АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование статуса и режима трансграничных водных объектов»
На правах рукописи БЕРКОВИЧ Елизавета Михайлов»;
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА И РЕЖИМА ТРАНСГРАНИЧНЫХ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
003068997
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
доктор юридических наук, профессор КУЛИЕВ Паша Руфатович,
доктор юридических наук, профессор
ШПАКОВСКИЙ
Юрий Григорьевич •
кандидат юридических наук ТЕРЕБИЛИНА Татьяна Александровна.
Московская государственная академия водного транспорта, юридический институт.
Защита состоится 14 мая 2007 года в 15.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 12 апреля 2007 г.
Ученый секретарь
диссертационного Совета Г\Л с ^у^мМЯ) И.С.ЯЦЕНКО
1.0БЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования В диссертационном исследовании автор, на основе изучения мирового и отечественного опыта, осуществил комплексный анализ современных проблем реализации конституционных основ обеспечения правового режима трансграничных водных объектов, правового регулирования территории Российской Федерации, а также связанных с ними вопросов использования водных объектов с граничащими с Россией странами Российская Федерация граничит с 14 государствами Европы и Азии. Государственную границу пересекает свыше 800 различных водных объектов 70 больших и средних рек относятся к трансграничным, причем, большинство из них являются жизненно важными как для России, так и для граничащих с ней государств Международные конвенции и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств, при совместном пользовании водными объектами, охватывают широкий круг проблем
Спектр водной проблематики чрезвычайно широк трансграничные проблемы использования водных потоков, ресурсосбережение и эффективность водопользования, системное управление бассейнами рек, защита пресноводных ресурсов, технические вопросы очистки воды или ее опреснения; мониторинг горных истоков и рек (2/3 человечества пользуются водой, поступающей с гор), связь международных финансовых институтов с решением водных проблем на национальном и местном уровнях и т д
Столь высокая актуальность тематики конституционно-правового регулирования и использования трансграничных водных объектов предопределена двумя основными факторами Современный исторический вызов продуцирует два альтернативных и диалектически взаимосвязанных мотива с одной стороны, потребность в четком закрепления границ России как со странами дальнего зарубежья, так и с новыми независимыми государствами, возникшими на постсоветском пространстве Особенно высока потребность в применении принципов, институтов и технологий трансграничного регулирования и использования именно водных объектов, учитывая значимость этого ресурса в современных условиях, когда все более важным становится противоречие между стремлением к сохранению экологии и промышленному использованию Второй фактор, актуализирующий исследования в сфере конституционно-правового регулирования
водных объектов, — это сложные и противоречивые тенденции в самой территориально-государственной организации современного мира С рядом государств у России нет заключенных соглашений о режиме трансграничных водных объектов Все эти тенденции требуют глубокого конституционно-правового анализа, разработки на его основе конституционных технологий позитивного соотношения принципов и институтов защиты и использования трансграничных водных объектов
В процессе совместного использования трансграничных водных объектов между государствами возникает множество проблем и спорных вопросов, в особенности, в оценке объемов и последствий оказываемого воздействия В международных бассейнах рек для обеспечения устойчивого управления водными ресурсами важно наладить сотрудничество между государствами, пользующимися этими водными ресурсами Ярким примером актуальности темы стала ситуация, когда Россия столкнулась с проблемой загрязнения реки Амур, произошедшего из-за аварии на химическом производстве, расположенном на территории Китая В этой ситуации отсутствие трансграничных обязательств между Россией и Китаем существенно осложнили задачу очистки бассейна реки Амур
Законодательство в сфере водопользования не должно приводить к возникновению противоречий, несогласованности и конфликтам между различными уровнями государственной власти, а способствовать развитию совместного управления водными ресурсами и трансграничному сотрудничеству соседних государств
Актуальность темы обусловлена также тем обстоятельством, что без глубокого теоретического научного исследования невозможно разрешить многие практические вопросы урегулирования противоречий между Российской Федерацией и сопредельными государствами
Степень научной разработанности и круг использованных источников Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых Правовую основу работы составляют Конституции и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и других государств мира, международные конвенции и договоры
Цель и задачи диссертационного исследования Исходя из значимости избранной темы диссертационного исследования, в данной работе на основе изучения мирового опыта, анализа региональных соглашений и национального законодательства Российской Федерации, изучения про-
блемы конституционно-правового регулирования трансграничных водных ресурсов, совершенствования международно-правовой базы сотрудничества по управлению трансграничными реками Российской Федерации и сопредельных с нею государств
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ режима трансграничных водных объектов
Указанная цель достигается при разрешении следующего комплекса
задач
- обоснование понятия трансграничных водных объектов с позиций социально значимых характеристик, отвечающих современному уровню знаний и государственных интересов,
- изучение конституционно-правовых проблем статуса и режима территории Российской Федерации и правового режима трансграничных водных объектов;
- осуществление классификации трансграничных водных объектов,
- исследование содержания и характера правоотношений между государствами при использовании трансграничных водных объектов,
- анализ форм межгосударственного сотрудничества при осуществлении трансграничного водопользования,
- раскрытие содержания договоров и соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами по вопросу охраны и использования трансграничных водных объектов;
- разработка путей разрешения противоречий при использовании трансграничных водных объектов.
