АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти»
На правах рукописи
Байрамов Айнур Хабилевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
5 ДЕК 2013
Москва —
2013
005542056
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре правового обеспечения государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель: Шавлохов Алан Карлович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы РАНХиГС.
Официальные оппоненты: Грудцына Людмила Юрьевна,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры «Гражданское право» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,
Маркаров Владимир Робертович,
кандидат юридических наук, заместитель прокурора Северо-Западного административного округа г. Москвы.
Ведущая организация: Федеральное государственное
автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Белгородский государственный
национальный исследовательский
университет».
Защита состоится 24 декабря 2013 г. в _16.00 на заседании диссертационного совета ДК504".001.04 по юридическим наукам в ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: г. Москва, проспект Вернадского, д. 84, корп. 1, ауд.ЗУС.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАНХиГС.
Автореферат диссертации разослан 22 ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук,
доцент О.Н.Доронина
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Обеспечение законности в любом государстве было и остается одной из ключевых государственных функций. Соблюдение закона всеми участниками складывающихся в стране правоотношений выступает базовым условием сколь либо организованной жизнедеятельности. Без обеспечения законности невозможны организация социального развития, укрепление правопорядка, само существование общества и государства.
В условиях современного российского правового государства законность повсеместно возведена в ранг центрального принципа деятельности всех органов публичной власти, в том числе тех, что осуществляют государственное управление. Об этом прямо говорится в Конституции РФ 1993 г., согласно части 2 ст. 15 которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.
Проблематика обеспечения законности в рамках деятельности органов публичной власти является актуальным вопросом современной юридической науки и практики. Не случайно одним из главных требований обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления является законность, состояние которой обусловлено результативностью деятельности субъектов управления и качеством оказываемых ими государственных услуг.
Органам прокуратуры традиционно отводится ключевая роль в обеспечении законности в стране. Особое значение приобретает она в отношении деятельности органов публичной власти. Ведь учреждение прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа изначально было нацелено на закреплении функции надзора за законностью в деятельности органов государственной власти (быть «яко око государево»). В связи с этим осмысление места прокурорского надзора в механизме обеспечения законности, пределы его реализации на различных уровнях осуществления публичной власти представляется крайне актуальным.
Становление конституционных основ правового статуса прокуратуры как государственного органа, его функций, задач и полномочий проходило постепенно. Их развитие и трансформация, как и всего законодательства, были непосредственно связаны с теми изменениями, которые происходили в обществе и государстве. На протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительные, так и отрицательные результаты. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для
понимания процессов, происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка.
Система мер по обеспечению законности, система органов государственной власти, которые в тех или иных формах реализуют функции государства, в разных странах обладают существенной спецификой. Но, бесспорно, что если в самой системе органов государственной и даже шире -публичной власти не обеспечивается законность, говорить о соблюдении законности во всем спектре общественных отношений не приходится. Это справедливо для любых форм осуществления государственной власти.
Российская Федерация, выстраивая конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти, опирается на отечественные традиции, использует зарубежный опыт и международные стандарты обеспечения законности, реагирует на вызовы современной правовой действительности. Соотношение использования названных источников в современных реформах должно быть сбалансировано и научно обосновано. Это особенно важно на сегодняшний день, поскольку в последние годы происходят масштабные изменения в регулировании деятельности прокуратуры, всей системы обеспечения законности. Тем не менее, обеспечение законности в системе органов публичной власти еще далеко от совершенства, а потенциал прокуратуры, как представляется, в значительной мере остается невостребованным. Работа органов прокуратуры в данном направлении может быть серьезно усовершенствована.
Все вышеизложенное предопределяет высокую актуальность исследования конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти.
Степень научной разработанности темы. В основу диссертации были положены общетеоретические исследования, затрагивающие отдельные вопросы конституционно-правового статуса прокуратуры, таких ученых как: Авакьян С.А., Бородин C.B., Васильев В.И., Кудрявцев В.Н., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Петрухин И.Л., Шалыгин Б.И., Зырянов С.М., Тихомиров Ю.А., Скуратов Ю.И., Сухарев АЛ., Демидов И.Ф., Субанова Н.В., Крюков В.Ф., Раянов Ф.М., Стрельников В.В., Слюсаренко Т.В., Бер-кович Е.Ф., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. и другие.
При написании данного исследования были учтены имеющиеся научные разработки в сфере реализации надзорных полномочий прокуратуры Бессарабова В.Г., Велиева И.В., Долежан В.В., Елизарова А.Б., Зайкова
С.Ю., Макарова В.Р., Мельникова Н.В., Осипяна С.А., Шалумова М.С., Ястребова В.Б. и рада других.
Регулирование прокурорского надзора за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации тесно связано с различными аспектами функционирования названных органов публичной власти, а также соблюдения в его процессе принципа законности. Исследованием данных вопросов занимались, в частности, Алехин А.П., Атаманчук Г.В., Кармолицкий A.A., Савицкий В.М., Шугрина Е.С., чьи работы были использованы в диссертации.
На современное состояние изучения вопросов законности осуществления публичной власти огромное влияние оказали советских ученых-юристов, анализируемые в диссертации, прежде всего, Лунева А.Е., Ремне-ва В.И., Самощенко И.С., Старосьцяк Е.
Несмотря на то, что в российской юридической науке было уделено достаточно большое внимание, с одной стороны, конституционно-правовому регулированию обеспечения законности, а, с другой стороны, развитию законодательства о прокуратуре, в данном исследовании рассмотрены и новые аспекты рассматриваемой проблематики.
Во-первых, автор сосредоточился на комплексном анализе конституционно-правового аспекта обеспечения прокуратурой законности в системе органов публичной власти, уделив внимание федеральному, региональному и муниципальному уровням.
Во-вторых, значительные изменения в правовом регулировании по исследуемому предмету в последние годы и системная включенность прокуратуры в деятельность по противодействию коррупции на современном этапе потребовали нового осмысления конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти.
Актуальность и значимость данных вопросов для современного российского общества и государства требует проведения соответствующих научных исследований.
