АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации»
На правах рукописи
БОЙЦОВА Ирина Сергеевна
Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2004
Работа выполнена на кафедре теории права и государственно правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета имени В.Г.Белинского
Научный руководитель: доктор юридических наук, доктор
исторических наук, профессор Гошуляк Виталий Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Скуратов Юрий Ильич
кандидат юридических наук, доцент Фомин Алексей Александрович
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет
Защита диссертации состоится «
2004 года в
:ов на заседании диссертационного совета Д 227.001.05 в
час
Российском государственном торгово-экономическом университете по адресу:
125993, г.Москва, А-445, ГСП-3, ул.Смольная, д.36, ауд. 127. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного торгово-экономического университета.
Автореферат разослан 2004г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Василевская Л.Ю.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации стало важным этапом на пути становления России как демократического правового государства. Нынешняя российская Конституция содержит и новые подходы к проблемам российского федерализма. Ее значимость в этом направлении еще не до конца оценена. Фактически Конституцией РФ 1993 г. было завершено создание современных основ российского федерализма, и Россия в этой связи превратилась из унитарного государства, каким она являлась фактически после 1918 г., в государство федеративное. Субъекты федерации получили право на собственное законодательство.
В этой связи свою значимость приобрели проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации. Другими словами, на первое место в двухуровневой системе законодательства России как федеративного государства стала выходить проблема укрепления конституционной законности. В ее решении принимают участие в той или иной степени все государственные органы. Однако особое место в ней принадлежит органам прокуратуры, поскольку прокуратура как самостоятельный и независимый государственный орган осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Выяснение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения конституционной законности имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволяет выявить роль прокуратуры в российском обществе как правоохранительного органа, ее место в государственном механизме обеспечения конституционной законности, разработать научную концепцию правового положения прокуратуры в системе разделения властей и в системе обеспечения конституционной законности. Ведь в современных условиях реализация конституционной законности сопряжена с рядом сложностей, значительная часть которых связана с сепаратистскими стремлениями ряда субъектов Российской Федерации и отсутствием значительного законотворческого опыта в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В практическом плане изучение данной проблемы дает возможность повысить эффективность деятельности прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности, выработать систему практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в части, касающейся данной отрасли надзора.
'''.' Л Я ь>! IЛ л-I" л Л
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке конституционного права уделяется значительное внимание изучению конституционной законности и роли государственных органов в его реализации. Здесь необходимо назвать фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Л. Д. Воеводина, В. Т. Кабышева, В. А. Карташкина, Б. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, В. Е. Чиркина и других авторов.
Однако вопросы роли прокуратуры в системе обеспечения конституционной законности в них не подвергаются специальному исследованию.. Работы указанных авторов рассматривают данную проблему как составную часть других проблем. Однако они играют важную методологическую роль в рассмотрении нашей проблемы.
Специально вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определении ее места и роли в государственном механизме России были предметом исследования таких ученых как В. И. Басков, В. П. Беляев, В. Г. Бессарабов, С. Н. Бочарова, Г. И. Бровин, В. 3. Гущин, В. Г. Даев, Н. А. Дегтярева, B.C. Джатиев, С. Ю. Зайков, Ф. М. Кобзарев, Н. И. Костенко, С. С. Кравчук, Н. С. Малеин, В. П. Рябцев, Ю.И. Скуратов и других. В их работах основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе разделения властей, историко-теоретическому анализу этого государственно-правового института. Эта группа исследований достаточно многочисленная. В них рассматриваются различные, заслуживающие внимания аспекты деятельности прокуратуры.
Вместе с тем, при всей многочисленности научных исследований, посвященных прокуратуре, ее деятельность в области обеспечения конституционной законности специально рассматривается только в некоторых работах. В этой связи следует назвать исследования таких авторов как А. В. Безлепкин, В. Г. Бессарабов, В. 3. Гущин, Н. В. Мельников, С. А. Осипян, А. В. Чурилов.
Таким образом, актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность в науке конституционного права предопредели выбор темы исследования.
Цель диссертации состоит в определении места прокуратуры в системе органов государственной власти и в системе разделения властей и ее влияния на обеспечение конституционной законности.
Поставленная цель определила и основные задачи исследования. Они состоят в: а) выявлении тенденций" и противоречий развития прокуратуры как государственного органа обеспечения конституционной законности;
б) раскрытии правового статуса прокуратуры яа современном этапе и его влияние на обеспечение конституционной законности в Российской Федерации;
в) определении основных направлений обеспечения конституционной законности в Российской Федерации;
г) выработке методики оценки соответствия и не противоречия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, которая может использоваться в деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности;
д) изучении конституционных основ деятельности прокуратуры как органа надзора за соблюдением конституционной законности в Российской Федерации;
е) выявлении целей, задач и функций деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности и обобщении практики ее работы в данном направлении.
Объектом исследования стала надзорная функция прокуратуры как основная ее функция в части, касающейся обеспечения конституционной законности.
Предметом исследования служат правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, а также прокурорский надзор за соблюдением конституционной законности с учетом федеративного устройства России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации комплексных исследований, специально изучающих конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла свое отражение научная новизна диссертационного исследования:
1.В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокуратуры позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать конституционную законность в сравнении с тем обеспечением, которое бы проводила прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием обеспечения конституционной законности.
2. Под конституционной законностью следует понимать политико-правовой режим, характеризующийся соответствием и не противоречием Федеральных законов, законов субъектов федерации Конституции Российской Федерации. Стержнем конституционной законности в федеративном государстве является соответствие основных законов субъектов федерации федеральной Конституции. Следовательно, в структуре конституционной законности следует выделять два уровня - федеральный и
уровень субъектов федерации. Если в первом случае под конституционной законностью понимается соответствие конституции федеральных законов и основных законов субъектов федерации, то во втором случае - соответствие законов субъекта федерации основному закону субъекта федерации.
3.Конституционно-правовой статус прокуратуры в 90-е годы XX века развивался в векторе от урезания ее полномочий до их восстановления практически в прежнем объеме, что позволило повысить эффективность прокуратуры в обеспечении конституционной законности. Вместе с тем не закрепление места прокуратуры в системе органов государственной власти в Конституции РФ не является стабилизирующим фактором, поскольку статус прокуратуры можно изменять федеральным законодательством как путем расширения ее полномочий в области надзора за соблюдением конституционной законности, так и путем их урезания и ликвидации.
^Неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить соотношение прокурорской власти с другими ветвями власти, а, следовательно, степень ее влияния на обеспечение конституционной законности.
5.Надзорная функция прокуратуры за исполнением законов и защитой прав и свобод граждан предопределяет самостоятельность и независимость прокуратуры. Именно надзорная функция прокуратуры за обеспечением конституцонной законности делает прокуратуру органом, востребованным не только государством, но и формирующимся в России гражданским обществом.
6.Процесс утверждения единой конституционной законности в России осуществляется недостаточно динамично, а в ряде случаев и при противостоянии местных элит. Некоторые руководители субъектов федерации с исправлением своего законодательства не спешат, затягивают работу по рассмотрению протестов прокуроров, возлагая надежды на согласительные процедуры. Однако, по мнению автора, подобная политика обусловлена отсутствием четкой и выверенной позиции федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации. Поэтому надзорная функция прокуратуры в части, касающейся обеспечения конституционной законности, продолжает оставаться задачей актуальной и прокуратура ее на данном этапе выполняет.
7.Выработка методики оценки конституционности учредительных актов субъектов Российской Федерации прокуратурой и выдвижение системы практических рекомендаций по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части, касающейся конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.
Методологическую основу диссертации составили современные научные концепции института прокуратуры и государственного механизма обеспечения конституционной законности.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу становления и развития института прокуратуры России, общенаучные и частпонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу законодательства о прокуратуре, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права теориям прокуратуры и конституционной законности.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, касающиеся института прокуратуры и обеспечения конституционной законности, другие нормативные правовые акты.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что она имеет значение для повышения эффективности работы прокуратуры в области обеспечения конституционной законности, совершенствования законодательства о прокуратуре и правоприменительной практики в этой сфере. Выводы и положения исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах, в преподавании курсов конституционного права, прокурорского надзора, спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основнвге положения и вв1водв1 диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета, кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного торгово-экономического университета, докладывались на 2-х научно-практических конференций в Пензе, использовались автором в практической работе в прокуратуре, изложены в опубликованных работах соискателя.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ
Во Введения обосновывается актуальность темы, показана степень изученности проблемы в науке конституционного права, определены цель, объект, предмет исследования, степень научной новизны и положения выносимые на защиту, определены методологические основы диссертации и ее практическая значимость.
Первая глава «Становление и развитие конституционно-правового статуса прокуратуры в части, касающейся надзора за состоянием конституционной законности в Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе первой главы — «Историко-теоретический анализ развития прокуратуры как государственного органа обеспечения конституционной
законности» рассматривается историко-теоретический анализ развития прокуратуры как государственного органа обеспечения конституционной законности.
Исследователи истории российской прокуратуры традиционно выделяют три основных этапа в ее развитии: дореформенная царская прокуратура (1722 - 1864 гг.); пореформенная прокуратура (1864 - 1917 гг.): прокуратура советского и современного периодов (с 1922 г. по настоящее время). В диссертации анализируются особенности этапов развития российской прокуратуры с точки зрения выполнения ею задач укрепления законности.
На основании проведенного анализа сделан вывод о том, что в дореволюционный период произошло изменение правового статуса российской прокуратуры, которая из органа общего надзора превратилась в орган уголовного преследования, хотя изначально она создавалась как орган обеспечения законности и осуществляла надзор за соблюдением законов государственными учреждениями. В этой связи она наделялась правом приостановления действия незаконных правовых актов и решений органов государственной власти. Эту функцию прокуратура выполняла в рамках общего надзора. Естественно, в дореволюционный период речи не могло идти о прокурорском надзоре за соответствием одних нормативно-правовых актов другим. Россия в то время была не федеративным, а унитарным государством и ее правовая система являлась одноуровневой, а не двухуровневой. Поэтому в понятие конституционной законности в дореволюционный
период следует вкладывать смысл обеспечения соответствия не регионального законодательства федеральному, а соответствия- действий и решений органов государственной власти законам.