Объектом диссертационного исследования является действующее конституционное и отраслевое законодательство (федеральное, международное, региональное), которое формирует основу правового режима трансграничных водных объектов
Предметом исследования выступает совокупность регулируемых правовыми нормами общественных отношений, возникающих по поводу конституционно-правового регулирования статуса и использования трансграничных водных объектов
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам общей теории государства и права С С Алексеева, Г В Атаманчука, В К Бабаева, А.И Бобылева, С Н Братуся, А В. Гончарова, В.М. Горшенева, Д А. Керимова, В В Лаза-
рева, И П Левченко, А В Малыш, Г Н Манова, Н И Матузова, конституционного и административного права - ГА Аксенюка, АП Алехина, Д Н Бахраха, И Л Бачило, П Т. Василенкова, А И Дворяк, Н И Краснова, А П Лончакова, А Б Пешкова, А А Селиванова, А А Серветника
Подвергнута анализу советская и российская политико-правовая литература, прежде всего, работы С А Авакьяна, К В Арановского, Г В Атаманчука, К А Бекяшева, М М Богуславского, А В Васильева, Р Ф Васильева, О А Жидкова, Д А Керимова, Ю М Колосова, А И Королева, Э С Кривчиковой, М Н Кузнецова, П Р Кулиева, О Е Кутафина, Ю И Лейбо, Д И Луковской, Г В Мальцева, Л С Мамута, М Н Марченко, С.В Молодцова, Т Д Матвевой, А С Пиголкина, М И Пискотина, Б А Страшуна, Ю А Тихомирова, В А.Туманова, Г И Тункина, И А Умновой, Н А Ушакова, А Г Ходакова, П М Хомякова, О И Чистякова, В С Шевцова, Л Н Шестакова, Б С Эбзеева, Т М Шамбы, И С Яценко
Состояние разработанности темы характеризуется тем, что исследование проблем законодательства о рациональном использовании и охране водных объектов в рамках водного законодательства проводились М Атаевым, С Б. Байсаловым, С Д Беляевым, М.П Далысовым, Л И Дембо, Ю Г Жариковым, О С Колбасовым, О И Классовым, А Ю Петровым, Н Б Прохоровым, М Е Ходуновым, А М Черняевым Вопросы правового регулирования государственного управления, административно-правового режима рассматривались С С Алексеевым, Д Н Бахра-хом, В Б Исаковым, А П Лончаковым
Исследования правового обеспечения комплексного использования вод проводились Т Г Калиниченко, Л А. Тимофеевым В части правовой охраны водных объектов некоторые аспекты изучались В И Волковым, Л А Заславской, В Г Емельяновой, A.M. Кавериным Аспекты правовой охраны вод в промышленности проанализированы В В Кругловым Б А Ворониным, Л Б Шейниным Ими же изучена правовая охрана водных объектов при проектировании Свое видение данной проблемы по вопросам юридической ответственности за нарушение водного законодательства изложили О Л Дубовик, С Т Кульпелеев, В М Сырых
Методологической основой диссертации являются современные представления о государстве и праве, государственном управлении, правовом режиме, взаимодействии общества и природы, общепризнанные международные принципы развития законодательства, конституционные по-
ложения о водных объектах как основы жизни и деятельности населения -страны. В диссертации применялись системный, диалектический, логический, сравнительно-правовой и исторический методы исследования
Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов власти других государств" в области трансграничного водопользования
Научная новизна диссертации заключается в том, что она является комплексным исследованием, в котором освещаются новейшие течения в отечественной и международной теории конституционных основ правового статуса, правового режима трансграничных водных объектов, основные тенденции в использовании водных систем, находящихся в пограничных регионах Российской Федерации и сопредельных государств
В данной диссертации осуществлен сравнительный анализ моделей межправительственных отношений, анализ эволюции понятий и терминов Качественно новым в изучении данной проблемы является вычленение наиболее эффективных и рациональных конституционно-правовых, политических форм организации и регламентации межправительственных отношений, конституционно-правовых методов стимулирования сотрудничества по использованию трансграничных водных объектов
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