Объект диссертационного исследования — общественные отношения, возникающие в сфере деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — конституционные правовые доктрины и нормы формирования системы органов государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах, теоретические основы, история и современное состояние правового регулирования деятель-
ности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование теоретических аспектов конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти Российской Федерации и разработка рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- дать общую характеристику прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России;
- проследить эволюцию правового статуса прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за деятельностью органов публичной власти в России;
- рассмотреть теоретические основы и выявить перспективы развития современного конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации;
- раскрыть механизмы осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти;
- исследовать понятие и основные направления обеспечения прокуратурой законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- проанализировать акты прокурорского реагирования как правовую форму обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
- выявить специфику деятельности прокуратуры в обеспечении законности в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, акты органов прокуратуры, а также иные правовые акты, соответствующие тематике исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы такие, как диалекти-
ческий, системно-структурный, статистический, морфологический, формально-логический методы, методы анализа и синтеза, а также формально-юридический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, исто-рико-правовой. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем с учетом новейшего российского законодательства и модернизируемой системы государственных органов Российской Федерации исследованы конституционно-правовая природа прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России, а также исследованы сущность, содержание и конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации, особенности реализации механизм осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти.
Диссертационное исследование представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых аспектов деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти. В нем раскрыто становление и развитие соответствующего направления деятельности прокуратуры. В работе предложены теоретические обобщения развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти, а также рекомендации по совершенствованию ее конституционно-правового регулирования.
Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях диссертационного исследования:
1. Эволюционно конституционно-правовой статус прокуратуры трансформировался с учетом политико-правовой реальности. Происходило как усиление, так и ослабление ее роли в обеспечении законности в системе органов публичной власти.
В диссертации проведена авторская периодизация истории эволюции конституционно-правового статуса прокуратуры как органа, обеспечивающего законность деятельности органов публичной власти, которая позволяет утверждать, что наибольшая эффективность деятельности данного государственного органа наблюдалась в те периоды его существования, когда прокуратура обладала юридически закрепленными полномочиями в сфере надзора и реальными возможностями их осуществления. Реализация стату-
са прокуратуры положительно сказывалась на состоянии законности в стране.
Целью создания института прокуратуры как самостоятельного государственного органа было закрепление функции надзора за законностью в деятельности органов государственной власти. Функция надзора за законностью есть имманентная функция прокуратуры, неразрывно связанная с ее социальным назначением и положением в государственном механизме.
2. Сущность конституционно-правового статуса прокуратуры заключается в том, что прокуратура не относится ни к одной традиционно выделяемых ветвей власти, что позволяет ей сохранять необходимую независимость и объективность при осуществлении функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации.
В этой связи вполне обосновано, что органы прокуратуры не находятся в формальной подчиненности какому-либо иному государственному органу. Успешная реализация основных задач, стоящих перед прокуратурой, возможна путем взаимодействия с иными органами государственной власти Российской Федерации при одновременном запрете дублирования их функций, а также при условии невмешательства в деятельность органов прокуратуры по надзору за законностью других органов государственной власти, кроме случаев, прямо закрепленных законом.
3. На современном этапе развития статуса прокуратуры выявлены тенденции смещения функциональной направленности деятельности прокуратуры в сторону обеспечения законности в деятельности органов публичной власти, а также утверждения прокуратуры в качестве государственного органа, ответственного за соблюдение конституционной законности в целом. Стабильность конституционно-правового статуса прокуратуры и ее самостоятельность в рамках компетенции могут быть обеспечены четким отражением в Конституции РФ основ ее правового статуса, определением основных форм взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти. При этом вопросы назначения кандидатуры на должность прокурора субъектов Российской Федерации следует согласовывать с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Выполнение прокуратурой координационных функций контрольно-надзорных органов не может быть признано целесообразным. Исполнение и соблюдение законов - не только предмет прокурорского надзора, это и обязанность иных органов власти, в том числе органов контроля (надзора). Если прокуратура станет регулировать выполнение этой обязанности, то произойдет подмена полномочий органов исполнительной власти, что не-
допустимо. Вместе с тем, это не исключает принятие совместных нормативных правовых актов, регулирующих их взаимоотношения в надзорной сфере.
5. Прокурорский надзор за законностью проецируется на деятельность контрольно-надзорных органов исполнительной власти, что требует более четкого разграничения функций и полномочий прокуратуры и названных органов. Обязанностью прокуратуры должен оставаться исключительно надзор за законностью деятельности указанных органов. С целью усиления надзора прокуратуры за контролирующими органами исполнительной власти целесообразно установить возможность систематического осуществления такого надзора независимо от информации о нарушении законов, а в отношении деятельности контролирующих органов исполнительной власти, не связанной с изданием правовых актов - только в связи с информацией о нарушении законов. В свою очередь, рекомендуется введение норм о порядке обжалования протеста прокурора, требования прокурора, а также о порядке обращения прокуроров с заявлениями в суд о неисполнении протеста прокурора, требования прокурора.
6. В диссертации выявлена необходимость усиления взаимодействия прокуратуры с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, что обеспечивается мерами правового и организационного характера. К мерам правового характера следует отнести установление на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований процедур взаимодействия с прокуратурой в ходе правотворческого процесса. В соответствующих актах должны найти закрепениеи порядок направления в органы прокуратуры нормативных правовых актов органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, получения заключения на них, порядок действий названных органов в случае поступления в их адрес актов прокурорского реагирования, а также, как убедительно доказывает соответствующая правоприменительная практика, предоставление прокуратуре правотворческой инициативы на муниципальном уровне.
7. Мерами организационного характера являются регулярно проводимые в субъектах Российской Федерации совещания с участием органов прокуратуры и органов местного самоуправления, в рамках которых следует проводить регулярное информирование со стороны прокурорских работников советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять све-
дения о состоянии законности, рассматривать конкретные спорные ситуации, вырабатывать общие пути их разрешения, информировать о других процессах, происходящих в регионах, непосредственно влияющих на состояние законности. Как представляется, инициатива в данном вопросе должна принадлежать Генеральной прокуратуре Российской Федерации, которой необходимо проработать конкретный организационно-правовой порядок такого рода деятельности, и внедрить его в практику деятельности нижестоящих прокуратур.