После Октябрьской революции прокуратура упраздняется без замены ее новым органом. Надзор и контроль за первые пять лет существования Советского государства не был сосредоточен в каком-либо специальном органе и входил в функции многих органов и учреждений.
После завершения гражданской войны советская власть возвратилась к вопросу о прокуратуре.
Положение о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. на учрежденную в составе Наркомата юстиции прокуратуру возложило следующие задачи: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; непосредственное наблюдение за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия преступлений; поддержка обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Следовательно, этим нормативным актом восстанавливалась прокуратура надзорного типа, характерная для петровского периода. За ней закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились до наших дней.
После образования СССР впервые в советском законодательстве Конституция была названа отправной точкой в сфере прокурорского надзора. Именно с этого времени можно вести речь о деятельности прокуратуры в сфере обеспечения конституционной законности, которую следует понимать как обеспечение соответствия нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственными власти, Конституции СССР. Прокуратура Союза ССР при обнаружении несоответствия постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР и союзных республик, местных органов власти Конституции СССР, постановлениям, распоряжениям Правительства СССР наделялась правом опротестовывать указанные акты ведомств и местных органов власти в соответствующие вышестоящие органы.
Эта тенденция развития советской прокуратуры была закреплена в Конституции СССР 1936 г. и прокуратура, таким образом, получила высший конституционный статус. Она признавалась самостоятельной системой государственных органов, действовавших независимо от местных властей и подчинявшаяся Генеральному прокурору СССР.
Однако эта независимая система прокуратуры в 30-е - первой половине 50-х гг. XX в. не смогла противостоять сталинским репрессиям. Она являлась частью той государственной системы, которая была создана и функционировала в те годы. Поэтому прокуратура не стала и не могла стать гарантией законности и правопорядка, защитницей прав и свобод человека и гражданина. Даже, занимая активную позицию в этом вопросе, прокуратура, тем не менее, реализовывала свои полномочия не непосредственно, а через суд.
Тем не менее, сам факт сохранения в законодательстве указания на конституционную законность имел свою значимость для обеспечения юридического верховенства Конституции СССР по сравнению с другими нормативно-правовыми актами.
В 60-е - 70-е гг. XX в. принимается ряд законодательных актов, конкретизировавших отдельные аспекты организации и деятельности прокуратуры. Однако в них конституционный надзор не стал самостоятельной отраслью прокурорского надзора, а осуществлялся в рамках общего надзора.
Конституция СССР 1977 г. отвела прокуратуре самостоятельную главу, в которой раскрывались основополагающие принципы ее организации и деятельности. В Конституции СССР получили закрепление принципы независимости прокурорского надзора, единства и централизации органов прокуратуры, закреплялась обязанность прокуроров осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов. Прокурорский надзор становился самостоятельной формой государственной деятельности. Эти конституционные положения давали возможность прокурорам более качественно исполнять свои полномочия, что положительно отражалось на состоянии законности и правопорядка, защите прав и свобод личности даже в условиях партийного руководства органами прокуратуры и чрезмерной идеологизированности этой сферы государственной деятельности.
В 1978 г. в соответствии с новой Конституцией СССР принимается Конституция РСФСР. Относительно прокуратуры в ней закреплялись те же правовые нормы, что и в Конституции СССР. Однако в Конституции РСФСР содержались положения, касающиеся высшей юридической силы Конституции РСФСР по сравнению с иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми в республике и положения, связанные с соотношением Конституции РСФСР и конституциями ее субъектов. Если Конституция РСФСР 1937 г. требовала полного соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР, то Конституция 1978 г. устанавливала, что автономные республики имеют свою конституцию, соответствующую Конституции РСФСР и учитывающую особенности
автономной республики. Кроме того, Конституция РСФСР 1978 г., наряду с закрепленной ранее в Конституции РСФСР 1937 г. обязанности граждан соблюдать Конституцию РСФСР, закрепила эту обязанность и за государственными и общественными организациями, должностными лицами. Следовательно, необходимо - констатировать дальнейшее усиление верховенства Конституции РСФСР в правовой системе страны.
Эта тенденция была закреплена и в принятом на основе Конституции СССР 30 ноября 1979 г. законе «О Прокуратуре СССР», который более подробно регламентировал деятельность прокуратуры в области укрепления конституционной законности. Относительно конституционной законности Закон устанавливал, что Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативами и иными общественными организациями, должностными лицами и гражданами с тем, чтобы акты, издаваемые указанными органами и организациями, соответствовали Конституции СССР, конституциями союзных республик и конституциями автономных республик, законодательным актам' СССР, союзных и автономных республик, а также постановлениям Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик. Как видим, здесь были конкретизированы и расширены объекты общего надзора. Это - министерства, государственные комитеты и ведомства, предприятия, учреждения и организации, исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов, колхозы, кооперативы и иные общественные организации, должностные лица и граждане. Таким образом, закон о прокуратуре 1979 г. в значительной мере конкретизировал, уточнил и расширил полномочия прокуратуры в сфере общего надзора, куда следует отнести и надзор за соблюдением конституционной законности.
В таком виде прокуратуру застал распад СССР и образование единой системы органов прокуратуры России в конце 1991 года.
Анализ истории российской прокуратуры, с точки зрения обеспечения ею конституционной законности показывает, что это направление в деятельности прокуратуры на всех этапах ее развития не являлось главным, несмотря на то, что реализация функции общего надзора оказывала влияние на состояние конституционной законности. Задачу укрепления конституционной законности в качестве самостоятельной не ставил ни один нормативно-правовой акт, касающийся прокурорского надзора. Она,
начиная с 30-х годов XX века, решалась в составе общего надзора. Положительным фактом было то, что отправной точной прокурорского надзора стала Конституция СССР.
Проведенный анализ показывает также, что надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.
Во втором параграфе первой главы — «Развитие правового статуса прокуратуры на современном этапе и его влияние на обеспечение конституционной
законности в Российской Федерации» рассмотрены вопросы развития правового статуса прокуратуры на современном этапе я его влияние на обеспечение конституционной законности в Российской Федерации.
После 1991 г. - времени провозглашения в Российской Федерации судебно-правовой реформы - правовой статус прокуратуры стал изменяться, что оказало свое влияние на степень и меру обеспечения конституционной законности.
Политические и экономические преобразования начала 90-х гг. XX в., демократизация общественных отношений, курс на утверждение принципов правового государства не могли не коснуться прокуратуры. Это нашло отражение в Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РФ 24 октября 1991 года. В ней авторы поставили под сомнение целесообразность общего надзора прокуратуры, и пришли к выводу о сосредоточении усилий прокуратуры на функции уголовного преследования и составной ее части - поддержании обвинения в суде
В дальнейшем ряд принципиально важных положений Концепции, касающихся статуса прокуратуры, посредством законодательства был изменен. Это случилось потому, что проект закона «О прокуратуре Российской Федерации», подготовленный на основе Концепции судебно-правовой реформы был отклонен и 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ был припят закон, подготовленный Генеральной прокуратурой РФ, который, тем не менее, воплотил в своих правовых нормах ряд положений Концепции. Закон о прокуратуре РФ за прокуратурой сохранил надзорные функции и другие полномочия, направленные на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности в стране, оставив, таким образом, прокуратуру на той линии ее развития, которая была предопределена исторически. Следовательно, прокуратура в России сохранялась как надзорный орган и как орган уголовного преследования. Однако сфера надзора прокуратуры законом 1992 г. сужалась, что повлияло на степень надзора прокуратуры за состоянием конституционной законности.
Принципиально изменился подход к закреплению статуса прокуратуры в Конституции Российской Федерации 1993 года. В ней отсутствует самостоятельная глава о прокуратуре, а статья 129, посвященная прокуратуре, находится в главе «Судебная власть», хотя прокуратура, как известно, не входит в судебную систему. В статье закрепляются некоторые принципы деятельности прокуратуры в Российской Федерации, и не затрагивается вопрос о ее полномочиях, включая защиту прав и свобод человека и гражданина. Статья 71 Конституции РФ прокуратуру отнесла к предметам ведения Российской Федерации, а статья 72 кадры правоохранительных органов закрепила в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вместе с тем статья 104 Конституции РФ, касающаяся субъектов права законодательной инициативы, не перечислила Генерального прокурора РФ в числе субъектов этого права. Он также не может обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия нормативно-правовых актов Конституции РФ (ст. 125). Следовательно, положения Конституции Российской Федерации в части, касающейся прокуратуры, своими истоками уходили в Концепцию судебно-правовой реформы 1991 года, которая не в полной мере была воспринята законодателем при принятии закона о прокуратуре. Положение части 5 статьи 129 Конституции РФ, согласно которой полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом, дало возможность посредством новой редакции федерального закона о прокуратуре 1995 г. сохранить сильную прокуратуру в России.
Федеральный закон впервые закрепил за прокуратурой право осуществления надзора за исполнением действующих на территории страны законов от имени государства - Российской Федерации (ст. 1, п. 1 Закона).
В соответствии с новой редакцией федерального закона органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими законами (ст. 4, п. 2). Эта правовая норма поставила прокуратуру в действие принципа разделения властей, указав на ее независимость от других органов государственной власти. Принцип независимости прокуратуры позволил ей проводить работу по обеспечению конституционной законности, не взирая на позицию других органов государственной власти, усилив тем самым эффективность прокурорского надзора в данной сфере. Безусловно, редакцией закона был существенно повышен правозащитный потенциал прокуратуры с выделением специальной функции надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Изменения в федеральном законе 1995 г. о прокуратуре усиливали ее правозащитную функцию, что положительно сказывалось на прокурорском надзоре за соблюдением конституционной законности.
