АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Кадровое обеспечение подразделений ГАИ (теоретический и организационно-правовой анализ)»
МВД РОССИИ
САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ
АКАДЕМИЯ
^ #
•л, \
На правах рукописи
САЛИМЬЯНОВ Флорид Флюрович
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ГАИ (теоретический и организационно-правовой анализ)
Специальность 12.00.02. Конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МВД РОССИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ АКАДЕМИЯ
На правах рукописи
САЛИМЬЯНОВ Флорид Флюрович
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ГАИ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНЛИЗ)
Специальность 12.00.02 -Конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена на кафедре административного нрава Санкт-Петербургской академии МВД России.
Научные руководители:
доктор юридических наук, профессор, академик, Заслуженный деятель науки Российской Федерации В.П.Салышков; доктор юридических наук, профессор А.Г.Хабнбулнн
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, доцент Г.К.Артамонова Кандидат юридических наук А.А.Кабанов
Ведущая организация:
Нижегородский юридический институт МВД России
Защита состоится « 26 » мая 1998 г. в «_» час. на заседании
диссертационного совета Д.-052.10.01. по защите диссертации на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургской академии МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, дом 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургской академии МВД России (198075, Санкт-Петербург, ул.Летчика Пилютова, дом 1).
Автореферат разослан « 20 » апреля 1998 г.
Ученый секретарь диссертационного совета Д.-052.10.01 Кандидат юридических наук, доцент В.В.Бородин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРТИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертация - обусловлена теоретической и практической значимостью проблем совершенствования кадрового обеспечения деятельности Госаг.тоинспекшш, как составной части органон внутренних дел, что является одной из важнейших гарантий укрепления законности и правопорядка, формирования юридических и социально-политических основ правовой государственности. В современных условиях значительно возросли требования к подбору кадров в органы внутренних дел. и в частности в Госавтоинспекцию. По данным официальной статистики Главного управления кадров МВД России в Госавтоинспекции, по сравнению с другими службами органов внутренних дел, отсутствует значительный некомплект кадров (ежегодно в среднем 2,4%), что делает возможным организацию их кадрового обеспечения на научной основе.
Меры по коренному реформированию деятельности органов внутренних дел, в частности кадрового обеспечения ГАИ. реализуются не всегда последовательно и целеустремленно, а потому и не дают пока заметных результатов. Характерной чертой развития органов внутренних дел на современном этапе научно-технической революции является всеобъемлющее проникновение науки во все аспекты их деятельности, поэтому широкое внедрение достижений науки в практику органов внутренних дел становится залогом дальнейшего повышения эффективности их функционирования. В связи с этим существенно актуализируются проблемы оптимальной, научно обоснованной организации, управления и планирования развития кадровой системы органов внутренних дел. Эти проблемы могут быть решены только на основе разработки научной стратегии формирования кадрового потенциала.
Исследовательский интерес к вопросам совершенствования кадрового обеспечения подразделений ГАИ обусловлен и причинами научно-интеграционного характера. Наличие значительных разработок в этой области в странах Западной Европы и США при заметном расширении научного обмена влечет настоятельную необходимость сопоставления и оценок достигнутых результатов, анализа общего и частного в ходе осуществления кадровой политики, более глубокого проникновения российского опыта в мировое правовое пространство.
Объект исследования - система управления кадровым обеспече-
нием ГАИ в условиях реформирования российского общества.
Предмет диссертационного исследования - правовые и организационные основы построения и совершенствования действующей системы управления кадровым обеспечением ГАИ. рассматриваемые с позиций поиска путей повышения эффективности ее функционирования.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в поиске и теоретическом обосновании путей (направлений) и алгоритмов, обеспечивающих позитивную результа-
тмсиплт^ иппоопоиыа р п^пдптч 1гагпппппп п^оппоиоииа РАИ и паопа —
« 14*1111.1 11111 »1 рыо^и
ботке на основе анализа накопленного опыта практических предложений и рекомендаций по совершенствованию этой деятельности.
Поставленная цель определила следующие исследовательские задачи:
- сформулировать понятие кадровой функции и кадрового обеспечения подразделений ГАИ,- определить их роль и место в системе соответствующих организационно-правовых отношений как объектов совершенствования;
- изучить и обобщить опыт по проблемам кадрового обеспечения, накопленный в системе ГАИ;
- дать характеристику современного состояния проблемы кадрового обеспечения подразделений ГАИ;
- выявить наиболее существенные недостатки действующей системы управления кадровым обеспечением ГАИ;
- разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию организационно-правовых основ функционирования системы управления кадровым обеспечением подразделений ГАИ.
Методологической основой исследования является диалекти-ко-материалистический метод, в рамках которого применены и иные методы изучения социально-правовых явлений и процессов: системный. программно-целевой, информационно-правовой, конкретно-исторический, сравнительный, социологический, а также методы логического и статистического моделирования.
Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Многогранность темы обусловила необходимость изучения научных и нормативно-правовых источников не только непосредственно по теме кадрового обеспечения ГАИ, но такие отечественной и зарубежной научной литературы по общей теории государства и права, государс-
твенному строительству и управлению, административному, конституционному, гражданскому праву, экономике, социологии и другим отраслям права, раскрывающих теоретическую и практическую сущность вопроса. Данное исследование выполнено на стыке проблем конституционного, административного права и управления в социальных экономических системах (юридические аспекты). В диссертации использованы официальные материалы представительных и исполнительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления. Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, законы, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты Российской Федерации, ряда государств -членов СНГ.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности различных ее аспектов. Диссертантом предпринята попытка на базе имеющихся научных подходов интегрировать методологические подходы различных дисциплин (правоведения, психологии, теории управления и др.) в изучении процессов кадрового обеспечения ГАИ как составной части органов внутренних дел МВД России. Предлагается авторская концепция реформирования системы кадрового обеспечения ГАИ. включая конкретные условия, возможности, нацеленность на решение проблем кадрового обеспечения, диктуемых имеющейся практикой и обусловленных соответствующим уровнем развития современной науки.
Положения, выносимые на защиту.
В работе сформулированы и представлены на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций, которые обладают элементами научной новизны:
- изучение субъектов организационно-правовых отношений в области кадровой политики, а также реализации их кадровой функции позволило уточнить правовые категории и содержание процесса управления кадровым обеспечением подразделений ГАИ;
- выделены характерные черты и определено текущее состояние проблемы управления кадровым обеспечением ГАИ;
- рассмотрены вопросы, связанные с проблемами выявления наиболее "узких", с организационно-правовой точки зрения, функций, реализуемых кадровой системой ГАИ;
- показано, что сущность процесса управления кадровым обеспечением подразделений ГАИ заключается в выработке управляющего воздействия на кадровую систему, которое формируется на основе заданных целей и критериев, информации о тенденциях и закономерностях развития данной системы;
- показана роль и место средств массовой информации в совершенствовании кадрового обеспечения подразделений ГАИ;
- разработаны предложения по реализации комплекса организационно-правовых управленческих мероприятий, определяющих особенности кадровой функции в органах внутренних дел.
Теоретическая и практическая значимость исследования. В диссертации с учетом потребностей практики работы с кадрами Госавтоинспекции рассмотрены вопросы, которые имеют актуальное значение на современном этапе функционирования и развития подразделений ГАИ как составной части органов внутренних дел Российской Федерации. Основные положения, выводы и рекомендации, полученные по результатам исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования кадрового обеспечения органов внутренних дел. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами подбора и расстановки кадров в органах внутренних дел, управления, социологии и права, а также могут быть использованы в преподавании соответствующих учебных курсов для слушателей вузов МВД России.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации представлены в опубликованных Научных работах автора. Теоретические выводы и практические рекомендации данного диссертационного исследования получили апробацию также на научно-практических конференциях и симпозиумах: региональной научно-практической конференции "Законность, правопорядок и борьба с преступностью" (Санкт-Петербург, июнь 1995 г.); международном форуме "Информатизация - 95" (Санкт-Петербург, октябрь 1995 г.);' 2-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, ноябрь 1995 г.); межвузовской научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, май 1996 г.); 3-й межвузовской научно-технической конференции
"Новые информационные технологии в деятельности правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, октябрь 1996 г.); межвузовской научно-практической конференции "Православие и правоохранительная деятельность" (Санкт-Петербург, октябрь 1996 г. ); межвузовской научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, март 1997 г.); 4-й межвузовской научно-технической конференции "Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов" (Санкт-Петербург, ноябрь 1997 г.).
Выводы и заключения по данной проблеме также использовались автором при написании аналитических материалов, докладов руководству, а также в выступлениях перед сотрудниками органов внутренних дел Республики Башкортостан.
Структура диссертации
Поставленные цели и задачи определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цели исследования, его теоретическая и методическая база, формулируются положения и выводы, выносимые на защиту, раскрывается научная новизна и практическая значимость результатов диссертационного исследования.
В главе первой "Организационно-правовые основы кадрового обеспечения подразделений ГАИ" рассматриваются базовые категории. теоретико-методологические и организационные основы деятельности по совершенствованию кадрового состава ГАИ.
В первом параграфе "Правовая основа и современное состояние кадрового обеспечения подразделения ГАИ: операционапизация основных понятий" отмечается, что деятельность работников ГАИ осуществляется в рамках института государственной службы. Это специфическое организационно-правовое средство Формирования и организации работы личного состава всего государственного аппарата, в том числе и органов внутренних дел.
Вопросы кадровой политики всегда находились в центре внима-
ния государственных органов, их структурных подразделений, в том числе и Министерства внутренних дел. Центральным звеном кадровой политики Министерства является обеспечение преемственности кадров, то есть отбор перспективных работников, наряду с бережным отношением к старым кадрам, максимальным использованием их опыта. знаний, навыков работы. Кадровая политика должна сочетать стабильность кадров с их постоянным обновлением, обеспечивать приток новых сил.
В работе отмечается что. наряду с кадровой политикой в широком. стратегическом смысле слова следует рассмотреть кадровую политику в узком, тактическом аспекте. Это работа руководителей с коллективом, индивидуально с каждым работником, организующая деятельность, имеющая конечной целью мобилизацию личного состава на решение поставленных задач. Она будет действительно организующей, если проводится комплексно, последовательно, с учетом психологии личности и межличностных отношений, складывающихся в коллективе. Кадровая политика дает возможность использовать значительные резервы интенсификации труда за счет использования так называемого "человеческого фактора".
