Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации»

На правах рукописи

Торохов Александр Николаевич

Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Специальность: 12.00. 02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор

Еремян Виталий Владимирович

Защита состоится 10 июня 2004 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр-т Вернадского, Д.84, 1-й корпус, аудитория 2297.

С диссертационной работой можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Матвеева Татьяна Дмитриевна

Ведущая организация

кандидат юридических наук, доцент Сергеев Вячеслав Вениаминович Российская академия правосудия

Автореферат разослан

п

мая 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного Совета

И.С. Яценко

1. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время миграцию населения, которая представляет собой глобальный процесс, охвативший практически все континенты и страны, причисляют к одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем современности. При этом миграционные процессы в разных странах отличаются, имеют свою специфику.

В Российской Федерации обострение миграционной ситуации с начала 90-х г.г. произошло в связи с распадом СССР и сопутствовавшими ему проявлениями национального экстремизма, резким снижением уровня жизни в образовавшихся на постсоветском пространстве независимых государствах, нестабильностью и социальными конфликтами. На значительном увеличении потоков беженцев и вынужденных переселенцев отразилась также демократизация общественно-политической жизни в России, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение России в международный рынок труда. Общая цифра въехавших в Российскую Федерацию за этот период иностранных граждан превысила 7 млн. чел., что поставило нашу страну на третье место в мире по объему миграции, после США и Германии.

Неурегулированность, стихийность миграции, усугубление ее негативных сторон и неспосособность использования в интересах России положительных сторон миграции населения во многом объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной миграционной политики, прочной законодательной базы, регулирующей миграционную ситуацию

в стране. На протяжении многих лет законодательство по вопросам миграции, оставалось разрозненным и, в основном, базировалось на устаревших нормативных актах. Так, например, правовое положение иностранных граждан в России до недавнего времени регулировалось законами, принятыми в СССР, что не соответствовало национальным интересам Российской Федерации, ее новому социально-экономическому и политическому строю.

До настоящего времени отсутствует эффективный правовой механизм использования необходимого для российской экономики потенциала внешней трудовой миграции, что в значительной мере препятствует решению актуальных задач создания в России полноценного рынка труда. Чрезвычайные масштабы незаконной миграции (сегодня на территории Российской Федерации насчитывается по разным оценкам до трех миллионов незаконных мигрантов) представляют угрозу национальной и, в особенности, экономической безопасности России, стимулируют рост теневой экономики; создают реальную угрозу изменения демографической ситуации в стране; стимулируют рост националистических настроений, создают почву для межнациональных конфликтов; ухудшают благосостояние коренного населения; способствуют развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия.

Одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации № 256-р от 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, хотя и не является юридическим документом, в значительной степени повлияла на формирование приоритетов и механизмов, в определенной мере стала ориентиром для деятель-

ности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Концепция, в отличие от ранее принятых документов по вопросам миграции, в большей мере учитывает реалии политического и социально-экономического положения государства и на их основе предлагает систему регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

За последние годы в России появилось достаточно большое количество публикаций по проблемам внутренней и внешней миграции в Российской Федерации. Отдельные стороны указанной проблемы рассматриваются в общем контексте международной защиты прав человека, правового положения иностранных граждан, в частности прав беженцев. Достаточно основательно исследована теория и практика международно-правового регулирования миграции населения, деятельности международных организаций в этой сфере. Многие исследования посвящены политическим, экономическим, культурным аспектам этой многогранной проблемы. Вместе с тем, вопросы конституционно - правового регулирования миграционных процессов и миграционной политики, на наш взгляд, не нашли должного освещения в отечественной юридической науке. В диссертационном исследовании предпринята попытка в определенной степени заполнить этот пробел в российской юридической науке.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретико-правового характера М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В.Еремяна, В.В.Лазарева, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лу-

кашевой, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шам-бы, И.С. Яценко и других.

Диссертант изучил и осмыслил основные концепции регулирования миграционных процессов, изложенные в работах таких специалистов в этой области, как А.Х.Абашидзе, Л.В.Андриченко, Р.Г.Абдулатипов, В.М. Баранов, Г.С.Витковский, Н.В. Воронина, Ж.А Зайончковская, Н.Н.Зинченко, А.М.Ибрагимов, В.Я.Кикоть, О.В.Мукомель, М.В.Немытина, В.В. Тишков, Т.Я.Хабриева и других.

Учтены также научные исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают международные последствия присоединения России к международно-правовым актам в сфере защиты прав человека, в частности защиты прав мигрантов. Изучен целый ряд работ таких зарубежных ученых как Арон Р., Бордонья Р. , Гудвин-Гилл. Г.С., Бэгшоу С, Денг Ф., Сильвестри А. и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. И доп. От 11 ноября 2003 г.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 "О беженцах", Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" (в редакции от 28.06.1997 г., от 21.07.1998 г. и от 17.08.2000 г.), Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 20 декаб-

ря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденный переселенцах" (с изменениями от 7 августа 2000 г. и от 24 декабря 2002 г.).

В диссертационной работе проанализированы основные международно-правовые акты в сфере защиты прав человека, в том числе Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся - мигрантов и их семей 1990 г., Устав Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, Конвенция МОТ №97 о тудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудя -щимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. и другие.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также нормы международного права, составляющие правовую основу формирующейся в России миграционной политики, определяющие статус различных категорий мигрантов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовой основы миграционной политики Российской Федерации. В ходе исследования применялись сравнительно-правовой, логико-теоретический и формально-юридический методы научного познания.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых основ формирования и реализации отвечающей национальным интересам Российского государства и международным стандартам миграционной политики. Указанная цель достигалась путем разрешения следующих задач:

- выявление специфики миграционной ситуации в России;

- исследование понятия и сущности миграционной политики;

- изучение основных этапов становления и развития государственной миграционной политики в Российской Федерации;

- оценка правовой базы обеспечения регулирования миграционных процессов;

- анализ механизма действия международных правовых норм в области миграции в российской правовой системе.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем с позиций конституционного права исследован комплекс важных для российской юридической науки проблем, связанных с формированием миграционной политики в Российской Федерации. В диссертации представлена авторская концепция комплексного конституционно -правового обеспечения регулирования миграционных процессов, учета мировых стандартов при формировании отвечающей интересам российского государства и российского народа миграционной политики.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:

1. В результате исследования диссертант приходит к заключению, что регулирование миграционных процессов в Российской Федерации должно осуществляться в рамках научно-обоснованной комплексной государственной миграционной политики, надежно обеспеченной внутригосударственным и международным правом. Правовой основой государственной миграционной политики является Конституция Российской Федерации, которая провозглашает обязанность государства обеспечивать и защищать права и свободы каждого, кто законно находится под юрисдикцией Российского государства. В соответствии со статьей 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.

2. Рассматривая способы совершенствования регулирования правовых отношений в области миграции, диссертант приходит к выводу о целесообразности принятия федерального закона "О миграции в Российской Федерации", который призван: закрепить принципы государственной миграционной политики; определять порядок предоставления статуса различных категорий иммигрантов и регулирования миграционных потоков, определения иммиграционных квот; законодательно обеспечить эффективность механизмов предупреждения и предотвращения незаконной миграции, в частности системы иммиграционного контроля; усилить гарантии защиты прав и законных интересов мигрантов и установить ответственность госу-

дарственных органов и должностных лиц за

неисполнение законодательства о миграции. В случае принятия Федерального закона "О миграции в Российской Федерации", все существующие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам миграции должны быть приведены в соответствии с закрепленными в Законе нормами.