Тенденция на усиление правозащитного потенциала прокуратуры сохранилась и в последующих изменениях, вносимых в федеральный закон о прокуратуре. Существенные изменения были внесены в этот закон в 1999-2002 годах.
Таким образом, правовой статус прокуратуры за последнее десятилетие развивался в направлении от урезания ее полномочий до восстановления во многих случаях прежних позиций сильной прокуратуры, как органа, осуществляющего общий надзор за законностью, В части, касающейся конституционно-надзорных полномочий прокуратуры, изменения не шли, как в первом случае, - от урезания полномочий до их восстановления, а велись в векторе постепенного усиления правозащитной функции прокуратуры, которая в настоящее время приведена в соответствие с задачами обеспечения единства правовой системы Российской Федерации. Изменения в правовом статусе прокуратуры, закрепленные в российском законодательстве за последнее десятилетие в части, касающейся усиления правозащитной функции прокуратуры, соответствовали задачам обеспечения конституционной законности и правопорядка. Здесь в годы реформ не произошло сужения функций прокуратуры. Хотя мы разделяем при этом точку зрения отдельных исследователей, согласно которой не существует идеальной прокуратуры и идеальной судебной системы. Вместе с тем нынешнее правовое положение прокуратуры является оптимальным для обеспечения конституционной законности и соответствует переходному экономическому периоду, когда требуется усиление роли государства и государственной власти. Поэтому предложения об ограничении функций прокуратуры только уголовным преследованием преждевременны.
В целом институт прокуратуры в части касающейся ее конституционно-надзорных полномочий, нашедший свое выражение в различных законодательных актах, характеризуется согласованностью включенных в него правовых норм. Развитие правового статуса прокуратуры за последние годы создало необходимую правовую базу для эффективной работы по обеспечению конституционной законности в стране.
В третьем параграфе первой главы - «Понятие и основные направления обеспечения конституционной законности. Методика оценки соответствия и непротиворечия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской
Федерации» рассмотрены понятие и основные направления обеспечения конституционной законности, а также выработана методика оценки конституционности
конституций и уставов субъектов Российской Федерации прокуратурой и выдвижение системы практических рекомендаций по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части, касающейся конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.
В настоящее время сложилось широкое и узкое понимание конституционной законности. Сторонники широкого подхода под конституционной законностью понимают правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц, демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции. Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие законов Конституции.
Соискателю представляется более убедительным подход, согласно которому под конституционной законностью следует понимать соответствие законов Конституции. Этот подход, во-первых, отличается своей предельной конкретностью в понимании конституционной законности и не размывает ее, выявляет соотношение законности и конституционной законности как целого и части, делает последнюю категорией, имеющей самостоятельное значение. Во-вторых, посредством его подчеркивается юридическое верховенство Конституции РФ в сравнении с другими нормативными актами, включая и федеральные законы. Все они должны соответствовать Конституции и не могут противоречить ей. В-третьих, такой подход к пониманию конституционной законности имеет важное значение для России как федеративного государства, законодательство которого состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов федерации. При этом в нормативпо-правовом регулировании сегодня все больший приоритет получают именно законы, а не подзаконные акты. Поэтому, говоря о конституционной законности в России как федеративном государстве, следует иметь в виду, прежде всего, соответствие законов субъектов РФ федеральному законодательству и, в первую очередь, соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации.
Итак, под конституционной законностью следует понимать политико-правовой режим, характеризующийся соответствием и не противоречием федеральных законов, законов субъектов федерации Конституции. Стержнем конституционной законности в федеративном государстве является соответствие и не противоречие основных законов субъектов федерации федеральной конституции, ибо они устанавливают основы конституционного строя федеративного государства в субъектах федерации, регулируют и защищают основные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. осуществляют правовое
регулирование самых важных сфер общественных отношений и человеческой деятельности, устанавливают разумный баланс между свободой и властью.
Содержание конституционной законности составляет не противоречие федерального конституционного законодательства России, которое призвано воплощать правовые принципы, общественные идеалы и ценности.
Принципами конституционной законности являются юридическое верховенство Конституции РФ и единство конституционного законодательства России. Для осуществления на практике принципов конституционной законности требуется соблюдение Конституции РФ всеми субъектами права и ее правовая охрана государственными органами: Президентом РФ, Конституционным Судом РФ/ прокуратурой.
В числе гарантий конституционной законности выделяются специальные юридические гарантии, главными из которых являются надзор и контроль за состоянием конституционной законности и эффективность мер юридической ответственности, применяемых к правонарушителю.
Основные направления обеспечения конституционной законности состоят в обеспечении верховенства Конституции РФ на всей территории Российской Федерации и приведение в соответствие с Конституцией РФ конституций, уставов, законов, двусторонних договоров, соглашений и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Важное значение в реализации данных направлений обеспечения конституционной законности отводится прокуратуре как органу, осуществляющему от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации. Исходя из представленного нами и другими исследователями понимания конституционной законности и с учетом федеративного устройства России соблюдение Конституции РФ в нашем случае будет означать соответствие и не противоречие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации.
В диссертации разработана методика оценки соответствия и не противоречия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации. Данная методика может иметь практическое значение для организации прокурорского надзора за соответствием конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и включает в себя три составных части. Первая - методика работы с главами
конституций и уставов в части, касающейся основ конституционного строя. Вторая -методика работы с главами конституций и уставов субъектов РФ, регулирующих институт прав и свобод человека и гражданина. Третья - методика работы с главами конституций и
уставов, учреждающих систему органов государственной власти субъектов федерации. Представленная методика может служить исходными началами для практической деятельности органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за соответствием конституций и уставов субъектов федерации Конституции РФ.
Вторая глава «Конституционные основы деятельности прокуратуры как органа надзора за соблюдением конституционной законности в Российской Федерации» включает в себя три параграфа.
Параграф первый главы второй — «Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих конституционную законность» - содержит анализ места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих конституционную законность.
Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти. Не восполняет этот пробел и федеральный закон о прокуратуре, несмотря на прямое указание Конституции РФ о том, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Факт не закрепления в Конституции РФ статуса прокуратуры не дает основания признать этот статус достаточно стабильным фактором, поскольку он может изменяться текущим федеральным законодательством, в которое в современных условиях постоянно вносятся дополнения, в том числе и в зависимости от расстановки политических сил в обществе.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Это положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти.
Статья 129 Конституции РФ определила только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает па то, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Статья 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, помещена в главе «Судебная власть». Однако это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует включать в судебную власть. Ведь в соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура такими
полномочиями не наделена и таких форм своей деятельности не имеет и не должна в этой связи входить в судебную ветвь государственной власти.
Большинство точек зрения о месте прокуратуры в системе разделения властей объединяет то обстоятельство, что исследователи относят прокуратуру к органам государственной власти. И это правильно, по мнению соискателя, так как прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством па осуществление его задач и функций. Это подтверждает и федеральный закон о прокуратуре, в котором закрепляется положение о том, что прокуроры и следователи являются представителями государственной власти.
Конституция РФ не использует понятие прокурорской власти. В ней система прокурорских органов рассматривается с позиции организации прокурорской деятельности. Следовательно, такая неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти. Между тем власть, осуществляемая органами прокуратуры, является самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, свою функциональную направленность и присущие только ей методы деятельности. По своей юридической природе прокурорская власть не может подчиняться какой-либо другой ветви власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать определенную обособленность в механизме разделения властей.
Многие современные исследователи пришли к выводу, что в настоящее время недостаточно выделять только три ветви власти. Поиск новых ветвей власти необходимо вести за пределами законодательной, исполнительной и судебной властей.
Если посмотреть па прокуратуру с точки зрения выполняемых ею функций и задач, то ее следует отнести к правоохранительным органам. Тем более, федеральный закон о прокуратуре на нее возложил задачу координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако отнесение прокуратуры к правоохранительным органам не позволяет автоматически считать прокуратуру органом исполнительной власти, подобно органам МВД, ФСБ, юстиции, налоговой полиции и т д., так как органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в том числе и органами исполнительной власти. Следовательно, прокуратура, функционально являясь частью правоохранительных органов, вместе с тем занимает особое, специфическое место в этой системе, именно в силу своей независимости и самостоятельности, по крайней мере, на уровне правовых установок.
Вместе с тем отдельные исследователи, неправомерно на наш взгляд, предлагают интегрировать органы прокуратуры в исполнительную власть. Это предложение не может быть принято в принципе, поскольку оно будет противоречить самой юридической природе прокуратуры. Она в данном случае утратит свою независимость от других ветвей власти и других государственных органов, необходимую для осуществления своих функций.
В науке конституционного права высказывается мнение о том, что прокуратура является правовым механизмом реализации полномочий Президента РФ.» Отнесение прокуратуры к президентской власти лишает ее главного признака - независимости. Прокуратура, как единая федеральная централизованная система органов, осуществляет функцию надзора от имени Российской Федерации, а не Президента РФ.
Некоторые исследователи высказывают мнение о том, что прокуратура не входит в структуру ни одной из ветвей власти, но является важнейшим и неотъемлемым элементом системы сдержек и противовесов, которая позволяет обеспечивать не только правильное разделение полномочий между различными ветвями власти, но и их согласованное функционирование. Эту точку зрения также нельзя принять, так как, с одной стороны, прокуратура выпадает из органов государственной власти, а, с другой стороны, орган государственной власти не может быть системой сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов связана с полномочиями одной ветви власти по отношению к другой ветви власти. Сама же ветвь власти и органы в нее входящие не могут служить сдержками и противовесами.
