации программ развития государственной службы субъекта Российской Федерации (организация повышения квалификации и стажировки гражданских служащих, проведение конференций и круглых столов).
Указанные обстоятельства позволяют предложить следующее: необходимо дополнить существующие факторы коррупционного риска таким фактором, как оказание влияния на результаты исполнения государственной функции, направленной на формирование и ротацию кадров в органах государственной власти. Данный фактор в большинстве случаев (в отношении деятельности кадровой службы) провоцирует возникновение конфликта интересов на гражданской службе и совершение коррупционных правонарушений. Выявлен необоснованный отказ законодателей субъектов Российской Федерации от закрепления должностей: руководителей (непосредственно кадровой службы, начальников отделов и их заместителей), исполнителей государственных полномочий, направленных на формирование и ротацию кадров в перечнях должностей гражданской службы, замещение которых связано с коррупционными рисками. Предлагается развивать систему средств государственного управления в сфере кадровой политики, направленных на устранение условий, порождающих коррупционные проявления.
В пятом параграфе «Конфликт интересов на государственной гражданской службе» дается анализ понятия конфликта интересов на государственной или муниципальной службе, представленного в статье 10 федерального закона «О противодействии коррупции», выявляются особенности конфликта интересов и его законодательного регулирования, например, отсутствие эффективной системы гарантий и мотивации для институтов гражданского общества (наличие обратной связи); использование узкого по содержанию понятия конфликта интересов, включающего элементы частно-правового регулирования; отсутствие достаточной регламентации конфликта интересов на государственной службе, морально-нравственных ориентиров и нетерпимого отношения общества к подобным явлениям и др. В целях закрепления в российском законодательстве эффективной формы предупреждения конфликта интересов предлагается реализация пилотного проекта по декларирова-
нию личной заинтересованности государственных служащих в различных органах государственной власти. Эксперимент должен складываться из нескольких этапов, основываться на принципах добровольности участия. Включить желательно в нормативном порядке в форму декларирования личной заинтересованности, следующие примерные категории интересов: оплачиваемая должность руководителя исполнительного органа юридического лица (образовательного учреждения, политической партии и т.п.); безвозмездно осуществляемая должность руководителя; иная оплачиваемая работа, должность, профессия; спонсорство, пожертвования; подарки и зарубежные подарки, включая полученные супругом (супругой); поездки и зарубежные поездки, включая предоставленные супругу (супруге); занятость совершеннолетних детей, супруга (супруги) и иных членов семьи, проживающих совместно с государственным служащим. Обязать органы государственной власти субъектов Российской Федерации издавать перечни должностей гражданской службы, подверженных коррупционным рискам; при их издании вносить не только категорию и группу должности, но и классифицировать их по функциональным направлениям деятельности органов исполнительной власти, специфике выполняемых должностных обязанностей согласно должностному регламенту, указать наименования должностей.
Предлагается внести изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», касающиеся состава комиссии. Включить большее число независимых экспертов (1/3 от общего количества членов комиссии), по сравнению с конкурсными и аттестационными комиссиями; создать специальный сектор по соблюдению этики гражданской службы, куда будут входить помимо государственных служащих граждане, обладающие непререкаемым авторитетом, знаниями и опытом в деятельности институтов гражданского общества. В последующем заседания комиссии стоит проводить в режиме online с использованием современных средств ИКТ. Это позволит каждому желающему задать вопросы, касающиеся соблюдения этики поведения государственного гражданского служащего, сделать максимально прозрачной деятельность органов исполнительной власти.
Глава 4 «Организационно-правовое обеспечение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации»
включает пять параграфов. В первом параграфе «Виды кадровых процедур- и технологий, применяемых в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» обосновывается дифференцирование существующего термина «кадровая технология» на несколько терминов: «кадровая технология» и «кадровые процедуры», так как термин «кадровые технологии» в административно-правовой науке не точно отражает их роль в правовом регулировании кадровой политики, поэтому предпочтительнее термин «кадровая процедура». Проанализированы нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об организации и проведении конкурсов (методики, административные регламенты). Отмечены проблемы правовой регламентации в административных регламентах проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Например, отсутствие четкого и детального описания критериев оценки конкурсных процедур, особенно тестирования
профессиональных знаний, умений и навыков конкурсантов (при наличии общих «пороговых» значений и баллов); формализация полномочий и роли конкурсной комиссии, если центральным субъектом кадровой политики при проведении конкурса выступает кадровая служба и ее сотрудники в качестве единственных ответственных исполнителей; отсутствие конкретизированных оснований юридической ответственности кадровой службы в лице ее руководителя и соответствующих исполнителей за ненадлежащее проведение (организацию) конкурсов и отдельных конкурсных процедур (тестирования). В связи с этим автором предлагается в должностных регламентах сотрудников и руководителей кадровых служб конкретизировать виды дисциплинарных взысканий за ненадлежащую обработку, ввод, оценку тестовых заданий; ненадлежащее осуществление контроля за организацией и проведением конкурсного тестирования, за неиспользование современных научных методов и приемов оценки. Выявлены и позитивные положения данных регламентов: нормативное закрепление методов оценки конкурсных процедур и их общих значений (баллы, проценты, доли, последовательность, компьютеризация); конкретизация и последовательное обозначение управленческих действий сотрудников кадровой и иных служб органа государственной власти субъекта Российской Федерации, участвующих в организации и проведении конкурсов; вариативность и сочетание методов оценки конкурсантов.
Рассмотрены особенности проведения конкурсных процедур на государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. Осуществлена оценка круга и объема полномочий руководителя и сотрудников кадровых служб, других субъектов кадровой политики при проведении конкурсов на каждом этапе, порядка формирования конкурсных комиссий. При формировании конкурсных комиссий предлагается: 1) запретить структурным подразделениям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации подбирать кандидатуры независимых экспертов исключительно самостоятельно; 2) разрешать создание единых конкурсных комиссий при главе субъекта Российской Федерации для всех органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, включая высший исполнительный орган государственной власти, предоставляя право на формирование дифференцированных конкурсных комиссий для различных категорий и групп должностей гражданской службы. Охарактеризованы этапы проведения конкурса, вариации конкурсных процедур, обобщен опыт оценки конкурсантов. Проанализирован опыт субъектов Российской Федерации по применению кадровых технологий при проведении конкурсных процедур. Ежегодно проводится в среднем до 90 конкурсов в год; больше замещается должностей по конкурсу, чем по назначению из резерва; в конкурсах участвуют в большинстве случаев лица, не являющиеся государственными служащими.
Обобщен опыт проведения аттестаций, квалификационных экзаменов и применяемых при этом кадровых технологий в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Представлена характеристика аттестации как кадровой процедуры (цель, задачи, признаки, этапы), а также объекта аттестационной процедуры - «квалификация государственного гражданского служащего». Предлагается разработка методик по проведению аттестации кадров в органах государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием науч-
ного подхода, современных методов и кадровых технологий оценки персонала, с детальной проработкой организации этапов аттестационных процедур; внедрять аттестацию рабочих мест. Особенно это необходимо использовать руководителю при составлении отзыва об исполнении гражданским служащим, подлежащим аттестации должностных обязанностей (объективизация показателей оценки личных и деловых качеств служащего). В основу методик должны быть положены административные регламенты исполнения государственной функции по организации и проведению аттестаций в органах государственной власти субъектов Российской Федерации Аналогичные кадровые мероприятия следует проводить в отношении организации и проведения квалификационного экзамена. Это позволит уменьшить формализм при осуществлении данных процессов и усилит их прозрачность. Выделяются признаки квалификационного экзамена государственного гражданского служащего как кадровой процедуры. Проанализированы итоги проведения квалификационных экзаменов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации (при этом используется ограниченный спектр кадровых технологий, в большинстве случаев сводящийся к опросу гражданских служащих по экзаменационным вопросам (билетам), и в исключительных случаях - к компьютерному тестированию; имеются случаи не прохождения экзаменационного испытания гражданскими служащими и др.). Выявлены причины и возможные последствия варьирования показателей количества первых классных чинов, присвоенных гражданским служащим, количества очередных классных чинов, присвоенных гражданским служащим субъектов Российской Федерации, в разных субъектах Российской Федерации.