3. Анализируя уже действующие в Российской Федерации законы, определяющих правовой статус отдельных категорий мигрантов, обращая внимание на то, что актуализация федерального законодательства, регулирующего вопросы гражданства Российской Федерации, а также правового положения в нашей стране иностранных граждан в значительной мере расширило законодательную базу регулирования миграционных процессов, диссертант обращает внимание на те стороны миграционной ситуации в России, которые до настоящего времени остаются вне правового регулирования. Предметом отдельного федерального закона, по убеждению диссертанта, должны стать правовые, экономические и организационные условия осуществления трудовой деятельности иностранцев, законно пребывающих на территории Российской Федерации. Диссертант обосновывает необходимость принятия Федерального закона РФ "О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации", в центре которого должно стать определение правового статуса субъектов внешней трудовой миграции (трудящихся-иммигрантов). В работе также обоснована необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, направленного на противодействие незаконной мигра -

ции, установления механизмов выдворения (депортации) и ответственности за нарушение установленных правил пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также за организацию незаконной миграции.

4. Диссертант полагает, что при формировании миграционного законодательства необходимо соблюдать дифференцированный подход к внешней и внутренней миграции, учитывать различия между, принципиально разными в правовом смысле категориями мигрантов - "беженцами", "вынужденными переселенцами", "внутри перемещенными лицами" и другими. Исходя из того, что определение любой дефиниции, особенно юридической, имеет большое практическое значение, в работе предлагаются определения и раскрывается сущность таких понятий, как миграция, добровольная миграция, вынужденная миграция, внутренняя миграция, внешняя миграция, анализируя особенности каждой из обозначенных категорий.

5. Включение при выработке национальных миграционных программ в число субъектов внешней миграции эмигрантов из России (чаще всего, именуемых "соотечественниками") и попытки определения их правового статуса противоречит, по мнению диссертанта, общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, принципу государственного суверенитета и недопустимости вмешательства во внутренние дела других государств. Появление в мировом сообществе этой специфической категории миграции требует особого подхода, отличного от того, который может формально применяться к мигрирующему населению. Многие аспекты пра -

вового регулирования этой, специфичной для России, категории мигрантов можно было бы, по убеждению диссертанта, решить путем принятия Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию», целью и предметом регулирования которого могло бы стать создание предпосылок для добровольного возвращения представителей русской либо иной коренной для России национальности на свою этническую родину. Закон должен установить принципы государственной политики Российской Федерации в отношении репатриантов, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по ее реализации, определить порядок приобретения гражданства Российской Федерации в результате репатриации, условия и процедуру получения статуса репатрианта, установить экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов репатриантов на территории Российской Федерации и за ее пределами в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права.

6. Диссертант обосновывает положение о том, что при заключении международных соглашений по вопросам миграции Российской Федерации следует исходить из того, что после официального присоединения России к международным актам в сфере миграции населения они, согласно ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, становятся частью национальной правовой системы, а содержащиеся в них нормы подлежат прямому применению. Россия должна следовать этому важнейшему конституционному принципу при формировании государственной миграционной политики.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Теоретические положения диссертации могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки концептуальных основ и правовой базы миграционной политики Российской Федерации, законотворческой деятельности государственных органов, а также в ходе преподавания курса конституционного права. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть полезны в решении проблем, возникающих перед субъектами правоприменения в области защиты прав беженцев, переселенцев и других категорий как внешней, так и внутренней миграции.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных работах автора, в выступлениях на научных конференциях, в частности Международной конференции на тему: "Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты", состоявшейся в Нижнем Новгороде 23-25 сентября 2003 г., обсуждены и одобрены на заседании предметно-методологического семинара кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и содержание диссертационной работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы Введение содержит обоснование выбранной темы исследования, ее актуальности и научно-практической значимости, определяет цель, задачи, объект и предмет исследования, характеризует степень научной разработанности вопросов взаимодействия европейского и российского права, раскрывает научную новизну, теоретическую и практическую значимость исследования, представляет основные положения, выносимые на защиту.

Глава 1 - "Правовые основы миграционной политики в Российской Федерации" - посвящена раскрытию содержания международно-правовых стандартов регулирования миграционных процессов, выяснению особенностей миграционных проблем России, анализу процесса становления и развития государственной миграционной политики, механизму реализации миграционной политики в Российской Федерации.

В диссертации особое внимание уделено тем международно-правовым актам, участником которых является Россия и коюрые, согласно Конституции Российской Федерации, являются частью национальной правовой системы. Признавая бесспорную значимость этих международно-правовых актов и обязательность их соблюдения, диссертант отмечает, что содержащиеся в них нормы не в полной мере отвечают сегодняшним реалиям. Так, по мнению диссертанта, требует более широкую трактовку с учетом расширяющегося круга причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны принятое в международном праве понятие "беженец", согласно которому к числу "беженцев" относятся лица, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности вследствие

испытываемых ими вполне обоснованных опасений

преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений и не могут по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности. Данное определение, считает диссертант, не учитывает, что сегодня беженцами становятся также вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства, что сужает возможность международной защиты значительной части мигрирующего населения. Причиной бегства многих людей с мест их обычного проживания все чаще становятся события, серьезно расстроившие общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения либо гражданства. Следовательно, необходимы новые подходы и более широкая трактовка к самому понятию "беженец", которая отразила бы расширившийся круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. В определенной степени данный пробел заполняется подготовленными в рамках Комиссии по правам человека ООН Руководящими принципами по вопросу о перемещении лиц внутри страны, направленными на защиту прав субъектов внутренней миграции, т.е. лиц или группы лиц, которые по определенным обстоятельствам (не зависящих от них) покинули свои дома или места обычного проживания, не пересекая границ своего государства. Формально Руководящие принципы не являются юридически обязательным документом, однако закрепленные в них положения получили существенное международное признание и статус, им широко пользуются во всем мире и должны учитываться и при выработке российского миграционного законодательства.

Диссертант отмечает практическое отсутствие в современном международном праве норм, касающихся нелегальной миграции, что заставляет государства самостоятельно реагировать на сопутствующие ей негативные явления. В связи с этим диссертант выражает свою солидарность с теми учеными, которые вполне обоснованно ставят вопрос о необходимости разработки на универсальном уровне более совершенного юридического инструментария для регулирования миграции, с учетом сложности этого многогранного явления. Следовательно, вопрос о выработке юридических документов, которые могли бы стать основой для выработки национальных законодательств, регулирующих проблемы миграции, остается актуальным.