- Конституция Российской Федерации выделяет два вида пространств: а) собственно территория государства, в пределах которой оно осуществляет абсолютную юрисдикцию, б) пространства, на которых суверенные права и юрисдикция определяются в соответствии с нормами международного права Трансграничные (пограничные) водные объекты автор относит к категории разделяемых природных ресурсов, поскольку они расположены на территории двух или более государств; пересекают, разделяют государственные границы Анализ различных видов водных объектов показал, что на настоящий момент правовая классификация водных объектов в России включает в себя, а) национальные водные объекты (внутренние), под которыми понимаются водные объекты, находящиеся в пределах государства и, соответственно, не пересекающие государственной границы Российской Федерации, б) трансграничные водные объекты, которые являются синонимом пограничных, а значит, пересекают, разделяют территорию России и сопредельных с ней государств Эта категория,
возможно, со временем заменит другие определения трансграничных водных объектов (международные, многонациональные);
- конституционно-правовой режим водных объектов охарактеризован в диссертации через признаки конституционно-правовых институтов, они обусловлены особыми юридически значимыми как объекта водных правоотношений при функциональном регулировании водных объектов в сфере обеспечения жизни человека, производственной деятельности, транспортных и иных коммуникаций, территории государства, экологического благополучия и др,
- содержание конституционно-правового режима водных объектов определяется правовыми принципами и нормами, нашедшими свое закрепление в Конституции РФ и федеральных законах Эти конституционно-правовые основы затем развиваются и конкретизируются в административно-правовом регулировании, в частности, в мониторинге водных объектов, в обеспечении контроля за исполнением управленческих решений, учете и отчетности как средствах контроля, обобщении и оценки результатов управления Конституционные нормы предопределяют применение мер гражданско-правового характера при осуществлении в порядке предоставления водных объектов в пользование, при определении видов водопользования, водных объектов, при обеспечении достижения функциональных целей водных объектов, их рационального использования и сохранения Конституционно-правовой режим представляет собой основу для дальнейшего управляющего воздействия на правоотношения, связанные с водными объектами, для разработки и применения мер ответственности в этой сфере деятельности государства,
- главной целью конституционно-правового режима водных объектов является обеспечение законности и правопорядка в сфере использования и охраны водных объектов Законность как требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами, те гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами, выступает, по мнению автора, одним из принципов конституционного права Неотъемлемым условием существования правового режима водных объектов является ответственность, как применение государственными органами, должностными лицами и представителями власти установленных государством мер правового воздействия к гражданам, а в соответствующих случаях и к организациям за совершенные правонарушения,
- пределы государственной территории как части земного пространства устанавливаются ее границами, разделяющими территории соседних государств Следовательно, граница выступает как предельная линия распространения государственного суверенитета, государственной власти Государственная территория и государственная граница — важнейшие элементы функционирования межгосударственного сообщения, существенные объекты национального и международного регулирования Распад СССР на независимые государства привел к пересмотру сложившегося к концу 80-х годов XX века использования межреспубликанских водных источников, перешедших в категорию трансграничных вод, что создало новые проблемы на государственных границах. Многие реки, находившиеся в пределах территории одной страны, стали пересекать границы двух и более государств и приобрели статус трансграничных. При осуществлении государственного управления трансграничными водными объектами следует, по мнению автора, различать три уровня, на которых возникают правовые нормы, регулирующие порядок использования и охраны водных объектов, - многосторонние межгосударственные соглашения, двусторонние межправительственные соглашения, соглашения между субъектами Российской Федерации и административно-территориальными единицами других соседних государств,