Таким образом, делается вывод, понятие кадровой политики включает в себя совокупность основных направлений, целей и методов работы с людьми, или. иначе говоря, кадровая политика является средством регулирования количественного и качественного состояния социального объекта управления.
Реализация кадровой политики в коллективе органа и подразделения внутренних дел, проводится в двух направлениях: организационном и социально-психологическом. Организационные меры включают подбор, расстановку кадров, профессиональное обучение личного состава. Социально-психологическое направление связано с регулированием межличностной обстановки, сплочением коллектива, мобилизацией его на выполнение оперативно-служебных задач, формированием идейного и организационного единства членов коллектива.
Кадровая политика находит свое отражение в кадровой функции системы органов внутренних дел1. Кадры - это состав работников
'См.: Об организационно-штатных вопросах по ГУК МВД России. Приказ МВД РФ N 34 от 10 января 1992 г.; О мероприятиях, связанных о реорганизацией МВД МВД РФ N 19 от 29 января 1992 г.
той или иной отрасли или производства. Под термином "кадры органов внутренних дел" следует понимать совокупность лиц. в качестве основной профессии или специальности выполняющих определенные нормативно-служебные обязанности в установленных рамках штатной численности органа внутренних дел и получающих за это вознаграждение в виде денежного содержания.
Состояние в кадрах органов внутренних дел заключается в осуществлении специальных государственных полномочий лицами, занимающими штатные аттестованные должности в органах внутренних дел. Понятие "работа с кадрами" охватывает весь комплекс организационных мероприятий и технических методов, связанных с реализацией кадровой функции в системе органов МВД России. Это понятие тесно смыкается с понятием "система работы с кадрами", входит в него в качестве составного элемента.
Начальным элементом системы работы с кадрами является определение общего количества работников, их профессиональной подготовки и должностного состава (штатная расстановка). Вторым и главным элементом данной системы является непосредственная работа по подбору и расстановке кадров, организации их продвижения по службе. Важным элементом функционирования системы является мобилизация сотрудников на активную творческую работу (материальное и моральное стимулирование). научно обоснованная система оценки работников, их деловых и моральных качеств, укрепление служебной дисциплины и обеспечение законности в служебной деятельности сотрудников. Составной частью системы работы с кадрами выступает профессиональная подготовка личного состава, то есть учеба до занятия сотрудниками какой-либо должности, либо учеба сотрудников уже занимающих должность (повышение квалификации).
Исходя из изложенного содержания понятия "работа с кадрами", кадровую функцию можно определить как обеспечение нормальной деятельности органов и подразделений внутренних дел по выполнению возложенных на них обязанностей посредством подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, отвечающих определенным требованиям. Работа с кадрами является одной из важных и объективно необходимых функций любой социальной системы, в том числе и органов внутренних дел. Насколько эффективно и с учетом перспектив развития системы осуществляется кадровая функция, настолько оптимально функционирует вся система.
В области работы с кадрами руководитель с помощью подчиненного ему кадрового аппарата осуществляет полностью процесс реализации кадровой функции. Именно через эти подразделения в гор-райорганах реализуется кадровая политика, формируются коллективы органов внутренних дел.
В системе органов внутренних дел применяется профессиональных отбор по социальным (нравственным), медицинским критериям и образовательному цензу. Правовой основой отбора кадров в органы внутренних дел (в том числе и дорожно-патрульную службу) являются: Закон РСФСР "О милиции". Положение о службе в органах внутренних дел Российс кой Федерации, Инструкция о порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренных дел Российской Федерации.
Проведенные исследования показали, что требуемые в соответствии с изложенной выше правовой основой отбора кадров деловые и личностные качества кандидата, его способности к будущей профессиональной деятельности определяются не столько научными методами, сколько интуицией и опытом работы с кадрами, которые, однако, не всегда имеются у руководителей подразделений ДПС ГАИ и сотрудников кадровых аппаратов МВД. УВД. ; •
О недостатках в организации отбора кадров в ДПС свидетельствует анализ официальной статистики ГУК МВД России за последние пять лет (1990-1995 гг.).Ежегодно по отрицательным мотивам увольняется более 60% инспекторского состава, из них более 20% -в течение первого года службы, по служебному несоответствию - в среднем 20%, за нарушение дисциплины - 28%.
Чаще всего увольнения происходят за нарушения законности, превышение юрисдикционных полномочий, дискредитацию органов внутренних дел, совершение дорожно-транспортных происшествий с тяжелыми последствиями, грубые нарушения дисциплины и др.
Анализ более двух тысяч жалоб на неправомерные действия сотрудников ДПС показывает, что во многом высказываемые гражданами претензии обусловлены отсутствием у инспекторов необходимых правовых знаний, особенно административного законодательства, ведомственных нормативных актов и Правил дорожного движения. Конфликтные ситуации с участниками дорожного движения чаще всего возникают вследствие необоснованного давления инспектора на граждан своими юрисдикционными полномочиями. Неумение разрешать
конфликтные ситуации, устанавливать деловые контакты с участниками дорожного движения, ошибочные действия в экстремальных ситуациях подтверждают необходимость активного внедрения психологической подготовки инспекторского состава.
