СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шихахмедов, Заур Гамидович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава I. Теоретико-правовые аспекты становления высших органов государственной власти в республиках в составе Российской Федерации
1.1. Государственная власть и практика ее разделения в конституциях республик - субъектов Российской Федерации.
1.2. Особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации.
Глава II Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации.
2.1. Конституционный статус и организационно-правовые основы, деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти.
2.2. Правовое регулирование системы, структуры, компетенции и организации работы исполнительных органов государственной власти.
2.3. Законодательство Российской Федерации о Конституционных Судах" республик-субъектов Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы организации и деятельности высших органов государственной власти в республиках - субъектах Российской Федерации"
I. Общая характеристика диссертационного исследования
Актуальность темы исследования. Субъект Российской Федерации, самостоятельно формируя собственную систему органов государственной власти, зачастую не укладывается в стандарты, заданные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательство субъектов Российской Федерации длительное время содержало нормы, прямо противоречащие федеральному законодательству об органах государственной власти.
В последние годы идет активная работа по приведению в соответствие законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством. Однако это не предполагает жесткой унификации организации государственной власти на уровне субъектов Федерации, тем более, что Конституция Российской Федерации этого не требует (ст. 77). Реализация конституционного принципа федерализма, провозглашенного в Конституции Российской Федерации, обусловливает многообразие подходов к решению вопросов организации органов государственной власти в субъектах Федерации, что создает особую сложность при создании единой правовой основы формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эффективность организации и функционирования государственной власти в федеративном государстве, во многом, зависит от того, насколько обоснованно разграничены предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также насколько конструктивно организовано согласование интересов между ветвями и уровнями государственной власти. При множестве установленных Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации сфер деятельности, где предусмотрено взаимодействие органов власти различных уровней, практически отсутствуют установленные законом типовые процедуры осуществления и юридического оформления результатов взаимодействия властных структур. Отсутствие таких механизмов не позволяет на практике своевременно решать острейшие социальные и экономические проблемы и крайне негативно сказывается на политическом климате в стране.
В связи с существованием в юридической литературе различных подходов к пониманию сущности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и, в первую очередь, республик, особую значимость приобретают вопросы выработки оптимальных моделей формирования и организации государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации. Важным, кроме того, является анализ понятия, роли, функций и основных принципов организации и деятельности органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, а также структуры указанных органов власти.
Таким образом, актуальность данного диссертационного исследования определяется научной и практической значимостью изучения понятия, сущности и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации, определения места данных органов власти в системе разделения властей, анализа особенностей структуры и роли указанных органов на современном этапе развития Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертации. Исследованиями понятия, сущности и принципов разделения властей занимались такие выдающиеся философы и ученые с мировым именем, как Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Ш.Л Монтескье, Дж. Мэдисон, Ж.Ж Руссо. Серьезный вклад в исследование системы органов государственной власти внесли российские дореволюционные ученые - С.Е.Десницкий, Н.М. Карамзин, М.М.Ковалевский, Н.М. Коркунов, М.М.Сперанский, Ф.Ф. Кокошкин, Б.Н. Чичерин и другие.
Вопросы правового статуса органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации разработаны такими представителями современной государствоведческой науки, как
С.А. Авакьян., И.А. Алебастрова, П.А. Астафичев, М.В Баглай, П. Баренбойм,
И.Н Барциц, И.Л. Бачило, И.Д. Беляев, Н.А Богданова, О.Н. Булаков, И.Н Гомеров, A.A. Жученко, JI.M Карапетян, П.В. Крашениников, О.М Куличенко,
A.B. Малько, Г.В. Мальцев, А.Ф.Ноздрачева, C.B. Поленина, Р.А Ромашов, C.JL Сергевнин, Ю.А Тихомиров, Б.Н Топорнин, И.А Умнова, И.В. Филиппов,
B.Е. Чиркин, JI.M. Энтин, И.С. Яценко и другими.
Общие вопросы системы, организации и деятельности органов исполнительной власти глубоко исследованы в трудах И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, В.А. Кочева, И.Н. Кузнецова, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, И.Р. Метшина, А.Ф. Ноздрачева, О.И. Чепунова.