- очевидна необходимость в закреплении в Конституции Российской Федерации, Конституциях, Уставах субъектов Федерации прав и обязанностей субъектов правоотношений в сфере использования и охраны водных объектов. Водные объекты не вынесены в Конституции РФ в качестве самостоятельного объекта регулирования Он входит в содержание понятия «собственность» С другой стороны, водные объекты являются носителями природных ресурсов - водных, биологических, растительных и др Согласно Конституции Российской Федерации, «природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» Требуют совершенствования нормативно-правовые акты, которые формируют правовой фактор конституционно-правового режима водных объектов, наличие механизма реализации Основным нормативным актом, регулирующим водные правоотношения, является Водный кодекс Российской Федерации В основной своей части он не является законом прямого действия и перегружен отсылочными нормами Для полного введения его в действие требуется принятие целого ряда федеральных законов и постановлений правительства РФ
Теоретическая и практическая значимость работы Теоретические и практические рекомендации диссертационного исследования имеют значение для развития федерального законодательства в вопросах конституционно-правового регулирования статуса, режима и использования трансграничных водных объектов, формирования водного законодательства субъектов Российской Федерации, повышения эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере управления использованием и охраной водных объектов
Теоретическая значимость работы обусловлена, прежде всего, тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик конституционно-правового регулирования трансграничных водных объектов, рассматриваются формы правового режима В работе разрабатывается система понятий, раскрывающих и характеризующих категорию «трансграничные водные объекты», рассматриваются наиболее значимые вопросы их правового регулирования в современных условиях Российской Федерации
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разрешении существующих и могущих возникнуть противоречий и разногласий, направлены на утверждение приоритета государственных интересов в избранной сфере общественных отношений
Диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, при принятии политико-юридических решений, касающихся трансграничных водных объектов, в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории, истории государства и права, конституционного права, международного права и некоторых других дисциплин
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании проблемной группы и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Основные положения и выводы диссертации были освещены и прошли научную апробацию в выступлениях на региональных и российских конференциях и круглых столах
Структура работы Диссертация состоит из введения, двух глав, - -включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту
В Главе I - «Конституционно-правовые основы режима трансграничных водных объектов» - анализируются основные правовые проблемы статуса и режима территории Российской Федерации и правовой режим трансграничных водных объектов (§ 1), исследованы понятие, структура и правовая классификация трансграничных водных объектов (§ 2), рассмотрены вопросы межгосударственного сотрудничества и осуществления национальной безопасности трансграничного водопользования (§3)
По мнению диссертанта, одним из первоочередных вопросов при рассмотрении правового регулирования водотоков, разделяемых двумя или более государствами, является проблема терминологии. Ни в международно-правовой науке, ни в практике государств до сих пор окончательно не решен вопрос употребления термина для обозначения разделяемых несколькими государствами пресноводных ресурсов и, по всей вероятности, трудно надеяться, что удовлетворяющее всех определение будет найдено
Конституция Российской Федерации 1993 г неоднократно упоминает термины «территория» (чЛ, 2, 3 ст 4, ч 1 ст 68, п. б ст.71), «территория Российской Федерации» (ч.1 ст 67, ч 1 ст 74), «территории субъектов Российской Федерации» (ч 1 ст 67), «целостность и неприкосновенность территории» (чЗ ст.4), «территориальные органы» (ч 1, 4 ст.78), «границы территорий» (ч 2 ст. 131) и т.д.