Прокуратуру нельзя отнести также к законодательной или судебной ветви власти, хотя и такие точки зрения высказывались в юридической науке. Соискатель также не согласен с данной позицией так как, во-первых, основной функцией органов законодательной власти является принятие законов, а участие парламента в формировании органов прокуратуры и заслушивание отчетов об их работе относится к системе сдержек и противовесов между законодательной и прокурорской властями. Последняя имеет полномочия по возбуждению уголовного преследования в отношении депутатов, в случае совершения ими преступлений, а также полномочия по оспариванию в суде противоречащих закону правовых актов. Во-вторых, прокуратура не входит в судебную систему, поскольку она не отправляет правосудия. Прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе и не выносит судебных решений. В организационном плане прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.
Таким образом, на основе проведенного анализа диссертант сделала вывод о том, что прокурорскую власть следует выделить отдельно и отнести к самостоятельной ветви, наравне с законодательной, исполнительной., судебной и президентской. Между этими ветвями власти существует система взаимных сдержек и противовесов. Прокурорская власть взаимодействует с другими ветвями власти. При этом разные ветви власти в системе взаимодействия обладают правом контроля над деятельностью друг друга, что является необходимым условием сдержек и противовесов.
Прокурорская власть взаимодействует также с другими органами, которые в силу того, что не составляют системы органов власти, не вписываются в схему разделения властей, но выполняют важные функции по защите прав и свобод человека и гражданина.
Принципиальное различие прокуратуры и всех иных органов, осуществляющих контроль, состоит в том, что прокуратура является универсальным органом защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоприменительные и контролирующие органы. Таким образом, наряду с существующими в Российской Федерации ветвями власти, следует признать и прокурорскую власть. По своим функциональным признакам она является государственной властью со всеми присущими ей атрибутами. Соискатель в этой связи разделяем точку зрения Н. В. Мельникова, согласно которой прокурорская власть есть самостоятельный вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также уголовного преследования. Формой выражения этой власти является система органов прокуратуры с подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
Функция обеспечения конституционной законности прокуратурой в Российской Федерации, а также выделение прокурорской власти в качестве самостоятельной ветви требуют совершенствования законодательства в части, касающейся независимости прокуратуры. В этой связи материалы нашего исследования позволяют поддержать предложения исследователей о выделении в Конституции РФ самостоятельного раздела о прокуратуре, с описанием в нем задач, функций, объектов надзора прокуратуры, порядка назначения ее высших должностных лиц; о создании федерального конституционного закона о прокуратуре; о дополнении понятия «прокурорский надзор» в законодательстве о прокуратуре словом «высший»; о включении в федеральный закон о прокуратуре указания на осуществление прокурорского надзора за исполнением решений Конституционного Суда Российской Федерации.
Внесение этих изменений в Конституцию РФ и законодательство позволит окончательно утвердиться в российском обществе прокурорской власти как самостоятельной ветви власти. Ведь прокурор, рассматривая конституционность нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации может добиваться их приведения в соответствие с Конституцией РФ самостоятельно, без обращения в суд, обращаясь в законодательные (представительные) органы субъектов федерации, что также указывает на существование прокурорской власти. Механизм разрешения этих вопросов прокуратурой без обращения в суд обусловлен статусом прокуратуры.
Таким образом, прокуратура в разделении властей занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать и защищать конституционную законность в сравнении с той защитой, которую бы обеспечивала прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти либо была просто органом государственной власти с особым статусом. Ведь в ней тогда не было бы участия в системе сдержек и противовесов. Поэтому прокуратура как независимый орган осуществляет деятельность по обеспечению конституционной законности не только по своему функциональному назначению, но она обеспечивает эту законность еще и как самостоятельная ветвь власти через систему сдержек и противовесов. Независимость прокурорской власти является необходимым условием обеспечения конституционной законности в Российской Федерации.
Во втором параграфе второй главы - «Целя, задачи, функции и полномочия прокуратуры в обеспечении конституционной законности» - рассмотрены цели, задачи, функции и полномочия прокуратуры в обеспечении конституционной законности.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями прокуратуры определены обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Эти цели прокуратуры напрямую вытекают из общих начал законодательства и смысла нынешней Конституции Российской Федерации.
Задачи прокуратуры федеральный закон не определяет. Эта категория более конкретная и частная. Они должны соответствовать ее целям и определяться юридической природой прокуратуры и ее предназначением. Исходя из надзорного предназначения прокуратуры в механизме реализации государственной власти, исследователи вполне правомерно, на наш взгляд, определяют ее следующие задачи:
1) выявление, пресечение и предупреждение нарушений законов;
2) установление обстоятельств нарушений законов и лиц, виновных в их совершении, и принятие мер по привлечению их к ответственности;
3) восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, общества и государства.
Применительно к обеспечению конституционной законности эти задачи прокуратуры будут выглядеть следующим образом: выявление нарушения Конституции РФ конституциями, уставами и законодательством субъектов Российской Федерации, установление виновных лиц (лица) в их совершении, восстановление конституционных норм в законодательстве субъектов РФ и обеспечение юридического верховенства Конституции Российской Федерации. Кроме того, в качестве таких задач следует ставить пресечение и предупреждение нарушений Конституции РФ, принятие мер по привлечению к ответственности виновных лиц, установление обстоятельств нарушений законов
В отличие от задач прокуратуры, ее функции определены в законе. Анализ правовой нормы федерального закона позволяет сделать вывод о том, что прокуратура выполняет надзорную функцию в различных отраслях прокурорского надзора, функцию уголовного преследования и функцию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это, на взгляд соискателя, основные функции прокуратуры. В России и ряде других стран все функции прокуратуры принято делить на две группы, надзорные и прочие. И это правильно, так как в соответствии с таким подходом подчеркивается главная, а именно, надзорная функция прокуратуры.
Организация и деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, которые в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ и федеральном законодательстве Конституционными принципами прокуратуры являются единство и централизация прокурорской системы.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему.
Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ
К числу принципов организации и деятельности прокуратуры, вытекающих из федерального законодательства, следует отнести принципы гласности, политической независимости (внепартийности), законности. Применительно к конституционной законности, принципы организации и деятельности прокуратуры позволяют ей обеспечивать единство и согласованность конституционного законодательства России,
независимо от других государственных органов, опираясь на единую и централизованную систему прокуратуры, на принципы гласности и законности.
Следовательно, обеспечение конституционной законности вытекает из целей, задач и функций российской прокуратуры.
В федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» надзору за исполнением законов посвящена специальная глава, где четко регулируются полномочия прокурора, средства и формы реагирования на нарушения законов.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
В деятельности по обеспечению конституционной законности прокурор в соответствии с федеральным законом обладает определенными полномочиями. Их развернутый перечень, в зависимости от отраслей прокурорского надзора, содержится в статьях 22, 27, 33 федерального закона о прокуратуре. При этом объем полномочий прокурора при осуществлении надзора в различных отраслях прокурорского надзора идентичен. В них традиционно полномочия прокурора принято делить на три группы:
1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин способствующих им условий;
2) полномочия по устранению нарушений закона;
3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
При осуществлении прокурорского надзора за соблюдением конституционной законности используется весь арсенал механизма прокурорского реагирования, который условно можно разделить на две группы: механизм как форма реализации прокурорской власти, связанный с убеждением, и механизм, как форма реализации прокурорской власти, связанный с принуждением.
В механизме прокурорского реагирования, связанном с убеждением, выделяются такие элементы, как оформление и внесение акта надзора; рассмотрение акта прокурорского реагирования; отмена либо не отмена правового акта; разработка мер, необходимых для устранения нарушений, а также причин и условий, им способствующих и т. п.
В качестве мер принуждения прокурор по основаниям, установленным законом, обращается в суд общей юрисдикции по вопросу признания правового акта субъекта федерации не действующим.
Актами прокурорского реагирования являются протест, представление, постановление прокурора и предостережение о недопустимости нарушения закона. Участники прокурорско-надзорных правоотношений, которым адресован акт прокурора, обязаны его выполнить, а при несогласии с ним - обжаловать вышестоящему прокурору или в суд. Следовательно, прокуратура обладает сегодня необходимым механизмом прокурорского реагирования для обеспечения конституционной законности.
Защита и обеспечение прокуратурой конституционной законности позволяет утверждать на практике принципы российского федерализма, с учетом того факта, что Россия является федеративным государством, и обеспечение законности и правопорядка Конституцией РФ отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство дало возможность некоторым субъектам федерации, главным образом республикам, в своих учредительных актах прокуратуру неправомерно отнести к предметам совместного ведения, а то и к предметам собственного ведения.
Передача прокуратуры из предметов ведения РФ в предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ характерна для ряда республиканских конституций. Республики по-разному закрепили в своих конституциях нормы о прокуратуре. Некоторые из них фактически пошли по пути создания параллельных систем федеральной и региональной прокуратур. Однако это противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству и в современный неустойчивый переходный период, как уже отмечали исследователи, является весьма заметным дестабилизирующим фактором.
В третьем параграфе второй главы - «Надзорная функция прокуратуры как инструмент обеспечения конституционной законности. Анализ юридической практики» рассмотрена надзорная функция прокуратуры как инструмент обеспечения конституционной законности. В нем содержится анализ юридической практики.
Как уже отмечалось, основной функцией прокуратуры является надзорная функция. В этой связи, казалось бы, данный вопрос должен быть изучен в юридической науке в достаточной степени. Однако даже при определении понятия и раскрытии содержания прокурорского надзора существуют дискуссии в научных работах. Так, например, В. П. Беляев предлагает следующее определение прокурорского надзора: «Содержание прокурорского надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов (прокуроров), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов». При этом указанная деятельность основывается па принципе публичности. Она является властной, целенаправленной,
осуществляемой в рамках предусмотренной законом процедуры, преследует цель достижения позитивного результата - подтверждение либо устранение нарушений законности.
Другой исследователь Н. В. Мельников считает, что «прокурорский надзор -форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения».