В качестве методологической основы и общетеоретической базы диссертант опирался на труды таких исследователей, как М.В. Баглай, И.Н. Барциц, Д.H Бахрах, Л.Ф. Болтенкова, A.B. Васильев, Е.И.Козлова, А.Д. Керимов, М.Н. Кузнецов, O.E. Кутафин, Ю.И. Лейбо, Г.В.Мальцева, Т.Д. Матвеева, Б.А. Страшун, Т.М. Шамба, А.И. Экимов и других.
В результате всестороннего изучения и использования теоретического материала, монографических источников, конституций и законодательных актов, других официальных документов и публикаций по проблеме организации и деятельности высших органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации диссертантом сделаны научные выводы и высказаны суждения, а также сформулированы некоторые предложения по различным аспектам исследуемой темы.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с закреплением и реализацией конституционно-правовых норм в сфере организации и функционирования законодательной (представительной) и исполнительной власти республик в составе Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые, организационные и функциональные основы деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации.
Цели диссертационного исследования. Исходя из научной и практической актуальности и значимости избранной проблемы, учитывая недостаточную степень ее научной разработанности, особенно с учетом новейшего конституционного законодательства и практики его реализации, автором определены цели исследования, которые заключаются в раскрытии конституционно -правовых, организационных и функциональных основ деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в современный период
Поставленные цели обусловили решение следующих конкретных задач исследования:
- выявить специфику роли и места законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик — субъектов Российской Федерации в системе разделения властей;
- определить основные принципы деятельности органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации и раскрыть их содержание;
- выявить специфику реализации закрепленного Конституцией Российской Федерации и Конституциями республик - субъектов Российской Федерации принципа разделения власти в республиках Российской Федерации;
- исследовать структуру и порядок деятельности органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации;
- проанализировать компетенции законодательных и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации;
- разработать и обосновать предложения по совершенствованию деятельности органов государственной власти в республиках - субъектах Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность научных методов и приемов, включающих в себя комплексный анализ явлений и процессов: конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой методы. В качестве основного метода изучения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в диссертационной работе был использован системный подход, который предполагает раскрытие предмета исследования во взаимосвязи со всеми его компонентами целостности объекта, ориентирует исследователя на рассмотрение, на выявление многообразных типов связей в нем.
Нормативную базу исследования составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции субъектов Российской Федерации, в том числе Конституция Республики Адыгея, Конституция Республики Алтай (Основной закон), Конституция Республики Башкортостан, Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан, Конституция Кабардино-Балкарской Республики, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, Конституция Республики Карелия, Конституция Республики Коми, Конституция Республики Марий Эл, Конституция Республики Мордовия, Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), Конституция Республики Татарстан, Конституция Республики Тыва, Конституция Удмуртской Республики, Конституция Чувашской Республики, Конституция Республики Хакассия); федеральные законы (в частности, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2004 г.) «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в редакции от 11 декабря 2004 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), и законодательство республик-субъектов Российской Федерации, регламентирующее организацию, компетенцию и деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти республик, нормативные правовые акты высших должностных лиц республик -субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных судов республик субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование конституционно-правовых, организационных и функциональных основ организации и деятельности органов государственной власти в республиках-субъектах Российской Федерации. Впервые глубоко и всесторонне проанализированы организационные и функциональные основы деятельности органов государственной власти на примере 21 республики в составе Российской Федерации.