Наиболее полное представление относительно понятия «территория Российской Федерации» можно составить, рассмотрев ч. 1 ст 67 Конституции России, которая гласит- «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними»
Пределы территориального верховенства определяются границами Цель установления границ четко видна в определении границы государства, которое дается в энциклопедическом словаре Ф А Брокгауза, И А Ефрона «Границами смежных государств определяются пределы территориального верховенства каждого из них, поэтому они должны быть точно определены, в виду предупреждения столкновений и недоразумений Различают границы физические (моря, реки, горные хребты) и договорные или условные. Одного такого существования физических границ еще недостаточно они должны быть признанны таковыми»1
Различают сухопутные, водные и воздушные границы государственной территории Режим государственной границы предполагает наличие нескольких условий, а именно
а) сохранность территории государства,
б) международное признание,
в) международное установление
Водная территория охватывает
а) внутренние (национальные) воды, включающие в себя морские воды, воды портов, воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских миль, а также исторические заливы,
б) пограничные воды, то есть воды рек, озер и каналов, по которым проходит государственная граница,
в) территориальное море - полоса прибрежных морских вод, ширина которых согласно Конвенции 1982 г не должна превышать 12 морских миль
Воды рек, озер и каналов, по которым проходит линия государственной границы между сопредельными государствами, составляют часть государственной территории каждого из них от линии границы до принадлежащего ему берега
Первоначально, границей считалась линия берега реки, а сам водный поток был «ничьей территорией» Развитие речного судоходства и рост хозяйственно-экономической роли рек привели к необходимости урегулировать режим водного потока пограничных участков рек, для чего, в первую очередь, требовалось делимитировать его С момента появления необходимости в делимитации реки, разделяющие территории, перестали быть
1 Энциклопедический словарь Т IX / Издатели Ф А Брокгауз, И А Ефрон Санкт-Петербург, 1898 С 559
ничьей территорией. Старейшим принципом делимитации речных границ является принцип проведения границы по линиям математической середины реки - меридиане, что, конечно, не всегда являлось правильным, так как объем реки постоянно изменяется - он может как увеличиваться, так и уменьшаться, следовательно, возможно изменение русла водного потока Поэтому на судоходных реках границей является тальвег - линия наибольших глубин, иногда речная граница проходит по середине реки, на несудоходных - посередине реки.
Определяющим звеном режима должна стать его целевая направленность - рациональное использование водных объектов, сохранение водных и иных природных ресурсов, находящихся в водных объектах. Диссертант утверждает, что требуют совершенствования нормативно-правовые акты, которые формируют правовой фактор конституционно-правового и административно-правового режима водных объектов, наличие механизма реализации
Проблема терминологии представляется актуальной для Российской Федерации как в свете обновления конституционно-правовых аспектов национальных законов о воде, так и при разработке проектов межгосударственных соглашений по совместному использованию водных ресурсов
Трансграничный водный объект как категория права связан с понятием «трансграничные воды» Впервые этот термин использован в международном водном праве в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, разработанной Европейской Экономической Комиссией ООН (подписан 17 марта 1992 г. в г. Хельсинки)
Классификация рек как пограничных означает лишь, что в их использовании заинтересованы исключительно пограничные государства и что регулирование их режима по соглашению между этими государствами неизбежно предполагает установление точной линии границы по такой реке и условий соблюдения пограничного режима заинтересованными странами Реки, пересекающие или разделяющие территории двух или нескольких государств, составляют категорию международных рек; они могут быть многонациональными и пограничными
Правовой режим подавляющего числа международных рек регулируется договорами, заключенными между прибрежными государствами Иное положение существует, когда такого регулирования на данный момент не требуется, поскольку та или иная международная река в силу сво-
его незначительного хозяйственного значения или по иным причинам не используется в промышленных или сельскохозяйственных целях Если же интересы прибрежных государств того требуют, каждое из них вправе и обязано договориться с другими заинтересованными государствами об урегулировании совместного использования вод данной реки
В диссертации трансграничные воды определяются как любые поверхностные или подземные воды, которые обозначают, пересекают границы между двумя или более государствами, или расположены на таких границах, в тех случаях, когда трансграничные воды впадают непосредственно в море, пределы таких трансграничных вод ограничиваются прямой линией, пересекающей их устье между точками, расположенными на линии малой воды на их берегах
Поскольку трансграничные воды включают в себя трансграничные водотоки и международные озера, причем понимаемые в широком смысле, то есть охватывающие и подземные воды, представляется, что использование разных (трансграничные и международные) определяющих слов, не указывает на разное правовое регулирование, а следует лишь сложившейся международно-правовой практике употребления данных словосочетаний Определение, используемое в Конвенции ЕЭК ООН 1992 г, шире по охвату, чем в Конвенции ООН 1997 г, что объясняется «экологической» направленностью данной конвенции
Подход Европейской экономической комиссии ООН закреплен в Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 1992) Несмотря на применение в название понятий «трансграничные водотоки» и «международные озера», в самом тексте используется и дается определение понятия «трансграничные воды»
Так, Соглашением между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации 1992 г о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов в качестве трансграничных водных объектами признаются участки рек и других поверхностных водотоков, по которым проходит государственная граница между двумя странами, поверхностные и подземные воды в местах, где их пересекает государственная граница Под защитой трансграничных водных объектов от загрязнения понимается предотвращение, сокращение и сохранение под контролем привнесения в них прямо или косвенно твердых, жидких, газообразных веществ, радионуклидов или энергии теплых вод, которое может ухудшить
состав или свойства трансграничных вод сравнительно с совместно утвержденными показателями.
