АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации»
На правах рукописи
Дальдинова Ивонна Сергеевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИОБРЕТЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь - 2005
Диссертация выполнена в Ставропольском государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Казачкова Земфира Мухарбиевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист РФ Зражевская Татьяна Дмитриевна
кандидат юридических наук Луковка Евгений Александрович
Ведущая организация: Саратовский юридический институт МВД РФ
Защита диссертации состоится 2005 г. в 10 часов на заседании
диссертационного совета КМ 212.256.03 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук при Ставропольском государственном университете по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан 2005 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета КМ 212.256.03
Кандидат юридических наук, доцент Демченко Т.И.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Социально-экономические и политические преобразования, вызванные распадом СССР и современными потребностями российского общества, обусловили необходимость качественных изменений всей правовой системы и отдельных ее институтов.
В качественном изменении нуждается институт гражданства, в частности порядок приобретения и прекращения гражданства. Особую значимость он приобрел в связи с определением статуса, круга прав и обязанностей, законодательным их закреплением, оформлением гражданской принадлежности этнических россиян, оказавшихся в связи с распадом СССР за пределами территории Российской Федерации.
В связи с рассмотрением вопросов этнических россиян особую значимость приобретают вопросы двойного гражданства и его реализации в современных условиях. К постановке этих проблем побуждает жизненная значимость этих вопросов и практика реализации в зарубежных странах.
В 1991 году был принят Закон РФ «О гражданстве Российской Федерации», который отражал потребности переходного периода. Последующие изменения в государственно-правовой жизни российского общества, а также подписание Россией в 1997 году Европейской конвенции о гражданстве потребовали принятие нового законодательства. Новый Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» был принят 31 мая 2002 года. Он существенно отличается от предыдущего по содержанию, характеру, структуре, вводит в оборот целый ряд юридических терминов. В нем нашло отражение развитие института российского гражданства.
Вместе с тем закрепленный в новом Законе порядок приема в российское гражданство содержит много пробелов. Поэтому происходит реальное ущемление прав личности при приобретении гражданства. Особенно остро несовершенство действующего законодательства отражается на русских и русскоязычных гражданах из бывших республик СССР. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации не может обеспечить право на гражданство всех категорий бывших российских соотечественников. Для этих людей процесс получения российского гражданства сопряжен со многими трудностями.
В диссертации предлагается концептуальный подход к решению проблемы приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, составной частью которого является, по мнению автора, проблема кумулятивного и «спящего» гражданства. Решение этой проблемы позволило бы значительно смягчить положение российских соотечественников в плане обеспечения их прав и свобод, обеспечить их интеграцию в российское сообщество.
Эффективное регулирование отношений приобретения и прекращения гражданства зависит от установленных юридических норм. Для достижения действенности данного механизма необходимо, чтобы законодательство в области гражданства имело в целом демократический характер.
Актуальность темы исследования объясняется необходимостью комплексного изучения относительно регулирования приобретения и прекращения
гражданства, основываясь на анализе конституционных норм и нового законодательства о гражданстве.
Таким образом, вопрос о реформировании нормативной базы в области приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации является злободневным и требует незамедлительной реакции со стороны федеральных законодательных органов власти.
Вот это определило выбор темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является изучение и анализ проблем, связанных с конституционно-правовым регулированием приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, и обоснование возможностей их разрешения.
Указанная цель достигается посредством решения следующих задач:
1. Осуществить историко-правовое исследование становления и развития отношений приобретения и прекращения гражданства, раскрыть их основные особенности на определенном этапе развития с учетом сложившегося государственного и общественного строя.
2. Представить многообразные теоретические взгляды о понятийном аппарате и структуре гражданства, раскрыть теоретические аспекты понятий о приобретении и прекращении гражданства.
3. Проанализировать конституционно-правовые принципы гражданства и обосновать их важное значение в раскрытии юридической природы и содержания гражданства.
4. Рассмотреть конституционно-правовые основы возникновения двойного гражданства и возможности его эффективной реализации на постсоветском пространстве.
5. Изучить механизм конституционно-правового регулирования приобретения и прекращения гражданства и представить дальнейшие перспективы его усовершенствования.
Объектом исследования являются правовые отношения в области конституционно-правового регулирования приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Предметом исследования являются проблемы, связанные с конституционно-правовым регулированием приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Теоретической основой исследования послужили научные труды многих отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции. Среди отечественных правоведов особое место занимают С.А. Авакъян, М.В. Баглай, А.Я. Берченко, В.Я. Бойцов, Ю.Р. Боярс, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Д.А. Гайдуков, В.М. Гессен, А.А. Головко, В.Н. Дурденевский, Д.Л. Златопольский, С.С. Кишкин, Е.И. Козлова, С.К. Косаков, Н.М. Коркунов, Р.И. Кулик, Н.О. Куплеваский, О.Е. Кутафин, А.И. Лепешкин, Г.В. Мальцев, А.В. Мещеряков, Н.В. Миронов, О.О. Миронов, Ю.А. Петров, В.В. Полянский, В.А. Ржевский, А.А Рубанов, С.И. Русинова, В.М. Сафронов, Е.С. Смирнова, И.К. Трайнин, А. Турубинер, Г.И. Тункин, И.Е. Фарбер, Н.П. Фарберов, С.В. Филиппов, С.В. Черниченко, В.М. Чхиквадзе, М.А. Шафир, B.C. Шевцов, Ю.Л. Шульженко, Б.В. Щетинин, Б.С. Эбзеев.
Из плеяды зарубежных исследователей выделяются Я. Броунли, Д. Гвенделсбергер, У. Деви, К. Камман, Д. Коуэн, Т. Маунц, Л. Оппенгейм, Ю. Хабермас, Ч. Хайд, Г. Хоффман, Т. Хаммар, П. Шук.
Помимо вышеупомянутых авторов существует еще немалое множество значительных работ юристов, чьи труды в известной мере проливают свет на юридическую природу и сущность гражданства. Вместе с тем, на сегодняшний день в связи с принятием нового законодательства о гражданстве было издано небольшое число монографических трудов.