Рассматривая вопросы становления миграционной политики России, диссертант предлагает свою трактовку понятия термина "миграционная политика", основываясь на толковании этого термина как программа, метод воздействия или сами эти действия, осуществляемые человеком или группой людей по отношению к одной проблеме или совокупности проблем, стоящих перед обществом. Такой проблемой в контексте данного исследования является перемещение людей между государствами или внутри государства, которое должно контролироваться государством, его специализированными либо иными органами, должностными лицами. Миграционная политика России, по мнению диссертанта, призвана регулировать особый вид правоотношений, осуществляемых в соответствии с Конституцией РФ и национальным законодательством, субъектами которых являются мигранты и государственные органы, осуществляемые миграционную политику. Сущность современной отечественной миграци-

онной политики диссертант увязывает со спецификой миграционной ситуации в России. Анализируя особенности миграционных проблем в нашей стране, диссертант подчеркивает тенденцию к усилению сопряжения интенсивности внешней миграции с проникновением в страну организованной преступности, созданию криминальных зон на нашей территории; использования российской территории для организации каналов транзитного перемещения зарубежных граждан в страны Европы; незаконной предпринимательской и торговой деятельности иностранных граждан, скрытия налогов. На примере Дальнего Востока раскрываются и другие стороны миграционной ситуации в России, обусловленные политикой отдельных сопредельных государств, направленной на использование российских регионов в качестве рынка сбыта трудовых ресурсов, формированию долговременных национальных поселений.

Диссертант показывает, что после распада СССР российское правительство не уделяло необходимого внимания проблеме миграции, а проводимая политика была непоследовательной и противоречивой. Отмечается, что в России была утрачена управляемость в сфере миграционных процессов, что открыло путь для проникновения незаконных мигрантов. Принимаемы в 90-е годы миграционные программы не привели к созданию в стране эффективной миграционной политики. В диссертации особое внимание уделено одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации 1 марта 2003 г. Концепции регулирования миграционных процессов Российской Федерации, основной целью которой было провозглашено достижение прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов на основе предложенных в

Концепции принципов и приоритетов. Однако, как

подчеркивает диссертант, Концепция не является юридически обязательным документом, а представляет лишь "систему взглядов и приоритетов регулирования миграционных процессов", не подкрепленных в достаточной степени необходимыми правовыми актами.

В главе 2 - "Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации" - подчеркивается, что законодательство России в области регулирования миграционных отношений развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблем миграции в России, которые рассмотрены диссертантом в предыдущей главе.

Как справедливо отмечает Т.Я.Хабриева, миграционное законодательство отличается: непоследовательностью в обеспечении дифференцированного подхода государства к решению проблем различных категорий мигрантов; фрагментарностью регулирования процессов миграции на федеральном уровне1. Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы.

В диссертации подробно анализируется российское законодательство, определяющее правовой статус беженцев в Российской Федерации и отмечается его соответствие международным стандартам. Вместе с тем обращается внимание на существенные недостатки в его реализации, в частности на трудоемкую и слишком продолжительную процедуру по ин-

1 См : Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. - М , Нижний Новгород , 2004 - С. 8.

дивидуальному рассмотрению вопроса об определении статуса беженца, большое количество отказов. По мнению российских ученых (С.Н.Бабурина, К.М.Цаголова, Б.А.Сергеева, М.Г.Арутюнова), подобные явления являются следствием отсутствия экономических возможностей у государства выполнять свои международные обязательства в этой сфере. По мнению диссертанта, такого рода объяснения невыполнения международных обязательств (в частности, Конвенции "О беженцах" 1951г. и Протокола к ней) находятся в противоречии с основополагающим принципом международного права "pacta sunt servanda" (договор должен исполняться) и нормами Венской конвенции о праве международных договоров, предопределяющими обязательность исполнения заключенных договоров.

В диссертации рассмотрены вопросы правового регулирования трудовой миграции из зарубежных стран. Законодательство, регламенти-рующеее переселение в Российскую Федерацию людей, желающих жить и работать в нашей стране, нуждается, по мнению диссертанта, в актуализации с учетом положительных факторов привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации. Создавая благоприятные условия для таких мигрантов, следует предусмотреть, чтобы решения о местах компактного поселения вынужденных мигрантов принимались Правительством Российской Федерации после согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При принятии решений, касающихся расселения вынужденных мигрантов должна учитываться складывающая в регионах межнациональная обстановка, плотность населения, наличие целевого земель-

ного фонда, экологическая обстановка, перспективы развития инфраструктуры и создания рабочих мест и другие вопросы.

В диссертации особое внимание уделено правовым средствам борьбы, с "незаконной миграцией", которая определяется как "въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации". В контексте борьбы с незаконной миграцией диссертант уделяет особое внимание вопросам формирования механизма государственного регулирования внешней миграции, что позволило бы сократить количество мигрантов, въезжающих незаконно на территорию Российской Федерации.

В диссертации отмечается, что 2002 и 2003 годы стали переломными в законодательном регулировании миграционных процессов. Были приняты Федеральные законы, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, внесены изменения и дополнения в законодательство о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Значительным событием в усилении правовой базы миграционной политики, в частности, борьбы с незаконной миграцией, стало, по мнению диссертанта, принятие Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Закон определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной

власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности. Вместе с тем, диссертант полагает, что существующие проблемы в сфере борьбы с незаконной миграцией требуют дальнейшего совершенствования российского законодательства в этой сфере. В частности необходима выработка более четкого правового механизма депортации незаконных мигрантов. Необходимо законодательное упорядочение регистрации иностранных граждан, их учет и деятельность, пресечения неконтролируемой миграции иностранных граждан и осуществления административного выдворения иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации или нарушивших визовой и правовой режим.

Многие вопросы регулирования миграционной политики должны более эффективно решаться в рамках межгосударственного сотрудничества. В частности, по мнению диссертанта, нуждается в совершенствовании практика заключения межгосударственных договоров по предотвращению незаконной миграции, сотрудничеству с миграционными службами зарубежных стран в части упорядочения паспортно-визового контроля, регистрации и учета иностранных граждан. Необходимо содействовать обеспечению реализации договоренностей, достигнутых в рамках Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

Рассматривая вопросы правового регулирования внутренней миграции, диссертант уделяет основное внимание лицам, ставшими вынужден-

ными мигрантами в пределах своей страны, которые в российском законодательстве именуются "вынужденными переселенцами".

Диссертант высказывает точку зрения, что к проблемам, связанным с категорией мигрантов, к которой относятся бывшие советские граждане, оказавшиеся после распада СССР на территории зарубежных государств, образовавшихся на основе бывших союзных республик, следует вырабатывать особый подход, с учетом того, что их права регулируются в настоящее время в рамках юрисдикции страны проживания. Это направление миграционной деятельности, по мнению диссертанта, должно осуществляться по двум направлениям. Первое - это межгосударственное сотрудничество и активное участие в международных соглашениях, направленных на совместное решение данной проблемы. Второе - это принятие законодательных актов, закрепляющих гарантии беспрепятственного получения "соотечественниками" российского гражданства и обустройства их в России.

В Заключении формулируются итоги проведенного исследования, сформулированы выводы и предложения.

По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:

1. Торохов А. Н. Законодательная основа обеспечения прав беженцев в Российской Федерации // Государственное строительство и право. Выпуск 5, 2003. - М.: Издательство Московского государственного университета, 2003. - С. 117-122. - 0,6 п л.