Во втором параграфе «Должностные регламенты государственных гражданских служащих как способ обеспечения кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» проанализированы особенности разработки должностных регламентов гражданских служащих субъектов Российской Федерации по соответствующим разделам. Данный анализ позволил предложить: 1) определять правильно и точно содержание должностных полномочий государственного гражданского служащего; 2) описывать должностные полномочия в должностном регламенте с включением содержания работ в рамках каждого действия (трудовые операции); 3) устранять дублирование общих и дополнительных квалификационных требований, предъявляемых к должностным обязанностям; 4) дифференцировать права гражданского служащего на общие и специальные; 5) конкретизировать при формировании перечня дисциплинарных проступков специфику должностных обязанностей государственного служащего в отношении следующих категорий гражданских служащих, замещающих должности: гражданской службы, входящие в перечень коррупционно опасных должностей; гражданской службы, связанных с предоставлением государственных услуг; гражданской службы, связанные с осуществлением надзора, контроля и принятием управленческих решений, влекущих юридические последствия; 6) перечислять виды коррупционных правонарушений, условия наступления дисциплинарной ответственность за несоблюдение административного регламента предоставления государственной услуги и некачественное ее оказание; 7) включать раздел «одиннадцатый» в содержание должностных регламентов гражданских служащих с разработанными показателями оценки; 8) вносить должности сотрудников кадровой служ-
бы, отвечающих за обработку, оценку и ввод тестов; руководителя кадровой службы, начальника отдела кадровой службы в перечень должностей, подверженных коррупционным рискам, что позволит более оперативно и в соответствии с действующим законодательством о противодействии коррупции применять такое дисциплинарное взыскание, как увольнение.
В третьем параграфе «Кадровый мониторинг в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» представлено понятие кадрового мониторинга. Проанализирована кадровая ситуация, сложившаяся в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, ее особенности и тенденции развития. Проведение кадрового мониторинга требует осуществления сопутствующих организационных и кадровых мероприятий: формирования многоуровневой системы федеральной и региональной подготовки государственных гражданских служащих и внедрения инновационных программ обучения; использования информационных технологий для проведения систематического кадрового мониторинга во всех органах государственной власти субъекта Российской Федерации и создания единой базы вакансий; применения оценки результатов профессиональной служебной деятельности для мотивации государственных служащих; создания молодежных региональных резервов кадров; внедрения института наставничества (адаптации кадров); оптимизации Реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; корректировки штатных расписаний органов государственной власти; осознания миссии и традиций государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации; создания Центров правового мониторинга в субъектах Российской Федерации.
В четвертом параграфе «Кадровый резерв в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» рассмотрен и обобщен опыт субъектов Российской Федерации по формированию кадровых резервов гражданской службы, применению кадровых технологий в работе с ними. К кадровым технологиям относятся: 1) общие кадровые технологии (профессиональное тестирование, личное собеседование (интервью), анкетирование, написание реферата, групповые дискуссии); 2) дополнительные кадровые технологии, применяемые в работе с кадровым резервом в субъектах Российской Федерации (психодиагностика, анализ резюме, опрос экспертов, экзамен, написание управленческих документов, проектов правовых актов и подготовка экспертного заключения на нормативный правовой акт, решение ситуационных задач и другие).
Обобщены характерные черты работы с кадровым резервом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, ежегодно в субъектах Российской Федерации в кадровый резерв органов государственной власти включается 76-215 человек; в основном включение резервистов осуществляется по итогам конкурсов на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также по результатам проведения конкурсов на включение в кадровый резерв (42 % и более); включение в резерв по итогам проведения аттестации происходит в меньшем объеме (до 18 %); в кадровый резерв органов государственной власти субъектов Российской Федерации включаются, как правило, большее количество государственных гражданских служащих, по сравнению, с обычными гражданами - служащими государственных учрежде-
НИИ, организаций, предприятий, работниками коммерческих организаций и муниципальными служащими.
Автором рекомендуется: 1) продолжать создавать взаимосвязанные резервы кадров (федеральный, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), что позволит сформировать единый банк данных о профессиональных и талантливых чиновниках; 2) применять разнообразные кадровые технологии в работе с кадровым резервом органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особенно при проведении конкурсов непосредственно по включению в кадровый резерв; 3) разрабатывать методики работы с кадровым резервом субъектов Российской Федерации на среднесрочную перспективу, закрепляя соответствующие положения в нормативных правовых актах и программах развития государственной гражданской службы; 4) представлять более полно и объективно на официальных сайтах информацию о состоянии и динамике формирования и развития кадровых резервов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации; 5) привлекать более широко в качестве резервистов муниципальных служащих субъектов Российской Федерации; активнее использовать возможность включения в кадровый резерв гражданских служащих по итогам проведения аттестаций как элемент стимулирования и мотивации их деятельности; 6) кадровым службам уделять работе с резервом кадров в органах государственной власти субъектов Российской Федерации такое же внимание, как и работе с региональными управленческими резервами кадров; 7) разрабатывать и внедрять нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о резерве кадров.
В пятом параграфе «Мотивация и стимулирование деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации» рассмотрена система стимулирования и мотивации служебной деятельности гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Особое внимание уделено оценке денежного содержания гражданских служащих, предоставлению социальных гарантий. Проанализирована ситуация с обеспечением гражданских служащих субъекта Российской Федерации денежным содержанием, средствами и технологиями ИКТ. Ситуация вполне благополучная: гражданские служащие относятся к самой высокооплачиваемой категории населения и входят в 20,6 % населения, дифференцируемого по величине среднедушевых денежных доходов. Наиболее активно совершенствуется система факультативных социальных гарантий для гражданских служащих.
Некорректно используются при расчете денежного содержания гражданских служащих отдельные его элементы: ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада, премии за выполнение особо важных и сложных заданий. Дается понятие ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы. Также предлагается нормативно закрепить следующие основания ее использования: 1) носить исключительный характер; выплачиваться в строго установленных случаях единовременно или в течение непродолжительного времени (выезды на массовые несанкционированные акции и т.п.); 2) применяться к категориям служащих, которые объективно испытывают опасное воздействие на жизнь и здоровье; 3) выплачиваться категориям служащих, подверженных коррупционным рискам; 4) при-
меняться к категориям служащих, которые подвергаются риску получения хронических заболеваний, связанных с профессиональной деятельностью (например, работа в районах Крайнего Севера, дежурства).
Проблемой законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего порядок исчисления денежного содержания, является «смешивание» стимулирующих мер и мер, носящих компенсационный характер. Это выражается в следующем: некоторые основания для выплаты премий являются некорректными (командировки); основания для выплаты премии совпадают с основаниями выплаты ежемесячной надбавки к должностному окладу за особые условия гражданской службы. Стимулирующие выплаты должны производиться всем государственным служащим, независимо от категорий и групп замещаемых должностей гражданской службы, критерием их использования в структуре денежного содержания должны быть результативность и эффективность деятельности гражданских служащих.
Глава 5 «Современное состояние и направления развития кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» включает шесть параграфов. В первом параграфе «Планирование карьеры государственного гражданского служащего» проводится анализ форм работы в- органах государственной власти субъектов Российской Федерации по планированию карьеры. Планирование карьеры государственного гражданского служащего неразрывно связано с направлениями кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, систематичностью и объективностью проведения кадровых процедур, применения кадровых технологий при прохождении гражданской службы. Обобщены характерные формы работы по планированию карьеры в органах государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) организация работы с кадровым резервом, как правило, носит формальный характер; 2) информация о кадровом резерве органов государственной власти слабо представлена на \уеЬ-сайтах органов государственной власти; 3) применение инновационных кадровых технологий при организации работы с кадровым резервом осуществляется либо формально, либо в небольших объемах.
Исходя из этого, предлагается: 1) закрепить обязательную публикацию сведений в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации о кадровом резерве на \уеЬ-сайтах органов власти: о структуре кадрового резерва органов исполнительной власти, количестве должностей, замещенных из кадрового резерва, вакантных должностях, которые возможно занять на основе назначения из кадрового резерва, списки резервистов; 2) осуществить разработку и внедрение методики работы с кадровым резервом в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, отдав приоритет обозначению содержания и способов применения кадровых технологий; 3) рассматривать организацию и проведение работы с кадровым резервом органов государственной власти субъектов Российской Федерации как кадровую процедуру с описанием целей, задач и этапов ее реализации; 4) увеличить долю государственных гражданских служащих, принимающих участие в конкурсах на замещение вакантных должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации; 5) закрепить в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации о резерве кадров структуру карьерного плана государственного гражданского служащего, который бы включал раздел о
подготовке, переподготовке, условиях систематического повышения квалификации по инновационным образовательным программам; 6) закрепить в законах субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе в качестве дополнительной социальной гарантии - участие в конкурсе на включение в кадровый резерв (на другую должность) в ближайшее время после завершения обучения по новым профильным образовательным программам или систематического повышения квалификации по инновационным образовательным программам.