Пристального внимания заслуживают работы в области российского гражданства, принадлежащие перу О.Е. Кутафина и С.А. Авакъяна. Эти правоведы изучают гражданство с позиции современной действительности.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, законные и подзаконные нормативные акты в области конституционного права РФ и в смежных с ним отраслях, определения Конституционного Суда РФ. При рассмотрении исторического аспекта исследуемой проблемы были использованы дореволюционные и советские нормативно-правовые акты. Пристального внимания заслужили
международно-правовые документы о правах человека, европейские конвенции в области гражданства, зарубежное законодательство отдельных стран (США, Германия, Франция, Испания и др.), нормативные документы СНГ.
Методологической основой исследования послужили разнообразные общенаучные и специальные методы познания. Общенаучные методы -
и и и и 1 и
диалектический, исторический, логический, системный подход, функциональный подход. Специальные методы - частнонаучные и частноправовые. Частнонаучные методы познания - статистический, документальный. Частноправовые методы -формально-юридический, сравнительно-правовой.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту. Научная работа является одним их научных исследований, которое выполнено с учетом изменений, внесенных в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» Федеральным законом от 11 ноября 2003 года № 151-ФЗ. В исследовании раскрываются историко-теоретические основы приобретения и прекращения российского гражданства, дается определение понятийному аппарату гражданства как комплексному правовому явлению и обосновывается понятие приобретения и понятие прекращения гражданства Российской Федерации. В научной работе выдвигается предложение о введении нового принципа в систему принципов российского гражданства. Пристальное внимание диссертация уделяет проблеме русских и русскоязычных граждан из бывших республик СССР и констатирует о необходимости введения в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года целого ряда поправок, направленных на устранение трудностей в получении гражданства Российской Федерации этими людьми. В исследовании даются рекомендации по качественному реформированию и внесению соответствующих изменений в федеральное законодательство относительно порядка приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Научная новизна исследования состоит в том, что данное исследование является одним из первых комплексных, выполненных с учетом изменений, внесенных в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации»
Федеральным законом от 11 ноября 2003 года № 151-ФЗ. В результате анализа конституционно-правового регулирования приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации выработан новый подход, позволяющий по-иному рассматривать вопросы, связанные с гражданством.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Доказывается необходимость включения в легальное определение гражданства положения о взаимной ответственности гражданина и Российской Федерации. Таким образом, будет достигнуто соответствие норме статьи 2 Конституции Российской Федерации. В этой связи статью 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» следует изложить в следующей редакции: «Гражданство Российской Федерации - устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности».
2. Предлагается дополнить существующую классификацию принципов российского гражданства новым принципом поддержки этнических россиян, проживающих за пределами Российской Федерации.
3. Предлагается закрепление за этническими россиянами двойного гражданства на основе концептуальных подходов «спящего» гражданства (на гражданина распространяются права и обязанности, связанные с наличием того государства, на территории которого он пребывает). Примером может служить Конституция Испании, которая предусматривает возможность иметь двойное гражданство жителям иберо-американских государств в силу сложившихся исторических связей между этими странами.
4. В целях сохранения целостности и обеспечения безопасности Российской Федерации обосновывается необходимость внесения в законодательство о государственной службе и государственной тайне положения об ограничении доступа лиц с двойным гражданством к высшим государственным должностям и сведениям, составляющим государственную тайну.
5. Предлагается дополнить Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» дефиницией «законный источник средств к существованию». Представляется целесообразным данные нормы восполнить посредством введения в законодательный оборот следующего определения: «Законный источник средств к существованию - любой доход, получаемый способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного Правительством Российской Федерации на момент обращения». Также в закон требуется внести положение о последующем контроле за наличием и законностью средств к существованию в течение года.
6. Аргументирована необходимость проведения «миграционной амнистии», одной из целей которой явилось бы предоставление в общем порядке гражданства Российской Федерации лицам, находящимся на территории Российской Федерации незаконно в течение двух и более лет, выразившим желание стать гражданами Российской Федерации и удовлетворяющим требованиям законодательства о гражданстве РФ.
7. В целях активизации регулирования обеспечения политических прав лиц, выразивших желание приобрести российское гражданство, необходимо сократить установленные Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» для приема в гражданство РФ сроки проживания на территории Российской Федерации с
3 и 5 лет до 18 и 24 месяцев. Иначе указанные лица лишаются возможности участия в 4-годичном цикле политической жизни России.
8. Предлагается наделить Министерство образования и науки Российской Федерации полномочиями по организации и проведению государственного тестирования по русскому языку для иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих приобрести российское гражданство.
9. Обосновывается необходимость увеличения во всех субъектах РФ количества образовательных учреждений, правомочных проводить государственное тестирование по русскому языку для соискателей на российское гражданство.
10. Представляется целесообразным сократить максимальные сроки рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации с одного года (общий порядок) и шести месяцев (упрощенный порядок) до шести и трех месяцев соответственно. Предлагаемое положение обусловлено тем, что в последнее время количество заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации значительно сократилось по сравнению с серединой 90-х гг. XX в.
11. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации не способен обеспечить права на гражданство бывших российских соотечественников. Для обеспечения права на гражданство русского и русскоязычного населения необходимо упростить для них порядок приобретения гражданства Российской Федерации и освободить эти категории населения от выполнения требований о предоставлении вида на жительство и сдачи экзамена, подтверждающего владение русским языком. Указанные поправки необходимо внести в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».
12. Положение п. «в» статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в случае, если они являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года, нарушает права лиц, получивших такое же образование, но до 1 июля 2002 года. Таким образом, данное положение противоречит принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, закрепленному в Конституции Российской Федерации (ст. 19).
13. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года в область своего внимания не включает лиц, имеющих доступ к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям. В данном законодательном акте для этих граждан не предусматривается запрет в выходе из гражданства Российской Федерации. Такое положение дел недопустимо, поскольку вероятность причинения значительного ущерба государственным интересам Российской Федерации очень велика. Представляется необходимым включить в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» положение о запрете выхода из гражданства Российской Федерации для лиц, имеющих доступ к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенных федеральным законом к государственной тайне, в течение пяти лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. При этом срок может быть продлен специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, но не
должен превышать в общей сложности десять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.