8. В диссертации предложено установление определенного срока для приведения муниципальных правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также с конституциями (уставами), законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Это позволит устранить правовую неопределенность в данном вопросе, повысить ответственность органов местного самоуправления за своевременное приведение муниципальных нормативных актов в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством. Введение соответствующего срока обеспечит четкость определения временного периода для органов местного самоуправления для осуществления административно-организационных процедур и, безусловно, повысит их ответственность за своевременное приведение муниципальной правовой базы в соответствие с действующим федеральным и региональным законодательством. В то же время это позволит исключить необоснованные претензии со стороны прокуратуры.
9. С учетом возможности расширительного толкования нормативно закрепленных коррупциогенных критериев и недостаточной регламентации взаимодействия между Прокуратурой РФ и Министерством юстиции РФ при проведении ими антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, когда после такой экспертизы, проведенной Министерством юстиции РФ, Прокуратура РФ проводит повторную экспертизу (проверяя таким образом деятельность Министерства юстиции РФ), в диссертации предлагается внесение дополнений в Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», согласно которым:
а) будет установлен четкий порядок разграничения полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов Минюстом России и Прокуратурой Российской Федерации;
б) правовому заключению Минюста России и требованию прокурора будет придана одинаковая юридическая сила по отношению к органу, обязанному устранить выявленные нарушения;
в) для органов прокуратуры Российской Федерации будут установлены правила проведения антикоррупционной экспертизы, которые отразят основную цель участия органов прокуратуры в данном процессе применительно к специфике функций именно этих органов. Данная задача может быть решена, в частности, за счет корректировки перечня коррупциогенных факторов.
10. Механизм деятельности прокуратуры в области обеспечения законности в системе органов публичной власти Российской Федерации является законодательно закрепленной системой средств взаимодействия прокурора с другими субъектами права, чья деятельность поднадзорна прокурору. Полномочия по устранению нарушений закона реализуются в актах прокурорского надзора. Выбор конкретного метода прокурорского реагирования (или их совокупности) должен определяется характером противоречащего закону акта (деяния), масштабом и последствиями нарушений, иными характеристиками, которые прокурор в конкретном случае оценивает самостоятельно.
11. В диссертации предлагается предоставить прокурору право давать официальные разъяснения применения норм закона, поскольку положения некоторых актов прокуратуры прямо указывают на необходимость рассматривать разъяснение законодательства как деятельность, осуществляемую с целью правового просвещения граждан, в том числе, при взаимодействии с различными общественными институтами, и считать ее неотъемлемой частью системы профилактики правонарушений.
Альтернативный вариант решения указанной проблемы связан с внесением изменений в законодательство о прокуратуре, предоставляющих органам прокуратуры и прокурорским работникам осуществлять толкование норм регионального законодательства с целью повышения роли прокуратуры в утверждении правовых основ жизни общества.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в работе теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в процессе правотворчества и надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации, а также организации взаимодействия органов прокуратуры с иными органами публичной власти в целях обеспечения законности в России.
Результаты проведенной работы способствуют более полному и глубокому пониманию особенностей деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти и могут служить основой для дальнейшего исследования теоретических и прикладных направлений рассматриваемой проблематики.
Положения диссертации могут использоваться в научной и преподавательской деятельности, прежде всего, в процессе преподавания курсов «Конституционное право», «Правоохранительные органы», подготовки учебных пособий, программ, методических рекомендаций.
Апробация результатов диссертационного исследования. Апробация диссертационного исследования осуществлялась посредством обсуждения ее на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры правового обеспечение государственной и муниципальной службы факультета «Международный институт государственной службы и управления» Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», участия автора в научно-практических конференциях, а также в публикациях научных статей по теме диссертации в научных журналах и сборниках научных трудов, в том числе, в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России.
Структура диссертационной работы обусловлена поставленными целями и задачами и включает введение, три главы, заключение, приложение и список литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагаются методики проведения исследования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения.
Первая глава диссертации — «Общая характеристика прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России» — посвящена исследованию эволюции правового статуса прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за деятельностью органов публичной власти в России.
В ней сделан вывод, что на протяжении всей истории функционировании прокуратуры она рассматривалась как важный элемент государствен-
ного механизма, обладающий властными полномочиями в сфере контроля и надзора. Естественно, что правовой статус прокуратуры, ее функции и полномочия за рассматриваемый период с момента ее учреждения трансформировались под воздействием сменяющихся общественных отношений. Прокуратура приобретала различные черты, происходило усиление или ослабление ее роли.
Изучение периодов развития института прокуратуры на всем протяжении истории России позволяет утверждать, что наибольшая эффективность деятельности данного государственного органа наблюдалась только в те периоды его существования, когда прокуратура обладала полномочиями и реальными возможностями по осуществлению надзора, что положительно сказывалось на состоянии законности в стране. При этом в самой процедуре надзора практически всегда сохранялись три обязательных элемента. Первый — нормативный правовой акт того или иного органа, а также действие (бездействие) соответствующего должностного лица; второй - Конституция, либо иной законодательный акт, на соответствие которому прокурору их надо проверить (оценить); третий - правовое решение по результатам проверки (оценки), акт прокурорского реагирования.
Идеи, заложенные в Концепции судебной реформы в РСФСР1 (утверждена 24 октября 1991 г. Верховным Советом РСФСР), частично нашли свое воплощение в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая, в отличие от ранее действовавшей, не содержит специальной главы, посвященной прокуратуре. Статья 129 Конституции, посвященная прокуратуре, располагается в главе седьмой «Судебная власть», хотя прокуратура не входит в судебную систему. Генеральный прокурор Российской Федерации не был включен в перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам о проверке соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации. Конституция РФ не закрепила функции прокуратуры, а ее статус, в отличие от органов судебной власти, определяется не конституционным, а федеральным законом.
Современный этап эволюции статуса прокуратуры связан с усилением ее специализации в части осуществления надзорной функции за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, путем перевода части ранее принадлежавших ей функций к ведению других органов. Данная тенденция проявилась после принятия федеральных
1 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.
законов от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 40Э-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», которые окончательно оформили Следственный комитет в качестве самостоятельного федерального государственного органа, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, обладающим организационной, материально-финансовой независимостью по отношению к прокуратуре России.