2. Торохов А.Н. Конституционно-правовое регулирование миграционной политики Российской Федерации // Российская академия

гос. службы при Президенте РФ и Международный юридический институт при министерстве юстиции Российской Федерации. Научно-практическая конференция "Конституция Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы". Сборник выступлений. - М., 2004 г. -0,5 п.л.

3. Торохов А.Н. Правовые меры противодействия незаконной миграции в России // Государственное строительство и право. Выпуск 1(7), 2004 / - М.: Издательство Московского государственного университета, 2004. - С. 171-178 - 0,6 п.л.

4. Торохов А.Н. Правовой статус вынужденных переселенцев в Российской Федерации // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. - Нижний Новгород, 2004. - С. 440-447. - 0,6 п.л.

Автореферат

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук Торохова Александра Николаевича Тема диссертационного исследования: Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

Научный руководитель -Матвеева Татьяна Дмитриевна, доктор юридических наук,

профессор

Изготовление оригинал - макета Торохов Александр Николаевич Подписано в печать Тираж экз.

Усл. п.л. -/,-3

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119 606 Москва, пр-т Вернадского, 84

»105 63

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Торохов, Александр Николаевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Правовые основы миграционной политики в Российской Федерации

1.1. Международно-правовые стандарты регулирования миграционных процессов

1.2. Особенности миграционных проблем России

1.3. Становление и развитие миграционной политики России

1.4. Механизм реализации миграционной политики в Российской Федерации

Глава 2. Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации

2.1. Правовое регулирование внешней миграции в Российской Федерации: правовой статус «беженцев»

2.2. Правовое регулирование внешней трудовой миграции

2.3. Правовые меры противодействия незаконной миграции в России

2.4. Правовое регулирование внутренней миграции

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации"

Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время миграцию населения, которая представляет собой глобальный процесс, охвативший практически все континенты и-страны, причисляют к одной из самых острых и трудно разрешаемых проблем современности. При этом миграционные процессы в разных странах отличаются, имеют свою специфику. 1

В Российской Федерации; обострение миграционной ситуации с начала 90-х г.г. произошло в связи с распадом СССР и сопутствовавшими ему проявлениями национального экстремизма, резким снижением уровня жизни в образовавшихся на постсоветском пространстве независимых государствах, нестабильностью и социальными конфликтами. На значительном увеличении потоков беженцев и вынужденных переселенцев отразилась также демократизация общественно-политической жизни в России, реализация конституционного принципа свободы передвижения, развитие рыночных отношений и вхождение России в международный рынок труда. Общая цифра въехавших в Российскую Федерацию за этот период иностранных граждан превысила 7 млн. чел., что поставило нашу страну на третье место в мире по. объему миграции, после США и Германии.

Неурегулированность, стихийность миграции, усугубление ее негативных сторон и неспосособность йспользования* в интересах России положительных сторон миграции населения во многом объясняются отсутствием целенаправленной, сбалансированной миграционной политики, прочной законодательной базы, регулирующей миграционную ситуацию в стране. На протяжении многих лет законодательство по вопросам миграции, оставалось разрозненным и, в основном, базировалось на устаревших нормативных актах. Так, например, правовое положение иностранных граждан в России до недавнего времени регулировалось законами, принятыми в СССР, что не соответствовало национальным интересам Российской Федерации, ее новому социально-экономическому и политическому строю.

До настоящего времени отсутствует эффективный правовой механизм использования необходимого для российской экономики потенциала внешней трудовой'миграции, что в значительной мере препятствует решению актуальных задач создания в России полноценного рынка труда. Чрезвычайные масштабы незаконной миграции (сегодня на территории Российской Федерации насчитывается по разным оценкам до трех миллионов незаконных мигрантов) представляют угрозу национальной и, в особенности, экономической безопасности России, стимулируют рост теневой экономики; создают реальную угрозу изменения демографической ситуации в стране; стимулируют рост националистических настроений, создают почву для межнациональных конфликтов; ухудшают благосостояние коренного населения; способствуют развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия.

Одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации № 256-р от 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, хотя и не является юридическим документом, в значительной степени повлияла на формирование приоритетов и механизмов, в определенной мере стала ориентиром для деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере. Концепция, в отличие от ранее принятых документов по вопросам миграции, в большей мере учитывает реалии политического и социально-экономического положения государства и на их основе предлагает систему регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

За последние годы в России появилось достаточно большое количество публикаций по проблемам внутренней и внешней миграции в Российской Федерации. Отдельные, стороны указанной проблемы рассматриваются в общем контексте международной защиты прав человека, правового положения иностранных граждан, в частности прав беженцев. Достаточно основательно исследована теория и практика международно-правового регулирования миграции населения, деятельности международных организаций в этой сфере. Многие исследования посвящены политическим, экономическим, культурным аспектам этой многогранной проблемы. Вместе с тем, вопросы конституционно - правового регулирования. миграционных процессов и миграционной политики, на, наш взгляд, не нашли должного освещения в отечественной юридической науке. В диссертационном исследовании предпринята попытка в определенной степени заполнить этот пробел в российской юридической науке.

Теоретическую основу исследования составляют научные труды теоретико-правового характера М.В. Баглая, И.Н. Барцица,

A.В; Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В.Еремяна, В.В:Лазарева, Ю.И: Лей-бо, Е.А. Лукашевой, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, И.С. Яценко и других.

Диссертант изучил и осмыслил основные концепции регулирования миграционных процессов' изложенные в работах таких специалистов в этой области, как А.Х.Абашидзе, *Л.В1Андриченко, Р.Г.Абдулатипов,

B.М. Баранов, Г.С.Витковский, Н.В. Воронина, Ж.А Зайончковская, Н.Н.Зинченко, А.М.Ибрагимов, В;Я.Кикоть, О.В.Мукомель, М.В.Немытина, В.В. Тишков, Т.Я.Хабриева и других.

Учтены также научные исследования, которые в том или ином аспекте рассматривают международные последствия! присоединения России к международно-правовым актам в сфере защиты прав человека, в частности защиты прав мигрантов. Изучен целый ряд работ таких зарубежных ученых как Арон Р:, Бордонья Р;, Гудвин-Гилл. Г.С., Бэгшоу С., ДенгФ., СильвестриА. и других.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» (с изм. И доп. От 11 ноября 2003 г.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Федеральный Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 "О беженцах", Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" (в редакции от 28.06.1997 г., от 21.07.1998 г. и от 17.08.2000 г.), Федеральный закон Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. "О вынужденных переселенцах", Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" (с изменениями от 7 августа 2000 г. и от 24 декабря 2002 г.).

В диссертационной работе проанализированы основные международно-правовые акты в сфере защиты прав человека, в том числе Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г., Международная конвенция о защите прав всех трудящихся - мигрантов и их семей 1990 г., Устав Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам бежен цев, Конвенция МОТ №97 о тудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенция МОТ № 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам- равенства возможностей и обращения 1975 г. и другие.

Объектом диссертационного исследования-являются общественные отношения, связанные с регулированием миграционных процессов в Российской Федерации.