Во втором параграфе «Оценка профессиональной служебной деятельности в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» термин «оценка профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих» рассмотрен, как: 1) полномочие органа по управлению государственной гражданской службой субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 2) кадровая процедура.
Разработана авторская структура кадровой процедуры оценки профессиональной служебной деятельности. В качестве задач данной процедуры автором выделяются: осуществление объективной оценки служебной деятельности независимо от категории и группы замещаемых должностей государственной гражданской службы; выявление конкретных результатов профессиональной служебной деятельности; применение стимулирующих и мотивирующих мер либо мер наказания к государственным гражданским служащим по результатам оценки профессиональной служебной деятельности; формирование «прозрачной» среды при проведении оценки профессиональной служебной деятельности и предоставление соответствующей информации на \уеЬ-сайтах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Определена цель оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих - это стабильность и эффективность деятельности органа государственной власти в целом, и его структурных подразделений в частности. Результатом оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих выступает: удовлетворение потребностей населения; четкая и слаженная работа органа государственной власти; высокое качество принимаемых нормативных правовых актов и их реализация; эффективная обратная взаимосвязь с институтами гражданского общества; образцовое выполнение административных регламентов, должностных регламентов государственными служащими; качественное оказание государственных услуг населению.
Представлены стадии кадровой процедуры: 1) разработка показателей результативности профессиональной служебной деятельности. На данной стадии предложено использование наиважнейшего комплексного показателя оценки - показатель выполнения функциональной нагрузки, элементом которого является «сложность выполняемой функциональной нагрузки»; 2) разработка показателей эффективности профессиональной служебной деятельности. На данной стадии, по мнению автора, эффективность управленческого труда должна измеряться степенью достижения результатов государственным гражданским служащим, а основополагающим показателем эффективности выступает максимальное выполнение государственным служащим возложенной функциональной нагрузки и максимальная степень качества выполняемой функциональной нагрузки. Для определения этих показателей необходимо сформулировать коэффициенты эффективности для каж-
дого показателя результативности деятельности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации; 3) разработка показателей эффективности принятия, исполнения и обеспечения исполнения управленческих и иных решений. Раскрывается понятие эффективности принимаемого управленческого решения государственным гражданским служащим, а также примерный перечень показателей результативности принимаемых управленческих решений; 4) организация проведения оценки профессиональной служебной деятельности. На данной стадии проводить оценку эффективности профессиональной служебной деятельности государственных служащих субъекта Российской Федерации, по мнению автора, целесообразно в форме ежегодного комплексного мониторинга: отчетов о профессиональной служебной деятельности гражданских служащих за текущий календарный год; отчетов о выполнении индивидуальных планов профессионального развития государственных гражданских служащих в текущем календарном году. Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих должна осуществляться соответствующей комиссией, которая должна формироваться в каждом органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Результаты профессиональной деятельности служащих отражаются в бланках оценки, где каждый показатель результативности оценивается в баллах и к нему проставляется коэффициент эффективности. Итоговая оценка также выражается в баллах; 5) вынесение решения по результатам оценки профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. Вынесение решения осуществляется комиссией по оценке профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих в органе государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение комиссии может быть следующим: применение мер поощрения, стимулирование и мотивация деятельности государственного гражданского служащего (награждение благодарственным письмом, предоставление вне очереди субсидии на приобретение жилья и т.п.); проведение служебной проверки по выявленным фактам нарушений служебной дисциплины и т.п.; публикация на сайте органа государственной власти субъекта Российской Федерации рейтинга структурных подразделений по итогам оценки профессиональной служебной деятельности.
Предлагается субъектам Российской Федерации: 1) инициировать разработку положений законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих кадровую процедуру оценки профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, включая разработку показателей эффективности и показателей результативности; 2) унифицировать понятийно категориальный аппарат в области оценки профессиональной служебной деятельности, способов и показателей этой оценки как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; 3) разработать методику оценки профессиональной служебной деятельности государственных служащих и закрепить в ней показатели итогов служебной деятельности, которые варьируются в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, от сложности, объема и характера выполняемой функциональной нагрузки.
В третьем параграфе «Методика оценки профессиональной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации»
обосновывается сущность методики оценки профессиональной служебной деятельности для установления: стимулирующих и компенсационных выплат, преимущественного права на оставление на работе при сокращении численности (штата) служащих и других случаях. Автором предлагается в отношении «трудовой функции» гражданских служащих применять термин «функциональная нагрузка». Проведение классификации по функциональной нагрузке объясняется неравноценностью объема и количества трудовых операций, входящих в функциональную нагрузку, распределяющуюся по должностям аналогичной группы и категории в разных исполнительных органах государственной власти субъекта Российской Федерации. В зависимости от объема, сложности, комплексности, характера выполняемой функциональной нагрузки и видов полномочий и функций, реализуемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, все государственные гражданские служащие делятся на четыре вида:
- первый вид - государственные гражданские служащие, предоставляющие государственные услуги;
- второй вид - государственные гражданские служащие, реализующий исполнительские полномочия, то есть иные полномочия в рамках функций органов исполнительной власти, за исключением контрольной функции (расчетно-аналитические, организационные, регулирующие);
- третий вид - государственные гражданские служащие, реализующие контрольно-надзорные полномочия;
- четвертый вид - государственные гражданские служащие, выполнение полномочий которых и, соответственно, управленческих решений прямо воздействует на состояние управляемой системы, то есть органа государственной власти субъекта Российской Федерации, структурного подразделения. Это - исключительно распорядительные полномочия (категория «руководители»).
Дана подробная характеристика всех видов гражданских служащих и объема соответствующей функциональной нагрузки. В отношении каждого из видов гражданских служащих, классифицируемых в зависимости от выполняемой нагрузки, сформулированы основные и дополнительные показатели оценки служебной деятельности. Основные показатели отражают сущность функциональной нагрузки, выполняемой тем или иным видом служащих, и могут быть количественными и качественными. Представлены отдельные основные показатели оценки деятельности государственных гражданских служащих для всех видов. Например, для государственных гражданских служащих, предоставляющих государственные услуги, основными показателями результативности деятельности должны выступать: объем предоставляемых услуг, их качество; объем денежных средств, поступающих от оказания конкретной государственной услуги в бюджет субъекта Российской Федерации, либо их экономии. Показатели эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, предоставляющих государственные услуги, рассчитываются из показателей результативности путем определения соответствующих коэффициентов, например, коэффициента объема предоставляемых услуг. Автором разработан коэффициент эффективности объема предоставляемых услуг. Он определяется в числовом выражении и может варьироваться от 2 и более при интенсивной нагрузке, а при минимальной составлять менее 1:
где ОФН вьга - выполненный объем функциональной нагрузки за оцениваемый период; НФН срсл - норма функциональной нагрузки за тот же период.
Обосновывается мнение о том, что проведение функционального анализа нагрузки по каждой должности государственной гражданской службы позволит осуществить: оптимизацию системы должностей государственной гражданской службы; ликвидацию промежуточных или дублирующих должностей; формирование оптимальной штатной численности в органе государственной власти; изменение Реестров должностей государственной гражданской службы.
В четвертом параграфе «Возможности применения инновационных форм управления кадровым составом в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» обосновывается внедрение следующих инновационных кадровых процедур и технологий, которые необходимо применять на государственной гражданской службе: института профессиональной адаптации (стажерства) государственных служащих, индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих, кадровых технологий по повышению результативности служебной деятельности кадрового состава государственных органов (центры консультирования по проблемам должностного продвижения, центры оценки кадров), создание упорядоченной системы профессиональной подготовки и образовательной поддержки, внедрение системы электронного документооборота в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для совершенствования кадровой политики необходимо в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации определить классификацию инновационных кадровых технологий в процессе реализации кадровой политики и их оптимальное количество, обосновать систему мероприятий нормативного и организационного характера, обеспечивающих совершенствование кадровой политики в органах государственной власти, оценить динамику развития кадрового потенциала с целью разработки плана карьерного роста государственных служащих.