Существенное значение имеет также изучение мотивации службы в ГАИ. Большинство опрошенных респондентов высказались о преобладании корыстной мотивации. Она может быть обусловлена социально-экономическим кризисом в стране, постоянным повышением цен и резким снижением жизненного уровня, пропагандой средствами массовой информации легкого обогащения, отсутствием должного стимулирования квалификации и профессионализма, недостатками административного законодательства и рядом субъективных, личностных факторов, провоцирующих психологически неустойчивых сотрудников ГАИ к использованию своего служебного положения в личных целях.
При отборе кадров важно выявлять направленность личности кандидата, мотивы его службы в ГАИ, установки, ценностные ориентации, особенности нравственного и правового сознания. Такой подход предполагает глубокое изучение личности кандидата, в том числе с применением психологических тестов, которые используются в центрах психологической диагностики МВД. УВД.
В работе отмечается, что исследование современного состояния отбора кадров в ГАИ выявило ряд проблем, требующих ускоренного их решения на основе новейших достижений науки и методического обеспечения этой деятельности. Целесообразно также активно внедрять в практику ГАИ зарубежный опыт отбора кадров в дорожную полицию.
Изучение зарубежного опыта профессионального отбора кадров в дорожную полицию показывает, что на любой должности могут работать только компетентные кадры, прошедшие соответствующую профессиональную подготовку в полицейских учебных заведениях.
Там действует отлаженный механизм профессионального отбора кадров, включающий: изучение биографических и социально-демографических анкетных данных и характеристик на кандидата, психологическое тестирование, собеседование, определение профессиональной пригодности к службе и направление на учебу. Степень обучен-ности и требуемый уровень квалификации кадров подкрепляется высоким денежным содержанием. Этим стимулируется желание полицейского постоянно повышать свою квалификацию (проходить сложные
курсы обучения, сдавать экзамены, получать аттестаты).
Профессионализм и соответствующие психофизиологические особенности личности кандидата, претендующего на определенную должность, являются основными критериями отбора кадров в дорожную полицию перечисленных выше зарубежных стран.
Второй параграф "Особенности профессиональной деятельности сотрудников Госавтоинспекции" посвящен специфике профессиональной деятельности сотрудников ГАИ, как одной из ведущих структур органов внутренних дел.
В работе отмечается, что вместо научно обоснованного профессионального отбора кадров на практике нередко осуществляется подбор кандидатов на вакантную должность без должного учета их психофизиологических данных. Это не может гарантировать, что принятые на службу кандидаты смогут эффективно выполнять профессиональные задачи, приспосабливаться к сложным условиям, предотвращать и раскрывать преступления, быстро и умело входить в контакт с различными категориями граждан, находить быстрые и правильные решения в стрессовых ситуациях, действовать всегда энергично и целенаправленно.
Отбор может быть эффективным, когда число кандидатов, желающих поступить на конкретное место работы или избрать определенную профессию, превышает количество вакантных мест. Это происходит, как правило, при высоком престиже профессии или авторитете организации. По сравнению с другими службами органов внутренних дел Госавтоинспекция имеет довольно высокий престиж. Во многих подразделениях ДПС отсутствует некомплект кадров и имеется резерв кандидатов, желающих работать в данной службе. Так, в настоящее время некомплект в подразделениях ГАИ Республики Башкортостан составлет лишь 1,9 %.
Существенной стороной профессионального отбора является получение достоверных и достаточных сведений для оценки пригодности кандидата к выполнению предстоящих служебных обязанностей (прогноз успешности).
Многие ошибочные кадровые решения допускаются из-за отсутствия надежных методов изучения и оценки личности кандидата, претендующего на определенную должность, а также субъективизма при аттестации кадров.
К специальным методам работы с кадрами можно отнести: изу-
чение документов (личные дела, анкеты, характеристики, аттестации); беседу; включенное наблюдение; медицинское освидетельствование; специальные психологические тесты.
Все методы изучения, измерения и анализа личностных качеств кандидата применяются в целях определения его профессиональной пригодности.
Наработанный автором научный материал по проблеме дает основания выделить в качестве характеристик профессиональной правомерной деятельности сотрудника ГАИ такие основные признаки: специальная целевая установка - охрана права, обеспечение законности и правопорядка; применение мер убеждения и физического принуждения; распространение властных полномочий на лиц, не находящихся в непосредственном служебном подчинении; правоприменительная форма реализации, высокую урег'улированность нормативно-правовыми актами, прямой и непосредственный контакт с правонарушителями применение материальных средств воздействия на правонарушителей; служебная дисциплина, применительная к воинским и специальным званиям сотрудников; социальный престиж; высокая политическая и моральная ответственность; оперативность, быстрота, решительность в пресечении преступлений; осуществление воспитательных мер, широкая связь с общественностью; конфликтность служебных ситуаций, высокая эмоциональная напряженность; профессионализм; военизированный характер организации; творческий характер. Отмеченные особенности в различной степени их необходимости и достаточности выражают сущностные характеристики профессиональной правомерной деятельности сотрудниками милиции как определенной профессии.
Действия сотрудников ОВД в первую очередь, направлены на граждан, должностных лиц, не входящих в систему органов внутренних дел. Поэтому более предпочтительным представляется отнесение милиции к системе правоохранительных органов государства, а соответственно, профессиональной правомерной деятельности сотрудника милиции к системе правоохранительной деятельности как особого вида общественно разделенного труда.