Предмет диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также нормы международного права, составляющие правовую основу формирующейся в России миграционной политики, определяющие статус различных категорий мигрантов.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет, комплексный, системный подход к анализу конституционно-правовой основы миграционной политики Российской Федерации: В ходе исследования применялись- сравнительно-правовой, логико-теоретический и формально-юридический методы научного познания.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является анализ конституционно-правовых основ формирования и; реализации ■ отвечающей национальным интересам Российского государства* и международным стандартам миграционной политики. Указанная цель достигалась путем разрешения следующих задач:

- выявление специфики миграционной ситуации в России;

- исследование понятия и сущности миграционной политики;

- изучение основных этапов становления и развития государственной миграционной политики в Российской Федерации;

- оценка правовой базы обеспечения регулирования миграционных процессов; анализ механизма действия международных правовых норм в области миграции в российской правовой системе.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем с позиций конституционного права исследован комплекс важных для российской юридической науки проблем; связанных с формированием миграционной политики в Российской Федерации. В диссертации представлена авторская концепция комплексного конституционно -правового обеспечения регулирования миграционных процессов, учета мировых стандартов при формировании отвечающей интересам российского государства и российского народа миграционной политики.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:

1. В результате исследования диссертант приходит к заключению, что регулирование миграционных процессов в Российской Федерации должно осуществляться в рамках научно-обоснованной комплексной государственной миграционной политики, надежно обеспеченной внутригосударственным и международным правом. Правовой основой государственной миграционной политики является Конституция Российской Федерации, которая провозглашает обязанность государства обеспечивать и защищать права и свободы каждого, кто законно находится под юрисдикцией Российского государства. В соответствии со статьей 62 (часть 3) Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации равными правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской- Федерации, если иное не установлено федеральным законом или международным договором.

2. Рассматривая способы совершенствования регулирования правовых отношений в области миграции, диссертант приходит к выводу о целесообразности принятия федерального закона "О миграции в Российской Федерации", который призван: закрепить принципы государственной миграционной: политики; определять порядок предоставления статуса различных категорий иммигрантов и регулирования миграционных потоков, определения иммиграционных квот; законодательно обеспечить эффективность механизмов предупреждения и предотвращения незаконной миграции, в частности системы иммиграционного контроля; усилить гарантии защиты прав и законных интересов мигрантов и установить ответственность государственных органов и должностных лиц за неисполнение законодательства о миграции. В случае принятия Федерального закона "О миграции в Российской Федерации", все существующие нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов по вопросам миграции должны быть приведены в соответствии с закрепленными в Законе нормами.

3. Анализируя уже действующие в Российской Федерации законы, определяющих правовой статус отдельных категорий мигрантов, обращая внимание на то, что актуализация федерального законодательства, регулирующего вопросы гражданства Российской Федерации, а также правового положения в нашей стране иностранных граждан в значительной мере расширило законодательную базу регулирования миграционных процессов, диссертант обращает внимание на те стороны миграционной ситуации в России, которые до настоящего времени остаются1 вне правового регулирования. Предметом отдельного федерального закона, по убеждению диссертанта, должны стать правовые, экономические и организационные условия осуществления трудовой деятельности иностранцев, законно пребывающих на территории Российской Федерации. Диссертант обосновывает необходимость принятия Федерального закона РФ "'О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской' Федерации!', в центре которого должно стать определение правового статуса субъектов внешней трудовой миграции (трудящихся-иммигрантов). В работе также обоснована необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации, направленного на противодействие незаконной миграции, установления механизмов выдворения (депортации) и ответственности за нарушение установленных правил пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также за организацию незаконной миграции.

4. Диссертант полагает, что при формировании миграционного законодательства необходимо соблюдать дифференцированный подход к внешней и внутренней миграции, учитывать различия между принципиально разными в правовом смысле категориями мигрантов - "беженцами", "вынужденными переселенцами", "внутри перемещенными лицами" и другими; Исходя из того, что определение любой дефиниции, особенно юридической; имеет большое практическое значение, в работе предлагаются определения и раскрывается сущность таких понятий, как миграция, добровольная миграция, вынужденная миграция, внутренняя миграция, внешняя миграция, анализируя особенности каждой из обозначенных категорий.

5. Включение при выработке национальных миграционных программ в число субъектов внешней миграции эмигрантов из России (чаще всего, именуемых "соотечественниками") и попытки определения их правового статуса противоречит, по мнению диссертанта, общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности, принципу государственного суверенитета и недопустимости вмешательства во внутрейние дела других государств. Появление в мировом сообществе этой специфической категории миграции требует особого подхода, отличного от того, который может формально применяться к мигрирующему населению. Многие аспекты правового регулирования этой, специфичной для России, категории мигрантов можно было бы; по убеждению диссертанта, решить путем принятия Федерального закона «О репатриации в Российскую Федерацию», целью и предметом регулирования которого могло бы стать создание предпосылок для добровольного возвращения представителей русской либо иной коренной для России национальности на свою, этническую родину. Закон должен установить принципы государственной политики Российской Федерации в отношении репатриантов, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по ее реализации, определить порядок приобретения гражданства Российской Федерации в результате репатриации, условия и процедуру получения статуса репатрианта, установить экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов репатриантов на территории Российской Федерации и за ее пределами в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права.

6. Диссертант обосновывает положение о том, что при заключении международных соглашений по* вопросам миграции Российской Федерации следует исходить из того, что после официального присоединения России к международным актам в сфере миграции населения они, согласно ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, становятся частью национальной правовой системы, а содержащиеся в них нормы подлежат прямому применению. Россия должна следовать этому важнейшему конституционному принципу при формировании государственной миграционной политики. Практическая значимость Диссертационного ^ исследования. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки концептуальных основ и правовой базы миграционной политики Российской Федерации, законотворческой деятельности государственных органов, а также в ходе преподавания курса конституционного права. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть полезны в решении проблем, возникающих перед субъектами правоприменения в области защиты прав беженцев, переселенцев и других категорий как внешней, так и внутренней миграции.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных научных работах автора, в выступлениях на научных конференциях, в частности Международной конференции на тему: "Миграция и права человека в современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты", состоявшейся в Нижнем Новгороде 23-25 сентября 2003 г., обсуждены и одобрены на заседании предметно-методологического семинара кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура и содержание диссертационной работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка нормативных правовых актов и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Торохов, Александр Николаевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Очевиден вывод о том, что миграция - явление перманентно присущее современной действительности, имеющее свои негативные и позитивные последствия. Это закономерный итог общемировых процессов интеграции и глобализации. .

Совокупность миграционных процессов, осуществляемых в соответствии с миграционным законодательством России, образует особый вид правовых отношений - миграционные правоотношения. Субъектами данных правоотношений являются мигранты, государственные органы, а также должностные лица, осуществляемые деятельность по регулированию миграционных процессов. Задача отечественной правовой науки заключается в том, чтобы содействовать совершенствованию правовой основы для того, чтобы миграционные процессы максимально выгодно и рационально использовались в интересах Российского государства. Следует отметить, что многое в этом отношении уже сделано. Конституция Российской Федерации (ст. 27) провозглашая свободу передвижения: и выбора места пребывания и жительства,' а также свободу въезда и?выезда граждан Российской Федерации, закрепляет права и свободы лишь за теми, кто законно находится на территории России. Принятием в 1997 г. Федерального Закона « О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" 1993 г. была существенно усовершен ствована процедура предоставления в России статуса беженца и обеспечения государством прав этой категорий иммигрантов. Федеральный закон 1995 г. внес необходимые изменения и дополнения в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах". Существенный арсенал инструментов регулирования различных категорий миграции и борьбы с ее нелегальными проявлениями предоставлены Федеральным закон ом 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", а также Федеральным законом Российской Федерации 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации».