В пятом параграфе «Влияние модернизации государственного управления на кадровую политику в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» проведен анализ нормативных правовых актов о модернизации государственного управления, который позволил определить базовые элементы реформы, подлежащие правовому регулированию. Представлена классификация нормативных правовых актов в области модернизации государственного управления, факторов исполнения требований нормативных правовых актов; выявлена специфика законодательства в сфере административного реформирования. Определены проблемы административно-правового статуса многофункционального центра (смешанное правовое регулирование), гражданских служащих, сотрудничающих с данными организациями и руководителей указанных центров; особенности правоотношения по предоставлению государственной услуги и ее характеристика как административно-правовой категории; классификация причин некачественного выполнения государственной услуги (объективные и субъективные причины).
Установлены основные направления влияния модернизации управления на кадровую политику: 1) формирование особенностей правового статуса гражданских служащих субъекта Российской Федерации, предоставляющих государственные услуги населению, в том числе включая многофункциональные центры; 2) учреждение особых организаций - многофункциональных центров по предоставлению государственных услуг, деятельность которых значительно изменяет содержание, объем и структуру функциональной нагрузки (компетенции) гражданских служащих субъекта Российской Федерации; 3) внедрение инновационных методов государственного управления требует разработки и реализации инновационных методов кадровой политики; 4) внедрение электронной формы предоставления государственных услуг влечет за собой создание дополнительных квалификационных требований к профессиональным умениям и навыкам государственных гражданских служащих, должностным обязанностям; 5) формирование дополнительных средств воздействия на гражданских служащих и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, включая усиление механизмов привлечения к юридической ответственности.
Предлагается в целях совершенствования кадровой политики в системе государственной гражданской службы в рамках процесса модернизации разработать следующие мероприятия: 1) проработать процедуру найма руководителей учреждений, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (многофункциональных центров); 2) усилить юридическую ответственность для государственных служащих, не являющихся должностными лицами и предоставляющих государственные услуги, в виде дополнительных составов дисциплинарных проступков. В отношении руководителей, которые курируют деятельность государственных служащих, предоставляющих государственные услуги, - составами административных правонарушений в части выполняемых полномочий; 3) дополнить Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года главой «Защита прав потребителей государственных услуг», что позволит получить обзорное представление о порядке защиты граждан от некачественного оказания услуг; 4) распространить публично-правовое регулирование ответственности на органы исполнительной власти и многофункциональные центры за некачественное оказание услуг населению (внесение дополнений в законодательные акты о государственных услугах).
В шестом параграфе «Современное состояние кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации» доказывается, что нельзя более игнорировать, хотя и явно не выраженное, явление кадровой политики в правовом поле. Кадровая политика существует и в определенной степени реализуется в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, но она еще не сформировалась в том виде, который можно серьезным образом оценивать. 20 % нормативного материала, отчасти регламентирующего сферу кадрового регулирования, недостаточно для системы гражданской службы субъектов Российской Федерации. Проведенный анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о гражданской службе и кадровой политике позволил выявить факторы, определяющие современную ситуацию в сфере кадровой политики: 1) отсутствие «сквозной» регламентации основ кадровой политики в фе-
деральных нормативных правовых актах и нормативных правовых актах субъектов РФ; 2) фрагментарность и декларативное содержание правовых норм о кадровой политике; 3) невостребованность концептуальных основ кадровой политики в сфере правовой регламентации.
Указанные объективные факторы порождают негативную характеристику правового регулирования кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: 1) включение правовых норм исключительно в законодательство о государственной гражданской службе; 2) опосредован-ность формулировки содержания правовых норм, касающихся кадровой политики; 3) отсутствие конкретики и неоднозначное толкование правовых норм о кадровой политике; 4) наличие коллизий правовых норм; 5) противоречивость понятийно-категориального аппарата, применяемого при регламентации вопросов кадровой политики; 6) наличие противоречий между имеющимися концептуальными основами и принимаемыми нормативными правовыми актами в сфере государственной гражданской службы; 7) отсутствие правовых норм об ответственности за неисполнение стратегических основ кадровой работы в органах государственной власти; 8) присутствие усмотрения при разработке и исполнении большинства имеющихся правовых норм (отсутствие обязательности реализации).
В заключении сформулированы и систематизированы основные выводы и предложения соискателя по рассмотренным в диссертационном исследовании проблемам.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах
I. Монографии
1. Щукина Т.В. Государственная служба в субъектах Российской Федерации : монография / Т.В. Щукина / науч. ред. Ю.Н. Старилов. - Липецк ■ ГУЛ «ИГ «ИНФОЛ», 2001. - 262 с. (15,34 пл.).
2. Щукина Т.В. Кадровая политика и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации : монография / Т.В. Щукина / науч. ред. Ю.Н. Старилов. - Липецк : ЛГГУ, 2009. - 155 с. (9,7 пл.).
3. Административная реформа и законодательство субъектов Российской Федерации: монография / под общ. ред. А.Д. Моисеева. - Воронеж : Институт ИТУОР,
2009.-246 с. (авторскоеучастие.-С. 5-21,50-109,114-198 (9,9 пл.)).
4. Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации : концептуальные подходы и административно-правовое регулирование : монография / Т.В. Щукина / науч. ред. Ю.Н. Старилов. - Воронеж : Научная книга, 2011. - 650 с. (37,9 пл.).
II. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
5. Щукина Т.В. Особенности административного законодательства в области ответственности государственных (муниципальных) служащих (тезисы) : материалы 6 круглого стола «Лазаревские чтения» / Т.В. Щукина // Государство и право -2002. -№ 11. -С. 15-16(0,1 пл.).
6. Щукина Т.В. Актуальные проблемы соблюдения принципа гласности на государственной и муниципальной службе / Т.В. Щукина // Вестник Воронежского института МВД России. - 2002. - № 3 (12). - С. 185-187 (0,2 п.л.).
7. Щукина Т.В. Проблемы реализации социального элемента административно-правового статуса гражданина (тезисы) : материалы 7 круглого стола «Лазаревские чтения» / Т.В. Щукина Н Государство и право. - 2003. - № 11. - С. 12-14 (0,12 п.л.).
8. Щукина Т.В. Проблемы государственной службы Российской Федерации на современном этапе / Т.В. Щукина // Конституционное и муниципальное право. -2003. - № 3. - С. 26 - 28 (0,12 пл.).
9. Щукина Т.В. Совершенствование государственной гражданской службы как направление административной реформы (тезисы) : материалы 9 круглого стола «Лазаревские чтения» / Т.В. Щукина // Государство и право. - 2006. - № 8. - С. 1617 (0,1 пл.).
10. Щукина Т.В. Кадровая политика как системный элемент государственного управления / Т.В. Щукина // Вестник Воронежского государственного университета. - 2009. - № 2(7). - С. 177-186 (0,56 пл.).
11. Щукина Т.В. Кадровая политика как социально-правовое явление и элемент государственного управления / Т.В. Щукина // Закон и право. - 2010. - № 12. -С. 14-17 (0,2 пл.).
12. Щукина Т.В. Методология оценки деятельности государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // Закон и право.
- 2010. - № 11. - С. 92-95 (0,2 пл.).
13. Щукина Т.В. Некоторые условия оптимизации деятельности государственных служащих субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // Закон и право.
- 2010. - № 10. - С. 109-111 (0,2 пл.).
14. Щукина Т.В. Принципы кадровой политики в системе государственного управления субъектом Российской Федерации / Т.В. Щукина II Закон и право. -2010.-№9.-С. 114-116(0,2 пл.).
15. Щукина Т.В. Стадии реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // Закон и право. - 2010. - № 8. - С. 110-113 (0,2 пл.).
16. Щукина Т.В. Базисные критерии оценки результатов деятельности государственных гражданских служащих в субъекте Российской Федерации / Т.В. Щукина // Вестник Московского университета МВД России. - 2010. - № 6. - С. 202204 (0,12 пл.).
17. Щукина Т.В. Административная реформа и государственная гражданская служба : взаимодействие и взаимосвязь / Т.В. Щукина // Вестник Воронежского государственного университета. - 2010. - № 1(8). - С. 323-335 (0,75 пл.).