В диссертации сделан вывод о том, что функция надзора за законностью есть имманентная функция прокуратуры, неразрывно связанная с ее функциональным назначением и положением в государственном механизме, которая должна осуществляется независимо, исключая какое-либо влияние извне. Исторический опыт показывает, что при определении возможных направлений совершенствования правовых основ деятельности прокуратуры, речь должна идти о четком определении сфер, в которых действия прокуратуры по обеспечению конституционной законности путем осуществления надзора могут быть наиболее эффективны, а также средствах, которые повысят его результативность.
Сделан вывод о том, что конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов.
Для детального регулирования конституционно-правового статуса прокуратуры определение одних лишь организационных основ представляется явно недостаточным. Специфика прокуратуры проявляется и в ее функциональном предназначении. В этой связи конституционно-правовой статус прокуратуры немыслим без определения ее функций, задач и методов деятельности. Отдельным элементом в функциональном предназначении прокуратуры выступает понятие «полномочие», которое представляется наиболее многогранным и глубоким. С одной стороны, это право прокуратуры на совершение определенных действий. Вместе с тем публичная сфера, в рамках которой действует прокуратура, предопределяет единство прав и обязанностей, которые должны быть реализованы в публичных интересах. Стоящие перед прокуратурой цели и задачи превращают субъективные права в субъективные обязанности прокуроров.
Важнейшими компонентами правового статуса прокуратуры являются ее «права» и «обязанности». Правами и обязанностями (право-
обязанностями) прокуратуры выступают полномочия, которые предоставляются ей государством для реализации возложенных на нее задач. Полномочия реализуются по определенным сферам ее деятельности, которые составляют компетенцию прокуратуры.
Однако один лишь анализ соответствующих полномочий, по мнению автора, является необходимым, но недостаточным условием для однозначного определения конституционно-правового статуса. Существенное значение для определения конституционно-правового статуса прокуратуры также имеет ее положение в механизме организации и осуществления государственной власти в Российской Федерации, на основе принципов, заложенных в Конституции Российской Федерации, а также ее соотношение с иными органами государственной власти Российской Федерации и выполняемыми ими функциями. В этой связи отправной точкой для определения конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации должны выступать положения и нормы самой Конституции Российской Федерации
В правовой статус прокуратуры целесообразно включить:
- компетенцию;
- положения о ее социальном назначении;
- основные принципы, цели и задачи ее деятельности;
- нормы, регулирующие организацию системы прокуратуры;
-положения, определяющие ее место в системе государственных органов и взаимоотношения с ними;
- ответственность.
Конституционно-правовой статус российской прокуратуры должен определять ее социальное предназначение и обеспечивать его реализацию. Современной России необходим орган, специализирующийся исключительно на осуществлении надзора, и таким органом является прокуратура. Обеспечение реальной самостоятельности органов прокуратуры во многом будет зависеть от того, насколько четкое отражение в Конституции РФ находят основы ее правового статуса.
Вопросы определения порядка назначения и освобождения кадров прокуратуры необходимо отнести исключительно к ведению РФ. В связи с этим предстоит привести в соответствие с этой нормой все региональные законодательные акты, ибо действующий порядок назначения на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами на деле ставит их в прямую зависимость от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, на конституционном уровне так-
же необходимо закрепить базовые формы взаимодействия прокуратуры с иными органами власти, в первую очередь, с органами судебной системы: Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, мировыми судьями.
Сделан вывод о том, что за последние несколько лет функциональная направленность деятельности прокуратуры приобретает тенденцию смещения ее полномочий именно в сторону обеспечения законности в деятельности органов публичной власти. Об этом свидетельствует лишение в 2009 году прокуроров возможности самостоятельно возбуждать уголовное дело и наделение их обязанностью по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Вторая глава диссертации - «Механизм осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти» - посвящена исследованию понятия и основных направлений обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и органах местного самоуправления.
Автором сделан вывод о том, что важнейшим инструментом обеспечения законности в деятельности правоохранительных органов выступает координационная функция прокуратуры. Деятельность по координации наиболее детально конкретизируется в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», согласно которому деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.
Сделан вывод о том, что реализация функций прокуратуры по обеспечению законности ограничена пределами полномочий соответствующих органов власти. Подчеркнем также, что к числу объектов прокурорского надзора не отнесена деятельность высших органов государственной власти - Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ.
Отграничение надзора от иных организационных форм поддержания и укрепления законности и дисциплины в деятельности органов власти, в частности, от контроля, производится науками конституционного и административного права в первую очередь в зависимости от возможности воздействия на деятельность поднадзорного объекта. Таким образом, механизм деятельности прокуратуры в области обеспечения законности органами
публичной власти можно определить как законодательно закрепленную систему средств взаимодействия прокурора с другими субъектами права, чья деятельность поднадзорна прокурору.
Однако на практике возникает достаточно сложная проблема, связанная с невозможностью зачастую разграничить контрольные и надзорные полномочия. В этой связи в литературе отмечается, что надзорные полномочия прокуратуры в таком случае могут пересечься с контрольными полномочиями органов государственной власти.
Существенное ограничение надзорных функций прокуратуры Российской Федерации способно негативно сказаться на обеспечении законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Решение данной проблемы видится, прежде всего, в уточнении и четком разграничении функций и полномочий прокуратуры и федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, полагаем возможным рекомендовать принятие соответствующих совместных нормативных правовых актов названных государственных органов, регулирующих их взаимоотношения в надзорной сфере.
Сделан вывод о том, что возможности прокурора по предупреждению и ликвидации нарушений закона проявляются в разнообразных актах прокурорского реагирования, сущность которых выражается в юридически обоснованных требованиях к определенным субъектам о реализации мер по восстановлению нарушенной законности, а также о недопущении нарушений закона. Выбор конкретного средства прокурорского реагирования (или их совокупности) должен определяется характером противоречащего закону акта (деяния), масштабом и последствиями нарушений, иными юридическими фактами, которые прокурор в каждом конкретном случае выявляет и оценивает.
Перечень конкретных субъектов, в отношении которых могут быть применены различные формы прокурорского реагирования, как правило, содержится в соответствующих статьях Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Однако в ряде случаев, когда круг этих субъектов не конкретизирован, например, при обращении прокурора с иском (заявлением) в суд, выбор адресатов актов прокурорского реагирования осуществляется прокурором самостоятельно.
Основным актом прокурорского реагирования, выражающим в наибольшей степени сущность его полномочий по обеспечению законности, выступает опротестование противоречащих закону правовых актов (действий, бездействия), иными словами — вынесение протеста.