В диссертации сформулирован ряд выводов и конкретных предложений, которые могут способствовать развитию и совершенствованию деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны: на основе всестороннего и комплексного анализа Конституций и законодательства республик -субъектов Российской Федерации установлены следующие принципы организации и деятельности органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации: непрерывность, гласность, срочность деятельности, профессионализм деятельности органов государственной власти, а также коллективное обсуждение и принятие решений, которые являются общими для законодательных (представительных), высших исполнительных органов республик - субъектов Российской Федерации, а также для их конституционных судов. Формулируется вывод о необходимости введения дополнительных правовых механизмов для реализации данных принципов на практике; на основе проведенного анализа конституционных актов и законодательства республик — субъектов Российской Федерации, определяющих организацию системы органов государственной власти, диссертант отмечает, что несмотря на наметившуюся тенденцию к унификации и сближению правового статуса органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации, принадлежащих к одной ветви государственной власти, объем полномочий таких органов государственной власти не одинаков. Это обусловлено, прежде всего, многообразием форм государственного бытия субъектов Российской Федерации и спецификой каждого региона в отдельности. В частности, в ряде республик (Республика Башкортостан, Кабардино -Балкарская Республика, Республика Коми, Удмуртская Республика, Республика Марий Эл и Республика (Саха) Якутия) законодательные (представительные) органы, помимо законодательной, наделены контрольной функцией, что способствует эффективности осуществления ими законодательной функции; исследованы особенности конституирования системы высших органов государственной власти в республиках - субъектах Российской Федерации. Отмечается, что в большинстве республик конституционные положения о системе высших органов государственной власти нашли свое продолжение в специальных законодательных актах республик, развивающих эти положения. Вместе с тем, не во всех республиках в составе Российской Федерации приняты законы о высших законодательных (представительных) и исполнительных органах. Как показывает практика, эффективность государственного управления повышается при наличии правового регулирования. Автор диссертации предлагает принять законы о высших органах государственной власти в республиках, при этом учесть тот опыт, который получил распространение в субъектах Российской Федерации, где такие законы уже приняты; предлагается внедрить практику создания президиума парламента как координирующего органа в тех республиках, в которых подобный орган отсутствует. По мнению диссертанта, это позволило бы улучшить координацию деятельности палат, комитетов и комиссий законодательного органа и, следовательно, эффективность работы парламента; раскрывая особенности взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей, диссертант обращает внимание на полномочие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации роспускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по основанию, установленному в п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отмечено, что после вступления в силу Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159 -ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» данное полномочие чрезмерно усиливает исполнительную власть в субъекте Российской Федерации, а также приводит к временному прекращению деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти в республике; изучение и анализ имеющихся в литературе научных положений и конституционных актов позволили диссертанту сделать вывод о том, что правовой статус органа государственной власти республики -субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность установленных нормативно — правовыми актами прав, обязанностей и полномочий, по установленным законом предметам ведения, направленных на осуществление функций государства в регионе. При этом статус органов государственной власти республик -субъектов Российской Федерации различен по объему и содержанию. Автор диссертации предлагает разработать и принять закон о системе органов исполнительной власти в республиках, который позволит урегулировать вид органов (министерства, государственные комитеты, главные управления) и упорядочить систему органов исполнительной власти, определить в законе процедуру создания (реорганизации) исполнительных органов власти республик, установить основные функции и направления деятельности видов органов исполнительной власти; на основании анализа практики обеспечения соответствия Конституциям республик - субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов республик - субъектов Российской Федерации федеральными судами общей юрисдикции и Конституционными Судами республик - субъектов Российской Федерации, диссертант делает вывод о том, что в федеративном правовом государстве предпочтительным является контроль соответствия Конституциям республик - субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов специализированными судебными органами конституционного контроля — Конституционными Судами республик - субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выносимых на защиту положений, теоретических выводов и сформулированных в диссертации практических предложений для повышения эффективности деятельности органов государственной власти республик принимаемых ими нормативных правовых актов.
Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права, теории права и государства.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в статьях и публикациях автора, а также в его выступлениях на научных семинарах.
Диссертация, и поставленные в ней проблемы, сделанные автором выводы обсуждены и одобрены на заседаниях проблемно - методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура исследования. Цели и задачи исследования обусловили структуру диссертации, состоящей из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шихахмедов, Заур Гамидович, Москва
Выводы о взаимной обязательности решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов субъектов Российской Федерации требуют более четкого правового регулирования процессуальных механизмов взаимоотношений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов.
В литературе представители конституционных судов субъектов Российской Федерации высказывают предложение о построении централизованной системы конституционных судов с введением процедуры обжалования решений конституционных судов субъектов Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации; есть даже предложения о создании региональных отделений Конституционного Суда Российской Федерации вместо самостоятельных конституционных и ых судов субъектов Российской Федерации1. Конституционный Суд Российской Федерации поддерживает с конституционными судами отношения взаимного информирования, организует обмен опытом. В «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» публикуются материалы практики судебных органов конституционного контроля субъектов Федерации. В Конституционном Суде проводятся конференции и семинары с участием представителей органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации .
Улучшению взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации с конституционными судами субъектов Федерации призван служить Консультативный совет председателей органов конституционного контроля в Российской Федерации. Он был учрежден 20 апреля 1998 года как консультативно -совещательный орган, нацеленный на выработку общих подходов по вопросам организации и деятельности конституционного контроля в России. Взаимодействие в конституционно -правовом поле, сотрудничестве конституционных судов и Конституционного Суда Российской Федерации обеспечивают силу и авторитет, устойчивость, стабильность конституционности в обществе и государстве, является условием эффективного функционирования российского конституционного правосудия в Российской Федерации.
С разграничением компетенции между конституционными судами субъектов Российской Федерации и федеральными судами связан также вопрос о пределах судебного нормоконтроля в сфере собственного правового регулирования субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). По нашему мнению, для обеспечения полноты государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам собственного ведения федеральные суды не должны рассматривать дела об оспаривании нормативных актов, принятых в данной сфере, по мотиву несоответствия их другим нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу. Однако такое было бы возможно лишь при наличии органов конституционного (ого) правосудия во всех субъектах Российской Федерации и при ус
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 25. ст. 3004.
2 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6. С.29-39 ловии наделения их полномочиями осуществлять проверку подзаконных нормативных актов на предмет соответствия их не только конституции, но и другим законам субъекта Российской Федерации. Без этого реализация приведенной позиции на практике привела бы к исключению из сферы судебного контроля части нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что не согласуется с конституционным правом на судебную защиту, которое равным образом должно быть обеспечено на территории всей Российской Федерации.
Следовательно, законодательство не исключает возможность проверки в процедуре прямого нормоконтроля нормативных актов на предмет соответствия конституции субъекта Российской Федерации как конституционными судами, так и федеральными судами. Такое положение нельзя драматизировать, поскольку и в таких условиях у органов конституционного правосудия субъектов Федерации имеется широкое поле деятельности. Однако его не следует рассматривать как удовлетворительное, поскольку в результате размываются границы между конституционным и административным судопроизводством, ставится под сомнение самостоятельность органов конституционного правосудия субъектов Российской Федерации.
Между тем в тех субъектах Федерации, где Конституционные Суды созданы и действуют, они вносят значительный вклад в обеспечение защиты прав и свобод граждан и организаций, в укрепление конституционности и правопорядка. Практика показывает, что они не только выступают в качестве хранителя конституции республики - субъекта Российской Федерации, но и при необходимости синхронизируют законодательство субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, обеспечивая этим верховенство Конституции Российской Федерации. Не случайно при уяснении смысла основного закона субъекта Российской Федерации, на соответствие которому проверяется оспариваемый акт, и при аргументации принимаемых решений, конституционные суды часто используют положения конституционных и иных норм, а также правовые позиции
Конституционного Суда Российской Федерации. Такой способ гармонизации правовой системы страны в условиях федеративного государства более предпочтителен, поскольку не связан с прямым федеративным вмешательством и обеспечивает разумный баланс между интересами Российской Федерации и субъектов, входящих в ее состав.
Взаимоотношения конституционных судов и судов общей юрисдикции в части определения их подведомственности должны основываться на Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» (ч.1 ст.27) и правовых позициях Конституционного Суда РФ, выраженных в постановлениях от 30 апреля 1997 г. и 16 июня 1998 г., согласно которым суды общей юрисдикции на территории субъекта Федерации не вправе рассматривать дела о конституционности законов, нормативных актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, давать толкование конституций, если законом они отнесены к ведению конституционного суда и последний осуществляет свою деятельность. Конституционные суды, согласно названным постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, помимо перечисленных полномочий, вправе рассматривать и другие публично -правовые вопросы и споры, не отнесенные федеральным законом к ведению судов общей юрисдикции. Кроме того, из статьи 76 Конституции РФ не вытекает правомочия федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям. По смыслу ст.ст.5 (ч.2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации это разрешено лишь органам конституционного правосудия, если такое их правоприменение предусматривается Конституциями.
На основании изложенного, полагаем, что в федеративном правовом государстве предпочтительным является контроль соответствия Конституциям республик -субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов специализированными судебными органами конституционного контроля — Конституционными Судами республик -субъектов Российской Федерации.