Практическая значимость диссертации. Основные положения исследования могут быть реализованы в учебном процессе по изучению основ конституционного строя Российской Федерации и в дальнейшем концептуальном изучении данной проблематики. Материалы научной работы содержат рекомендации по совершенствованию законодательства в области гражданства, которые могут быть учтены в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Главные положения диссертации отражены в девяти научных публикациях. Отдельные положения, выводы, рекомендации по оптимизации законодательства о гражданстве Российской Федерации обсуждались на международных, всероссийских, межрегиональных научно-практических конференциях.
Структура диссертации. В структуру диссертации входят введение, две главы, охватывающие шесть параграфов, заключение и список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, раскрываются цели и задачи, объект и предмет, теоретическая и методологическая основы исследования, излагается научная новизна и выделяются основные положения работы, выносимые на защиту, подчеркивается практическая значимость и апробация результатов диссертации.
I глава «Теоретические и исторические основы приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации» посвящена анализу становления и развития приобретения и прекращения российского гражданства, комплексному рассмотрению понятийного аппарата и принципов гражданства, приобретения и прекращения гражданства.
Первый параграф «Развитие взглядов о понятии гражданства» раскрывает историко-правовые особенности зарождения и эволюции развития отношений, связанных с приобретением и прекращением гражданства на различных этапах становления российской государственности.
В дореволюционной России не существовало понятие «гражданство». Определение гражданской принадлежности осуществлялось посредством установления отношений подданства. Отношения подданства закрепляли неограниченную, абсолютную власть государя над всеми жителями России. Впервые термин «подданство» встречается в жалованной грамоте Богдану Хмельницкому и всему войску Запорожскому от 27 марта 1654 года.
На Руси в 16-17 столетии правовые отношения, связанные с институтом подданства, не были развиты. Приходится констатировать об отсутствии всякой законодательной регламентации в этой области. В рассматриваемый период православное религиозное вероисповедание играло определяющую роль в жизни каждого русского человека. Стать подданным означало воспринять православную веру. Таким образом, принцип «почвы» ( juris soli) при определении подданства не получил своего развития в указанную эпоху. Дети, рожденные на территории
Московской Руси от иностранцев, признавались иностранными подданными до тех пор, пока не примут православие.
Петровская эпоха принесла в Россию немало реформаторских идей, коснувшихся и института подданства. 5 апреля 1722 г. был принят Регламент об управлении Адмиралтейства и Верфи, смысл которого сводился к тому, что иностранцы, пожелавшие учиться в Адмиралтействе, должны принести присягу на русское подданство. Несмотря на это, принцип «почвы» продолжает оставаться незнакомым русскому законодательству, признававшему лишь принцип «крови» при определении подданства. Иностранцы, принявшие православие и тем самым приобретшие русское подданство, уже не имели права выхода из него. В первой половине 18 в. русскому законодательству стал известен термин «натурализация», как один из способов вступления в русское подданство.
Диссертантом были рассмотрены отдельные категории подданных, различавшихся по своему правовому положению во всех сферах жизни русского общества. Т.К Свода законов Российской империи (Законы о состояниях) содержит подробную регламентацию прав и обязанностей подданных. Прежде всего подданные делились на природных подданных, инородцев и финляндских уроженцев. В свою очередь природные подданные и финляндские уроженцы подразделялись на сословные группы. К природным обывателям относились дворяне, духовные лица, городские и сельские обыватели. Сословная градация подданных Российской империи означала их социальное и юридическое неравенство. Диссертант отмечает, что инородцы даже по сравнению с крестьянами находились в более тяжелом положении. Само деление подданных Российской империи на природных подданных, инородцев и финских уроженцев подчеркивало их неравное положение в обществе. В связи с этим в диссертации приводится замечание исследователя В. Дурденевского, который, характеризуя царский период, указал, что «российские подданные делились на полноправных, полуправных и бесправных или пассивных. К последней группе, кроме естественно-пассивных (дети и сумасшедшие), относились преступники, «бродячие инородцы» и все женское население империи».1
Подводя итог, можно прийти к заключению, что само понятие «гражданство» не было известно русскому законодательству в дореволюционный период. Это объясняется тем, что в Российской империи были сильны монархические основы устройства государственной системы. Состояние подданства, несомненно, выражало некое подчинение воле монарха, от которого зависело вступление, выход и другие правовые отношения, непосредственно связанные с гражданством. Существовало множество особых черт, присущих институту подданства, на определенном этапе его развития. Эти особенности отражали специфику обустройства российского общества, жизненный уклад подданных, сферу государственных интересов, что резко отличалось от ряда европейских стран, в которых развитие данных отношений имели под собой прочную основу. В Российской империи не существовало правового фундамента, с помощью которого можно было бы построить действенный механизм, связанный с реализацией отношений по приобретению и прекращению гражданства. Иерархическая система подданных, при которой отдельные категории населения наделялись максимумом прав, а другие находились в бесправном положении, являлась характерной составляющей подданства в царский период. Законодательные
1 Дурденевский В. На путях к русскому федеральному праву//Советское право.1923 г.№1(4).С.21.
акты, предписания, направленные на урегулирование подданнических отношений, были несовершенны, нуждались в модификации и безусловной кодификации.
Следующий этап в развитии отечественной государственности - зарождение института советского гражданства и его последующее становление в рамках союзного государства. Данный период характеризуется коренным изменением государственного и политического строя. Бывшие подданные трансформировались в советских граждан, зачатки их гражданской принадлежности были обозначены в первых декретах советской власти, заложивших основы института гражданства.
Первые декреты советской власти в самых общих чертах регулировали вопросы гражданства, связанные с его получением, выходом из него. В законодательстве было особенно подчеркнуто значение высших государственных органов, в чьи полномочия входило разрешение всех вопросов, связанных с гражданством. Многие статьи носили декларативный характер, устанавливалась упрощенная процедура принятия в гражданство.
Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. положил начало развитию единого союзного гражданства, явившееся правовым фундаментом процесса централизации: властные полномочия по вопросам гражданства стали концентрироваться в руках высших органов власти. Процесс централизации будет развиваться на протяжении всего советского периода и прекратится с распадом СССР.
Образование СССР заложило основополагающий принцип - принцип союзного гражданства, определивший взаимоотношения союзных республик с Союзом ССР. Гражданин союзной республики признавался гражданином СССР. В последующих законодательных актах этот принцип будет иметь определяющее значение при государственном строительстве.