Вместе с тем, как свидетельствует проведенное исследование, существующее миграционное законодательство не в полной мере адекватно ситуации, при которой миграция стала одним из существенных факторов социально-экономической и межнациональной напряженности. В связи с этим в юридической наук поднимается, вопрос о формировании в настоящее время самостоятельной отрасли права - миграционной. Его необходимость обосновывается потребностью в достаточной законодательной базе и создании правового поля, "в рамках которого правительственные институты могли бы оперативно реагировать на быстроменяющуюся ситуацию"1. Однако более правомерными представляются утверждения, что для оперативного реагирования на изменения ситуации в стране нет нужды в самостоятельной отрасли права, так называемом "миграционном праве". Имеющиеся а стране законодательные акты (как общего, так и специального характера), указы Президента РФ, правительственные постановления во многом способны регулировать миграционную ситуацию, хотя, бесспорно, требуют уточнения и актуализации. В настоящее время в сфере законодательных органов обсуждается идея принятия единого разработанного на основе Конституции Российской Федерации федерального закона "О миграции в Российской Федерации". Предполагается, что таким законом должны быть охвачены ключевые проблемы миграции, из него должны вытекать другие федеральные законы, сбалансиро ванные с точки зрения нормативного регулирования.

Не отрицая целесообразность принятия такого единого закона, основной целью которого должно стать закрепление на законодательном уровне государственной миграционной политики, диссертант обосновывает необходимость усиления внимания к разработке правового статуса различных категорий мигрантов.

1 См.: Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сборник тезисов. - Волгоград, 2001. - С.28-30

Регулирование миграционных процессов должно быть разделено на две части: регулирование внешней миграции и регулирование внутренней миграции. Специальными нормативными правовыми актами должна регулироваться каждая из разновидностей вынужденной миграции. В частности нуждается в актуализации федеральное законодательство о привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации, регламентирующего переселение в Российскую Федерацию людей, желающих обустроиться, жить и работать в нашей стране. Создавая благоприятные условия для таких мигрантов, следует предусмотреть, чтобы решения о местах компактного поселения вынужденных мигрантов принимались Правительством Российской Федерации после согласования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При принятии решений, касающихся расселения вынужденных мигрантов должна также учитываться складывающая в регионах межнациональная обстановка, плотность населения, наличие целевого земельного фонда, экологическая обстановка, перспективы развития инфраструктуры и создания рабочих мест и другие вопросы.

Существующие проблемы в сфере'борьбы с незаконной миграцией также требуют совершенствования российского законодательства в этой сфере. В частности необходима выработка более четкого правового механизма депортации незаконных мигрантов. Необходимо законодатель> ное упорядочение регистрации иностранных граждан, их учет и деятельность, пресечения неконтролируемой миграции иностранных граждан и осуществления административного выдворения иностранных граждан, незаконно находящихся на территории Российской Федерации или нарушивших визовой и правовой режим.

Необходимо усилить правовое обеспечение финансирования миграционных программ.

Требует нормативного урегулирования в миграционном законодательстве определения самого термина "мигрант", которое в соответствии с международными актами ( в частности Экономического суда СНГ) является родовым и включает в себя категории лиц, осуществляемых пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем, представляется недопустимым использования данного определения в тексте законодательных актов, так как это приведет к тому, что мигрантом будет признаваться всякое лицо, осуществляющее любое перемещение, а законодательное определение каждой из категорий миграции окажется невозможным. Это тем более важно, что многие вопросы регулирования миграционной политики должны более эффективно решаться в рамках межгосударственного сотрудничества, регулируемого международным правом; В частности требует совершенствования практика заключения межгосударственных договоров по предотвращению незаконной миграции, сотрудничеству с миграционными службами зарубежных стран в части упорядочения паспортно-визового контроля, регистрации и учета иностранных граждан. Необходимо содействовать обеспечению реализации договоренностей, достигнутых в рамках Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с законной миграцией от 6 марта 1998 г. в части сближения и унификации национальных законодательств, направленных на упорядочение государственного миграционного обмена и организации контроля за этими процессами, синхронизации визовой политики в отношении граждан, выезжающих из третьих стран, а также создания межгосударственной координирующей структуры в целях объединения усилий в борьбе с незаконной миграцией.

Назрела необходимость подготовки модельных законов, касающихся проблем миграции в странах СНГ, в частности "О правилах пребывания и регистрации граждан на территориях государств - участников СНГ, связанных с миграцией", "О порядке въезда и выезда для граждан СНГ на территориях государств Содружества", "Общие направления миграционной политики государств-участников СНГ", "О принципах регулирования трудовой миграции".

Особого правового регулирования требуют вопросы, связанные с категорией бывших советских граждан оказавшихся после распада СССР на территории зарубежных государства, образовавшихся на основе бывших союзных республик с учетом того, что их права регулируются в настоящее время в рамках юрисдикции страны проживания.

С учетом рассмотренных в диссертационном исследовании проблем, не оставляет сомнений целесообразность системного подхода к их решению, к созданию действительно эффективной миграционной политики, которая должна стать составной частью внутренней и внешней политики России, одним из приоритетных направлений деятельности органов государственной власти с целью превращения миграции в позитивный фактор экономического и социального развития государства и общества.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты и документы

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. // Российская газета.- 1993 -25 декабря. № 237.

3. Федеральный закон от 28 ноября 1991 г. №• 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ, 06.02.1992.

4. Федеральный закон от 25.06.1993г. № 5247-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ, 1993. № 32. - Ст. 1227.

5. Федеральный закон "О беженцах" от 19 февраля 1993 г.// Ведомости СНД и ВС РФ, 25.03.1993. № 12. Ст.425.

6. Федеральный закон "О вынужденных переселенцах" от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ // Ведомости СНД и ВС РФ, 25.03.1993. № 12. Ст. 427.

7. Федеральный закон « О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах" от 19.02.1993 г. (в редакции от 28.06.1997 г. № 95-ФЗ. от 21.07.1998 г. № 117-ФЗ, от 17.08.2000 г. № 122-ФЗ, от 07.11.2000 г. № 135-Ф3).

8. Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" (с изменениями от 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002 г.).

9. Федеральный закон от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 "О государственной границе Российской Федерации" // Ведомости СНД и ВС РФ, 29.04.1993.- № 17. Ст. 594.

10. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994.- №. 13.-Ст.1447.

11. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в редакции Федерального закона от 17 мая 1997 г. N 78-ФЗ).

12. Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Собрание законодательства Российской Федерации, 19.08.1996. № 34. Ст.4029.

13. Федеральный закон от 24.05.1999г. № 99-ФЗ "О государственной пЬлитике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" // Собрание законодательства Российской Федерации, 31.05.1999. № 22. Ст. 2670.