В странах, возникших на постсоветском пространстве, межгосударственное вододеление и водопользование на пограничных реках не было урегулировано в соответствии с межгосударственным правом, причем субъектом права государственной собственности считался сам СССР Поэтому из-за отсутствия правовой регламентации система водопользования не была гибкой, не создавались условия для экономического сотрудничества, наносились без компенсации экологические и экономические ущербы Неприемлемость документов, базирующихся на старых (советских) положениях о межреспубликанском вододелении и использовании водных объектов, обусловлена тем, что все они исходили из абсолютно правильных в то время, но неприемлемых в современных условиях требований получить максимальный суммарный эффект от использования ограниченных водных ресурсов.
С этой целью приоритеты в использовании водных ресурсов трансграничных рек предоставлялись регионам и республикам СССР, использующим водные ресурсы с большей эффективностью В условиях СССР этот подход был приемлем для всех республик, так как получаемый максимальный эффект затем распределялся равномерно между всеми республиками Союза Теперь же, после распада СССР и образования на его месте ряда суверенных государств с их административными границами, собственными бюджетами и рыночной экономикой, каждая республика стремится максимально пополнить не общий бюджет, а свой собственный В этих условиях старые подходы (а, следовательно, нормативные документы) по организации межгосударственного вододеления в бассейнах трансграничных рек неприемлемы
Как известно, Российская Федерация является правопреемницей СССР по договорам и соглашениям, подписанным и ратифицированным советской стороной В то же время диссертант отмечает, что за советский период был накоплен позитивный опыт сотрудничества по трансграничным водотока и водоемам, от которого не стоит отказываться
Государственными границами постсоветских суверенных государств после 1992 г. были рассечены инфраструктура и зоны активного загрязнения, сопряженные с промышленными и коммунальными объектами. Создалось множество ситуаций, характеризуемых в экономической терминологии, как экстернальные эффекты, при которых выгоды от хозяйственной
деятельности оказались принадлежностью одних государств, а экологические издержки - достались их соседям
Практика показывает, что правительствами еще не созданы национальные механизмы выполнения обязательств по международным конвенциям, в которые должны быть вовлечены экономические и хозяйственные ведомства, пока сохраняющие наблюдательную позицию
Основная проблема заключается не в повсеместном дефиците финансирования, а в отсутствии процедур и методологий планирования, учитывающих обязательства конвенций как национальные задачи Инструктивная и методическая основа в настоящее время - наиболее слабый элемент управления охраной окружающей среды, механизма выполнения конвенций и соглашений
Проведенный в диссертации обзор конституционно-правовой и международно-правовой терминологии показывает, что на протяжении истории прибегали ко многим выражениям и понятиям для того, чтобы определить сферу международных правил, применимых к водным ресурсам, общим для двух или более государств Выбор между одним или другим выражением, среди прочего, тесно связан также с юридической позицией заинтересованных государств и их готовностью или наоборот неготовностью принять ограничения их прав над ресурсами, расположенными/формирующимися на их территории
Практике развития межгосударственных водных отношений известны ряд руководящих правовых принципов-доктрин-
1 «абсолютного суверенитета» (или «доктрина Хармана») Доктрина названа именем министра юстиции США, обосновавшего позицию американской стороны в споре с Мексикой по водам реки Рио-Гранде (1895 г), берущей начало в США, предполагает монопольное использование формируемых на своей территории вод, использовалась странами зоны формирования стока; в основе своей имеет конфликтное начало,
2 «абсолютной неприкосновенности» (сток должен оставаться неизменным),
3 «сервитутов» или «ограниченного суверенитета» (ограничение права одного государства на использование трансграничных объектов в пользу другого или ряда государств),
4 «общности интересов» Доктрина, признанная мировым сообществом Международно-правовая база включает межгосударственные договоры и соглашения, а также правила, разработанные Институтом междуна-
родного права (ИМП), Комиссией международного права (КМП) и ассоциацией международного права (АМП) ООН, многосторонние и двусторонние декларации, конвенции, директивы, резолюции.