В последующие годы были приняты нормативные документы, направленные на урегулирование отношений гражданства в СССР. В диссертации содержится характеристика Положения о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г., Положения о гражданстве СССР от 13 июня 1930 г. и одноименного нормативного документа от 22 апреля 1931 г.
В работе рассматривается Закон «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» от 19 августа 1938 г., а также целый ряд изданных в 40-е годы 20 в. указов Президиума Верховного Совета СССР, касающихся вопросов приобретения, восстановления и выхода из советского гражданства.
Закон о гражданстве 1938 г. в 70-е годы не соответствовал сложившейся обстановке и не обеспечивал в полной мере интересы общества и государства в целом. Данный законодательный акт уже не регулировал всех возникающих в практике вопросов, в его содержание не входили подписанных Советским Союзом положения международных соглашений и конвенций. Кроме того, принятие в 1977 г. Конституции означало новый период в развитии советского законодательства, обуславливавшего разработку нового Закона о гражданстве.
Принятый 1 декабря 1978 г. Закон СССР о гражданстве СССР представлял
и и и и с»
собой важный законодательный акт, утвердивший множество новых положений, соответствовавших развитию государства и общества. Закон восполнил пробелы регулирования отношений приобретения, утраты, восстановления в гражданстве, привел в систему регламентацию наиболее значительных отношений, связанных с
гражданством, включил в свою область правового применения нормы, содержавшиеся в других правовых документах.
Последний союзный Закон о гражданстве от 30 мая 1990 г. наметил тенденции к демократизации данного юридического института. Многие законодательные нормы были смягчены, значительная плеяда политических диссидентов, лишенных ранее советского гражданства, были восстановлены в своих правах.
Второй параграф «Понятие и сущность гражданства» посвящен изучению понятийного аппарата гражданства, теоретических аспектов понятий о приобретении и прекращении гражданства, раскрытию юридической природы и сущности гражданства как комплексного правового явления.
Изучение приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации является неполным без рассмотрения их теоретических аспектов.
Приобретение гражданства - получение гражданства Российской Федерации на основании решений и действий государственных органов и должностных лиц в соответствии с российским законодательством.
Прекращение гражданства - прекращение устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, вытекающих из нее прав и обязанностей.3
В науке конституционного права вопрос о понятийном аппарате приобретения и прекращения гражданства раскрывается через призму теоретического обоснования понятия гражданства как комплексного многоаспектного правового явления.
На протяжении многих лет раскрытие понятие гражданства, изучение его правового содержания, структурных особенностей имели особую значимость. Понятийный аппарат гражданства изобилует разнообразными научными взглядами. Точки зрения многих видных советских и российских исследователей в области государственного права являются противоречивыми и не сводятся к созданию единой концепции понимания гражданства. За последние годы институт гражданства претерпел грандиозные изменения. Прежде всего это связано с принятием и реализацией в правовое пространство основных идей и принципов Конституции 12 декабря 1993 г, которая оказала на данное правовое явление ощутимое действие. Демократические преобразования в России, либерализация правовых отношений заложили фундамент для развития понимания гражданства с позиции соблюдения прав человека, его основных свобод. В связи с этим предполагалось ослабление государственных начал, утверждение норматива поведения на принципе паритета.
В советской юридической литературе была широко распространена научная концепция, согласно которой гражданство определялось как принадлежность лица государству. Таким образом, признавалось и поощрялось верховенство государственных начал над личностью. По мнению диссертанта, подобная точка зрения неприемлема в условиях развития демократического общества и государства, поскольку способствует ущемлению человеческих прав и свобод.
Наряду с таким подходом значительная плеяда государствоведов рассматривали гражданство через призму категории «правовая связь».
Официальное определение гражданства сводится к тому, что оно признается как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в
2 Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. Российские и международные акты. Комментарии законодательства. - М.: НОРМА, 2003.С.493-494.
3 Миронов В.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации. Российские и международные акты. Комментарии законодательства.С.491.
совокупности их взаимных прав и обязанностей. Несмотря на закрепление данной формулировки в Законе «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., она не отражает всей сущности правового явления.
Преамбула закона РСФСР «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. гласит, что гражданство есть устойчивая правовая связь человека с государством. По смыслу закона такая связь выражается в совокупности взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.
Диссертант, характеризуя гражданство как «особую устойчивую правовую связь», определяет признаки такой связи - устойчивость в пространстве и непрерывность во времени. Устойчивость в пространстве означает, что индивид независимо от места нахождения не теряет своего гражданства. Непрерывность во времени проявляется в том, что лицо обладает гражданством на протяжении всей своей жизни, гражданство - это длящееся правовое состояние.
Итак, изучив различные точки зрения относительно понятийного аппарата гражданства, нетрудно заметить, что многие ученые-юристы склоняются к определению гражданства как «устойчивой правовой связи между лицом и государством, выражающейся во взаимных правах и обязанностях». Такой же подход к определению гражданства используют, как мы отмечали ранее, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года.
Между тем, невозможно себе представить действенную систему реализации прав и обязанностей, особенно во взаимоотношениях нескольких субъектов, при отсутствии взаимной ответственности.
В этой связи соискатель считает, что исключение из легального определения гражданства положения о взаимной ответственности гражданина и Российской Федерации не соответствует норме статьи 2 Конституции Российской Федерации. В статье 3 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» следует закрепить следующее определение: «Гражданство Российской Федерации -устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав обязанностей и ответственности».
Данное определение базируется на юридическом обосновании понятия гражданства, данным Законом РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. Думается, что характеристика понятийного аппарата гражданства, отраженная в этом законодательном акте, в полной мере раскрывает юридическую природу связи между личностью и государством.
Таким образом, принимая во внимание такое определение понятия гражданства, представляется возможным обосновать понятие приобретения гражданства Российской Федерации и понятие прекращения гражданства Российской Федерации.
Приобретение гражданства Российской Федерации - это создание устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей и ответственности.
Прекращение гражданства Российской Федерации - это утрата устойчивой правовой связи лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей и ответственности.