Соискателю представляется более обоснованной последняя точка зрения. В первом случае определение прокурорского надзора вытекает из того факта, что прокуратура находится за пределами ветвей власти и является государственным органом с особым статусом. Во втором случае система прокуратуры отождествляется с самостоятельной прокурорской ветвью власти. Отсюда в приведенном определении Н. В. Мельникова, во-первых, более точно подчеркнут властный характер надзорной деятельности прокурора с выходом на форму прокурорской власти. Во-вторых, в данном определении подчеркиваются цели прокурорского надзора. В-третьих, в нем выявляются прокурорско-надзорные правоотношения. В-четвертых, содержится указание на механизмы выявления правонарушений и прокурорского реагирования. В целом определение прокурорского надзора, приведенное Н. В. Мельниковым, имеет большее прикладное значение, чем первое определение. Ведь прокурорский надзор не теоретическая, а практическая, прикладная деятельность прокуратуры.
Прокурорскому надзору присущ властный характер. На это указывает его субъектный состав, процессуальная деятельность и направленность на разрешение конкретных юридических дел. По субъектному составу надзорную деятельность вправе осуществлять только прокуроры. Эта деятельность урегулирована процессуальными нормами, которые определяются обособленным блоком процессуального законодательства. Характерным признаком надзорной деятельности является ее тесная связь с разрешением юридических дел. При этом прокуратура, разрешая юридические дела, сама не может быть причислена к органам правоприменения, поскольку она осуществляет не контроль, а надзор.
Надзорная деятельность прокуратуры всегда публична и государственно-властная. Это ее также относит к самостоятельной ветви власти. Поэтому некоторые исследователи
ставят вопрос о том, что, исходя из сущности прокурорского надзора, он должен быть высшим, таким как декларировался в советский период, но в действительности таковым не являлся. Эта точка зрения не лишена оснований. Прокуроры выявляют грубые нарушения закона, но получают на свои протесты и представления во многих случаях формальные отписки, что нередко требует повторных проверок. Наделение прокурорского надзора понятием «высший» и полномочиями прокуратуры, вытекающими из этого понятия, позволит повысить эффективность всего прокурорского надзора, в том числе и в области укрепления конституционной законности. Аргументом в пользу этого может быть и тот факт, что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятельный вид деятельности государственной власти, имеющий конституционный статус. Он осуществляется в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основ конституционного строя РФ, без вмешательства во внутренние функции правоприменителей. Кроме того, прокурорский надзор проводится во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и во всех стадиях процесса государственного преследования правонарушителя - от поиска и обнаружения его до привлечения правонарушителя к ответственности, независимо от вида правонарушения и вида юридической ответственности. Следовательно, прокурорский надзор является основной и универсальной формой государственного надзора за исполнением всех действующих на территории Российской Федерации законов, как федеральных, так и региональных.
Прокурорский надзор связан с прокурорско-надзорными правоотношениями. Под ними понимаются такие социальные связи, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени Российской Федерации осуществляют надзор за точным и единообразным соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением Конституции РФ и исполнением законов - всеми субъектами правоисполнительной деятельности путем задействования определенных федеральным законом средств. Для прокурорско-надзорных правоотношений характерны те же элементы структуры, что и для любых других правоотношений, а именно, субъект, объект, субъективное право и юридическая обязанность.
В объекте прокурорского надзора следует выделять и конкретный предмет надзора. В области обеспечения конституционной законности предметом прокурорского надзора является соответствие Конституции РФ, федеральным законам нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Содержание прокурорско-надзорных правоотношений составляют права и обязанности прокуратуры и поднадзорных организаций и лиц. В надзорных правоотношениях правам прокурора корреспондируют юридические обязанности поднадзорных лиц. Следовательно, в прокурорско-надзорных правоотношениях их субъекты во всех случаях наделены правами и обязанностями. При этом следует отметить, что властные полномочия прокурора, связанные с правом требовать, создают не только корреспондирующие с ним обязанности, но и права других участников надзорного правоотношения, в том числе и право выразить недоверие прокурору, несогласие с ним, право на обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору либо в суд. Поэтому в содержании прокурорско-надзорного правоотношения следует вести речь не просто о правах прокурора и обязанностях поднадзорных организаций н лиц, а о взаимных правах и обязанностях субъектов данных правоотношений. Сказанное имеет не только чисто теоретическое, но и практическое значение, в частности, для определения пределов прокурорского надзора в области укрепления конституционной законности,
В настоящее время работа прокуратуры по обеспечению надзора за соблюдением Конституции РФ, укреплению конституционной законности активизировалась. Наряду с мерами прокурорского реагирования органами прокуратуры осуществляется активная деятельность по предотвращению принятия незаконных правовых актов. При этом-используются такие формы работы как учет и непосредственное изучение проектов законов представительных органов, подготовка на них заключений, участие в работе профильных комитетов и комиссий, выступления на пленарных заседаниях законодательных органов государственной власти.
Надзорная деятельность прокуратуры, в том числе по соблюдению Конституции РФ, отличается тем, что прокуратура, имея систему своих органов на местах, обладает обширной информацией о нарушениях конституционных норм и имеет возможность для более оперативного вмешательства.
В целях обеспечения конституционной законности органы прокуратуры тесно сотрудничают с конституционными и уставными судами субъектов федерации, там, где они созданы, такое сотрудничество становится особенно актуальным в связи с необходимостью дальнейшего укрепления конституционной законности в стране.
В параграфе содержится подробный анализ юридической практики. Сделан вывод о том, что прокуроры почти всех субъектов федерации во взаимодействии с управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, нередко преодолевая серьезное
противодействие местных властей, принимали меры по укреплению конституционной законности. Однако, достигнутые результаты не могут считаться достаточными. Необходимо признать, что курс на укрепление российской государственности, упрочение механизма федеративного устройства, обеспечение верховенствующего положения Конституции РФ еще не всегда выдерживается в законодательстве и политической практике рада субъектов федерации.
Несмотря на то, что главы республик и других субъектов федерации постепенно приходят к пониманию необходимости проводимых реформ, процесс утверждения единой конституционной законности осуществляется недостаточно динамично, а в ряде случаев и при противостоянии местных элит. Некоторые руководители субъектов федерации с исправлением своего законодательства не спешат, затягивают работу по рассмотрению протестов прокуроров, возлагая надежды на согласительные процедуры и т.п. Однако, по мнению автора, подобная политика обусловлена отсутствием четкой и выверенной позиции федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации. Поэтому надзорная функция прокуратуры в части, касающейся обеспечения конституционной законности, продолжает оставаться задачей актуальной и прокуратура ее на данном этапе выполняет.
В целях повышения эффективности работы прокуратуры по обеспечению конституционной законности представляется целесообразным внесение в федеральный закон о прокуратуре изменений, связанных с усилением превентивной функции прокуратуры в данной отрасли, предусмотрев направление соответствующим прокурорам проектов законодательных актов субъектов федерации, подготовку по ним прокурорских заключений, участие прокуроров в работе комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В заключении подводятся итоги исследования, сделаны выводы и обобщения.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:
1. Бойцова И. С. Обеспечение прокуратурой конституционной законности. -Актуальные проблемы российского права на рубеже 2 0-21 веков // Сборник материалов 2 Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза: ПГПУ, 2003.-0,3 п.л.
2. Бойцова И.С. Понятие и основные направления обеспечения конституционной законности. - Тенденции и противоречия развития российского права на
современном этапе // Сборник материалов 2 Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза: ПГПУ, 2003. - 0,3 п.л.
3. Бойцова И.С. Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации. — Юридический вестник // Межвузовский сборник научных трудов. - Вып. 13. -Пенза: ПГПУ, 2004. - 0,5 п.л.
4. Бойцова И.С. Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих конституционную законность. - Юридический вестник // Межвузовский сборник научных трудов. - Вып. 15. - Пенза: ПГПУ, 2004. - 0,5 п.л.
5. Бойцова И.С. Практика работы прокуратуры по обеспечению конституционной законности. - Юридический вестник // Межвузовский сборник научных трудов. -Вып. 15. - Пенза: ПГПУ, 2004. - 0,4 п.л.
'04- 1 '.S SÄ
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бойцова, Ирина Сергеевна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Становление и развитие конституционно-правового статуса прокуратуры в части, касающейся надзора за состоянием конституционной законности в Российской Федерации.
§Л. Историко-теоретический анализ развития прокуратуры как государственного органа обеспечения конституционной законности.
§ 2. Развитие правового статуса прокуратуры на современном этапе и его влияние на обеспечение конституционной законности в
Российской Федерации.
§ З.Понятие и основные направления обеспечения конституционной законности. Методика оценки соответствия и непротиворечия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации стало важным этапом на пути становления России как демократического правового государства. Нынешняя российская Конституция содержит и новые подходы к проблемам российского федерализма. Ее значимость в этом направлении еще не до конца, оценена. Фактически- Конституцией-РФ 1993 г. было завершено создание современных основ российского федерализма, и Россия в этой связи превратилась из унитарного государства, каким она являлась фактически после 1918 г., в государство федеративное. Субъекты федерации получили не только свои предметы ведения и компетенцию по предметам совместного ведения, но и право на самостоятельное образование своих органов государственной власти, а также право на собственное законодательство и управление в этих предметах ведения.