18. Щукина Т.В. Оценка кадрового потенциала государственной гражданской службы и его эффективность : компетентностно-функциональный подход / Т.В. Щукина // Вестник Воронежского государственного университета. - 2010. -№ 1(9). - С. 226-238 (0,75 пл.).
19. Щукина Т.В. Должностные регламенты как особая форма реализации кадровой политики на гражданской службе / Т.В. Щукина // Вопросы экономики и права. - 2010. - № 12. - С. 370-374 (0,25 пл.).
20. Щукина Т.В. Методы реализации кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации / Т.В. Щукина // Вопросы экономики и права. - 2011. - № 2. - С. 330-334 (0,25 п.л.).
21. Щукина Т.В. Программно-целевой метод реализации государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы / Т.В. Щукина // Вопросы экономики и права. - 2011. - № 1. - С. 98-102 (0,25 пл.).
22. Щукина Т.В. Кадровая служба органа государственной власти субъекта Российской Федерации как ведущий субъект кадровой политики / Т.В. Щукина // Образование. Наука. Научные кадры. - 2011. - № 2. - С. 69-74 (0,3 п.л.).
23. Щукина Т.В. Кадровая политика на государственной гражданской службе субъектов РФ. Современное состояние / Т.В. Щукина // Закон и право. - 2011 -№3.-С. 103-105 (0,2 пл.).
24. Щукина Т.В. Совершенствование структуры кадровой службы в органе государственной власти субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // Закон и право. -2011. - № 4. - С. 102-105 (0,2 пл.).
III. Научные статьи, опубликованные в материалах международных, всероссийских и межрегиональных конференций
25. Щукина Т.В. Избирательное право : тенденции совершенствования и проблемы ответственности // Актуальные вопросы юридической практики и информационно-технического обеспечения современного социально-гуманитарного развития России : материалы Междунар. науч.-практ. семинара / Т.В. Щукина. - Тамбов : Изд-во Тамбов, гос. ун-та, 2001. - С. 24-39 (1 пл.).
26. Щукина Т.В. Законодательное регулирование некоторых социально-экономических гарантий деятельности государственных и муниципальных служащих субъектов Российской Федерации / Т.В. Щукина // Научные труды. Российская академия юридических наук : в 2 т. - М.: Издат. фуппа «Юрист», 2002. - Т. 2, вып. 2.-С. 341 -351 (0,62 пл.).
27. Щукина Т.В. Совершенствование государственной службы в условиях административной реформы // Российское правовое государство : итоги формирования и перспективы развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф., посвящ. 45-летнему юбилею юрид. ф-та ВГУ / Т.В. Щукина. - Воронеж : Изд-во ВГУ, 2004. -С. 634-647 (1 пл.).
28. Щукина Т.В. Особенности правового регулирования гражданской государственной службы в Российской Федерации / Т.В. Щукина // Вестник Елецкого государственного университета. - Елец : Изд-во ЕГУ, 2004. - Вып. 6. Сер.: Право : материалы науч.-практ. конф. «Право и правоприменение : история, проблемы и перспективы», посвящ. 65-летию ЕГУ и 10-летию юрид. ф-та. - С. 194-201 (0,43 пл.).
29. Щукина Т.В. Некоторые практические аспекты правового регулирования кадровой политики на государственной гражданской службе Н Актуальные вопросы административно-деликтного права : материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 70-летию заслуженного деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф.
А.П. Шергина / Т.В. Щукина. - М. : ВНИИ МВД России, 2005. - С. 377-381 (0,25 п.д.).
30. Щукина Т.В. Особенности совершенствования законодательства о государственной гражданской службе в субъектах Российской Федерации / Т.В. Щукина // Современные проблемы борьбы с преступностью : сб. материалов Междунар. на-уч.-практ. конф. - Воронеж : Воронежский институт МВД России, 2006. - Ч. 2 : Юридические науки. - С. 166-168(0,12 п.л.).
31. Щукина Т.В. Государственная гражданская служба на современном этапе : проблемы и направления совершенствования / Т.В. Щукина // Сб. трудов I Всерос. науч.-практ. конф. «Финансово-экономические и социально-правовые аспекты развития региона : проблемы, тенденции, механизмы решения (18 мая 2006 года)». -Липецк, 2006. - Ч. 2. - С. 185-190 (0,31 п.л.).
32. Щукина Т.В. Модернизация органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы / Т.В. Щукина // материалы Всерос. науч.-практ. конф. «Историко-философское наследие Г.В. Плеханова и современности», посвящ. 150-летию со дня рождения Г.В. Плеханова (5-6 декабря 2006 года, Липецк). - Липецк : ЛИРО, 2006. - С. 107-113 (0,4 пл.).
33. Щукина Т.В. Особенности совершенствования законодательства о государственной гражданской службе в субъектах Российской Федерации / Т.В. Щукина // Научные труды. Российская академия юридических наук. - Том 2, вып. 6. - М.: Юристь, 2006. - С. 356-360 (0,25 пл.).
34. Щукина Т.В. Некоторые вопросы деятельности органов исполнительной власти на современном этапе / Т.В. Щукина II Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (пос. Небуг, 1314 октября 2006 года) / отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. - Краснодар : Ку-банькино, 2006. - С. 71-81 (0,62 пл.).
35. Щукина Т.В. Деятельность органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации / Т.В. Щукина II Сб. материалов I Междунар. науч.-практ. конф. «Развитие общества и его экономические, институциональные, правовые и социально-культурные компоненты (17 мая 2007 года) : в 2 ч. - Липецк, 2007. - Ч. 2. -С. 190-197 (0,43 пл.).
36. Щукина Т.В. Правовое регулирование инновационной и инвестиционной деятельности в Российской Федерации / Т.В. Щукина II Теория и практика административного права и процесса : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (пос. Небуг, 4-7 октября 2007 года) I отв. ред. В.В. Денисенко, А.Г. Эртель. - Краснодар : Ку-банькино, 2007. - С. 188-198 (0,62 пл.).
37. Щукина Т.В. Становление государственной гражданской службы Липецкой области / Т.В. Щукина // материалы II Междунар. науч.-практ. конф. «Общественно-экономическая динамика : характеристики, тенденции, правовое регулирование, региональные особенности» (20 мая 2008 года) : в 2 ч. - Воронеж : Институт ИТУОР, 2008. - Ч. 2. - С. 59-67 (0,5 пл.).
38. Щукина Т.В. Инновации в реализации кадровой политики на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвящ. 50-летнему юбилею юрид. ф-та Воронеж. гос. ун-та «Правовые реформы в современной России : значение, результа-
ты, перспективы» (Воронеж, 20-21 ноября 2008 г.). - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. - Вып. 5 «Административное и муниципальное право». - С. 526538 (0,75 пл.).
39. Щукина Т.В. Административная реформа и кадровые процессы на государственной гражданской службе / Т.В. Щукина // Управление, экономика и социально-культурные институты в условиях глобального финансово-экономического кризиса : материалы III Междунар. науч.-практ. конф. (5 мая 2009 г., г. Липецк) : в 2 ч. / под ред. С.В Лаптева, А.Д. Моисеева. - Воронеж : Институт ИТУОР, 2009. -Ч.2.-С.231-236(0,4 п.л.).
40. Щукина Т.В. Некоторые вопросы кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина Н Правотворчество и правоприменение : проблемы теории и практики. - Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. / под ред. А.Д.Моисеева. - Воронеж: Институт ИТУОР, 2009. - С.149-158 (0,56 п.л.).
41. Щукина Т.В. Сущность правового мониторинга в субъектах Российской Федерации / Т.В. Щукина // Актуальные проблемы права и правоприменения : Сб. материалов IV Междунар. науч.-практ. конф. ( 25 марта 2010 года) / науч. ред. С.Л. Никонович. - Тамбов - Липецк : Изд-во Першина Р.В., 2010. - С. 341-358 (1,1 пл.).
42. Щукина Т.В. Характерные черты кадров в системе кадровой политики на государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации / Т.В. Щукина // Российское общество на стадии модернизации : состояние, проблемы и перспективы : сб. научных трудов участников IV Междунар. науч.-прает. конф. (20 мая
2010 года, г. Липецк) : в 2 ч. / под общ. ред. C.B. Лаптева, А.Д. Моисеева. - Воронеж: Изд-во ВГПУ, 2010,-Ч. 1.-С. 128-134 (0,4 пл.).