Некоторые исследователи определяют гражданство как «политико-правовую связь». По мнению диссертанта, такая позиция не отражает всей сущности понятия
гражданства, поскольку игнорируются иные его аспекты, среди которых особое место занимают социальные, моральные и психологические основы гражданства.
Существует ряд исследователей, которые объединяют два направления юридической мысли и рассматривают гражданство через призму «принадлежности» и «правовой связи». Некоторыми учеными выдвигается тезис о наличии правовой связи по принадлежности. Другие характеризуют гражданство как принадлежность лица к государству, выражающаяся в устойчивой правовой связи.
Помимо этих распространенных подходов к определению гражданства, существуют другие научные концепции. В частности, гражданство определяется как некое правовое состояние, как сочленство в государстве, как объективное право человека.
Наличие таких разнообразных подходов к пониманию гражданства свидетельствует о сложном, комплексном, многоаспектном характере исследуемого правового явления.
В диссертации содержится анализ структурных особенностей понятийного аппарата гражданства. По своей композиции гражданство может выступать как: 1) правовое отношение; 2) субъективное право; 3) юридический институт.
Прежде всего гражданство можно определить как правовое отношение, существующее между государством и личностью. Стороны правоотношения наделяются коррелирующими друг другу правами и обязанностями. Так, личность подчиняется юрисдикции государства, гражданством которого обладает, выполняет все государственные предписания. Государство вправе требовать выполнения всех предписаний и, в свою очередь, обязуется соблюдать права личности, оказывать ей необходимую защиту.
Гражданство выступает также как субъективное право. Это подтверждается в статье 15 Всеобщей декларации прав человека, гарантирующей, что каждый человек имеет право на гражданство.
Гражданство - это юридический институт, который представляет собой совокупность правовых норм по приобретению, изменению и прекращению отношений гражданства. Отношения по поводу гражданства существуют между физическим лицом и государством.
Гражданство является институтом внутригосударственного и международного права. Нельзя сказать, что какой-либо аспект института гражданства, международно-правовой или внутригосударственный, имеет приоритетное значение. Советские исследователи подчеркивали преимущественно внутригосударственный характер института гражданства. Это было связано с тем, что СССР не был активным участником международных отношений и по существу был закрытым государством. На сегодняшний день, современное российское государство находится в тесном контакте с зарубежными странами и прилагает все усилия к установлению сотрудничества в рамках многих международно-правовых организаций.
За последние годы международные документы в области прав человека, среди которых одним из важнейших является право на гражданство, стали часто
и и т-\
применяться в законодательной и правоприменительной деятельности. В условиях либерализации российской правовой системы международно-правовой аспект приобретает особую актуальность.
В диссертации приведены фундаментальные европейские конвенции о гражданстве и международно-правовые акты - Конвенция по некоторым вопросам,
относящимся к коллизиям законов о гражданстве 1930 г., Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г; Конвенция о статусе апатридов от 28 сентября 1954 г., Европейская конвенция о сокращении случаев множественного гражданства и о военной обязанности в случаях множественности гражданства 1963 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 года; Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 года и др.
При разработке нового российского законодательного акта о гражданстве был учтена европейская нормативная база в сфере гражданства. Колоссальное влияние на формирование правового документа оказала Европейская конвенция о гражданстве 1997. Многие положения конвенции, были заимствованы российским Законом о гражданстве для регулирования отношений, связанных с приобретением, прекращением гражданства. По европейскому образцу был увеличен срок проживания на территории государства, введен ряд новых норм в области приобретения гражданства.
По мнению диссертанта, при заимствовании европейских правовых стандартов необходимо принимать во внимание специфику развития отечественной
и 1—1 и и и
государственности. Разработанный под влиянием Европейской конвенции новый Закон о гражданстве не оправдал ожидания многих людей, существенно ухудшил правовое положение российских соотечественников из стран СНГ.
В диссертации затрагивается вопрос о значении гражданства в системе правового статуса личности. Изучив многочисленные научные взгляды по данной проблеме, диссертант приходит к выводу, что гражданство необходимо рассматривать не только как неотъемлемый, самостоятельный и конечно, важнейший элемент правового статуса личности, но и как условие, предпосылку, без которой не будет происходить осуществление основных прав и свобод человека. Поэтому значение гражданства в данной системе огромно, поскольку оно осуществляет достаточно объемную функциональную нагрузку.
Третий параграф «Принципы гражданства» посвящен изучению конституционно-правовых принципов гражданства Российской Федерации.
Сущностные характерные черты любого правового явления невозможно раскрыть без его принципов. В работе дается развернутый анализ конституционно-правовых принципов гражданства Российской Федерации (принцип единства гражданства Российской Федерации; принцип равенства гражданства Российской Федерации; принцип недопустимости прекращения гражданства Российской Федерации при проживании гражданина Российской Федерации за пределами Российской; принцип предоставления защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации; принцип недопустимости высылки гражданина Российской Федерации за пределы Российской Федерации или выдачи иностранному государству; принцип, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его; принцип поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации; принцип допущения наличия двойного гражданства у российских граждан; принцип, в соответствии с которым заключение или расторжение брака никоим образом не влияет на гражданство).
В целом, изучение принципов гражданства, сложившихся в российском конституционно-правовом пространстве свидетельствует о преемственности демократических и либеральных идей в этой области.
Однако, по мнению диссертанта, такой инструмент как предоставление гражданства, равно как и поощрение его приобретения может являться мощным объединяющим началом для лиц, проживавших в республиках СССР и имевших гражданство Союза ССР, но в силу известных исторических событий, оказавшихся иностранцами по отношению к Российской Федерации.
Более того, известно, что немалое количество бывших наших соотечественников не скрывают желания приобрести российское гражданство и перебраться в Россию на постоянное место жительства.
В этой связи также можно говорить и о таком немаловажном факторе укрепления государственности как объединение граждан государства, проживающих на территории страны и за ее пределами, в единый народ.
Диссертант считает, что в перечень принципов российского гражданства необходимо внести принцип государственной поддержки воссоединения разделенного в результате распада СССР российского народа.
II глава «Конституционные основы регулирования приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации» посвящена изучению конституционно-правовой регламентации приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации и раскрытию конституционно-правовых основ возникновения двойного гражданства.
Первый параграф «Конституционно-правовая регламентация приобретения гражданства» раскрывает особенности получения гражданства Российской Федерации.