Далее в работе рассматриваются некоторые теоретические аспекты толкования и операционализации категорий "правоохранительная деятельность". Наиболее расширенную классификацию правовых форм деятельности можно найти у В.М. Горшнева и И.Б. Шахова. Они
выделяют правотворческую и правоприменительную деятельность. Последнюю же дифференцируют на правонаделительную и правоохранительную. В свою очередь, правоохранительную подразделяют на пра-вообеспечительную, юрисдакционную и правоисполнительную. Коме того, особое место в качестве деятельности, имеющей общее охранительное назначение, отводят на контрольно-надзорную.
Несмотря на различную трактовку видов правовой деятельности, и другие точки зрения проявляются в том, что это государственно-властная деятельность, осуществляемая в правой форме. Такой подход основывается на различении фактических и правовых форм деятельности органов государства. Под правовой формой в этом случае понимается однородная по своим внешним признакам государственная деятельность, направленная на осуществление функций государства, или способ взаимодействия правовых форм деятельности государства с правом как социальной реальностью. В отличие от правовой, как известно, фактическая (организационная) форма - есть однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства, не влекущая правовых последствий. В данной ситуации обращают на себя внимание следующие обстоятельства. Форма деятельности существует в виде внутренней и внешней, т.е. как способ связи элементов самой деятельности и способ связи деятельности органов государства с теми субъектами, на которые она направлена. Такой подход ориентируется на общеметодологические наработки российских авторов. В философской науке принято выделять внутреннюю и внешнюю формы. При этом, под внутренней формой, понимается момент '.содержания, способ связи элементов содержания. под внешней - способ связи, проявления взаимодействия системы с окружающей ее средой. Следует иметь в виду и то обстоятельство, что и внутренняя, и внешняя форма могут быть правовыми. Кроме того, рассмотрение функционирования органов государства именно как деятельности предполагает выделение той ее характеристики, которая проявляется путем выражения во-вне активной стороны функционирования государства. Государство воздействует на общество, изменяет его.
Отсюда следует, что выделение правовых и неправовых форм государственной деятельности производится по признаку правовых последствий. т.е. по различию во внешней форме государственной деятельности, но с точки зрения внутренней формы это означает, что и
сама деятельность государства регламентируется правом, или во всяком случае должна регламентироваться, т.е. имеет внутреннюю юридическую (процессуальную или иную) форму. Поэтому и фактическая, и правовая форма государственной деятельности имеют внутреннюю правовую форму, отличающуюся по основаниям субординационных или координационных взаимодействия субъектов.
Дальнейшая характеристика правовой формы (внутренней и внешней) государственно-властной деятельности может быть проведена по качественным признакам - характеру правовых последствий, способов, методов, принципов, различных для субординационных и координационных взаимодействия, количественным - кругу субъектов, длительности действия, количества регулируемых ситуаций и т.д.
В результате такого анализа неизбежен вывод о том, что правотворческая и правоприменительная деятельность могут носить регулятивный, охранительный и организационный характер. Различия между ними в основном количественные, ибо их правовыми результатами являются нормативные или индивидуальные правоприменительные акты.
Профессиональную деятельность сотрудника милиции, - отмечается в работе, довольно трудно отнести к собственно управлению. По своей сущности профессиональная правомерная деятельность носит не организующий, а дезорганизующий характер, оказывая дестабилизирующие, разрушающие воздействия на преступность как системное, самоорганизующееся социальное явление.
Охрана правопорядка означает противодействие дезорганизующим, дестабилизирующим правопорядок общественным явлениям в форме их предотвращения, пресечения, восстановления нарушенных правоотношений. Следовательно, объектом охраны является правопорядок, но активное воздействие милиции направлено на ту область общественных явлений, которые являются неправовыми, т.е. не свободой в ее правовом измерении, а произволом изолированного индивида, т. е. антиправом, антиправопорядком.
Если правопорядок представляет собой такое особое состояние общественных отношений, как правовое, оказываясь, в конечном счете, совокупностью функционирующих правоотношений, то, во-первых, в зависимости от того, каким образом моделируются эти правоотношения в нормах права и какой путь проходят до своего фак-
тического воплощения в действиях субъектов общественных отношений, возможно и необходимо вычленить различные уровни образования правового состояния общественных отношений (например, первоначальное, промежуточное и фактическое состояния); во-вторых, поскольку правопорядок есть правовое состояние, то те же общественные отношения могут существовать в иных неправовых состояниях, т.е. в состоянии "правовой патологии", фактическом состоянии, не соответствующем моделям правоотношений, заложенным в правовых нормах, т.е. антиправовом состоянии.
Отсюда следует, что функции профессиональной правомерной деятельности сотрудника милиции могут различаться не только по направлению - образование или охрана правопорядка. Их роль может существенно видоизменяться и на различных стадиях формирования и охраны правопорядка.