43. Щукина Т.В. Административно-правовое регулирование кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации / Т.В. Щукина // Россия в глобальных экономических и социокультурных процессах : Сб. научных трудов участников V Междунар. науч.-практ. конф. (25 мая
2011 года, г. Липецк) : в 2 ч. / под общ. ред. C.B. Лаптева, А.Д. Моисеева. - Воронеж : НАУКА-ЮНИПРЕСС, 2011. - Ч. 2. - С. 55-62 (0,43 пл.).
IV. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
44. Щукина Т.В. Современные направления совершенствования административного законодательства в области ответственности государственных (муниципальных) служащих / Т.В. Щукина // Правоохранительная система России и правовой механизм обеспечения законности, правопорядка и защиты прав и свобод граждан : материалы Межрегион, науч.-практ. конф. - Тамбов : Тамбов, филиал ЮИ МВД России, 2001.-С. 191-201 (0,62 пл.).
45. Щукина Т.В. Актуальные проблемы обеспечения безопасности в Центральном федеральном округе : нормативно-правовой аспект / Т.В. Щукина II Проблемы борьбы с преступностью в Центральном федеральном округе Российской Федерации : материалы Межрегион, науч.-практ. конф. - Брянск ; М. : ЮИ МВД России, 2002. - С. 224-227 (0,2 пл.).
46. Щукина Т.В. Современное состояние и некоторые проблемы исполнительной власти в Российской Федерации / Т.В. Щукина // Государство, право, обще-
ство : современное состояние и проблемы развития : материалы Межрегион, науч,-практ. конф. - Липецк : Липецк, филиал ВИ МВД России, 2003. - Ч. 1 : Актуальные проблемы развития российской правовой системы и законодательства. - С. 131-136 (0,3 пл.).
47. Щукина Т.В. Некоторые проблемы развития административного законодательства на современном этапе / Т.В. Щукина // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) : сб. статей. - М.: Акад. прав, ун-т, 2003.-С. 39-44 (0,3 пл.).
48. Щукина Т.В. Некоторые проблемы и направления административной реформы в Российской Федерации / Т.В. Щукина // Актуальные проблемы административного законодательства и правоприменительной практики : материалы Межрегион. науч.-практ. конф. 20-21 марта 2003 года. - Тамбов : Тамбов, филиал Моск. ун-та МВД России, 2003. - С. 50-63 (0,31 пл.).
49. Щукина Т.В. Некоторые проблемы развития административного законодательства на современном этапе / Т.В. Щукина // Административная ответственность на современном этапе : сб. трудов. - Тамбов : Тамбов, филиал Моск. ун-та МВД России, 2003. - С. 45-49 (0,25 пл.).
50. Щукина Т.В. Государственное управление в условиях административной реформы в Российской Федерации / Т.В. Щукина, В.В. Бородин // Право и жизнь. -2003. -№60. - С. 151-159 (0,5 пл.) (авторство не разграничено).
51. Щукина Т.В. [Рецензия] / Т.В. Щукина // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - № 3. - С. 47-48 (0,1 пл.). - Рец. на кн.: Масленников М.Я. Российский административный процесс : монография / МЛ. Масленников. -Тверь : Твер. гос. ун-т, 2001.-232 с.
52. Щукина Т.В. Особенности государственной службы в органах социальной защиты населения (организационно-правовой аспект) / Т.В. Щукина // Право и правоприменение : история, проблемы, тенденции и перспективы : сб. науч. трудов. -Липецк, 2003. - Вып. 2. - С. 205-211 (0,4 пл.).
53. Щукина Т.В. Характеристика и проблемы реализации социального элемента административно-правового статуса гражданина I Т.В. Щукина // Административно-правовой статус гражданина. - М.: Ин-т гос. и права РАН, 2004. - С. 107110 (0,2 пл.).
54. Щукина Т.В. Некоторые аспекты соблюдения принципов гласности на государственной и муниципальной службе / Т.В. Щукина // Правоохранительная система России и правовой механизм обеспечения законности и защиты прав и свобод граждан : сб. науч. трудов межвузов, конф. - Липецк : Липецк, филиал ВИ МВД России, 2004. - С. 130-134 (0,25 пл.).
55. Щукина Т.В. Государственная служба и государственный аппарат в условиях административной реформы / Т.В. Щукина // Реформирование государственной службы и обновление кадровой политики в органах власти : материалы заседания круглого стола. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2004. - С. 29-37 (0,5 пл.).
56. Щукина Т.В. Взаимодействие органов исполнительной власти в условиях административной реформы / Т.В. Щукина // Информационные проблемы в сфере административной реформы. - М. : Ин-т гос. и права РАН, 2005. - С. 40-46 (0,37 пл.).
57. Щукина Т.В. Проблемы оценки деятельности государственных служащих гражданской службы / Т.В. Щукина // Государственная и муниципальная служба в системе политико-административного управления современной России (проблемы взаимодействия и тенденции регионального развития) : сб. статей Межрегион, на-уч.-практ. конф. / под общ. ред. Р.И. Мельниковой. - Воронеж : Воронеж, гос. ун-т, 2005. - С. 302-309 (0,43 п.л.).
58. Щукина Т.В. Некоторые особенности формирования законодательства об административной ответственности в субъектах РФ / Т.В. Щукина // Проблемные вопросы применения законодательства субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях : сб. материалов Межрегион, науч.-практ. конф. / под ред. Е.А. Гончаровой; Управление административных органов администрации Липецкой области - Липецк, 2005. - С. 194-202 (0,5 п.л.).
59. Щукина Т.В. Некоторые проблемы правового регулирования деятельности государственных органов законодательной власти в субъектах РФ / Т.В. Щукина, О.Н. Митрофанова // Проблемы и альтернативы формирования социально-ориентированного экономического развития региона : сб. науч. трудов участников областной межвузов, науч.-практ. конф. - Липецк : ЛГТУ, 2005. - С. 131-135 (0,25 п.л.) (соавторство не разграничено).
60. Щукина Т.В. Некоторые аспекты формирования государственной гражданской службы в современных условиях / Т.В. Щукина // Современные проблемы применения органами внутренних дел административного и оперативно-розыскного законодательства России : перспективы и пути развития : сб. Межведомственной науч.-практ. конф. - Липецк : ЛГТУ, 2006. - С. 143-149 (0,4 п.л.).
61. Щукина Т.В. Реализация концепции реформирования государственной гражданской службы на современном этапе / Т.В. Щукина // Научные труды Евразийской академии административных наук. - М. : Изд-во ВИЭСП, 2006. - С. 334343 (0,6 пл.).
62. Щукина Т.В. Прохождение государственной службы в органах социальной защиты населения на современном этапе / Т.В. Щукина // Тезисы выступлений и доклады участников межрегиональной науч.-практ. конф. «Теоретические основы и актуальные направления социальной работы с пожилыми людьми». - Липецк: Администрация Липецкой области, 2006.-С. 171-176(0,31 пл.).
63. Щукина Т.В. Коллизии правовых норм в российском законодательстве о местном самоуправлении и государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы / Т.В. Щукина // Реализация закона РФ № 131-фз от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Липецкой области : опыт и проблемы» : сб. докладов участников облает, науч.-практ. конф. - Липецк : Администрация Липецкой области - ЛГТУ,2007. - С. 139161 (1,4 пл.).
64. Щукина Т.В. Некоторые вопросы деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации на современном этапе / Т.В. Щукина // Материалы науч.-практ. конф. юрид. ф-та Елецк. гос. ун-та им. И.А. Бунина. - Елец, 2007. - С. 281-290 (0,56 пл.).
65. Щукина Т.В. Административная реформа : проблемы и перспективы развития // Проблемы обеспечения законности в деятельности правоохранительных ор-
ганов : материалы межвузов, конф. 27 марта 2007 года / отв. ред. A.B. Луговая, С.М. Вейт. - Липецк : ЛФ ВИ ФСИН России, 2007. - С. 139-148 (0,56 пл.).
66. Щукина Т.В. Модернизация системы органов исполнительной власти при проведении административной реформы / Т.В. Щукина // Альманах современной науки и образования. - Тамбов : Грамота, 2007. - № 4. - С. 212-216 (0,25 пл.).