14. Федеральный закон от 4 мая 2000 г. № 55 ФЗ "О пограничной службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 08.05.2000, № 19. - Ст. 2021

15. Федеральный закон от 4 мая 2000 г. № 55 ФЗ "О пограничной службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 08.05.2000, № 19. - Ст. 2021.

16. Федеральный закон от 25 • июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в; Российской Федерации" // Российская газета, 14.01.2003 г., №4.

17. Федеральный .закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. № 62 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации - 2002. - № 22. - Ст. 2031.

18. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по введению иммиграционного контроля" от 16.12.1993 г. № 2145. //Собраниеактов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. №51. Ст. 4933.

19. Указ Президента Российской Федерации от 16.12.1993 №2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации рабочей силы" и утвержденное им Положение.

20. Указ Президента Российской Федерации от 21.07.1997 №746 " Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской федерацией политического убежища".

21. Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. №232 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" // СЗ РФ. 2002. -№8. - Ст.813.

22. Федеральная миграционная программа (Указ Президента РФ от 9.08.94 № 1668).

23. Постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. N 5153-Х "О введении в действие Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N 26, ст.837).

24. Постановление Правительства'Российской Федерации "О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции" от 08.09.1994. № 1021. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 21. Ст. 2385.

25. Постановление Правительства Российской Федерации "О проездном документе беженца" от 07.10.1998 г. № 1162. //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 41. Ст. 5030.

26. Постановление Правительства Российской Федерации "О фонде жилья для временного проживания, признанных беженцами, и его использовании" от 09.04.2001 г. № 275. //Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 16. Ст. 1604.

27. Постановление Правительства российской Федерации "Об утверждении Положения о пропусках через Государственную границу Российской Федерации" от 19.01.1998 г. № 60. //Собрание законодательства Российской Федерацию. 1998. N 4. Ст. 485.

28. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. №1414 "Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы".

29. Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 790 "О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание" // СЗ РФ. -2002. №46. - Ст.45 81.

30. Постановление Правительства РФ от 30 октября 2002 г. N 782 порядке ежегодного утверждения квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности.

31. Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 789 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживания" // СЗ РФ. 2002. - №45. - Ст.4516.

32. Постановление Правительства РФ от 1 ноября 2002 г. N 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" // СЗ РФ. 2002. -№45. - Ст.4520.

33. Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. N 193 "Об утверждении Правил определения квоты на выдачуиностранным гражданам разрешения на временное проживание в Российской Федерации" // РГ. 2003. - 12 апреля.

34. Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" // РГ. 2003. - 11 апреля.

35. Приказ Министерства внутренних дел РФ 9 октября 2002 г.№971 "Об утверждении Порядка предоставления вынужденным переселенцам безвозмездной субсидии на строительство и приобретении жилья" // РГ. 2002. -19 октября

36. Положение о миграционной карте и ее форму, утвержденные приказом МВД РФ, МИД РФ, Минтранса РФ, МПС РФ, ГТК РФ и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. N 1095/16531/143/49/1189/692.

37. Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. N 941.

38. Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1142.

39. Республиканская долговременная программа "Миграция" (Постановление Правительства РФ от 15.05.92 № 327).

40. Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев,, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. N 53.

41. Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. (Постановление Правительства РФ от 10.11.97 № 1414).

42. Федеральная миграционная программа на 1998-2000 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации. № 47, 1997, 24 ноября, ст.5406.

43. Международно-правовые акты

44. Всеобщая декларация прав человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН) // Российская газета. 1995. -5 апреля.

45. Конвенция о защите прав человека и основных свобод, (ЕТБ № 5), (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), (с изм. и доп. от 11 мая 1994 г.)// Собрание законодательства Российской Федерации.-2001. №2. - Ст. 163.

46. Конвенция МОТ №97 о тудящихся-мигрантах 1949 г. // Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросымиграции. -М.: Международная организация по миграции, 1994. -С. 192 -203.

47. Конвенция МОТ №143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции - М., 1994. - С.212 - 218.

48. Конвенция о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. // Действующее международное право в трех томах. Т.1/ Сост. Ю.М.Колосов и Э.С.Кривчикова. М.:Издат. МНИМП, 1966.

49. Ю.Международная конвенция о защите прав всех трудящихся -мигрантов и их семей 1990 г. Сборник международныхправовых документов, регулирующих вопросы миграции. -Международная организация по миграции., М., 1994. 160-191.

50. Между народный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 16 декабря 1966 г. // Ведомости ВС СССР. -28 апреля 1976 г. № 17. - Ст. 291.

51. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г // СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М.: Международные отношения, 1989.

52. Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты защиты трудящихся-мигрантов от 15.04.1994 г.

53. Соглашение государств-участников СНГ о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией от 06.03.1998.

54. Соглашение стран СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам / Бюллетень международных договоров. 1995. № 5. С.З

55. Устав Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции.

56. Международная организация по миграции., М., 1994. СС.82-86.3. Научная литература1. Монографии

57. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное обустройство России. М.: "Славянский диалог", 2000.

58. Витковский Г.С. Вынужденная миграция. Проблемы и перспективы. М., 1993.

59. Воробьева О.Д. Миграция населения. // Миграционная политика. Выпуск шестой. М.: 2001.

60. Воронина Н. Правовое регулирование миграции в России // Вынужденные миграции: интеграция и возвращение / Под ред. В. А. Тишкова; Ин-т этнологии и антропологии РАН. М., 1997.

61. Вынужденные мигранты в центральной России / Под ред. В. Мукомеля и Э. Паина. М., 1999.

62. Вынужденные мигранты и государство. Отв. Ред. Тишков В.А. -М., 1998.

63. Зайончковская Ж.А. Миграция населения и рынок труда в России. -М., 1995.

64. Зинченко H.H. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М.: Внешторгиздат, 2003.-264 с.

65. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. -М., 1996.

66. Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Панарина; Моск. Центр Карнеги. М.: Интердиалект+, 2000.

67. Основы национальных и федеративных отношений. М.:

68. Издательство РАГС, 2001. 16.Положение беженцев в мире. М., УВКБ ООН, 2000. Статьи в научных периодических изданиях и сборниках, комментарии, справочники

69. Абашидзе А.Х. Применение норм международного и российского права в сфере миграции// Миграция в России: проблемы правового обеспечения/ Саратов, 2001.

70. Абашидзе А.Х. Российское законодательство и международные правила в сфере миграции. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. -С. 95-103.

71. Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.

72. Амосов А.Е. Миграция, права человека и гражданина в современной России./Миграция, права человека и экономическая безопасность современной ' России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. - С. 109-115.

73. Андриченко Л.В. Международно-правовая защита беженцев и лиц, перемещенных внутри страны./ Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. -С. 115-132.

74. Арутюнов М.Г. Вынужденные мигранты в РФ: законодательство и жизнь. / Права человека в России. - М.: Из-во МНЭПУ - 1999.

75. Бабурин С.Н. Права и положение беженцев из дальнего и ближнего зарубежья в Российской Федерации / Права человека в России.• М.: Из-во МНЭПУ- 1999.