Наработанный научный потенциал и имеющийся нормативно-правовой материал позволяют высказать дополнительные соображения по вопросам классификации профессиональной деятельности сотрудника милиции:
а) по характеру правовых последствий, с позиций юридических фактов эта деятельность может выступать как правообразующая. правоизменяющая, правопрекращающая, правопрепятствующая;
б) по месту и роли в механизме правового регулирования она проявляется в виде ведомственных нормативных актов; юридических фактов; стороны правоотношений; актов реализации норм права; в том числе актов применения права; средства укрепления законности и повышения уровня правовой культуры и правосознания;
в) по содержанию и значению в механизме правореализации профессиональная деятельность сотрудника милиции подразделяется на индивидуализирующие, регистрационные, признающие, разрешающие. учреждающие, запрещающие действия;
г) по содержанию и значению в правоохранительном механизме она может включать охранительные, защитные, восстанавливающие или юрисдикционные, надзорные, контрольные действия;
д) в зависимости от способа воздействия на различные этапы (стадии) правонарушения профессиональная деятельность сотрудника милиции предполагает его предупреждение (общее и индивидуальное), пресечение и расследование; разрешение дела по существу, исполнение назначенного наказания;
е) по характеру правовой регламентации на профессиональную деятельность сотрудника милиции распространяются материальные и процессуальные нормы различных отраслей права;
ж) по форме реализации профессиональная деятельность сотрудника милиции предполагает: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права.
Таким образом, в своей наиболее абстрактной форме, отмечается в работе, профессиональная деятельность сотрудника милиции представляет собой правовую форму особой разновидности общественно необходимого труда государственных служащих. Она характеризуется охранительной направленностью непосредственного материального воздействия на общестпредупреждения и пресечения право -нарушений, восстановления нарушенных правовых отношений. Обязательно предполагает законность как свою характерную черту.
Вторая глава диссертации "управление в системе обеспечения потребности в кадрах сотрудников подразделений ГАИ" рассматривает различные, более частные аспекты оптимизации деятельности по
В первом параграфе "Роль средств массовой информации в кадровом обеспечении Госавтоинспекции" анализируется степень и характер участия средств массовой информации в кадровом обеспечении подразделений ГАИ.
В работе делается вывод о том. что деятельность средств массовой информации, и особенно электронных, способствует Формированию не только определенных знаний у населения, но и ценностных установок индивидов, и, таким образом, во многом определяет реальный авторитет органов внутренних дел в целом и, ГАИ в частности. А от этого во многом зависит качество претендентов на службу в органах ГАИ.
В современных условиях деятельности Госавтопнспекцпи значительно вофзастает роль пропаганды безопасности дорожного движения, в основе которой лежат психолого-педагогические знания, умения и навыки профилактической работы и общения с разными социальными и возрастными категориями участников дорожного движения. Лекционная пропаганда и использование средств массовой информации: печати, радио и телевидения, позволяют одновременно обращаться к массовой аудитории, оказывать нравственное и правовое воздействие на участников дорожного движения, формировать у них определенные социальные установки по соблюдению правил до
рожной безопасности. При разъяснении законодательства, действующего в сфере дорожного движения,информировании населения о до-рожио-транспортных происшествиях (ДТП), их причинах и последствиях, о деятельности ГАИ предполагается оказание воздействия на сознание и психику участников дорожного движения. Поэтому, несмотря на то, что пропаганда носит массовый характер, ее восприятие всегда личностное, индивидуальное. Она имеет психолого-педагогические основы, которые необходимо знать работникам ГАИ. занимающимся этой деятельностью.
В настоящее время в управлениях (отделах) ГАИ МВД, УВД имеются структурные подразделения (группы) пропаганды. Однако в организации данной работы инспектора по пропаганде испытывают определенные трудности, так как в своем большинстве не владеют соответствующими психолого - педагогическими знаниями, научными принципами, методами и приемами подачи информации, умениями и навыками общения с разными социальными и возрастными категориями участников дорожного движения. В методическом плане их деятельность в должной мере не обеспечена. Поэтому довольно часто допускаются психолого-педагогические ошибки, не всегда грамотно проводится обучение детей и подростков правилам безопасного поведения на дороге, а водителям в должной мере не разъясняются возрастные и психофизиологические особенности несовершеннолетних. лиц пожилого и старческого возраста. Недостаточно профессионально используются пропагандистские возможности средств массовой информации, а в публичных выступлениях - методы убеждения, внушения, примера и др.
Печать является одним из эффективных и популярных средств массовой информации. Убедительность пропаганды безопасности дорожного движения во многом зависит от обоснованности, содержательности и информативности публикаций по дорожной тематике. К данной деятельности работниками Госавтоинспекции широко привлекаются журналисты,фотокорреспонденты, общественники-активисты.
В настоящее время имеется достаточно много популярной литературы по дорожной тематике, в которой, однако, нередки психолого-педагогические ошибки в изложении вопросов обучения и воспитания детей и подростков. Печатная продукция, в том числе и методическая литература, должны отвечать определенным психолого-педагогическим требованиям, к которым относятся:
- научная обоснованность, доказательность информации, выводов, высказываний авторов, приводимых ими статистических данных;
- учет психологических особенностей восприятия информации по дорожной тематике детьми и подростками разного возраста;
- использование наглядных средств печати с учетом психологии их восприятия разными категориями участников дорожного движения;
- изложение методической литературы по. обучению детей и подростков правилам дорожной безопасности на основе общепринятых в педагогике дидактических принципов, закономерностей, методов и приемов усвоения учебного материала;
- дифференцированное изложение материала, адресованного водителям. пешеходам или пассажирам, с применением доступных и понятных
Пропагандистская деятельность в подразделениях ГАИ не должна ограничиваться только анализом, экспертизой и пропагандой печатной продукции по дорожной тематике. Инспектору необходимо научиться самостоятельно выступать в печати, используя республиканские и местные газеты и журналы. Письменное изложение наболевших проблемных вопросов по дорожной тематике и путей их решения является весьма эффективным пропагандистским воздействием на всех субъектов дорожного движения.
В настоящее время в подразделениях ГАИ накоплен определенный опыт проведения радиопередач. Анализ радиопередач, проводимых с участием работников ГАИ показал, что. несмотря на имеющийся опыт применения различных форм радиопропаганды, недостатки в этой деятельности связаны с отсутствием соответствующих методик подачи информации; педагогического опыта проведения тематических радиопередач для детей и подростков; психологических знаний об особенностях слухового восприятия информации, принципах ее подачи и закономерностях усвоения; методов и приемов психолого-педагогического воздействия на радиослушателей; необходимой для радиовещания культуры речи. Указанные недостатки не могут быть компенсированы количеством проводимых радиопередач по дорожной тематике. Наиболее типичные недостатки связаны с использованием такой формы радиовещания, как доведение до слушателей, в основном. только констатирующей информации с перечислением цифрового материала. Он трудно воспринимается, так как количеством приве-
денных цифр невозможно оказать психологическое воздействие на человека. Необходимо приводить конкретные примеры, Факты, их комментарии и, в сочетании с ними, по более четырех пяти цифр.
Правовая пропаганда с помощью радио достаточно эффективна, если она методически грамотно организована. Каждое такое выступление должно включать приемы разъяснения и доказательства правомерности правовых норм, действующих в сфере дорожного движения. Целесообразно также делать акценты на совесть, эмоции, чувства, волю радиослушателей, используя методы убеждения, внушения, примера и такие психолого-педагогические приемы, как иронию, похвалу. одобрение, возмущение, возбуждение тревоги о предстоящем наказании и др.
Одним из самых эффективных средств массовой информации является телевидение. Оно имеет большие возможности для оказания психолого-педагогического воздействия на участников дорожного движения. Это достигается путем показа видеосюжетов, вызывающих определенные эмоции и чувства у телезрителей, проведения тематических телепередач для разных категорий участников дорожного движения, в том числе для детей и подростков, применения методов убеждения, внушения, примера и др.. использования профессионально подготовленных сценариев выступлений специалистов, работников ГАИ. педагогов, психологов и т.д. На телезрителей оказывают влияние выражение лица, поза, жесты, мимика, речь, интонация голоса. одежда, самообладание выступающих пропагандистов. Все это необходимо учитывать работникам ГАИ. занимающимся пропагандистской деятельностью. Выступая по телевидению, они должны уметь импровизировать, отвечать на поставленные вопросы, образно, эмоционально. конструктивно излагать свои мысли, подбирать речевые выражения.
Телевидение дает возможность привлекать к участию в телепередачах по дорожной тематике журналистов, специалистов в сфере дорожного движения, психологов, педагогов. Психолого-педагоги-ческпе воздействие на телезрителей оказывают удачно подобранные Фрагменты из кинофильмов, видеосюжеты, специально отснятые в дорожных условиях, репортажи, интервью и т.д.
Пропаганда через телевидение должна предусматривать комментирование любой информации и использование эффективных психолого-педагогических средств воздействия на участников дорожного
движения. Прежде, чем давать какой-либо цифровой материал рекомендуется настроить телезрителей на желание воспринимать данную информацию. Этого можно добиться применением, например, педагогического метода "взрыва", суть которого заключается в неожиданном, быстром воздействии, когда с помощью накала внутренних переживаний человека можно вызвать у него сильное душевное потрясение и тем самым воздействовать на его сознание и поведение. .
Наглядные, аргументированные телепередачи, сопровождаемые комментариями и разъяснениями, всегда лучше воспринимаются и имеют больший эффект, чем устное изложение какой-либо информации.
Пропагандистская деятельность только тогда будет эффективной, - отмечается в работе. - если работник ГАИ ставит перед собой задачу самостоятельного постоянного творческого поиска профессиональных. наиболее совершенных, методически грамотных форм и методов организации этой работы.
Во втором параграфе "Организационные проблемы научного обеспечения отбора и подготовки кадров для Госавтоинспекции" рассматриваются различные аспекты научного обеспечения подготовки кадров для ГАИ.
Отраслевая наука, отмечается в работе, является составной частью науки общероссийской, участвующей в формировании правового государства, консолидации усилий государственных и общественных структур в борьбе с преступностью, укреплении правопорядка в стране. Основными задачами научного обеспечения деятельности системы МВД являются: создание и обновление нормативно-правовой базы функционирования органов внутренних дел; совершенствование организационно-тактических основ оперативно-служебной деятельности. улучшение организационно-структурного построения системы органов внутренних дел: обеспечение органов внутренних дел методиками. повышающими эффективность их действий, уровень безопасности сотрудников в штатных и экстремальных ситуациях; повышение качества подбора, подготовки кадров, развитие у личного состава навыков выполнения поставленных перед ним задач в новых социальных условиях. Решение указанных задач направлено на выполнение основной из общих задач - повышение эффективности деятельности органов внутренних дел путем совершенствования организации управления.
Сегодня система научных учреждений МВД России представлена двумя основными блоками:
- специализированные научно-исследовательские учреждения (НИУ), непосредственно обеспечивающие потребности органов внутренних дел в практических научных разработках;
- высшие учебные заведения (вузы), основной задачей научно-исследовательской деятельности которых являются разработки по совершенствованию подготовки, переподготовки и повышению квалификации кадров.
Всего научной и научно-педагогической деятельностью в системе МВД России занято свыше 6 тыс. сотрудников, в том числе более 1600. или 27%. в научных учреждениях, остальные 73%) - в вузах. В составе научного корпуса более 200 докторов и около двух тысяч кандидатов паук.
В число субъектов организации научно-исследовательской деятельности входят многочисленные заказчики: службы центрального аппарата МВД России, практические органы внутренних дел. подразделения внутренних войск, использующие научные разработки.
Результаты научных исследований стали основой значительного числа ныне действующих законов, федеральных программ, концепций, приказов и указаний МВД России, методических и иных материалов по актуальным вопросам совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск.
В условиях переходного периода, дефицита материально-финансовых и кадровых ресурсов особое внимание обращается на такие направления исследований, которые наиболее актуальны, способны дать конкретный результат в кратчайшие сроки, а также разработку Фундаментальных проблем, решение которых влияет на будущее системы МВД. Коллегией МВД выделено 19 стратегических направлений, которые охватывают более 190 проблем. Так. в русле научного обеспечения деятельности криминальной милиции главное внимание обращено на разработку проблем:
- комплексного использования сил и средств органов внутренних дел в пресечении и раскрытии преступлений;
- разработку методик раскрытия преступлений, представляющих особую сложность или получивших повышенный общественный резонанс:
- организацию противодействия незаконному обороту наркоти-
ков в Российской Федерации; организации взаимодействия оперативных аппаратов органов внутренних дел с Федеральной службой безопасности, налоговой полицией, пограничной и иными службами; со-вершенствопанне оперативно-служебной деятельности подразделений по борьбе с организованной преступностью, предупреждение и пресечение заказных убийств, захвата заложников, уголовно-террористических актов, криминальных взрывов, квалифицированного рэкета;
- выявление преступных группировок, контролирующих финансовые, коммерческие структуры или функционирующие под их прикрытием;
- разработку методик пресечения незаконного перемещения• оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ.
Вместе с тем, научные разработки далеко не всегда отвечают быстро изменяющимся потребностям органов внутренних дел по противодействию преступности и укреплению правопорядка в стране, отстают от практики. В ряде случаев, наоборот, практические работники не используют достаточно эффективные разработки, направленные на предупреждение негативного развития обстановки. Научные разработки нередко оседают в сейфах руководителей различного уровня, не доходят до конкретного потребителя.
Далее в работе констатируется, что обостряется противоречие между возрастающим количеством, сложностью поручений и снижающейся численностью и квалификацией научных сотрудников. За последние годы активизация законотворческой деятельности, разработка и реализация федеральных и региональных программ укрепления правопорядка адекватно увеличили количество внеплановых поручений и привели к существенному возрастанию нагрузки научных сотрудников. Рост количества и сложности выходных документов при сокращении численности научных сотрудников уменьшает реальные трудозатраты на проведение исследований и. как следствие, приводит к снижению качества научной продукции.
Специализация научно-педагогических кадров в целом отражает направленность ведомственных вузов на подготовку для системы МВД специалистов прежде всего юридического профиля. Вместе с тем. достаточно высока доля научно-педагогических кадров неюридических специальностей. Это гарантирует сравнительно высокое качество преподавания в вузах Министерства большинства учебных дисциплин. включенных в Государственные образовательные стандарты. Та-
ким образом, потенциал научных кадров вузов МВД России отвечает задачам учебного процесса по подготовке специалистов соответствующего профиля для системы МВД России. С учетом специфики практической деятельности основных служб Министерства и в целях квалифицированного участия образовательных учреждений в научном обеспечении деятельности органов внутренних дел и внутренних войск б вузах МВД России сложилась четкая система подготовки научных кадров.
Особенность научной деятельности вузов МВД России как представителей ведомственной науки состоит в том, что основная часть новых знаний, которые являются важнейшим критерием фундаментальности исследований, добывается при проведении исследований прикладной направленности, связанных, прежде всего, с решением проблем деятельности основных служб и подразделений Министерства. Этим проблемам посвящено около 67% собственно фундаментальных НИР и до 82% диссертаций. Более четверти (около 27%) Формально прикладных научных разработок также содержат наукоемкие результаты.
Квалификация и профиль специализации научно-педагогических кадров вузов МВД России позволяют не только осуществлять подготовку специалистов с высшим образованием для служб и подразделений Министерства, но и на высоком уровне проводить фундаментальные и прикладные исследования в интересах совершенствования их деятельности.
Решение изложенных проблем научного обеспечения деятельности практических органов и образовательных учреждений МВД России позволит поднять качество подготовки и переподготовки кадров для органов внутренних дел на новый уровень.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены рекомендации и выводы, к которым пришел диссертант, сформулированы предложения по оптимизации условий деятельнсти подразделений ГАИ МВД России.
Основные положения диссертации отражены в следующих работах автора:
1. Организационно-правовые основы кадрового обеспечения подразделений ГАИ. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России. 1997.
2. Организационные проблемы принятия управленческих решений в системе подразделений ГАИ //Законность, оперативно-розыскная деятельность и уголовный процесс. Материалы международной научно-практической конференции. СПб; 9-10 апреля 1998. Ч.II. -под ред. О.М.Латышева, В.П.Сальникова СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1998.- 0.3 п.л