В диссертации проводится сравнительно-правовой анализ предыдущего и действующего российского законодательства о гражданстве, отечественного и зарубежного нормативного регулирования отношений гражданства. В частности, порядок регулирования отношений гражданства рассматривается в таких государствах как США, Германия, Франция, Италия, Испания. Диссертант осуществляет комплексное изучение основных положений Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 11 ноября 2003 года, о порядке приобретения российского гражданства.
Новое законодательство о гражданстве резко отличается от предыдущего своей принципиальной жесткостью. В отношении филиации Закон также последовательно сочетает принцип «крови» и принцип «почвы». Однако прием в российское гражданство стал возможен только в общем и упрощенном порядке. В диссертации проводится анализ обычных условий общего порядка приобретения гражданства -проживание на территории России в течение пяти лет; представление вида на жительство; обязательство соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации; требование о наличии законного источника средств к существованию; отказ от иного гражданства; владение русским языком. Многие условия закрепляются на законодательном уровне впервые.
Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года не содержит легальное определение понятия «законный источник средств к существованию». Требование иметь законный источник средств к существованию
выдвигается в качестве одного из условий приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке. Отсутствие нормативного определения этого понятия является серьезным пробелом действующего законодательного акта о гражданстве. В связи с чем могут порождаться различные коллизии и противоречия в правоприменительной деятельности, в процессе реализации данной правовой нормы, что даст возможность многим государственным чиновникам злоупотреблять властными полномочиями в области предоставления российского гражданства.
Представляется целесообразным данный пробел восполнить посредством введения в законодательный оборот следующего определения: «Законный источник средств к существованию - любой доход, получаемый способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного Правительством Российской Федерации на момент обращения». Также в закон требуется внести положение о последующем контроле за наличием и законностью средств к существованию в течение года.
Тот факт, что в российском Законе о гражданстве утверждено в качестве одного из условий принятия в гражданство в общем порядке требование о владении русским языком, заслуживает несомненного одобрения. Поскольку русский язык -государственный язык России, поэтому все желающие стать ее гражданами обязаны знать и уметь изъясняться на русском языке.
Однако пристального внимания заслуживает категория лиц, освобожденных от представления документов, подтверждающих владение русским языком. На наш взгляд, целесообразно было бы изложить данное положение в следующей редакции:
От представления документов, подтверждающих владение русским языком, освобождаются: мужчины, достигшие возраста 65 лет, и женщины, достигшие возраста 60 лет; лица с психическими и физическими недостатками.
Таким образом, необходимо облегчить процедуру получения гражданства всем людям с физическими недостатками, освободив их от бремени представления вышеназванных документов.
Кроме того, нельзя забывать о русских и русскоязычных гражданах из государств бывшего СССР. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» при приеме в гражданство Российской Федерации они должны представить вид на жительство и сдать экзамен, подтверждающий их владение русским. На наш взгляд, все категории данных лиц следует освободить от указанных требований (представление вида на жительство; сдача экзамена, подтверждающего владение русским языком).
Пристального внимания заслуживают образовательные учреждения, получившие от Министерства образования и науки Российской Федерации разрешение на проведение государственного тестирования по русскому языку. Приходится констатировать тот факт, что данные образовательные учреждения расположены не во всех субъектах Российской Федерации.
Таким образом, существует потребность в увеличении количества образовательных учреждений, правомочных осуществлять тестирование по русскому языку, и установлении их в каждом субъекте Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации Министерство образования и науки Российской Федерации не наделено полномочиями по организации и проведению государственного тестирования по русскому языку для соискателей на российское гражданство. По
нашему мнению, необходимо наделить Министерство образования и науки Российской Федерации таким полномочием.
Диссертант обращает внимание на сроки, которые устанавливает Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» для приобретения российского гражданства: 5 лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации, а также 1 год на рассмотрение документов компетентными органами.
В исследовании утверждается, что необходимо сократить установленные Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» для приема в гражданство Российской Федерации сроки проживания на территории страны с 5 лет до 24 месяцев, а сроки рассмотрения документов с 1 года до 6 месяцев (общий порядок) и с 6 до 3 месяцев (упрощенный порядок). Таким образом, будет обеспечена возможность реализации политических прав иностранных граждан и лиц без гражданства, выразивших желание приобрести российское гражданство. В ином случае указанные лица лишаются возможности участия в 4-х годичном политическом цикле жизни российского государства.
Принимая во вниманию сложившуюся ситуацию с распадом СССР, государства Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркмения, Узбекистан подписали Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 24 сентября 1993 г.4 На следующий год, а именно 22 ноября 1994 г. было ратифицировано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, и 1 сентября 1995 г. оно вступило в силу для Российской Федерации. Одним из обязательств, возлагаемых на договаривающиеся стороны является содействие беженцам и вынужденным переселенцам в истребовании и выдаче документов, необходимых для решения вопросов, связанных с гражданством.
Следует отметить, что не все лица, фактически являющиеся беженцами и вынужденными переселенцами, в соответствии с российским законодательством таким статусом обладают и поэтому находятся на территории Российской Федерации нелегально. Приходится констатировать, что проблема нелегальной миграции имеет особую актуальность для современной России.
Главная причина нахождения нелегальных мигрантов на территории нашей страны зиждется в их тяжелом материальном положении. Определенная часть данных лиц осуществляет свою трудовую деятельности в теневых секторах экономики.
Таким образом, эти люди наносят значительный ущерб отраслям народного хозяйства России.
Сокращение количества незаконных мигрантов может быть достигнуто посредством следующих мер: депортация данных лиц в государства проживания или выдвижение предложения о легализации в той или иной форме.
В диссертации утверждается, что в настоящее время в Российской Федерации назрела необходимость проведения так называемой «миграционной амнистии», одной из целей которой явилось бы предоставление в общем порядке гражданства Российской Федерации лицам, находящимся на территории Российской Федерации незаконно в течение двух и более лет, выразившим желание стать гражданами России и удовлетворяющим требованиям законодательства о гражданстве Российской Федерации.
4 Бюллетень международных договоров.1996.№2.