67. Щукина Т.В. Роль государственно управления в системе обеспечения безопасности населения / Т.В. Щукина // Материалы межрегион, науч.-практ. конф. «Безопасность населения Липецкой области : стратегические задачи и практические решения» (25 июня 2008 г.). - Липецк : ИНФО Плюс, 2008. - С. 134-138 (0,25 пл.).
68. Щукина Т.В. Инновационный менеджмент : организационные инновации / Т.В. Щукина // Тезисы и доклады семинаров, проводимых в рамках областной «Программы развития и использования научно-технического и инновационного потенциала Липецкой области на 2005-2010 годы». - Липецк : Администрация Липецкой области, 2008. - С. 21-48 (1,68 пл.).
69. Щукина ТВ. Современные проблемы муниципального управления / Т.В. Щукина // Реализация закона РФ № 131-ФЭ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в Липецкой области : опыт и проблемы» : сб. докладов участников облает, науч.-практ. конф. Липецк : Администрация Липецкой области, 2009. - С.135 - 147 (0,75 пл.).
70. Щукина Т.В. Роль антикоррупционных стандартов в процессе регулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе / Т.В. Щукина // Материалы итоговой науч. конф. «О научном потенциале региона и путях его развития» : в 2 ч. Липецк : ЛИРО, 2010. -Ч. 2. - С. 206 - 211 (0,31 пл.).
V. Комментарии законодательства, учебные, учебно-методические и справочные пособия
71. Государственная служба в Российской Федерации : социально-экономические гарантии деятельности служащих. Государственные награды Российской Федерации : учеб. пособие / Т.В. Щукина, А.Д. Моисеев. - Липецк : Липецкая газета, 2001. - 130 с. (авторское участие - С. 107-124) (1 пл.).
72. Щукина Т.В. Правовые основы российского государства : учеб.-метод. пособие. Практикум : учеб.-метод. пособие / Т.В. Щукина - Липецк : Липецк, филиал ОРАГС, 2004. - 32 с. (2 пл.).
73. Щукина Т.В. Правовые основы российского государства. Ч. 1 : Основы конституционного права : учеб.-метод. пособие / Т.В. Щукина. - Липецк : Липецк, филиал ОРАГС, 2004. - 32 с. (2 пл.).
74. Щукина Т.В. Теория организации государственной службы : учеб.-метод. пособие / Т.В. Щукина, А.Д. Моисеев. - Липецк : Липецк, филиал ОРАГС, 2004. -32 с. (2 пл.).
75. Щукина Т.В. Административное и муниципальное право : курс лекций : учеб.-метод. пособие / Т.В. Щукина. - Липецк : Липецк, филиал ОРАГС, 2004. -61 с. (3,8 пл.).
76. Общее административное право : учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. -Воронеж : Изд-во ВГУ, 2006. - 847 с. (авторское участие - С. 129-140, 306-332, 393-397,457-460, 801-810) 3,1 пл.)).
77. Щукина Т.В. Правовое регулирование государственной службы : учеб. пособие / Т.В. Щукина. - Воронеж : Институт ИТУОР, 2009. - 138 с. (8,75 пл.).
78. Щукина Т.В. Право социального обеспечения : учеб.-метод. пособие / Т.В. Щукина. - Воронеж : Институт ИТУОР, 2009. - 83 с. (5,25 пл.).
79. Комментарий к закону Липецкой области «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области» : науч.-практ. пособие / Т.В. Щукина, Л.Н. Салахетдинова ; под общ. ред. Л.Н. Салахетдиновой. - Липецк. : Изд. Липецк, обл. Совета депутатов, 2010. - 83 с. (авторское участие - С. 7-29, 75-79) 1,6 пл.)).
Подписано в печать 29.09.11. Формат 60x84 '/16.Усл. печ. л. 3,26. Тираж 100 экз. Заказ № 233.
Отпечатано с готового оригинал макета в типографии в ООО ИПЦ «Научная книга». 394030, г. Воронеж, ул. Кольцовская, д. 23/!. тел. (473) 261-04-75,261-04-85,229-79-69 http://www.n-kniga.ru. E-mail: zakaz@n-kniga.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование»
71 12-12/42
Воронежский государственный университет
На правах рукописи
ЩУКИНА ТАТЬЯНА ВЛАДИМИРОВНА
КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук
Цаучныи консультант: |аслуженный деятель науки РФ, 1октор юридических наук, профессор га рилов Ю.Н.
Воронеж - 2011
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ....................................................................................4
ГЛАВА 1. КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ СОДЕРЖАНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Сущность и место кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: понятие, виды,
содержание концепции.......................................................................29
§ 2. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации как элемент государственного управления:
значение, структура и функции............................................................63
§ 3. Виды субъектов кадровой политики в системе государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации............................76
§ 4. Принципы кадровой политики в системе государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации.............................................98
§ 5. Правовой статус кадровой службы как ведущего субъекта кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов
Российской Федерации.....................................................................116
§ 6. Кадры как объект кадровой политики в системе государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации...........................138
§ 7. Органы по управлению государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации: особенности правового статуса и компетенции..................................................................................151
ГЛАВА 2. МЕТОДОЛОГИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Формы кадровой политики в системе государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации............................................161
§ 2. Методы кадровой политики в системе государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации.............................................178
§ 3. Механизм кадровой политики в системе государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации: понятие и стадии.....................189
§ 4. Программно-целевой метод кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации...............................198
ГЛАВА 3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Формирование законодательства о государственной гражданской службе
и кадровой политике в системе государственной гражданской службы........224
§ 2. Система современного законодательства о государственной гражданской службе и кадровой политике в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации..........................................................233
§ 3. Роль правового мониторинга законодательства субъекта Российской Федерации в совершенствовании кадровой политики в системе
государственной гражданской службы.................................................268
§ 4. Антикоррупционные стандарты в системе государственной
гражданской службы.......................................................................285
§ 5. Конфликт интересов на государственной гражданской службе.............300
ГЛАВА 4. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Виды кадровых процедур и технологий, применяемых в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации................322
§ 2. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как способ обеспечения кадровой политики в системе государственной
гражданской службы субъектов Российской Федерации...........................382
§ 3. Кадровый мониторинг в системе государственной гражданской
службы субъектов Российской Федерации............................................393
§ 4. Кадровый резерв в системе государственной гражданской службы
субъектов Российской Федерации......................................................401
§ 5. Мотивация и стимулирование деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации........................411
ГЛАВА 5. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Планирование карьеры государственного гражданского служащего......431
§ 2. Оценка профессиональной служебной деятельности в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации...................440
§ 3. Методика оценки профессиональной деятельности государственных
гражданских служащих субъектов Российской Федерации...........................463
§ 4. Возможности применения инновационных форм управления кадровым составом в системе государственной гражданской службы субъектов
Российской Федерации......................................................................483
§ 5. Влияние модернизации государственного управления на кадровую политику в системе государственной гражданской службы субъектов
Российской Федерации.....................................................................493
§ 6. Современное состояние кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации...........................508
ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................523
СПИСОК НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СПЕЦИАЛЬНОЙ
ЛИТЕРАТУРЫ.............................................................................554
ПРИЛОЖЕНИЯ............................................................................610
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Кадровая политика в последнее время рассматривалась, как правило, в социологической науке1. Юридическая наука, в частности административное право, в меньшей степени исследует основы кадровой политики и процессы ее реализации2 в условиях модернизации государственного управления. С точки зрения определения институционализации и системности данного правового явления выработка и развитие кадровой политики в системе государственной гражданской службы - проблема достаточно новая, а потому малоисследованная3, тем более в субъекте Российской Федерации4.
С учетом трансформации законодательства о государственной гражданской службе и современного понимания совершенствования основ кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации требуется комплексный теоретический и практический анализ кадровой политики и особенностей ее осуществления как государственной деятельности. Кадровая политика в системе гражданской службы субъектов Российской Федерации формируется в целостный, самостоятельный институт административного права и особое направление административно-правовой науки. Кадровая политика оказывает серьезнейшее влияние на содержание института государственной службы и выражается в обновлении правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в контексте воздействия на кадровый состав органов государственной власти.