В настоящее время значительное влияние на развитие международного водного права оказывают Конвенция ООН о праве несудоходных видов использования международных водотоков 1997 г, Конвенция Европейской Экономической Комиссии (ЕЭК) ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г, Хельсинкские правила по использованию водных ресурсов международных рек 1966 г. и
ДР
Глава II — «Развитие конституционного законодательства Российской Федерации и международно-правовое сотрудничество в рамках Содружества Независимых Государств по охране и использованию трансграничных водных объектов» - посвящена исследованию принципов правового регулирования государственной границы (на примере водной территории) (§ 1); анализу системы и структуры законодательства РФ, регулирующего правовой режим трансграничных водных объектов: опыт и тенденции (§ 2), изучению комплекса соглашений Российской Федерации с сопредельными государствами по вопросу охраны и использования трансграничных водных объектов (§ 3)
Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 60933 км, причем более половины границ проходит по водным пространствам (7141 км - по рекам, 475 км - озерам и 38807 км - по морям) В Россию притекает около 200 куб км воды в год, а вытекает в 3 раза меньше Значительное положительное сальдо (превышение притока водных ресурсов над их оттоком), или безвозвратное изъятие водных ресурсов, является важной особенностью нашей страны
Современная Россия имеет соглашения, регулирующие использование трансграничных водных ресурсов с Азербайджаном, Латвией, Литвой, КНР, Казахстаном, Эстонией и Финляндией, Китаем
В 1992 г Россия присоединилась к Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, подписанной в том же году странами ЕС в Хельсинки, и тем самым фактически согласилась ориентироваться на сложившуюся международную практику. Такой подход способствует вовлеченности России в общеевропейский, общеазиатский и глобальный процессы цивилизационного развития и ее участию в
геополитическом взаимодействии процессов глобализации и регионализации
В качестве принципов конституционно-правового регулирования, основывающихся на фундаментальных принципах международного права и специальных принципах международного права окружающей среды, диссертант выделяет
1 суверенитет страны на принадлежащий ему участок трансграничной реки,
2 сотрудничество и равенство прав прибрежных государств на справедливое и разумное использование ТВР с учетом исторического пользования,
3 справедливое использование международных рек при соблюдении общих интересов всех прибрежных государств и специфических интересов каждого из них;
4 непричинение трансграничного ущерба (принцип «не навреди»),
5 возмещение нанесенного вреда
Регулирование различных отношений между государствами по поводу режима государственной границы осуществляется путем заключения договоров сопредельных государств, которые устанавливают определенный режим взаимной границы для обеспечения ее неприкосновенности В договоре содержатся права и обязанности сторон по поддержанию в надлежащем порядке линии границы на местности, а также определен порядок ее пересечения Режим границы устанавливается как соглашениями государств, так и их внутренним законодательством Договоры о режиме границы обычно содержат положения о происхождении и обозначении линии границы на местности, (в случае сухопутной границы), или на пограничных участках рек (если это водные границы), об уходе за пограничными знаками, о совместных комиссиях по проверке границы, о пограничных уполномоченных (комиссарах), о порядке пользования пограничными водами и пересекающими границу железными и шоссейными дорогами, а также положения об охоте, лесном и сельском хозяйстве, о горном деле вблизи государственной границы.
Кроме договорных, существуют так называемые «исторически сложившиеся границы», точное положение которых не определялось и не закреплялось в договоре сопредельных государств, но в течение длительного времени они соблюдались на местности и были так или иначе признаны сопредельными государствами Такое признание создает международно-
правовой обычай относительно положения данной границы и на этой основе делает ее юридически обязательной для сопредельных государств Положение таких границ может быть подтверждено в различных соглашениях сопредельных государств, в том числе и в соглашениях о демаркации Понятие государственной границы сформулировано в ст 1 Закона Российской Федерации № 4730-1 «О государственной границе Российской Федерации» от 1.04 1993 г Закон определяет государственную границу как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации. Закон добавляет также, что граница является пространственным пределом действия государственного суверенитета России Это новшество по сравнению с Законом «О государственной границе СССР» 1982 г., в котором, сам законодатель определил государственные границы как предел государственного суверенитета. Подобный предел несет в себе несколько взаимосвязанных проблемных комплексов. Во-первых, государственная граница служит материальным закреплением пространственного действия суверенитета, во-вторых, граница служит некоторым пределом власти государства над населением, наконец, граница выступает как, своего рода, философская категория, ибо все материальное имеет пределы, в том числе государство и его власть над населением.