В этой связи свою значимость приобрели проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации. Другими словами, на первое место в двухуровневой системе законодательства России как федеративного государства стала выходить проблема укрепления конституционной законности. В ее решении принимают участие в той или иной степени все государственные органы. Однако особое место в ней принадлежит органам прокуратуры, поскольку прокуратура как самостоятельный и независимый государственный орган осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Выяснение роли прокуратуры в государственном механизме обеспечения конституционной законности имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблемы позволяет выявить роль прокуратуры в российском обществе как правоохранительного органа, ее место в государственном механизме обеспечения конституционной законности, разработать научную концепцию правового положения прокуратуры в системе разделения властей и в системе обеспечения конституционной законности. Ведь в современных условиях реализация, конституционной законности сопряжена с рядом сложностей, значительная часть которых связана с сепаратистскими стремлениями ряда субъектов Российской Федерации и отсутствием значительного законотворческого опыта в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
В практическом плане изучение данной проблемы дает возможность повысить эффективность деятельности прокуратуры в области надзора за соблюдением конституционной законности, выработать систему практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в части, касающейся данной отрасли надзора.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время в науке конституционного права уделяется значительное внимание изучению конституционной законности и роли государственных органов в его реализации. Здесь необходимо назвать фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие исследования С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Л. Д. Воеводина, В. Т. Кабышева, В. А. Карташкина, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, Н. И. Матузова, Л. А. Морозовой, В. С. Нерсесянца, В. Е. Чиркина и других авторов.
Однако вопросы роли прокуратуры в системе обеспечения конституционной законности в них не подвергаются специальному исследованию. Работы указанных авторов рассматривают данную проблему как составную часть других проблем. Однако они играют важную методологическую роль в рассмотрении нашей проблемы.
Специально вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, определении ее места и-роли.в.государственном-механизме России были предметом исследования таких ученых как В. И. Басков, В. П. Беляев, В. Г. Бессарабов, С. Н. Бочарова, Г. И. Бровин, В. 3. Гущин, В. Г. Даев, Н. А. Дегтярова, B.C. Джатиев, С. Ю. Зай-ков, Ф. М. Кобзарев, Н. И. Костенко, С. С. Кравчук, Н. С. Малеин, В. П. Рябцев, Ю.И. Скуратов и других. В их работах основное внимание уделено изучению конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места в системе разделения властей, историко-теоретическому анализу этого государственно-правового института. Эта группа исследований достаточно многочисленная. В них рассматриваются различные, заслуживающие внимания аспекты деятельности прокуратуры.
Вместе с тем, при всей многочисленности научных исследований, посвященных прокуратуре, ее деятельность в области обеспечения конституционной законности специально рассматривается только в некоторых работах. В этой связи следует назвать исследования таких авторов как А. В. Безлепкин, В. Г. Бессарабов, В. 3. Гущин, Н. В. Мельников, С. А. Осипян, А. В. Чурилов.
Таким образом, актуальность проблемы и ее недостаточная разработанность в науке конституционного права предопредели выбор темы исследования.
Цель диссертации состоит в определении места прокуратуры в системе органов государственной власти и в системе разделения властей и ее влияния на обеспечение конституционной законности.
Поставленная цель определила и основные задачи исследования. Они состоят в: а) выявлении тенденций и противоречий развития прокуратуры как государственного органа обеспечения, конституционной-законности; б) раскрытии правового статуса прокуратуры на современном этапе и его влияние на обеспечение конституционной законности в Российской Федерации; в) определении основных направлений обеспечения конституционной законности в Российской Федерации; г) выработке методики оценки соответствия и не противоречия конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации, которая может использоваться в деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности; д) изучении конституционных основ деятельности прокуратуры как органа надзора за соблюдением конституционной законности в Российской Федерации; е) выявлении целей, задача и функций деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности и обобщении практики ее работы в данном направлении.
Объектом исследования стала надзорная функция прокуратуры как основная ее функция в части, касающейся обеспечения конституционной законности.
Предметом исследования служат правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, а также прокурорский надзор за соблюдением конституционной законности с учетом федеративного устройства России.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации комплексных исследований, специально изучающих конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла свое отражение научная новизна диссертационного исследования:
1.В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокуратуры позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать конституционную законность в сравнении с тем обеспечением, которое бы проводила прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием обеспечения конституционной законности.
2. Под конституционной законностью следует понимать политико-правовой режим, характеризующийся соответствием и не противоречием федеральных законов, законов субъектов федерации Конституции Российской Федерации. Стержнем конституционной законности в федеративном государстве является соответствие и не противоречие основных законов субъектов федерации федеральной конституции. Следовательно, в структуре конституционной законности следует выделять два уровня - федеральный и уровень субъектов федерации. Если в первом случае под конституционной законностью понимается соответствие конституции федеральных законов и основных законов субъектов федерации, то во втором случае - соответствие законов субъекта федерации основному закону субъекта федерации.
3.Конституционно-правовой статус прокуратуры в 90-е годы XX века развивался в векторе от урезания ее полномочий до их восстановления практически в прежнем объеме, что позволило повысить эффективность прокуратуры в обеспечении конституционной законности^Вместе. С-тем- не~закрепление места прокуратуры- в системе органов государственной власти в Конституции РФ не является стабилизирующим фактором, поскольку статус прокуратуры можно изменять федеральным законодательством как путем расширения ее полномочий в области надзора за соблюдением конституционной законности, так и путем их урезания и ликвидации.
4.Неопред елейность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволяет выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить соотношение прокурорской власти с другими ветвями власти, а, следовательно, степень ее влияния на обеспечение конституционной законности.
5. Надзорная функция прокуратуры за исполнением законов и защитой прав и свобод граждан предопределяет самостоятельность и независимость прокуратуры. Именно надзорная функция прокуратуры за обеспечением конституционной законности делает прокуратуру органом, востребованным не только государством, но и формирующимся в России гражданским обществом.
6.Процесс утверждения единой конституционной законности в России осуществляется недостаточно динамично, а в ряде случаев и при противостоянии местных элит. Некоторые руководители субъектов федерации с исправлением своего законодательства не спешат, затягивают работу по рассмотрению протестов прокуроров, возлагая надежды на согласительные процедуры. Однако, по мнению автора, подобная политика обусловлена отсутствием четкой и выверенной позиции федерального центра по отношению к субъектам Российской Федерации. Поэтому надзорная функция прокуратуры в части, касающейся обеспечения конституционной законности, продолжает оставаться задачей актуальной и прокуратура ее на данном этапе выполняет.
7. Выработка методики оценки конституционности конституций и уставов субъектов Российской Федерации прокуратурой и выдвижение системы практических рекомендаций по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство в части, касающейся конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности.
Методологическую основу диссертации составили современные научные концепции института прокуратуры и государственного механизма обеспечения конституционной законности.
В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу становления и развития института прокуратуры России, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу законодательства о прокуратуре, определить степень их соответствия общепризнанным в науке конституционного права теориям прокуратуры и конституционной законности.
Источниками права, используемыми в настоящей диссертации стали Конституция РФ, Федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, касающиеся института прокуратуры и обеспечения конституционной законности, другие нормативные правовые акты.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что она имеет значение для-повышения-эффективности работы прокуратуры в области обеспечения конституционной законности, совершенствования законодательства о прокуратуре и правоприменительной практики в этой сфере. Выводы и положения исследования могут быть использованы в учебном процессе в юридических вузах, в преподавании курсов конституционного права, прокурорского надзора, спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры теории права и государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного педагогического университета, кафедры конституционного права Московского государственного торгово-экономического университета, докладывались на ряде научно-практических конференций, использовались автором в практической работе в прокуратуре, изложены опубликованных работах соискателя.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Бойцова, Ирина Сергеевна, Пенза
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенный анализ деятельности прокуратуры по укреплению конституционной законности показывает, что в последнее время значение этой функции значительно возросло. Этому способствовало то обстоятельство, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации стал одной из основных целей прокуратуры и приобрел самостоятельное-значение,- наравне-с другими традиционными отраслями прокурорского надзора. Предметом прокурорского надзора за исполнением законов, наряду с другими законодательными актами стала Конституция Российской Федерации. Эти новеллы в российском законодательстве свидетельствуют о том, что именно укреплению конституционной законности по мере утверждения в России принципов правового государства будет придаваться все большее значение.
Материалы исследования позволяют сделать вывод о том, что в современной России прокуратура не может быть только органом судебного преследования. Она должна являться и органом надзора за исполнением Конституции РФ, законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Это объясняется тем, что в России исторически была велика роль государства. Прокуратура в этой связи является эффективным инструментом в укреплении конституционной законности и, как государственный орган, становится востребованной формирующимся гражданским обществом, которое заинтересовано в единстве правовой системы страны и в сохранении территориальной целостности государства.
Исследование правового статуса прокуратуры с позиции конституционного права показывает, что она является многофункциональным государственным институтом, учрежденным Конституцией РФ. В системе разделения властей прокуратура занимает самостоятельное место. Этот статус прокурорской власти позволяет ей с гораздо большей эффективностью обеспечивать конституционную законность в сравнении с тем обеспечением, которое бы проводила прокуратура, если бы она входила в какую-либо из традиционных ветвей власти. Именно независимость прокурорской власти является необходимым условием укрепления конституционной законности в стране.
Вместе с тем неопределенность правового статуса прокуратуры на уровне конституционных установлений не позволила выстроить стройную конституционно-правовую теорию прокуратуры и выявить ее соотношение с другими ветвями власти, а, следовательно, и увеличить степень влияния на обеспечение конституционной законности. Не полное закрепление статуса прокуратуры в Конституции РФ и отсутствие в ней понятия прокурорской власти как самостоятельной ветви власти не является стабильным фактором для существования данного государственного института в российском обществе, поскольку это дает возможность изменять правовой статус прокуратуры федеральным законодательством.
Исторический опыт развития прокуратуры на всех его этапах показывает, что статус прокуратуры постоянно менялся. При этом надзор за исполнением законов на протяжении всех лет существования прокуратуры был главной ее функцией. В России прокуратура была создана как властный надзорный и контрольный орган.