Раскрытие сущности интегрированной (синергетической) концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации является насущной необходимостью. Каждая сфера научного зна-
1 См.: Государственная кадровая политика : концептуальные основы, приоритеты, технология реализации. - М.: РАГС, 1996 ; Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. - М.: Дело, 1996 ; Государственная кадровая политика и механизм ее реализации. - М.: РАГС, 1998 ; 2002 ; Зарубежный опыт управления : подготовка кадров государственной службы // Проблемы России. - М.: РАГС, 1998 ; Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика : проблемы развития теории и практики. - М.: МПСИ: Флинта, 1998 ; Махов E.H. Инновационная культура в кадровой сфере. - М.: Воскресенье-1, 2001 ; Чижов H.A. Кадровые технологии. -М., 2000 ; Кадровый менеджмент. - М.: РАГС, 2001 ; Государственная служба и кадровый потенциал России : история, современность, будущее. - М.: РАГС, 2002 ; Кадровый потенциал государственной службы : оценка и аттестация. - М.: РАГС, 2002 ; Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. - М.: РАГС, 2003 ; Лукъяненко В.И. Государственный аппарат России : проблемы организации, управления, контроля. - М.: РАГС, 2004.
2 См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. - М. : ЮНИТИ : Закон и право, 2007.
3 См.: Сельцовский П.А. Кадровая политика в системе государственного управления как фактор укрепления национальной безопасности России : автореф. дис. ... д-ра социол. наук. - М., 2008. - С. 15.
4 См.: Сулемов В.А. Проблемы формирования региональной кадровой политики и механизм ее реализации. -М.РАГС, 2001.
ния противопоставляет собственные научные категории аналогичным категориям другой сферы науки, поэтому происходит борьба концепций и методологий в разработке понятийно-категориального аппарата кадровой политики. В любом случае, это позволяет совершенствовать знания каждой научной отрасли и способствует выработке новых научных подходов, новых точек отсчета в формировании научных категорий.
Объединение научных знаний - основа построения концепции кадровой политики. В своем единстве и многообразии научного исследования кадровая политика обретает целостность как институт юридической науки. Множественность категорий кадровой политики ведет к ее усложнению, не создавая стройной системы, однако сложное не всегда означает эффективное. Невозможно в настоящее время оперировать устоявшимся понятийным аппаратом кадровой политики, так как постоянно изменяется система управления, общество и, следовательно, изменяются понятия, их содержание и обозначение. Перед юридической наукой стоит приоритетная цель - выработать базисную основу кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, на основе которой произойдет разумная и унифицированная дифференциация положений кадровой политики в праве, экономике, социологии, философии и политологии. Необходим выход за пределы устоявшихся понятий и переход к новым, будущей системе государственного управления, основанной на балансе социальных интересов и принципах «прозрачности» и обратной связи.
С учетом изложенного, требуется разработка современной научной концепции кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которая бы соответствовала требованиям правового государства, демократическим принципам, политическим, экономическим и социальным реалиям. Воплощение кадровой политики в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в правовых нормах и практической деятельности органов государственной власти должно иметь важное значение в научной концепции. Качественно иные подходы к формированию кадровой политики требуют создания собственной методологии, включая понятийный аппарат, обновление нормативно-правовых и организационных основ государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Состояние научной разработанности темы исследования. Начиная с 70-х годов XX столетия, в административной науке наблюдался всплеск научного интереса к отдельным проблемам кадровой политики. Это было связано с разработ-
кой положений, относящихся к кадрам органов государственной власти1. Термин «кадры» выступал объединяющим началом в обозначении кадрового состава органов государственной власти и представлялся, как: кадры государственного аппарата, управленческие кадры2, кадры в системе управления. В научных исследованиях того времени в основном анализировались требования, предъявляемые к государственным служащим, их профессиональной и иной подготовке3; этике поведения государственных служащих и моральным требованиям4; вопросы деятельности аппарата управления5. Далее появились научные работы, касающиеся административно-правового регулирования и оценки труда государственных служа-
6 " и
щих как одного из направлении кадровой политики.
Значительный вклад в развитие положений кадровой политики был внесен Б.Д. Лебиным, М.Н. Перфильевым в книге «Кадры управления в СССР»7. Несмотря на глубокое проникновение идеологических норм в содержание монографии, некоторые из поднятых авторами вопросов остаются актуальными и нерешенными до сих пор. Например относительно перечня требований, предъявляемых к государственным служащим8. В 1979 году была опубликована статья Ю.А. Розенбау-ма, раскрывающая в целом понятие, содержание и принципы кадровой политики в книге «Конституция СССР и правовые проблемы современности. Руководство народным хозяйством»9.
Кадровая политика в советский период представлялась как одна из отраслей общей политики КПСС, призванная обеспечить реализацию руководящей роли партии в социалистическом обществе на его развитие путем осуществления соот-
1 См.: Служащий советского государственного аппарата / под ред. И.Д. Бачило, В.И. Ремнева, Ю.А. Розенбаума и др. - М., 1970 ; Левин Б. Служащий в аппарате министерства // Коммунист Эстонии. - 1971. - № 4.
2 См.: Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. - 1975. -№ 6.
3 См.: Розенбаум Ю.А. Управленческие кадры : требования и подготовка // Советское государство и право. -1973. - № 3 ; Розенбаум Ю.А. О специальной подготовке управленческих кадров // Советское государство и право.-1976.-№ 1.
4 См.: Попков БД Этика советской государственной службы. - М., 1970 ; Розенбаум Ю.А. Этико-психологические вопросы в работе государственных служащих // Служащие советского государственного аппарата. - М., 1970.
5 См.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления. - Киев : Политиздат Украины, 1985.
6 См.: Сергиенко Л.А. Служащие министерства : регламентация и оценка работы // Советское государство и право. - 1972. -№ 2 ; Мельников Л.И. Деловая оценка работников в сфере управления. - М., 1974.
7 См.: Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Кадры управления в СССР. - М., 1970.
8 Отметим, например, отмеченные авторами такие моральные качества, как сознание долга, честность и правдивость, нетерпимость к несправедливости, принципиальность, дисциплинированность, чувство ответственности за порученное дело. Они не утратили своей значимости, тем более необходимость их распространения и «вживления» в деятельность служащих возрастает с каждым днем. См.: Лебин Б.Д., Перфильев М.Н. Указ. соч. -С. 119.
9 Розенбаум Ю.А. Кадровая политика : понятие, содержание и принципы // Конституция СССР и правовые проблемы современности. Руководство народным хозяйством. - М., 1979.
ветствующего руководства1. Идеология, установленная КПСС, была неразрывно связана с кадровой политикой, пронизывала все происходящие в органах государственной власти кадровые процессы. Существовавшая политизация правовой регламентации всех направлений работы с кадрами привела в последующем к их «исчезновению» из научного кругозора административистов.
Позднее (в советское время) активно исследовались отдельные проблемы кадровой политики в области формирования управленческих кадров2, системы работы с кадрами в условиях перестройки3, проверке деловых качеств4, правовой регламентации управленческого труда5. В частности, подбора, ранжирования и оценки кадров. В 1980-х годах стала актуальной проблема, затрагивающая особенности статуса руководителя как одного из субъектов, реализующих кадровую политику6. Книга В. А. Яцкова «Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы» стала фактически завершающим исследованием кадровой политики советского перио-
п
да . Отметим, что ведущими учеными-юристами в этой области административно-правовой науки 1970-1980 годов являлись: И.Л. Бачило, Б.М. Лазарев8, A.B. Оболонский9, М.И. Пискотин10, В.Д. Попков, В.И. Ремнев, Ю.А. Розенбаум, Л.А. Сер-гиенко, Ю.А. Тихомиров.
Современный период развития юридической науки обозначился научными трудами, в которых проводится исследование основ государственной службы, ее формирования, развития и организации; оформлению соответствующей системы законодательства и др.11 Категории «кадры», «кадровая политика» практически ис-
1 См.: Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров : социально-правовые проблемы. - М., 1982. -С.12.
2 См.: Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров : социально-правовые проблемы ; Сергиенко Л.А. Совершенствование законодательства о советской государственной службе // Советское государство и право. 1984,-№5.-С. 27 — 34.
3 См.: Розенбаум Ю.А. Система работы с кадрами в условиях перестройки : социально-правовой аспект // Советское государство и право. 1986. - № 12 ; Шаховой В.А. Кадровый потенциал системы управле�
