АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Компетенция государственной автомобильной инспекции МВД Российской Федерации»
АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Р Г~о—СГД-
На правах рукописи
1 ь МАИ
ГУСЕЙНОВ САХИБ АЛИ-ОГЛЫ
КОМПЕТЕНЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АВТОМОБИЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 -Конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва,- ? 1996
£б. с"/,
АКАДЕМИЯ МВД РОССИИ
Диссертационный совет К-052.01.03
На правах рукописи
ГУСЕЙНОВ САХИБ АЛИ-ОГЛЫ
КОМПЕТЕНЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АВТОМОБИЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ МВД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 -Конституционное право: государственное управление: административное право: муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 1996
Работа выполнена на кафедре организации деятельности служб общественной безопасности Академии МВД России
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Веремеенко И. И.
Научный консультант: кандидат технических наук, доцент Игнатов Л. Н.
Официальные оппоненты:
- доктор юридических наук Россинский Б.В.,
- кандидат юридических наук Воробьев В.Ф.
Ведущая организация - ВНИИ МВД России,
Защита диссертации состоится "55" ^^ 1996 г., ъ'' ' час.. в ау,й&/У_££^кн&^заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени кандидата юридических наук К-052.01.03 Академии МВД России (125171, Москва, ул. 3. и А.Космодемьянских, 8).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии МВД России. ' с &
Автореферат разослан ^ '_1996г.
Ученый секретарь
диссертационного совета К-052.01.03 Академии МВД России • •
кандидат юридических наук,
доцент В. И. Старков
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследуемой темы. Проблема .Обеспечения безопасности дорожного движения в Российской Федерации по-прежнему беспокоит общество и государство, хотя в последние годы и отмечается некоторое снижение ДТП, погибших и раненных в них. Так, если в 1992 году в целом по России было совершено 184975 ДТП, в которых погибло 36471 человек и ранено 2000026 человек, то в 1994 году совершено 174908 ДТП, погибло в них 35599 человек и ранено'189872 человека. Отмечается снижение этих показателей и в 1995 году.
Снижение количества ДТП, числа погибших и раненных на дорогах, можно предположить, связано не с какими-либо серьезными мероприятиями в сфере безопасности дорожного движения (они просто не осуществлялись в последние годы, ибо общество и государство заняты другими проблемами), а главным образом с существенным снижением объема грузовых и пассажирских перевозок, с тем. что транспортные средства (и индивидуальных владельцев, и предприятий, совхозов, колхозов,и т.д.) не используются.
Значительные, во многом радикальные изменения в экономической и политической областях, в руководстве страной, в том числе и автотранспортным комплексом, привели к значительной потере управляемости обществом, особенно в тех его сферах, где преобладали административно-командные методы, на смену которым- должны были прийти экономические методы управления. Это положение касается в первую очередь проблемы безопасности дорожного движения в стране и компетенции различных управленческих структур по ее обеспечению. Сложившаяся за годы Советской власти в стране система обеспечения безопасности дорожного движения, центром которой являлась Государственная автомобильная инспекция, страдала всеми пороками командно-административной системы и. естественно, не в состоянии была решать возложенные на нее задачи и функции должным образом. Не случайно ведь по сравнимым показателям аварийность бывшего СССР в несколько раз превышала аналогичные показатели аварийности в западных странах. Особенно тяжелым
и удручающим было и остается положение с пострадавшими в дорожно-транспортных происшествиях. В Российской Федерации число погибших на 100 пострадавших в дорожно-транспортных происшествиях, как известно, превышает соответствующие показатели таких стран, как США, Германия, Япония, Франция, Великобритания в 4-8 и более раз.
Важно отметить, что имеющаяся система обеспечения безопасности дорожного движения в стране с началом политических и экономических преобразований начала разваливаться одной из первых, что способствовало в первые годы перестройки резкому росту аварийности. В связи с изменениями в управленческой сфере, по существу, потеряны существовавшие ранее взаимоотношения отраслевых министерств и ведомств по руководству подведомственными автохозяйствами и другими организациями в вопросах проведения мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий, практически была свернута профилактическая работа на автопредприятиях, во многом разрушено дорожное и коммунальное хозяйство, утеряна координирующая роль Государственной автомобильной инспекции в решении проблемы обеспечения безопасности дорожного движения в стране. Потеря определенного интереса,. способствующего контролированию и стимулированию деятельности администрации и трудовых коллективов в предупреждении аварийности, общая экономическая ситуация в стране привели к существенному сокращению финансирования мероприятий и программ целевого назначения по обеспечению безопасности дорожного движения.
Все эти процессы происходили и происходят на фоне возникших и продолжающих возникать новых, более острых проблем для властей страны (ожесточенная борьба за власть, обвальный рост преступности, межнациональные конфликты, война в Чечне и т.д.), что, безусловно,отодвинуло проблему обеспечения безопасности дорожного движения на.задний план. В этих условиях Государственная автомобильная инспекция МВД РФ и Министерство транспорта РФ в лице соответствующих департамента и инспекции остапись,,по существу,-единственными органа-
ми в государстве, которые несли ответственность за положение дел с аварийностью на автотранспорте и в силу-.этого предпринимали определенные попытки изменить это положение к лучшему. Особенно это характерно для ГАИ. За последние годы в значительной степени изменена компетенция ГАИ, обновлена нормативная основа ее деятельности, в определенной мере изменена структура самой Государственной автомобильной инспекции. сделана попытка освобождения от некоторых несвойственных функций и структур, приняты меры по повышению роли ГАИ, особенно ее руководителей (введение института Главных автомобильных инспекторов), в деле обеспечения безопасности дорожного движения. В целом указанные меры по совершенствованию компетенции ГАИ проводились в нужном направлении, однако, к сожалению, существенных результатов не дали, что ставит на повестку дня вопрос о необходимости анализа и изучения причин слабой эффективности проведенных преобразований.
В силу изложенного, научное осмысление новых роли и места ГАИ в системе обеспечения безопасности дорожного движения с учетом реализованных преобразований посредством анализа выполняемых ею в настоящее время контрольно-надзорных функций; ее компетенции представляется весьма важным и своевременным"'. Особенно актуально в этой связи изучение адекватности принятых мер современным российским реалиям.
Актуальность избранной темы определяется также ее неразработанностью в исследуемом аспекте в монографическом плане. Вопросы компетенция ГАИ и ее реализации рассматрива-
1/ В настоящем исследовании используется общепринятое понимание функций как "самостоятельного и обособленного направления или вида управленческой деятельности, определяемого ее целями"■(см., например: Бачило И. Л. Функции органов управления. - М., 1976) и компетенции "как системы полномочий, т,е. субъективных прав и обязанностей" (см.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - м.. 1979. С. 27).
лисъ в науке лишь фрагментарно в работах докторов юридических наук, профессоров И.И.Веремеенко. Р.И.Денисова. В.И.Жу-лева. докторов юридических наук В.В.Лукьянова. Б.В.Российского. кандидатов юридических наук А.В. Дюжаева, С.И.Бертуша. М.С.Студеникиной, П.И.Сатлейкина. Среди новых работ, так или иначе затрагивающих имеющиеся нововведения, следует указать на диссертационные исследования В.И.Майорова, ' А.Т.Низамова, С.А.Родионова.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научных рекомендаций по корректировке основных направлений надзорных функций ГАЙ. уточнение ее компетенции и способов реализации в новых условиях на Фоне усложнения обстановки в сфере дорожного движения и негативного развития криминальной ситуации в стране.
В целях достижения указанных положений автором была предпринята попытка разрешения следующих научно-исследовательских задач:
- определить адекватность нормативных, структурных и организационных новелл в надзорной деятельности ГАИ современным проблемам обеспечения безопасности дорожного движения с учетом происшедших политических и экономических преобразований;
- проанализировать существующие сегодня контрольно-надзорные и другие функция ГАИ в их комплексе и определить причины их неэффективной реализации;
- разработать пакет функций ГАИ, ее компетенцию, соответствующую условиям новой политической и хозяйственной систем и предложить эффективные формы ее реализации;
- разработать комплекс аргументированных предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования надзорной деятельности ГАИ и практики реализации ее компетенции по обеспечению безопасности дорожного движения.
Методология и методика исследования. Методологической основой диссертации служили общетеоретические положения науки управления и теории административного права. При подго-
товке диссертации использовались сравнительно-правовой и формально-логический методы научного познания, а также методы конкретно-социологических исследований (анализ документов и статистических материалов, анкетирование и интервьюирование, наблюдение). Автор опирался на анализ законодательства, правительственных и ведомственных актов бывшего Союза ССР и современного нормативного материала Российской Федерации. В работе широко использованы выводы и положения науки управления, теории права, административного и конституционного права, положения технических наук по проблеме обеспечения безопасности дорожного движения. В процессе подготовки диссертации автором анализировались статистические и иные материалы МВД бывшего СССР, МВД Российской Федерации, а также обзорная информация о зарубежном опыте, имеющаяся в фондах научных библиотек исследовательских учреждений МВД России. Изучались и непосредственно зарубежные источники.
Разнообразие применяемых методик, опора на соответствующие нормативные и научные источники, а также на необходимый эмпирический материал, по мнении автора, обеспечили достоверность и обоснованность основных положений и выводов диссертации.
Научная новизна исследования состоит прежде всего в том. что это первое монографическое исследование компетенции ГАИ. ее современных контрольно-надзорных функций, модернизированных с учетом изменений в политической и экономической областях Российской Федерации. В частности, в работе впервые компетенция ГАИ. разнообразие ее контрольно-надзорных функций рассматриваются на фоне такой сложной системы, как дорожное движение. В диссертации по-новому оценивается соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности ГАИ, аргументируются место и положение ГАИ в системе обеспечения безопасности дорожного движения преимущественно как органа надзора; критически анализируются правовые, структурные и организационные новеллы,введенные в последние годы, формулируются конкретные предложения по их дальнейшему развитию, в
том числе, предлагаются перечни прав и обязанностей ГАИ по всем направлениям ее деятельности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в современных российских условиях: аргументируются предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, дается авторская оценка Закона о безопасности дорожного движения Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования, а такие апробация полученных результатов. Проведенный в ходе исследования анализ новых контрольно-надзорных функций ГАИ, составляющих ее компетенцию, позволил автору сделать ряд теоретических обобщений (о природе ГАИ, оптимальном наборе надзорных полномочий, наиболее эффективных способах их реализации), что имеет общетеоретическое значение для дальнейшего совершенствования компетенции ГАИ в новых условиях хозяйствования.
Практическая ценность работы определяется перечнем конкретных предложений по совершенствованию нормативного материала и деятельности ГАИ в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Выводы и положения автора о недостаточной последовательности правового, структурного и организационного обновления деятельности ГАИ с учетом новых политических и экономических реалий РФ. .
2. Выводы и предложения работы о соотношении. контрольных и надзорных полномочий в компетенции ГАИ и перспективах развития ГАИ в первую очередь как надзорного органа в условиях правового государства и рыночной экономики.
3. Предложения об основных направлениях корректировки проводимого правового, структурного и организационного обновления деятельности ГАИ.
4. Выработанный в диссертации пакет надзорных полномочий ГАИ в новых условиях хозяйственной деятельности, состав-
8
ляющий ее компетенцию, с учетом перераспределения последней в сфере обеспечения безопасности дорожного движения между дорожными и транспортными органами и организациями, прямой заинтересованности хозяйствующих субъектов-собственников в снижении аварийности.
5. Предложенные автором наиболее эффективные способы реализации компетенции ГАИ в условиях рыночной экономики.
6. Авторская оценка Закона о безопасности дорожного движения Российской Федерации, а также предложения и рекомендации по его переработке, совершенствованию ведомственного регулирования деятельности ГАИ.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ .
Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, описываются объект, предмет, цель и задачи, методология исследования, рассматривается его научная новизна, обосновывается достоверность основных выводов диссертации, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе - "Общая характеристика компетенции ГАЙ в обеспечении безопасности дорожного движения" - рассматриваются. исходя из природы дорожного движения, основные направления обеспечения его безопасности.
Автор не оспаривает существующие в юридической и технической литературе различные определения дорожного движения, отмечает определенную ценность каждого из них. При этом в диссертации особо обращается внимание на определение, в котором четко и недвусмысленно заявлено о роли человека в дорожном движении и его безопасности. Именно трактовка дорожного движения как совокупности общественных отношений, возникающих в процессе перемещения людей и' грузов по дорогам с помощью транспортных средств, а также в процессе управления условиями этого передвижения, является наиболее приемлемой для исследования проблей обеспечения безопасности дорожного
движения, которое осуществляется различными органами, и ■ в частности Государственной автомобильной инспекцией МВД РФ.
В работе отмечаются сложный характер дорожного движения. необходимость комплексных мер в обеспечении его безопасности по всем его составлявшим, а именно: дорогам, транспортным средствам, участникам дорожного процесса. Что же касается правовых средств, то, по мнению автора, здесь важно во многом отказаться от традиционно используемых у нас в стране ранее и теперь всевозможных запретов, повышения ответственности и т.п., а. напротив, сосредоточить усилия на создании условий, максимально стимулирующих правомерное поведение участников дорожного движения.
Далее в работе анализируются три основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, имея в виду, что компетенция любого органа управления (органа исполнительной власти), как известно, очерчивается путем указания на управленческие функции. Учитывая это обстоятельство, исследуя компетенцию ГЛИ в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, в настоящей работе в первую очередь анализируются ее функции. Как известно. Государственная автомобильная инспекция в системе обеспечения безопасности дорожного движения в бывшем Советском Союзе оставалась всегда ее основной составляющей частью. Именно ГАИ отвечала за. положение дел с обеспечением безопасности в стране, что в целом отвечало требованиям существующей в СССР политической и экономической систем. В диссертации подробно анализируются процесс расширения функций ГАИ, логика этого развития, достигнутые результаты.
Изменение политической и экономической систем в новой России потребовало, на наш взгляд, соответствующих изменений в системе обеспечения безопасности дорожного движения, в компетенции органов и организаций, ее составляющих. В диссертации прослеживаются те изменения, которые произошли в последние годы в компетенции ГАИ по всем направлениям ее деятельности. оценивается их адекватность происходящим в обществе преобразованиям.
В частности, параграф второй первой главы работы посвящен анализу компетенционных новелл ГАИ МВД России в сфере, дорожного надзора. В этой связи автором сравнивается компетенция ГАИ МВД СССР и ГАИ МВД России, определяются существующие тенденции в совершенствовании правового регулирования деятельности Государственной автомобильной инспекции.
Как известно, в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на во многом неоправданно широкие полномочия ГАИ МВД СССР в части дорожного надзора. По существу, соответствующие службы ГАИ осуществляли не только надзор, но и внутритехнологические функции контроля при проектировании, строительстве и ремонте дорог, занимались хозяйственной деятельностью по обустройству улиц и дорог дорожными знаками, разметкой, средствами регулирования дорожного движения и т.п., что не соответствовало назначению ГАИ, порождало различные злоупотребления и нарушения законности. В новых политических и экономических условиях была сделана попытка освободиться от многих несвойственных ГАИ полномочий. В частности. в. Законе РФ "О милиции" от 18 апреля 1991 г. п.9 ст. 10 на милицию, фактически на службу ГАИ, была возложена только Функция "регулировать дорожное движение, контролировать соблюдение установленных правил, нормативов и стандартов. действующих в сфере безопасности дорожного движения" и обеспечивалось исполнение этой Функции, наряду с общими лра-рами милиции, только правом "временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах". Иными словами, направление совершенствования правового регулирования деятельности ГАИ было избрано верно - освобождение от несвойственных надзорному органу Функций. Однако зта линия, как отмечается в диссертации, в силу ряда объективных и субъективных причин не была выдержана последовательно до конца.
Во-первых, актами Правительства РФ компетенция ГАИ была опять расширена, во-вторых, в Положении о ГАИ МВД РФ. утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 мая 1991г., речь уже идет об "осуществлении государственного-контроля
за соблюдением действувдих в РФ правил, .нормативов и стандартов при проектировании, строительстве, реконструкции и ремонте дорог, дорожных сооружений". Соблюдение этой обязанности уже обеспечивается новыми правами, . а именно: правами на "согласование с ГАИ проектов строительства, реконструкции и ремонта дорог"; правом ГАИ "участвовать с правом решающего голоса в градостроительных и технических советах, комиссиях при приемке в эксплуатацию дорог"1'. Таким образом, право надзора за соблюдением правил, нормативов и стандартов на линии, что характерно для дорожной полиции западных стран, заменено правом всепроникающего контроля, характерного , для ГАИ бывшего СССР.
В-третьих, последующее расширение задач и функций ГАИ. МВД РФ в ведомственных актах, и в частности в Наставлении по службе организации движения и дорожной инспекции ГАЙ, утвержденном приказом МВД России от 30 ноября 1993 г.. привело, по существу, к постановке абсолютно не реальных целей перед службой, а именно: "исключение дорожного фактора как условия дорожно-транспортного происшествия"г/. Тем самым современная служба дорожного надзора ГАИ взяла на себя и ответственность за.все дорожно-транспортные происшествия, связанные с дорожным фактором, что вряд ли оправданно, учитывая даже еэ расширенные полномочия.
В-четвертых, и диссертации отмечается, что достижение этих целей службой организации дорожного движения и дорожной инспекцией ГАИ с ее сегодняшним кадровым потенциалом, численностью, технической оснащенностью и т. п.. к тому же в новых хозяйственных условиях, практически не реально. В работе сформулированы в этой связи конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования в этой часта. 1
1/ Сборник нормативных актов, регламентирующих деятельность .
ГАИ. 4.1. - М.. 1994. 2/ П. 1.2. раздела "Общие положения" Наставления //Сборник
нормативных актов,регламентирующих деятельность ГАК. 4.1.
- М., 1934.
В диссертации далее отмечается определенная непоследовательность и в решении вопроса о судьбе специализированно-монтажных подразделений ГАИ МВД СССР.
На первом этапе ГАИ МВД России перестало осуществлять руководство этими подразделениями, но затем, с введением института лицензирования отдельных 'видов деятельности ГАИ в '1994г.,-. получило право лицензирования деятельности по установке и обслуживанию технических средств организации дорожного движения, а с 1995 года, в связи с созданием в соответствии с решением Правительства государственного предприятия (ГОССМЭП КВД России) ГУГАЙ МВД России, осуществляет организационно-методическое руководство этим предприятием. Таким образом, констатируется в диссертации, ГАИ МВД России, как и ГАИ МВД СССР, сохранило, в конце концов, за собой право руководства и контроля деятельности по установке и эксплуатации дорожных знаков и сигналов, а следовательно, и все недостатки и проблемы в этой часта. Сохранение в условиях новой экономической жизни указанных полномочий ГАИ, утверждается в диссертации, явно противоречит принципам и перспективам развития рыночной экономики, появлению собственников, а, следовательно, полноценных хозяев в этой сфере,
В- работе приводятся соответствующе фактические данные, подтверждающие отсутствие радикальных и качественных изменений в нашей дорожной политике1, дорожном строительстве, обустройстве улиц и дорог России необходимыми средствами организации дорожного движения. •
- Далее в диссертации в параграфе третьем рассматриваются вопросы компетенции ГАИ по организация и проведению технических осмотроа транспортных средств. В работе анализируется состояние отечественного транспорта, выявляются существующие проблемы, намечаются пути их решения.
Автор сравнивает полномочия *ГАИ МВД СССР в части технического надзора и существовавшую в те годы практику их реа-
13
лизации, предпринимаемые меры по улучшении технического состояния транспортных средств с положением дел в этой части в России и приходит к выводу, что они в силу ряда причин экономического характера значительно усугубились.
Особое внимание в работе уделено сравнительному анализу нормативного материала в части организации и проведения технического осмотра в бывшем СССР и в РФ. Автор отмечает, что в соответствии с существующими в то время в СССР Правилами технического' осмотра механических транспортных средств и прицепов работники ГАИ в ходе технического осмотра должны были параллельно решать множество других, не менее важных задач, а1ТО. по существу, приводило к формальному решению задачи определения во время осмотра технического состояния конкретного транспортного средства с точки зрения его безопасности. Положение усугублялось отсутствием в ГАИ должной контрольной аппаратуры, технической базы, малочисленностью службы технического надзора.
Анализ действующих в РФ в настоящее время Правил проведения государственного технического осмотра автотранспортных средств и прицепов к ним, проведенный в диссертации, убедительно свидетельствует о том, что и здесь мало что изменилось.
В частности, в ходе технического осмотра работники ГАИ по-прежнему должны решать множество других, не относящихся к оценке технического состояния транспортного средства задач (уточнение численности транспортных средств, их принадлежности, регистрационных данных, своевременности медицинского переосвидетельствования водателей, наличия квитанций об уплате налога и сборов и т.п.), что, по существу, поглощает основной лимит выделенного для осмотра времени. В диссертации констатируется, что и техническая база, и возможности для осмотра в Российской Федерации по сравнению с бывшим СССР принципиально не изменились.
14
Наряду с ГАИ технический осмотр осуществляют и некоторые предприятия с разрешения Государственной автомобильной инспекции. В работе детально анализируется порядок выдачи таких разрешений и порядок контроля ГАИ за осуществлением технического осмотра предприятиями, высказывается сомнение в целесообразности сохранения у ГАИ одновременно регулирующих, контрольных и надзорных полномочий. ГАИ вправе оценивать работу, ее качество, организацию и т.п. неподчиненных ей предприятий..
В этой связи автор формулирует ряд предложений со совершенствований правового регулирования' деятельности ГАИ в этой части, уточнении компетенции ГАИ в сфере технического надзора, особенно надзора на линии, что и должно, по мнению диссертанта, стать основной функциональной обязанностью ГАИ в исследуемом плане.
В диссертации детально анализируется принятый в последнее время в .РФ Закон "О безопасности дорожного движения", отмечаются его абсолютная декларативность, наличие -в нем множества юридических ошибок., повторов, противоречий, ' отсутствие нормативных решений по оеновополагамцим вопросам, а именно: , субьектам обеспечения безопасности дорожного движения. их компетенции, формам и методам работы, правовой ответственности. основным компонентам безопасности по всем составляющим доро:©юе движение.
Далее в диссертации анализируется компетенция ГАИ в части надзора за участниками дорожного движения. При этом автор исходит из того непреложного факта, что обновленный нормативный материал в сфере обеспечения безопасности дорожного движения в РФ. принятый в последние годы благодаря активной работе ГУГАИ МВД РФ, опять устарел (Закон "О милиции", Положение о МВД, Положение о ГАИ МВД РФ. • Наставление по службе организации движения и дорожной инспекции ГАИ, Правила проведения государственного технического осмотра ае-томототранспортных средств и прицепов к ним в РФ и другие акты приняты до введения в действие новой Конституции РФ, а теперь и Закона "О безопасности дорожного движения") и нуж-
дается в дальнейшем совершенствовании и приведении его в соответствие с действующей .Конституцией РФ. В Конституции РФ, как известно. закреплена новая организация политической власти в РФ, новая система хозяйствования, новые федеративные связи, многоукладная экономика с различными формами собственности, одинаково охраняемыми государством, изменены охраняемые правом приоритеты, что. , по мнению диссертанта, требует соответствующих изменений и в сфере правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения, уточнения компетенции органов исполнительной власти, в.том числе и ГАЙ.
о
В работе анализируется соотношение контрольных и надзорных полномочий в деятельности ГАИ и с учетом новых политических и экономических реалий делается вывод о необходимости избавления ГАИ от контрольных полномочий и превращения ГАИ исключительно в надзорный орган.
В этой связи в работе отмечается, что в законодательстве практически никогда не прозодалось-четкой линии между двумя этими управленческими функциями. К сожалению, в настоящее время эта проблема стала еще более труднорешаемой. Во многих правовых актах, и в Законе "О милиции", и в Положении о Государственной автомобильней инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации речь идет о контрольной деятельности. Вряд ли это оправданно.
Назначение контроля - выявлять соответствие или несоот-' ветствие деятельности объекта управленческим решениям в целом, всегда и в любой сфере. Назначение надзора - наблюдение за определенными объектами и субъектами в конкретной ситуации. чтобы их деятельность строго протекала и соответствовала установленным на данный случай кормам.
Контроль всегда следует за управлением, он, как отмечает профессор Р.И.Денисов, "подвижен синхронного отношению к изменениям системы управления"1''.
1/ Денисов Р. И. Административный надзор в сфере дорожного • движения. - М.. 1981. С. 11.
Надзор более консервативен, его в меньшей степени интересуют изменения в системе управления, его основная цель -наблюдать за соблюдением заданного правового режима.
Наконец, различно вмешательство (его пределы, формы и возможности) в деятельность подконтрольных либо поднадзорных объектов. Контрольные органы вправе' вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность, изменять ее с точки зрения целесообразной эффективности и т.д.
Что же касается надзорных органов, отмечается в работе, то они не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, оценивать ее с точки зрения целесообразности. Они ее оценивают только с точки зрения соответствия установленным правовым предписаниям. Лля надзора характерно наблюдение за соответствием определенного процесса и его результатов установленным правовым требованиям, а для контроля - проверка хода процесса, его организации, качества, соответствия его.избранным целям, целесообразности процесса и т.п. и соответственно вмешательств в процесс и' его корректировка.
С учетом происходящих изменений .в политической и экономической сферах очевидно дальнейшее сокращение контрольных органов и усиление органов надзора, к которым, по нашему, мнению, относится и Государственная автомобильная инспекция.
Различие между контролем и надзором можно, безусловно, провести и по другим параметрам: органам, их осуществляющим, порядку создания этих органов, их полномочиям и т.д. . Но не это на данном этапе важно. Важно то, что и в бывшем СССР, и в новой России по-прежнему и в теории, и на практике не проводится четкое различие между контрольными и надзорными органами (суть контрольных органов, содержание, формы их работа). да и сам их перечень в период перехода к рыночным отношениям претерпит существенные изменения и ограничения. Не . случайно ведь канул в Лету, казалось бы, незыблемый как сама система пресловутый народный контроль.
Между тем в компетенции вновь образованных органов исполнительной власти России сохраняется сочетание контроль-
ных и надзорных полномочий. Это характерно также для. ГАИ МВД РФ.
В настоящее время, отмечается в диссертации, происходит перекачка контрольных функций (во многих случаях отмирающих) в компетенцию надзорных органов, которые, естественно, в правовом государстве будут развиваться и совершенствоваться. Этот процесс перекачки полномочий очень опасен, ибо он ведет к-тоталяризации самого государства, изменению его природы.
Для правового государства, как известно, главное - не вмешиваться в частную жизнь граждан, производственную и хозяйственную жизнь предприятий и учреждений, а наблюдать за жизныо°общества и его граждан в соответствии с установленными правилами. Основной вывод, который делается в работе исходя из этих принципиальных положений применительно к судьбе различных служб ГАИ, заключается в том, чтобы провести детальный анализ выполняемых в соответствии.с действующими нормативами функций, просеить их,'провести тщательный отбор надзорных функций, оставив функции контрольные производителю - дорожникам.
Таким образом удастся создать действительно дорожную милицию, способную решать все возникающие и соответствующие ее природе задачи в дорожном движении. Это будет не контрольный орган, к тому же, связанный производственным единством и, следовательно, прикрывающий свои огрехи и недоработки. не злоупотребляющий своим положением (сам себя контролирующий). Это будет орган исполнительной власти, ' способный осуществлять действенный, эффективный надзор за дорожным движением по всем его составляющим. Именно в указанном направлении следует совершенствовать, по мн'шго диссертанта, компетенцию ГАИ.
Далее автор анализирует полномочия ГАИ в отношении участников дорожного движения, наметившуюся в последнее время практику ужесточения санкций за нарушение Пргзил дорожного движения и формулирует ряд предложений по совершенствованию компетенции ГАИ в части ее взаимоотношений с участниками
дорожного движения. Основная идея вносимых предложений и дополнений действующего нормативного материала направлена на создание гармонизированного баланса прав и обязанностей работников ГАИ и участников дорожного движения, механизма обжалования незаконных действий работников ГАИ.
Значительное внимание в диссертации уделено правовому ■ регулированию сложившейся практики приема экзаменов и выдачи водительских удостоверений соответствующими службами ГАИ. особенно с учетом различных нареканий в этой области.
Автор поддерживает высказанное в литературе мнение о необходимости ликвидации монополии ГАИ в •этой часта, создания для этих целей Государственных экзаменационных комиссий, в состав которых, наряду с представителями школ, комбинатов и т. п., должен входить и работник ГАИ. Подобный порядок, по мнению диссертанта, сократит количество злоупотреблений в этой сфере.
Во второй главе диссертации рассматриваются вопросы реализации компетенции ГАИ. На основе анализа реализации полномочий ГАИ в различных формах в диссертации делается вывод о необходимости определенной универсализации работников ГАИ, усиления, расширения и придания должной значимости в компетенции ГАИ функциям обслуживания участников дорожного движения (это и всевозможные консультации, и помощь неопытным водителям. организация отбуксировки технически неисправных транспортных средств, оказание первой доврачебной помощи пострадавшим в дорожном движении, вызов медицинской службы, непосредственное регулирование дорожного, движения и т.п.).
Особое место в работе уделено аналитической функции ГАИ. ГАИ как надзорная, надведомственная служба, во-первых, находится на острие проблемы; во-вторых, располагает наиболее достоверной информацией: в-третьих, получает ее наиболее оперативно; в-чзтвертых, должна быть не связана каким-либо . ведомственным интересом; в-пятых, должна быть достаточно высокопрофессиональной службой. Эти обстоятельства, по мнению диссертанта, позволят ГАИ стать постоянным инициатором улуч-
шения положения дел с обеспечением безопасности дорожного движения по всем его составляющим. ■ Именно в процессе реализации полномочий ГАИ аналитические функции преобретают государственный характер, обеспечивающий достоверность и объективность информации о ДТП. Подробная'правовая регламентация полномочий ГАИ в этой части, создание достаточно полновесной аналитической службы являются перспективным направлением совершенствования правового регулирования и практики деятельности ГАИ. Другим перспективным направлением совершенствования правового регулирования деятельности ГАИ. отмечается в диссертации, является перераспределение компетенции этого органаРпо иерархической лестнице с учетом общей тенденции на расширение полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Эту работу следует проводить в рамках второго этапа обновления нормативного материала, о чем уже шла речь.
Далее в работе анализируется реализация полномочий ГАИ в процессе регистрационно-экзаменационной работы, контрольной работы на предприятиях и в учреждениях и вносятся конкретные предложения по ее совершенствованию.
Значительное внимание в работе уделено вопросам реализации полномочий ГАИ по применению административно-предупредительных мер и административных санкций за нарушение Правил дорожного движения и иных правил, нормативов и стандартов, действующих в этой сфере. При этом диссертант поддерживает высказанное в литературе мнение о необходимости строгой законодательной регламентации оснований и порядка применения административно-предупредительных мер любыми органами государственной власти. Особо важны в этой связи четкие определения компетенции ГАИ в этой части.
рассматривая вопросы реализации полномочий ГАИ по применению административных взысканий, автор исходит в первую очередь из необходимости максимального укрепления законности в данной сфере, защиты прав и свобод граждан в правовом государстве.
С учетом изложенного, особое внимание уделяется вопросам устранения существующей ныне монополии ГАИ в части разработки и установления ответственности за нарушения существующих Правил, нормативов и стандартов в исследуемой сфере, надзора за их соблюдением, выявления нарушителей, возбуждения административного преследования,- разрешения соответству- . ющей категории дел, и особенно применения и исполнения наложенных взысканий1 Л
Это касается в первую очередь применения таких жестких санкций, как лишение права на управление транспортным средством. лишение выданной лицензии или сертификата. В диссертации обосновывается необходимость передачи права на применение указанных санкций судебным органам. Это вполне соответствует избранному направлению развития российской государственности, укрепления режима законности, защиты прав, свобод и законных интересов личности в правовом государстве, которое строит Россия.
Решить эту задачу можно было бы по мере реализации судебной реформы, в процессе которой врисдикционные полномочия ГАИ можно было бы в значительной мере передать мировым судьям. В диссертации по этому поводу сформулированы конкретные предложения.
В заключении работы в концентрированной форме изложены основные теоретические и практические предложения и рекомендации проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Некоторые особенности системы обеспечения дорожного движения //Криминологические проблемы борьбы с преступностью в крупном городе. - М., ВНИИ МВД РФ. 1995. - 0,2п. л.
1/ Безусловно, не ГАИ устанавливает санкции за нарушения в этой сфере, но поскольку она разрабатывает соответствующие правила, нормативы и стандарты (а до последнего времени их и принимала), постольку установленная законодателем санкция подводится под эти правила и другие нормативы.
2. Некоторые вопросы совершенствования дорожного надзора ГАИ //Совершенствование административно-правовой деятельности органов внутренних дел Труда /Академия МВД РФ. 1994. - О, Зп. л.
Сахиб Али-оглы Гусейнов
Компетенция Государственной автомобильной инспекции МВД Российской Федерации
Корректор М. А. Княкеченко
Подписано в печать 23.04.96г. Формат 60 х 84 1/16
Усл.печ.л. 1,4 Уч. изд. л. 1,16.
Тираж 100 экз. Заказ N
Типография Академии МВД России, Москва' .'
22