Упрощенный способ предоставления гражданства впервые был закреплен именно в Европейской Конвенции о гражданстве, ранее ни в одном международно-правовом акте подобного способа решения проблемы не содержалось.5
Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации -порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятие решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия, предусмотренные действующим Законом о гражданстве. Такой порядок приобретения российского гражданства предназначен для российских соотечественников, проживающих на постсоветском пространстве.
Правом на получение гражданства в упрощенном порядке обладают лица, являющиеся гражданами государств, входивших в состав СССР, получивших среднее профессиональное или высшее образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г. Введение такого положения объясняется желанием государства привлечь высококвалифицированных специалистов к осуществлению профессиональной деятельности в России.
Однако данное положение не совсем совершенно. Как же быть с молодыми людьми, получившими среднее профессиональное или высшее образование до 1 июля 2002 г. ? В частности, по новому Закону выпускники 2002 г. не имеют права на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. Поэтому эти высококвалифицированные специалисты приравниваются по своему правовому статусу к иностранцам из дальних зарубежных стран. У таких людей появляется очень реальная перспектива пополнить армию нелегальных мигрантов. По мнению диссертанта, положение п. «в» статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», согласно которому иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в случае, если они являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 года, нарушает права лиц, получивших такое же образование, но до 1 июля 2002 года. Данное положение противоречит принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, закрепленного Конституцией Российской Федерации (ст.19).
Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации относительно русских и русскоязычных граждан из бывших республик СССР не может обеспечить в полной мере их право на гражданство. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» должен освободить всех бывших российских соотечественников от выполнения требований о предоставлении вида на жительство и сдачи экзамена, подтверждающего владение русским языком. Соответственно, для этих людей из Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» необходимо исключить указанные требования.
Соискатель не обходит своим вниманием институт восстановления, институт оптации, а также иные основания приобретения гражданства Российской Федерации.
В работе особо выделен конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации в области гражданства, раскрываются его полномочия в области гражданства, подчеркивается правоприменительная деятельность.
5 Смирнова Е.С. Россия и Европейские стандарты института гражданства в начале 21 в. // Государство и право. 2002. № 2. С. 68.
Диссертантом приводится таблица статических данных о приобретении гражданства Российской Федерации лицами, подавшими соответствующие заявления на территории Республики Калмыкия за последние годы. В целях создания данной таблицы диссертант изучил и обобщил практику дел о порядке приобретения российского гражданства паспортно-визового отдела МВД Республики Калмыкия.
В процессе изучения 102 дел о приобретении гражданства Российской Федерации, находящихся в архиве ОВИР ПВО МВД Республики Калмыкия, анализа ведомственных актов и контакта с сотрудниками паспортно-визового отдела МВД РК были получены сведения о том, каким образом происходит процедура приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Необходимо подчеркнуть, что подавляющее большинство заявителей являются выходцами из государств СНГ. Многие из них принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с частью 4 статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года.
В работе отмечаются определения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам гражданства Российской Федерации.
На сегодняшний день в связи с демократизацией правовых отношений в сфере защиты прав и основных свобод человека возрастает роль и значение Европейского суда по правам человека в г. Страсбурге. При исчерпании внутригосударственных способов защиты прав граждане обращаются в эту судебную инстанцию с последней надеждой на торжество правосудия.
Европейский суд по правам человека рассматривает жалобы, связанные с нарушением прав заявителей в области гражданства. Особое внимание привлекают дела, где потерпевшей стороной выступают этнические россияне из прибалтийских государств. В диссертации рассматриваются дела семьи Сливенко и семьи Викуловых, подавших иски против Латвии, вызвавших бурный общественный резонанс. Как видно из практики данной судебной инстанции, власти Латвии неоднократно нарушают права этнических россиян в области реализации права на
"1—г и и и и
гражданство. При этом латвийский власти в качестве мотивации своих действий представляют необоснованные доводы, не могущие стать основанием подобных нарушений.
Таким образом, действующее законодательство о гражданстве нуждается в усовершенствовании, устранении всех возможных коллизий, поскольку конечной целью такого законодательства является соблюдение и защита конституционных прав человека, среди которых не менее важное и значительное - право на гражданство.
Второй параграф «Конституционные основы возникновения двойного гражданства» анализирует условия и причины возникновения двойного гражданства, иллюстрирует состояние кумулятивного гражданства в зарубежных государствах, разъясняет все недостатки и позитивные результаты установления двойного гражданства.
Кумулятивное гражданство означает, что индивид является обладателем более одного гражданства. Двойное гражданство возникает в силу многих причин, порой не зависящих от воли бипатрида. Один из основных способов появления двойного гражданства - это коллизии в законодательствах двух государств по поводу приобретения и прекращения гражданства. Двойное гражданство может появиться у женщины при вступлении в брак с иностранцем в случае расхождения принципов, на
которых строится законодательство этих государств. В отдельных странах вступление в брак не отражается на гражданстве супругов, в других - все иначе.
Двойное гражданство имеет тенденцию к увеличению, поскольку наблюдается интенсивное развитие миграционных потоков.
В мировой практике были утверждены различные подходы в отношении целесообразности установления двойного гражданства - запрещение, допущение и поощрение двойного гражданства. За последние годы многие государства, ранее противостоявшие явлению бипатризма, стали толерантно относиться к двойному гражданству.
Основные трудности двойного гражданства - это осуществление воинской службы и дипломатическая защита бипатрида. Проблему воинской службы можно разрешить, используя договорно-правовой механизм. Эффективное гражданство способствует решению вопроса о дипломатической защите лиц с двумя гражданствами.
Главной позитивной составляющей установления кумулятивного гражданства является сохранение морально-психологических связей лица со своей страной.
По мысли диссертанта, двойное гражданство невозможно искоренить. Это явление будет распространяться повсеместно, всевозможные международные и внутригосударственные способы не в силах остановить его развитие.
После распада СССР русские и русскоязычные граждане оказались в трудном положении. Не все из них могли вернуться на родину, поскольку были пленены различными обстоятельствами, эти люди находились в недостаточно благополучном материальном положении.
Оптимальным вариантом решения их проблем является возможность иметь двойное гражданство. Российская Федерация в начале 90-х годов прошлого столетия заключила соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства только с двумя бывшими союзными республиками - Туркменистаном и Таджикистаном. Однако в 2003 г. Туркмения вышла из данного соглашения. Поэтому на сегодняшний день договор о двойном гражданства остается в силе только с Республикой Таджикистан.