Согласно ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Таким образом, данная статья определяет взаимодействие органов прокуратуры и законодательных (представительных) органов в форме обращения к ним прокуроров с предложением. Форма данного предложения законодательно не определена. Кроме того, из смысла указанной нормы Закона невозможно установить, является ли данное предложение актом и (или) мерой прокурорского реагирования и обязательно ли оно для исполнения. Действующие в этой сфере подзаконные акты, а именно приказы Генеральной прокуратуры РФ не регулируют порядок и процедуру внесения данного предложения. Вместе с тем необходимо отметить, что для более эффективной работы объективно назрела необходимость наделения прокурора полномочием по приостановлению противоречащего закону правового акта.
На наш взгляд, положения рассматриваемой статьи не согласуются с принципами и механизмом надзорной деятельности органов российской прокуратуры. Прокурор, осуществляя проверку нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, прежде всего, должен определить, законны они или нет. В данном случае приоритет имеют требования ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты.
Положения ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», связанные с правом прокурора вносить предложения в компетентные органы о принятии новых или дополнении ранее принятых нормативных актов, не вызывают на практике споров и согласуются с общей концепцией деятельности прокурорской системы. Однако указанную норму применительно к изменению или отмене правовых актов можно истолковать двусмысленно: не ясно, обладает ли прокурор правом выбора способа действий и как должен поступить прокурор, выявивший незаконный правовой акт, - внести предложение о его изменении, отмене или подготовить на него протест.
В общем надзоре представление является одним из основных средств прокурорского надзора, предназначенных для реагирования на выявленные
нарушения законодательства и их устранение соответствующим компетентным должностным лицом. Прокурор при осуществлении общего надзора за исполнением законов выявляет нарушение норм отраслевого законодательства и в представлении требует от соответствующего уполномоченного должностного лица его устранения.
Следует подчеркнуть, что Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит указание о возможности внесения представления в вышестоящий орган или должностному лицу, в отличие от норм, регламентирующих протест. В этой связи реализация органами прокуратуры своих полномочий зачастую сталкивается с проблемами. Так, исследователи обращают внимание на тот факт, что возможность внесения прокурором представления в вышестоящий орган во многом могла бы способствовать значительному ускорению устранения нарушений закона со стороны органа власти, их допустившего. Таким образом, возникает целесообразность внесения дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», предоставив возможность прокурорам районного (городского), областного уровня вносить представления и протесты на незаконные правовые акты органов более высокого уровня, с указанием о сообщении результатов рассмотрения непосредственно прокурору того уровня, что и орган, издавший правовой акт. При этом одновременно должна направляться копия представления вышестоящему прокурору для контроля за исполнением представления в дальнейшем. Данные дополнения, по мнению исследователя, не должны нарушить компетенцию и субординацию прокуроров.
В работе сделан вывод о том, что успешная реализация мер прокурорского реагирования зависит не только от четкого правового регулирования соответствующих полномочий прокуратуры. Так, например, в настоящее время в целях координации деятельности по противодействию коррупции с органами государственной власти субъектов РФ, в том числе, по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы, территориальными органами Минюста России проводится работа по заключению специальных соглашений в области противодействия коррупции с органами прокуратуры. Указанные соглашения предусматривают:
а) направление территориальными органами юстиции копий заключений по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер;
б) совместное обсуждение проблемных вопросов применения федерального антикоррупционного законодательства при оценке законности нормативных правовых актов субъектов РФ;
в) обмен информацией о результатах правовой и антикоррупционной экспертиз, пробелах регионального законодательства и мерах, принятых по их устранению;
г) осуществление сверок по экспертным заключениям о несоответствии нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному законодательству.
Взаимодействие с органами публичной власти во многом способно формировать основу информационной базы прокуроров, в частности, путем получения статистических сведений, аналитических материалов, практики рассмотрения дел, в том числе, от контролирующих и правоохранительных органов, а также органов, осуществляющих координационные полномочия.
В исследовании представлен анализ действующей нормативной базы по вопросам контроля, который показывает, что задача обеспечения прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ, укрепления конституционной законности нашла свое отражение в целом ряде документов, обозначивших приоритет обеспечения исполнения Конституции РФ и федеральных законов в сфере государственного строительства.
Например, приказом Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» закреплены принципиальные положения, касающиеся обеспечения конституционной законности, в том числе, и в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, названный Приказ устанавливает требование в надзорных действиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации.
В целях предотвращения принятия законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, органы прокуратуры обязаны наладить необходимое взаимодействие с представительными органами, а законодательные органы — обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).
Поскольку прокурорский надзор не затрагивает актов высших органов власти, названный выше приказ Генерального прокурора РФ устанавливает правило, в соответствии с которым в случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершенств федерального законодательства органы прокуратуры обязаны представлять материалы Генеральному прокурору Российской Федерации.
Приказ Генпрокуратуры России от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» предписывает прокурорским работникам при рассмотрении обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в которых принимал или вправе был принимать участие прокурор, руководствоваться решениями Конституционного Суда Российской Федерации.
Обеспечение конституционной законности реализуется также на основании приказа Генпрокуратуры России от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». В частности, приказом осуществлено возложение на прокуроров субъектов Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе, контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
Следует также отметить, что законодательно не предусмотрены сроки, в течение которых органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные органы обязаны самостоятельно осуществить принятие правовых актов по отнесенным к их ведению вопросам, а это, в свою очередь, затрудняет своевременную реализацию прав и свобод граждан.
В этой связи требуется внести изменения в федеральное законодательство, дополнив его положениями, устанавливающими сроки нормотворчества региональных органов государственной власти и органов в пределах их полномочий, а также определяющими срок приведения соответствующих нормативных правовых актов в соответствие с изменениями законодательства.
Одним из важнейших элементов деятельности органов прокуратуры по соблюдению конституционной законности выступает надзор за исполнением законодательства о выборах и референдумах, в первую очередь, во время избирательной кампании. В этой связи необходимо отметить, что осуществляя такой надзор, прокуратура не только обеспечивает беспрепятственную реализацию избирательных прав граждан, но также и способствует предупреждению и устранению нарушений функционирования избирательной системы в целом.