76. Ю.Барановский К.Ю. Иммиграция: многоаспектная проблема // США экономика, политика, идеология. - 1994. -№11.

77. П.Барциц И.Н. право убежища на постсоветском пространстве. / Права человека в России. М.: Из-во МНЭПУ - 1999.

78. Беженцы и вынужденные переселенцы в России// Информационный аналитический бюллетень. М., 1995.

79. И.Васильев Ф.П. Некоторые особенности регулирования вопросов депортации иностранных граждан. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. -С. 160-165.

80. Воробьева О. Д. Миграционная политика и ее реализация// Народонаселение. 2000. - №4.

81. Всероссийский чрезвычайный съезд в защиту мигрантов (стенограмма съезда). -М., 2002.

82. Вынужденная миграция и права человека/ Под ред М.Арутюнова. -М., 1998.

83. Глущенко Г. Государственная политика в области трудовой миграции // Внешняя торговля. 1995. №1.

84. Иванов Д.В. Беженцы в международном праве: история, теория, практика. Московский журнал международного права. - №2. -2002.

85. Ионцев В. Плюсы и минусы трудовой миграции // Экономика и жизнь. 1997. - №7.

86. Ионцев В. Рабочая сила пересекает границы // Экономика и жизнь.- 1998. -№48.

87. Ковалев ПВ. Государственная поддержка миграционных процессов. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты.- М., Нижний Новгород., 2004. С. 209-220.

88. Комарова О., Тишков В. Российская Федерация: миграции и миграционная политика // Миграции и новые диаспоры в постсоветских государствах / Под ред. В. А. Тишкова; Ин-т этнологии и антропологии РАН. М:, 1996.

89. Комарова О., Тйшков В. Российская Федерация: миграции и миграционная политика // Миграции и новые диаспоры в постсоветских государствах / Под ред. В. А. Тишкова; Ин-т этнологии и антропологии РАН. М., 1996. •

90. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Из-во БЕК. - 1994.

91. Корнелюк О.В. Диалектика миграционных процессов / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. - С. 232-239.

92. Корсик К. Понятие и содержание правовых дифиниций, характеризующих различные категории граждан. // Право и жизнь, 1999, №24.

93. Кулматов Т.Ш., Сластунина O.A. Правовой режим перемещения граждан государств-участников СНГ. Журнал Российского права -2002.-№10.

94. Лимонова H.A. Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. М., 2001.

95. Матвеева Т.Д. Международно-правовые аспекты проблем миграции // / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. - С. 293-299.

96. Матвеева Т.Д.Неправительственные организации в механизмах защиты прав человека. -М., 1997.

97. Международная миграция и социально-экономическое развитие // Мировая экономика и международные отношения. 1998. - №7.

98. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. -М., 1996. (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).

99. Миграция и безопасность в России/ Под ред. Г.Витковского, С.Панарина. М., 2000.

100. Москвин -JL, Потемкина О. Миграционные процессы в СНГ // Социально-политический журнал. 1995. - №1.

101. Мукомель О.В.' Вынужденная миграция в СНГ. // Миграция. 1997.

102. Организованная преступность,' миграция, политика/ Под ред. А.И.Долговой. М., 2002.

103. Петросян М. Вынужденный переселенец имеет право Учебное пособие. М."Р,Валент" - 2002 - 262 с.

104. Портяков В. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке России // Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России. -М., 1996. С. 37-58. - (Науч. докл. / Моск. Центр Карнеги; Вып. 7).

105. Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: Сборник тезисов. -Волгоград, 2001. С.28-30.

106. Права человека в России: декларации, нормы и жизнь. Материалы международной научной конференции, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека (Москва, 17-18 февраля 199 г.). М.: Издательство МНЭПУ, 1999.

107. Прогнозы демографического развития России // Промышленные ведомости. 2002. - №7.

108. Прудникова С. А. Административно-правовое регулирование миграции населения в Российской Федерации: Автореф. Дис.канд.юрид. наук. М., 2003.

109. Регент Т. Мигрант не перекати-поле // Междунар. жизнь. - 1995. -№ 4-5.

110. Ривкина Е.А. О российской миграционной политике. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. - С.373- 382.

111. Ростовщикова О.В. Свобода передвижения и выбора места жительства и гарантии ее обеспечения и защиты в России: Автореф. Дис.канд.юрид. наук. Волгоград, 2001.

112. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев (согласно Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года,касающихся статуса беженцев). Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Женева, 1992.

113. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. Международная организация по миграции., М., 1994. -367 с.

114. Тарлецкая Л. Международная миграция и социально-экономическое развитие // Международная экономика и международные отношения. 1998. - №7.

115. Турчин И.С. Дальний Восток: проблемы демографичекой ситуации и незаконной миграции. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. -С. 7-17.

116. Тюркин M.JIi Правовое регулирование миграционных процессов в России. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты.- М., Нижний Новгород., 2004. -'С: 19-28.

117. Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства. / Миграция, права человека и экономическая безопасность современной Рдссии: состояние, проблемы, эффективность защиты. М., Нижний Новгород., 2004. - С. 7-17.

118. Ходов Л.Г. О современном состоянии миграции населения в мире // Внешнеэкономический бюллетень. 1998. - №1.

119. Арон Р. Демократия и тоталитаризм . М., 1993.2. .Бордонья Р. Лицом к насущным проблемам миграции //1. Миграция. 1998. - №1.

120. Бэгшоу С. Как Руководящие принципы были приняты международной общественностью. / Правовые и социальные проблемы лиц, перемещенных внутри страны. -М.: "Р.Валент". -2003.

121. Гомьен Д. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика./М., 1998, С.467-468.

122. Гудвин-Гилл. Г.С. Статус беженца в международном праве:пер. с англ. / Под ред. М.И.Левиной. -М.: ЮНИТИ, 1997.

123. Денг Ф. Развитие международных подходов к проблеме лиц, перемещенных внутри страны / Правовые и социальные проблемы лиц, перемещенных внутри страны. -М.: "Р.Валент". 2003.

124. Сильвестри А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев. / Права человека в России. М.: Из-во МНЭПУ -1999.

125. Amersfoort Н. Migration: the Limits of Governmental Control // New Community. 1996. - Vol. 22. - P. 243-257.

126. Codagnone C. New Migration in Russia in the 1990s // New Migration in Europe: Social Constructions and Social Realities / K. Khoser e H. Luts (a cura di). London: MacMillan, 1998. - P. 39-59.

127. Codagnone C. Migration and Migration Politics in Post-Soviet Russia // Ethnobarometer Working Paper. 1998. - № 2 (Nov.). - (CSS/CEMES).

128. Controlling Immigration. A Global Perspective / W. A. Cornelius, P. L. Martin, J. F. Hollifield (eds.). Stanford: Stanford Univ. Press, 1994.European Immigration Policy: A Comparative Study / T. Hammar (ed.). - Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985.

129. Freeman G. P. Can Liberal States Control Unwanted Migration? // The Annals of the AAPSS. 1994. - Vol. 534. - P. 17-30.

130. Holliefield J. F. Immigrants, Markets and States: The Political Economy of Postwar Europe. Cambridge MA: Harvard Univ. Press, 1992.