Диссертант отмечает, что многие страны СНГ отказываются от курса заключения подобных соглашений, поскольку боятся подрыва государственного суверенитета и возможности вмешательства в их внутренние дела. Таким образом, договорно-правовой механизм урегулирования вопросов двойного гражданства имеет небольшие перспективы на последующее развитие.
Действующий Закон о гражданстве закрепляет возможность для россиянина иметь не одно гражданство. Русскоязычные граждане из стран СНГ при приобретении российского гражданства должны отказаться от собственного гражданства. Получается, что Закон не решает проблему этнических россиян.
На наш взгляд, допущение двойного гражданство возможно, но только при соблюдении целого ряда условий. Нельзя толерантно относиться к тому, что двойное гражданство может приобрести массовый характер.
22 августа 1998 г. Постановлением Правительства РФ было утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов
о о 6
к государственной тайне. В соответствии с данным правовым актом лица, имеющие
6 СЗ РФ.1998.№35.Ст.4407.
двойное гражданство, допускаются к государственной тайне в порядке, определенном для должностных лиц и граждан Российской Федерации. Указанные лица допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, с грифом «секретно» только после проведения проверочных мероприятий органами федеральной службы безопасности.
Таким образом, бипатриды в реальной жизни имеют допуск к государственной тайне, занимают должности в государственном аппарате, имеют силу лишь некоторая часть ограничений. Думается, ограничительный ценз в отношении лиц с двойным гражданством необходимо распространить на большее количество государственных и муниципальных учреждений.
По нашему мнению, необходимо установить ограничение по доступу к высшим государственным должностям и сведениям, составляющим государственную тайну для лиц, обладающих двойным гражданством и внести их в законодательство о государственной службе и государственной тайне.
В диссертации особо подчеркивается, что правомочие на обладание двойным гражданством должно принадлежать российским соотечественникам, проживающим в государствах СНГ и Балтии, на основе концепции «спящего» гражданства (на гражданина распространяются права и обязанности, связанные с наличием того государства, на территории которого он пребывает). Примером может послужить Конституция Испании, которая предусматривает возможность иметь двойное гражданство жителям иберо-американских государств в силу сложившихся исторических связей между этими странами.
Третий параграф «Правовое регулирование прекращения гражданства» раскрывает порядок прекращения отношений гражданства.
В российском законодательстве о гражданстве закреплена свобода экспатриации - добровольного выхода из гражданства. Каждый гражданин посредством добровольного волеизъявления может выйти из российского гражданства. Лица, проживающие на территории Российской Федерации, осуществляют выход из российского гражданства в общем порядке. В отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, применяется упрощенный порядок выхода из гражданства.
Выход из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
В диссертации анализируются основания отказа в выходе из гражданства. Диссертант подчеркивает, что лицо, имеющее доступ к сведениям особой важности или совершенно секретно сведениям, ограничивается лишь в праве на выезд из России в течение определенного времени, по истечении которого он приобретает право на экспатриацию. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. тем самым не запрещает таким гражданам выйти из российского гражданства и получить гражданство иностранного государства.
Такое положение дел недопустимо, поскольку вероятность причинения значительного ущерба государственным интересам Российской Федерации очень велика.
Поэтому в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» необходимо внести положение о запрете выхода из гражданства Российской Федерации для лиц, имеющих доступ к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенных федеральным законом к государственной тайне, в течение пяти лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями. При этом срок может быть продлен специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, но не должен превышать в общей сложности десять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями.
В заключении отражаются и обобщаются результаты проведенного исследования.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ ПУБЛИКАЦИЯХ:
1. Дальдинова И.С. Двойное гражданство в регулировании процессов миграции // Законодательное регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: проблемы и перспективы. Материалы Всероссийской научно-практической конференции (25 июня 2004 г.). Тюмень, 2004. - 0,6 п.л.
2. Дальдинова И.С. Исторические предпосылки развития института гражданства в России // Актуальные проблемы современной науки. Труды 5-й Международной конференции молодых ученых и аспирантов (7-9 сентября 2004 г.). Самара, 2004. - 0,3 п.л.
3. Дальдинова И.С. Структурные особенности понятийного аппарата гражданства // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета (сентябрь 2004 г.). Вып.7. Ставрополь, 2004. - 0,1 п.л.
4. Дальдинова И.С. Конституционно-правовые предпосылки приобретения российского гражданства // Современные актуальные вопросы государства, права и юридического образования. Материалы Всероссийской научно-практической интернет-конференции (1 ноября 2004 г.). Тамбов, 2004. - 0,3 п.л.
5. Дальдинова И.С. Принцип единства гражданства Российской Федерации // Правовая система и вызовы современности. Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых (6-10 декабря 2004 г.). Уфа, 2004. - 0,2 п.л.
6. Дальдинова И.С. Институт гражданства Российской Федерации: трудности формирования и эффективного функционирования // Прокуратура и институты гражданского общества в противодействии экстремизму и ксенофобии. Международная практическая конференция (1-2 февраля 2005 г.).Спб.,2005. - 0,9 п.л.
7. Дальдинова И.С. Прекращение гражданства Российской Федерации: основные черты и особенности // Современные проблемы публично-правового и частно-правового регулирования: теория и практика. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора М.С. Орданского. Часть V. Идель-Уральские правовые чтения (31 марта-1 апреля 2005 г.). Уфа, 2005. - 0,4 п.л.
8. Дальдинова И.С. Становление и развитие института гражданства в первые годы советской власти // Тенденции развития юридической науки. Материалы международной научно-методической конференции, проводимой в рамках
и и ^ л и и с»
юбилейной 50-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука - региону», посвященной 60-летию Победы в Великой Отечественной войне (22 апреля 2005 г.). Ставрополь, 2005. - 0,6 п. л.
9. Дальдинова И.С. Применение концепции двойного гражданства в законодательстве России и стран СНГ // Ученые Калмыцкого государственного университета к 35-летию вуза. Научная мысль Кавказа (май 2005 г.). Научный и общественно-теоретический журнал. Ростов-на-Дону, 2005. - 0,2 п. л.