Многое во время проведения выборов зависит именно от позиции, занятой соответствующей избирательной комиссией. И если эта позиция основана исключительно на строгом подчинении закону, то и избирательный процесс на соответствующей территории пройдет на законном уровне. А избирательный процесс является не чем иным, как формой реализации власти народа, заложенной в ст. 3 Конституции Российской Федерации. И именно от законного способа выражения народной власти будет зависеть реализация Российским государством принципа правового государства, который на сегодняшний день является принципом-целью.
Однако при всей высокой эффективности прокурорского надзора за законностью избирательных процедур, число нарушений конституционных норм избирательными комиссиями сводится к минимуму. Причем в большинстве случаев использовалась такая мера прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона. В большинстве случаев она применялась с целью предупреждения нарушений при уточнении избирательными комиссиями списков избирателей, при проведении предвыборной агитации.
Третья глава диссертации — «Роль прокуратуры в обеспечении законности в системах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления»- содержит анализ деятельности прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Сделан вывод о том, что в рамках обеспечения конституционной законности ценность представляют возможности прокуратуры в механизме реализации конституционной ответственности. К мерам воздействия, применяемым в случаях конституционных правонарушений, относятся акты прокурорского реагирования. В них содержится официальная отрицательная оценка таких фактов со стороны федерального органа, в компетенцию которого входит надзор за соблюдением Конституции РФ. Важен и общепредупредительный эффект актов прокурорского реагирования.
Проблематика конституционной ответственности в отечественной правовой науке становится все более актуальной и общепризнанной. В то же время функционирование механизмов реализации данного охранительного института до сих пор недостаточно исследовано.
Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться и в незнании, игнорировании требований закона, отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит их издание, стремление данных лиц к получению незаконных льгот и преимуществ, к достижению иных корыстных целей. При этом, исходя из требований ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствие с которой прокуратура осуществляет единый надзор за исполнением законов всеми органами и должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами, можно констатировать, что прокурор или его заместитель вправе опротестовать любой не соответствующий закону правовой акт субъекта Федерации вне зависимости от того, кем он издан. Кроме того, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»не определяет срока, в течение которого допускается подобное опротестование.
В деятельности прокуратуры заложена специфика, в том числе, и такой правовой формы деятельности государства, как инициирование применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Сама идея данного института была обоснована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 году, однако его становление и формирование нормативной основы связано с внесением в июле 2000 года изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В контексте названного Послания Президента РФ федеральное вмешательство определяется как гарантия четкого исполнения Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Отмечено, что в настоящее время подавляющее большинство стран-членов Совета Европы не наделило прокуратуру правом законодательной инициативы. Так, согласно п. 12 Рекомендации Комитета Министров Совета Европы государствам-членам № 11(2000)19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» прокуроры не вмешиваются в деятельность законодательной и исполнительной власти. По вопросу предоставления права законодательной инициативы прокуратуре Российской Федерации высказывалась и Европейская комиссия «За демократию через право» (Венециан-
екая комиссия). По мнению экспертов комиссии, прокурор осуществляет свои полномочия, уважая принцип разделения властей, из которого вытекают принципы независимости различных ветвей власти и равновесия властей.
В этой связи необходимо упразднить функции прокуратуры, не согласующиеся с этими принципами и ставящие под угрозу их применение. Таким образом, прокурор не должен обладать формальным правом законодательной инициативы, вместе с тем, он может обладать правом передавать свои предложения или ходатайства законодательному или исполнительному органу, которые имеют право законодательной инициативы. Кроме того, по мнению комиссии, прокурор не может присутствовать на заседаниях законодательного органа кроме как по чрезвычайному приглашению законодательного органа или его комиссии.
Предметом рассмотрения Венецианской комиссии был также проект поправок к закону о прокуратуре Украины, в заключении на который она указала, что право законодательной инициативы прокуратуры является вмешательством в компетенцию законодательной власти, и нежелательно, чтобы прокурор обладал правом внесения законопроекта или участия в парламентских прениях.
Сделан вывод о том, что к числу признаков государственной власти, которые распространяются и на муниципальную власть, следует отнести возможность принятия органами местного самоуправления собственных нормативных актов. При этом правовые свойства указанных нормативных правовых актов во многом идентичны соответствующим актам органов государственной власти.
Важной составляющей надзорной деятельности прокуратуры в отношении органов местного самоуправления является обеспечение законности нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В настоящее время доля нормативных актов органов местного самоуправления в системе законодательства увеличивается. Правовая основа местного самоуправления позволяет органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления решать многие вопросы, отнесенные к их компетенции путем принятия правовых актов, содержащих общие и обязательные правила поведения — правовые нормы. Поэтому соблюдение принципа законности в нормотворческой и правоприменительной деятельности местного самоуправления также необходимо.
В этой связи очевидна необходимость достижения соответствия правовых актов органов местного самоуправления Конституции Российской Фе-
дерации, законам и подзаконным актам органов государственной власти Российской Федерации и региональных органов власти. Но между правотворческой деятельностью и принципом законности на территории муниципального образования имеется и обратная связь. При этом обеспечение законности невозможно без надзорной деятельности органов прокуратуры. Органы прокуратуры играют важную роль в обеспечении законности в деятельности муниципальных образований. Основным методом обеспечения законности по-прежнему остается деятельность прокуратуры, связанная с реализацией ее властных полномочий в виде принесения протестов на муниципальные правовые акты, не соответствующие федерального и региональному законодательству.
Как показало исследование данного вопроса, основный потенциал в части улучшения состояния законности сосредоточен в непосредственном участии органов прокуратуры в правотворческом процессе на уровне муниципальных образований. Однако для его полноценной реализации требуется принятие ряда мер как правового, так и организационного характера. К мерам правового характера следует отнести принятие на уровне муниципальных образования соответствующих актов, в которых необходимо четко регламентировать взаимные права и обязанности органов прокуратуры и органов местного самоуправления в ходе правотворческого процесса на местном уровне.
В таких актах должно найти обязательное отражение такие моменты как порядок направления в органы прокуратуры нормативных правовых актов органов местного самоуправления и получения заключения на них, порядок действий органов местного самоуправления в случае поступления в их адрес актов прокурорского реагирования, а также, как убедительно доказывает практика соответствующего применения, предоставление прокуратуре правотворческой инициативы.
Мерами организационного характера, по мнению диссертанта, должны выступать регулярно проводимые в субъектах Российской Федерации совещания с участием органов прокуратуры и органов местного самоуправления, в рамках которых следует проводить регулярное информирование со стороны прокурорских работников советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, руководителей местных администраций об изменениях в федеральном законодательстве, затрагивающих их сферу компетенции, представлять сведения о состоянии законности, рассматривать конкретные спорные ситуации, вырабатывать общие пути их разреше-
ния, информировать о других процессах, происходящих в регионах, непосредственно влияющих на состояние законности.
В Заключении автор подводит краткие итоги проведенного исследования и делает обобщающие выводы.
Основные опубликованные работы по теме исследования:
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Байрамов А.Х. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2013. № 10 (70). С. 944-947.-0, 5 п.л.
И. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
2. Байрамов А.Х. Акты прокурорского реагирования правовая форма обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления // Государственное управление и право. Выпуск 11, 2011 / Под общ. редакцией д.ю.н., проф. И.Н. Барцица; ответственная за выпуск д.ю.н., доц. Е.Ю. Киреева. - М.: Изд-во МосГУ, 2011. - 0,8 п.л.
3. Байрамов А.Х. Понятие и основные направления обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и органах местного самоуправления // Государственное строительство и право: сб. научных трудов.. / Под общ. ред. Г.В.Мальцева. М., 2012. Вып. 31. С. 32-39. -0,5 п.л.
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Байрамова Айнура Хабилевича
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Научный руководитель:
Шавлохов Алан Карлович, кандидат юридических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной
службы РАНХиГС
Изготовление оригинал-макета Байрамовым Айнуром Хабилевичем
Подписано в печать 21.11.2013
Формат 60x90 1/16. Объем 1,2 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 401
Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии «Реглет» 119526, Москва, Проспект Вернадского, д. 39 (495) 363-78-90, www.reglet.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти»
Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте Российской Федерации»
04201455803
На правах рукописи
Байрамов Айнур Хабилевич
■у
Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов
публичной власти
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -2013
Содержание
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России 16
§ 1. Эволюция правового статуса прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за деятельностью органов публичной власти в России 16
§ 2. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: теоретические основы и перспективы развития 34
Глава 2. Механизм осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти 58
§ 1. Понятие и основные направления обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и органах местного самоуправления 58
§ 2. Акты прокурорского реагирования - правовая форма обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления 75
§ 3. Реализация функции прокурорского надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации 96
Глава 3. Роль прокуратуры в обеспечении законности в системах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления 110
§ 1. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации 110
§ 2. Деятельность прокуроров по обеспечению законности в системе органов местного самоуправления 127
Заключение 168
Список использованных источников 177
Введение
Актуальность темы исследования. Обеспечение законности в любом государстве было и остается одной из ключевых государственных функций. Соблюдение закона всеми участниками складывающихся в стране правоотношений выступает базовым условием сколь либо организованной жизнедеятельности. Без обеспечения законности невозможны организация социального развития, укрепление правопорядка, само существование общества и государства.
В условиях современного российского правового государства законность повсеместно возведена в ранг центрального принципа деятельности всех органов публичной власти, в том числе тех, что осуществляют государственное управление. Об этом прямо говорится в Конституции РФ 1993 г., согласно части 2 ст. 15 которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы.
Проблематика обеспечения законности в рамках деятельности органов публичной власти является актуальным вопросом современной юридической науки и практики. Не случайно одним из главных требований обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления является законность, состояние которой обусловлено результативностью деятельности субъектов управления и качеством оказываемых ими государственных услуг.
Органам прокуратуры традиционно отводится ключевая роль в обеспечении законности в стране. Особое значение приобретает она в отношении деятельности органов публичной власти. Ведь учреждение прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа изначально было нацелено на закреплении функции надзора за законностью в деятельности органов государственной власти (быть «яко око государево»). В связи с этим осмысление места прокурорского надзора в механизме
обеспечения законности, пределы его реализации на различных уровнях осуществления публичной власти представляется крайне актуальным.
Становление конституционных основ правового статуса прокуратуры как государственного органа, его функций, задач и полномочий проходило постепенно. Их развитие и трансформация, как и всего законодательства, были непосредственно связаны с теми изменениями, которые происходили в обществе и государстве. На протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительные, так и отрицательные результаты. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для понимания процессов, происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка.
Система мер по обеспечению законности, система органов государственной власти, которые в тех или иных формах реализуют функции государства, в разных странах обладают существенной спецификой. Но, бесспорно, что если в самой системе органов государственно и даже шире -публичной власти не обеспечивается законность, говорить о соблюдении законности во всем спектре общественных отношений не приходится. Это справедливо для любых форм осуществления государственной власти.
Российская Федерация, выстраивая конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти, опирается на отечественные традиции, использует зарубежный опыт и международные стандарты обеспечения законности, реагирует на вызовы современной правовой действительности. Соотношение использования названных источников в современных реформах должно быть сбалансировано и научно обосновано. Это особенно важно на сегодняшний день, поскольку в последние годы происходят масштабные изменения в регулировании деятельности прокуратуры, всей системы обеспечения законности. Тем не менее, обеспечение законности в системе органов публичной власти еще далеко от совершенства, а потенциал
прокуратуры, как представляется, в значительной мере остается невостребованным. Работа органов прокуратуры в данном направлении может быть серьезно усовершенствована.
Все вышеизложенное предопределяет высокую актуальность исследования конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти.
Степень разработанности темы и теоретическая основа исследования. В основу диссертации легли общетеоретические исследования, затрагивающие отдельные вопросы конституционно-правового статуса прокуратуры, таких ученых как: Авакъян С.А., Бородин C.B., В.И. Васильев, Кудрявцев В.Н., Марченко М.Н., Матузов Н.И., Петрухин И.Л., Шалыгин Б.И., Зырянов С.М., Тихомиров Ю.А., Сухарев А.Я., Демидов И.Ф., Субанова Н.В., Крюков В.Ф., Раянов Ф.М., Стрельников В.В., Слюсаренко Т.В., Беркович Е.Ф., Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. и другие.