Как государственный орган, выражающий государственный интерес, прокуратура внесла свой вклад в укрепление российской государственности. Однако в советский период она не осуществляла надзор за соответствием конституций автономных и союзных республик Конституции СССР. Советский Союз, как и РСФСР, не являлись тогда федеративными государствами в подлинном смысле этого слова, поскольку не было проведено разделение полномочий и предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Поэтому законодательство Союза СССР о прокуратуре не учитывало, да и не могло учитывать в тех условиях федеративных начал государственной власти и не считалось с двухуровневым законодательством, присущим федеративным государствам. Советское законодательство о прокуратуре было на самом деле законодательством унитарного государства. Поэтому конституционная законность тогда не понималась как обеспечение соответствия законодательных актов субъектов федерации федеральному законодательству и федеральной конституции. Сама прокуратура действовала в рамках принятых законов, являлась частью государственного механизма и была проводником государственной политики унитаризма.
В советское время прокуратура интегрировалась в механизм партийно-политической диктатуры и нередко выполняла несвойственные ей функции, посредством социалистической законности оберегая устои тоталитарного государства и созданные им институты.
Однако если отбросить последнее, то в советский период организационно сложилась единая, централизованная и независимая прокуратура, способная решать задачи укрепления государственности, законности и правопорядка, обеспечения прав и свобод личности, т. е. те задачи, которые стоят перед прокуратурой на нынешнем этапе. При этом следует отметить, что современный особый статус российской прокуратуры, не укладывающийся в конституционный принцип разделения властей, сложился исторически, начиная со времен Петра I, - т. е. того периода, когда вопрос о разделении властей не стоял и стоять не мог.
Однако в связи с не закреплением в Конституции РФ самостоятельного статуса российской прокуратуры, остается опасность ликвидации надзорной функции прокуратуры посредством внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство. Тем более что прокурорский надзор за соблюдением конституционной законности не относится к числу универсальных, т. е. присущих прокуратуре всех стран. Он характерен только для прокуратуры тех государств, в которых она осуществляет надзор за исполнением законов.
Развитие российского законодательства о прокуратуре на протяжении последних десяти лет показывает, что прокуратура прошла путь от урезания ее полномочии до их расширения и восстановления. В период «парада суверенитетов» прокуратура не оказывала заметного влияния на состояние конституционной законности, так как была ограничена в своих действиях законом о прокуратуре 1992 года.
В последующие годы изменения конституционно-правового статуса прокуратуры велись в векторе постепенного усиления функции прокуратуры по обеспечению конституционной законности, которая в настоящее время приведена в соответствие с задачами обеспечения единства правовой системы Российской Федерации. Изменения в правовом статусе прокуратуры, закрепленные в российском законодательстве за последнее десятилетие, соответствовали задачам обеспечения конституционной законности и правопорядка. Здесь в годы реформ не произошло сужения функций прокуратуры. Нынешнее правовое положение прокуратуры является оптимальным для обеспечения конституционной законности и соответствует переходному экономическому периоду, когда требуется усиление роли государства и государственной власти. Поэтому предложения об ограничении функций прокуратуры только уголовным преследованием преждевременны.
В целом институт прокуратуры в части касающейся ее конституционно-надзорных полномочий, нашедший свое выражение в различных законодательных актах, характеризуется согласованностью включенных в него правовых норм. Развитие правового статуса прокуратуры за последние годы создало необходимую правовую базу для эффективной работы по обеспечению конституционной законности в стране. Следовательно, в современных условиях произошла не коренная ломка традиционной для России прокуратуры, а ее эволюционное развитие.
Значимым является также доведение в законодательстве до логического завершения принципа самостоятельности и независимости прокуратуры, освободив ее от влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Сохранение прокурорского надзора в качестве основной функции прокуратуры диктуется и тем, что в современной России остается неразвитым гражданское общество и его институты, которые самостоятельно еще не могут оказать решающего влияния на государственную власть с целью обеспечения конституционной законности. Характерной чертой, присущей российской правовой системе является низкая правовая культура населения. В этих условиях вполне оправданной является тенденция, направленная на расширение функции прокуратуры по обеспечению конституционной законности, которая все больше становится востребованной обществом и государством.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы деятельности прокуратуры по обеспечению конституционной законности в Российской Федерации»
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
2. Федеральный конституционный закон от 24 июня 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; 2001. № 51. Ст. 4824.
3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
4. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 1996 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
5. Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». (Ред. от 17 ноября 1995 г. С изм. и доп.// Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 848; № 47. Ст. 5020; 2000. № 2. Ст. 140.
6. Семейный кодекс Российской Федерации от 8 декабря 1995 г.// Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16; 1997. № 46. Ст. 5243; 1998. № 26. Ст. 3014; 2000. № 2. Ст. 153.
7. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. «О коллективных договорах и соглашениях» // Правовая система «Гарант». Федеральное законодательство. Март 2003 г.
8. Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» //Правовая система «Гарант». Федеральное законодательство. Март 2003 г.
9. Федеральный закон от И июля 2001 г. «О политических партиях»// Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
10. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 22 ноября 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.
11. Ко деке Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. // Собрание законодательства-РФ~ 2002. № Г. Ст. 3.
12. Трудовой кодекс Российской Федерации от 21 декабря 2001г. //Собрание законодательства РФ. 2002. № 1.
13. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 23 октября 2002 г.// Правовая система «Гарант». Федеральное законодательство. Март 2003 г.
14. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 1996. М., Новый юрист, 1997.
15. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления.
16. Определения. 1997- 1998. М., Юрист, 2000. ^.Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1999. М., Юрист, 2000.
17. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2000. М., Юрист, 2001.
18. Конституция Республики Башкортостан //Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
19. Конституция Республики Бурятия //Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
20. Конституция Республики Мордовия //Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
21. Устав Приморского края //Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
22. Устав Белгородской области // Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
23. Устав Иркутской области // Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
24. Устав Курганской области // Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
25. Устав Смоленской области // Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
26. Устав Ульяновской области // Правовая система «Гарант». Региональное законодательство. Март 2003 г.
27. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 5 апреля 1995 г.// Правовая система «Гарант». Федеральное законодательство. Январь 2000 г.
28. Закон СССР «О прокуратуре СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.
29. Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 2. Ст. 45.
30. Известия ВЦИК. 1922. № 132.
31. Полное собрание законов Российской империи. Т. IV. № 2331; Т. V. № 2786; Т. VIII. № 5431; Т. VI. № 3877; № 3880; Т. IX. № 6475; Т. XX. № 14392; Т. XXVII. № 20408, 20553.
32. Свод Установлений РСФСР. 1917. № 4.
33. Архив прокуратуры Ульяновской области за 1999-2002 годы.1. Б) Литература
34. Алексеев С. Н. Надзор за законностью предварительного расследования как форма государственной защиты прав и свобод человека // Право и политика. 2001. № 10.
35. Алексеенко П. Г. Конституционные основы организации охраны труда// Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
36. Амирбеков К. И. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации // Актуальные проблемы прокурорского надзора. Сб. статей. Вып. 5. М., ИПК Генпрокуратуры РФ, 2001.
37. Аникин А. Является ли прокуратура силовым ведомством? // Законность. 2000. № 1.
38. Баглай М. В. Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. М., Инфра-М, 1996.
39. Байтин М. И. Сущность права. Саратов, СГАП, 2001.
40. Басков В. И. История прокуратуры Российской империи //Вестник Московского университета. Серия 11 «Право». 1997. №2.
41. Басков В. И. Отечественная прокуратура в 1922 1996 гг. // Вестник московского университета. Серия 11 «Право». 1998. № 1.
42. Басков В. И. Курс прокурорского надзора. М., Норма, 1999.
43. Бегалиев К. Прокурорский надзор за расследованием дел о преступлениях несовершеннолетних. М., Юриздат, 1971.
44. Безлепкин А. В. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Саратов, СГАП, 2001.
45. Беляев В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории) Белгород, Кооперативное образование, 2001.
46. Беляев В. П., Борисов Г. А., Горячковская Ю. М., Теплов В. И. Прокурорский надзор в России: историко-теоретический очерк. Белгород, Кооперативное образование, 2001.
47. Беляков А., Семененко М. Осуществление прокурором надзорных и иных функций в уголовном судопроизводстве // Право и жизнь. 2001. №33.
48. Березовская С. Г. Новое в общем надзоре // Социалистическая законность. 1980. № 12.
49. Бессарабов В. Г. Прокуратура как важное звено становления в России демократического правового государства // Журнал Российского права. 1998. № 9.
50. Бессарабов В. Г. Новое в законодательстве о прокуратуре // Законодательство. 1999. № 6.
51. Бессарабов В. Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10.
52. Бессарабов В. Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика. 2001. № 3.
53. ЗЗ.Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации // Автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 2001.
54. Бессарабов В. Г., Осипян С. Г. Деятельность прокуратуры в обеспечении конституционной законности // Политика и право. 2002. №6.
55. Бессарабов В. Г. Постсоветская российская прокуратура // Журнал российского права. 2003. № 3.
56. Божьев В. Прокуратура России: какой ей быть? //Российская юстиция. 1995. № 9.
57. Бойков А. Д. Третья власть. М., Б. и., 1998.
58. Бойков А. Д. Проблемы развития российской прокуратуры ( в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.
59. Борецкий А. Совершенствование федерального законодательства о прокуратуре // Законность. 1994. № 10.
60. Бочарова С. Н. Конституционная обязанность российского государства охранять права и свободы граждан // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.
61. Бровин Г. И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., Юрид. л-ра, 1973.
62. Викторов И. Ответственность за неисполнение законных требований прокурора //Законность. 1999. № 9.
63. Виноградов О. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 1997. № 4.
64. Вопросы прокурорского надзора. М., Юрид. л-ра, 1972.
65. Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, СЮИ, 1984.
66. Глебов А. П. К вопросу о функциях прокурорского надзора // Проблемы прокурорского надзора. М., Всесоюзный ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.
67. Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М., Норма, 1999.
68. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. М., Янус-К, 2000.
69. Гошуляк В. В. Исторический очерк развития прокуратуры как государственного органа, осуществляющего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Политика и право. 2003. -№7
70. Градовский JI. Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. Т. 1. Спб., 1899.