При написании данного исследования были учтены имеющиеся научные разработки в сфере реализации надзорных полномочий прокуратуры Бессарабова В.Г., Велиева И.В., Долежан В.В., Елизарова А.Б., Зайкова С.Ю., Макарова В.Р., Мельникова Н.В., Осипяна С.А., Шалумова М.С., Ястребова В.Б. и ряда других.
Регулирование прокурорского надзора за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации тесно связано с различными аспектами функционирования названных органов публичной власти, а также соблюдения в его процессе принципа законности. Исследованием данных вопросов занимались, в частности, Алехин А.П., Атаманчук Г.В., Кармолицкий A.A., Савицкий В.М., Шугрина Е.С., чьи работы были использованы в диссертации.
На современное состояние изучения вопросов законности осуществления публичной власти огромное влияние оказали советских
ученых-юристов, анализируемые в диссертации, прежде всего Лунева А.Е., Ремнева В.И., Самощенко И.С., СтаросъцякЕ.
Несмотря на то, что в российской юридической науке было уделено достаточно большое внимание, с одной стороны, конституционно-правовому регулированию обеспечения законности, а с другой стороны, развитию законодательства о прокуратуре, в данном исследовании рассмотрены и новые аспекты рассматриваемой проблематики. Во-первых, автор сосредоточился на комплексном анализе конституционно-правового аспекта обеспечения прокуратурой законности в системе органов публичной, уделив внимание федеральному, региональному и муниципальному уровням. Во-вторых, значительные изменения в правовом регулировании по исследуемому предмету в последние годы и системная включенность прокуратуры в деятельность по противодействию коррупции на современном этапе потребовали нового осмысления конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти. Актуальность и значимость данных вопросов для современного российского общества и государства требует проведения соответствующих научных исследований.
Объект диссертационного исследования - общественные отношения, возникающие в сфере деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - конституционные правовые доктрины и нормы формирования системы органов государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах, теоретические основы, история и современное состояние правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование теоретических аспектов конституционно-правового регулирования деятельности прокуратуры по обеспечению законности в
системе органов публичной власти Российской Федерации и разработка рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи:
- дать общую характеристику прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России;
- проследить эволюцию правового статуса прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за деятельностью органов публичной власти в России;
- рассмотреть теоретические основы и выявить перспективы развития современного конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации;
- раскрыть механизмы осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти;
- исследовать понятие и основные направления обеспечения прокуратурой законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- проанализировать акты прокурорского реагирования как правовую форму обеспечения законности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
- выявить специфику деятельности прокуратуры в обеспечении законности в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Нормативную основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
муниципальные правовые акты, акты органов прокуратуры, а также иные правовые акты, соответствующие тематике исследования.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют различные общенаучные и специальные методы такие, как диалектический, системно-структурный, статистический, морфологический, формально-логический методы, методы анализа и синтеза, а также формально-юридический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, историко-правовой. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем с учетом новейшего российского законодательства и модернизируемой системы государственных органов Российской Федерации исследованы конституционно-правовая природа прокуратуры как государственного органа, обеспечивающего соблюдение законности в системе органов власти России, а также исследованы сущность, содержание и конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации, особенности реализации механизм осуществления прокурорского надзора за деятельностью органов публичной власти.
Диссертационное исследование представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых аспектов деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти. В нем раскрыто становление и развитие соответствующего направления деятельности прокуратуры. В работе предложены теоретические обобщения развития деятельности прокуратуры по обеспечению законности в системе органов публичной власти, а также рекомендации по совершенствованию ее конституционно-правового регулирования.
Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положениях диссертационного исследования:
1. Эволюционно конституционно-правовой статус прокуратуры трансформировался с учетом политико-правовой реальности. Происходило как усиление, так и ослабление ее роли в обеспечении законности в системе органов публичной власти.
В диссертации проведена авторская периодизация истории эволюции конституционно-правового статуса прокуратуры как органа, обеспечивающего законность деятельности органов публичной власти, которая позволяет утверждать, что наибольшая эффективность деятельности данного государственного органа наблюдалась в те периоды его существования, когда прокуратура обладала юридически закрепленными полномочиями в сфере надзора и реальными возможностями их осуществления. Реализация статуса прокуратуры положительно сказывалась на состоянии законности в стране.
Целью создания института прокуратуры как самостоятельного государственного органа было закрепление функции надзора за законностью в деятельности органов государственной власти. Функция надзора за законностью есть имманентная функция прокуратуры, неразрывно связанная с ее социальным назначением и положением в государственном механизме.
2. Сущность конституционно-правового статуса прокуратуры заключается в том, что прокуратура не относится ни к одной традиционно выделяемых ветвей власти, что позволяет ей сохранять необходимую независимость и объективность при осуществлении функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации.
В этой связи вполне обосновано, что органы прокуратуры не находятся в формальной подчиненности какому-либо иному государственному органу. Успешная реализация основных задач, стоящих перед прокуратурой, возможна путем взаимодействия с иными органами государственной власти Российской Федерации при одновременном запрете дублирования их функций, а также при условии невмешательства в деятельность органов
прокуратуры по надзору за законностью других органов государственной власти, кроме случаев, прямо закрепленных законом.
3. На современном этапе развития статуса прокуратуры выявлены тенденции смещения функциональной направленности деятельности прокуратуры в сторону обеспечения законности в деятельности органов публичной власти, а также утверждения прокуратуры в качестве государственного органа, ответственного за соблюдение конституционной законности в целом. Стабильность конституционно-правового статуса прокуратуры и ее самостоятельность в рамках компетенции могут быть обеспечены четким отражением в Конституции РФ основ ее правового статуса, определением основных форм взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти. При этом вопросы определения порядка назначения (согласовывания) кандидатуры на должность прокурора субъектов Российской Федерации следует согласовывать с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Выполнение прокуратурой координационных функций контрольно-надзорных органов не может быть признано целесообразным. Исполнение и соблюдение законов - не только предмет прокурорского надзора, это и обязанность иных органов власти, в том числе органов контроля (надзора). Если прокуратура станет регулировать выполнение этой обязанности, то произойдет подмена полномочий органов исполнительной власти, что недопустимо. Вместе с тем, это не исключает принятие совместных нормативных правовых актов, регулирующих их взаимоотношения в надзорной сфере.
5. Прокурорский надзор за законностью проецируется на д