71. Громыко А., Фирдман А. Прокурорский надзор в процессе конституционного правосудия // Законность. 1998. №11.
72. Гуляев В. Е. Российская государственность: состояние и тенденции // Политические проблемы теории государства. М., 1993.
73. Джатиев B.C. О прокуратуре Российской Федерации. Инициативный проект федерального конституционного закона и краткие пояснения к нему. Владикавказ, 2001.
74. Джатиев B.C. Бьют по прокуратуре, целятся в Россию// Национальные интересы. 2003. №3
75. Дегтярова Н. Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ //Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2000.
76. Денисова Е. Э. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на безопасные условия труда // Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 2001.
77. Дмитриев Ю. А., Шапкин М. А. Проблемы централизации в руководстве органами прокуратуры // Государство и право. 1995. №7.
78. Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Разделение властей и правовая природа органов прокуратуры // Юрист. 1997. № 6.
79. Добрецов Д. Г. Прокурорский надзор как средство защиты экономических прав человека и гражданина // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
80. Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., Норма, 2001.
81. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры //Автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 1990.
82. Емельянов С. Пределы общего надзора прокуратуры // Социалистическая законность. 1975. № 7.
83. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., Высшая школа, 1983.
84. Казанцев С. М. История царской прокуратуры. Спб., Изд-во СпбУ, 1993.
85. Капура С. Проблемы общего надзора прокуратуры России за законностью // Право и жизнь. 1999. № 22.
86. Карамзин Н. М. Записки о древней и новой России. М., Независимая газета, 1993.
87. Керимов А. Д. Проблемы конституционной реформы и государственного строительства в России. М., РАГС, 2000.
88. Ким Ю. В. Прокурорский надзор в структуре российской правовой государственности // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Кемерово, 1992.
89. Кобзарев Ф. М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., ИПК РК Генпрокуратуры РФ, 2002.
90. Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы равиития. М., Моск. психолого-социальный ин-т, 2002.
91. Ковалев JI. М. Особенности прокуратуры как государственного органа // Российский юридический журнал. 1995. № 3.
92. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., Юрист, 1998.
93. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. Т. 1 2. М., Юрист, 2000.
94. Комментарий к федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года. М., Норма, 1995.
95. Кони А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры // Дореволюционные юристы о прокуратуре. Спб, Юрид. центр пресс, 2001.
96. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. М., Юрист, 1996.
97. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., Республика, 1992.
98. Кореневский Ю. Отменять общий надзор прокуратуры — преждевременно // Российская юстиция. 1995. № 4.
99. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., Высшая школа, 1993.
100. Костенко Н. И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. №11.
101. Костенко Н. И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации // Автореф. дис.канд. юрид. наук. М., 1996.
102. Кречетов Д. В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства Российской Федерации // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
103. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., Юрист, 2001.
104. Коток В. Ф. О системе науки советского государственного права // Сов. государство и право. 1959. № 6.
105. Лебединский В. Г., Каленов Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. Очерки по курсу. М., Госкомиздат, 1957.
106. Ленин В. И. О «двойном» подчинении и законности. Полн. собр. соч. Т. 45.
107. Липатов С. Правовые основы деятельности прокуратуры в сфере защиты собственности и финансов // Право и жизнь. 1999. №22.
108. Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов на - Дону, Изд-во РГУ, 1987.
109. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. № 9.
110. Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., Юнити, 1998.
111. Маградзе Л. В. Рассмотрение жалоб и заявлений граждан-В органах прокуратуры // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1984.
112. Макаров Н. Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. № 9.
113. Мельников Н. В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры в России. М., Книготорг, 2000.
114. Мельников Н. В. Надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав и свобод граждан России. М., Книготорг, 2000.
115. Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов на - Дону, 2001.
116. Мельников Н. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти России // Актуальные проблемы прокурорского надзора. Сб. статей. Вып. 5. М., ИПК Генпрокуратуры РФ, 2001.
117. Мельников Н. В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2.
118. Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., Юрист, 2003.
119. Мельников Н. В. Прокурорский надзор самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. № 5.
120. Михайловская И. В фокусе: проблемы посткоммунистической прокуратуры. Россия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3.
121. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., Мысль, 1989.
122. Муравьев Н. В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре-Спб., Юрид. центр пресс, 2001.
123. Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства. Киев, Наукова думка, 1972.
124. Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. №1.
125. Нерсесянц В. С. Право математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М., Норма, 1996.
126. Нерсесянц В. С. Национальная идея России во всемирно-историческом прогрессе равенства, свободы и справедливости. Манифест о цивилизме. М., Норма, 2000.
127. Николаев А. М. Принцип разделения властей и его реализация в Конституции Российской Федерации 1993 г. и текущем законодательстве // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
128. Николаева JI. А. Прокурорско-надзорные правоотношения как предмет правового регулирования //Правоведение. 1975. № 8.
129. Новгородцев П. И. Введение в философию права. Кризис современного правосознания. Спб., Спб. ун-т МВД РФ, 2000.
130. Нудель М. А. Конституционный контроль в капиталистических странах. М., Политиздат, 1968.
131. Объяснительная записка к проекту новой редакции учреждения судебных установлений. Т. 1. Спб., 1895.
132. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., РАН, Ин-т рус. яз., 1999.
133. Очерки истории конституционного права иностранных государств. М., Спарк, 1999.
134. Павленко Н. И. У истоков российской бюрократии // Вопросы истории. 1989. № 12.
135. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., Независимая газета,-1993.
136. Парадеева С. В. Общий надзор прокуратуры за исполнением законов о труде // Автореф. дис. канд. юрид. наук. Свердловск, 1980.
137. Петровский С. А. О сенате в царствование Петра Великого. М., 1875.
138. Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. №5.
139. Права человека и правозащитная функция прокуратуры // Правоведение. 1999. № 1.
140. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы. М., Норма, 2002.
141. Права человека как фактор стратегии устойчивого развития. М., Норма, 2000.
142. Проблемы общей теории государства. М., Норма, 1999.
143. Проблемы правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., НИИ проблем укрепления законности, 1998.
144. Проблемы прокурорского надзора. М., Всесоюзный ин-т по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.
145. Прокуратура на защите интересов государства и гражданина // Российская юстиция. 2001. № 1.
146. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., МНЭПУ, 2001.
147. Прокурорский надзор и укрепление социалистической законности в Советском государстве. Саратов, СЮИ, 1981.
148. Протопопов A. JI. Функции прокуратуры // Правоведение. 2000. № 6.
149. Рабко Т. А. Правотворчество законодательных органов субъектов Российской Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры? //Журнал российского права. 2000. № 9.
150. Розенфельд В. Г., Фролова А. В. О функциях и организации деятельности прокуратуры // Журнал российского права. 1999. №2.
151. Российский прокурорский надзор. М., Норма, 2002.
152. Рохлин В. И. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // законность. 2000. № 6.
153. Рябцев В. Прокуратура приобретает новые полномочия // Российская юстиция. 1999. № 4.
154. Симученков В. Роль и функции прокуратуры // Законность. 2000. №8.
155. Синелыциков Ю. П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о народном образовании // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1985.
156. Скуратов Ю. И. Роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка//Законность. 1996. № 12.
157. Скуратов Ю. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. №3.
158. Скуратов Ю. И. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. № 3.
159. Смирнова О. В. Организационные и правовые основы совершенствования деятельности прокуроров в гражданском судопроизводстве // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
160. Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., Юрид. л-ра, 1973.
161. Советская прокуратура: история и современность. М., Юрид. л-ра, 1977.
162. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры. Круглый стол // Государство и право. 1994. №5.
163. Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. М., Моск. общ. науч. фонд, 1997.
164. Сурков А. Старые кадры. Почему и как надо реформировать прокуратуру // Независимая газета. 2000.20 июля.
165. Сухарев А. Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М., Норма, 2000.
166. Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., Госиздат, 1956.
167. Титов Ю. Органы прокуратуры и проблемы федерализма //Законность. 1999. № 6.
168. Точиловский В. Н. О компетенции прокурорской власти // Сов. государство и право. 1990. № 9.
169. Туйков В. И. Российская прокуратура в условиях становления правового государства // Правоведение. 1998. № 2.
170. Урсул А. Д. Проблема государственности в перспективе перехода к устойчивому развитию // Социально-политический журнал. 1997. №2.
171. Фарбер И. Е. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, СЮИ, 1973.
172. Хашиева Ф. Б. Защита прокурором конституционных прав и свобод граждан от незаконных действий должностных лиц // Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
173. Холмс С. Проблемы посткоммунистической прокуратуры^ Введение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №3.
174. Чеботарев Г. Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации // Автореф. дис. доктора юрид. наук. Екатеринбург, 1998.
175. Чиркин В. Е. Контрольная власть //Государство и право. 1993. №4.
176. Чиркин В. Е. Государствоведение. М., Юрист, 1999.
177. Чурилов А. В., Гущин В. 3. Правозащитная функция прокуратуры в постсоциалистическом государстве // Государство и право. 1998. №5.
178. Шалумов М. Прокуратура в правовой системе государства // Законность. 1993. № 7.
179. Шалумов М. С. Функции прокуратуры // Государство и право. 1995. №6.
180. Шалумов М. С. Прокуратурам государственном механизме России // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., ИПК Генпрокуратуры РФ, 1997.
181. Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности//Государство и право. 1999. № 1.
182. Шалумов М. Прокуратура. Проблемы требуют решения // Законность. 2001. № 4.
183. Шелютто Н. В. Вопросы прокуратуры в уставах субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 1997. № 15-16.
184. Шульженко Ю. JI. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., ИГП РАН, 1998.
185. Шульженко Ю. JI. Прокуратура и конституционный надзор в Российской Федерации // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., Норма, 1999.
186. Яровиков К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. №11.