Принцип нерушимости границ неопровержимо доказывает важность наличия четких пределов для самого функционирования государства Поэтому, любая территориальная претензия и любой территориальный спор, затрагивает жизненно важные интересы государства
В силу своих размеров, России приходится урегулировать и многочисленные проблемы, соответствующие масштабам ее государственных границ и числу соседних стран Протяженность государственной границы - более 60 тыс км. У России больше, чем у какой-либо другой страны мира, граничащих стран - 16 Водные участки границы составляют две трети от ее общей протяженности, из них морской 39 тыс , речной более 7 тыс и озерной 475 тыс. км
По мнению диссертанта, на настоящий момент можно выделить следующие виды российских водных государственных границ- государственная водная граница Российской Федерации, совпадающая с границей бывшего СССР (с Норвегией, Финляндией, Польшей, Латвией, Китаем, Монголией, Кореей, Японией, США),
- российская водная граница с государствами, не вошедшими в СНГ (Эстонией, Латвией, Литвой, Азербайджаном, Грузией),
- водная граница с государствами-участниками СНГ (Украиной, Казахстаном)
Последний вид границ наиболее важен и интересен, ибо находится в постоянном динамическом движении Как известно, СССР имел административное деление, а, следовательно, административные границы Теперь эти границы должны были приобрести статус государственных, но в силу ряда причин статус этот они не приобрели Во-первых, не существует договоров со всеми сопредельными государствами о разграничении территории, то есть договоров о делимитации, - следовательно, не проведена и демаркация Не существует, кроме того, четкого представления о путях развития самого СНГ, ибо часть его членов образуют близкие этнические группы блок славянских государств плюс Казахстан, блок среднеазиатских государств, блок кавказских государств Геополитическая ориентация различных государств различна, а потому статус границ с разными вновь образованными государствами должен быть не одинаков Это мы и наблюдаем в настоящий момент
9 февраля 2001 г Правительство Российской Федерации утвердило «Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации» (распоряжение № 196-р), в котором говорится «Под приграничным сотрудничеством в Российской Федерации понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами».
Среди многих направлений деятельности для развития приграничного сотрудничества Концепция рекомендует сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, в том числе совместное решение вопросов в области охраны, рационального использования трансграничных вод и их экосистем путем разработки и реализации согласованных планов, программ, проектов по использованию и охране вод, принятия мер по предотвращению или со-
кращению до согласованного минимума поступлений загрязняющих веществ, применения современных технологий рационального использования водных ресурсов, эффективных очистных сооружений и водосбере-гающих технологий производства, обеспечения соответствующего технического состояния гидротехнических и водоохранных сооружений на трансграничных водах, принятия мер по недопущению ухудшения гидрологического и гидрохимического режима трансграничных вод и состояния их экосистем, осуществления согласованного природоохранного надзора
Трансграничные (пограничные) водные объекты относятся к категории разделяемых природных ресурсов, поскольку они расположены на территории двух или более государств, пересекают, разделяют государственные границы. Анализ различных видов водных объектов показал, что на настоящий момент правовая классификация водных объектов в России включает в себя
- национальные водные объекты (внутренние), под которыми понимаются водные объекты, находящиеся в пределах государства и, соответственно, не пересекающие государственной границы Российской Федерации,
- трансграничные водные объекты, которые являются синонимом пограничных, а значит, пересекают, разделяют территорию России и сопредельных с ней государств Эта категория, возможно со временем заменит другие определения трансграничных водных объектов (международные, многонациональные)
Исходя из этой классификации, диссертант приходит к выводу, что в силу особенностей режима, характерного для различных водных объектов, разделение водных объектов может идти и по способу урегулирования различных проблем, связанных с использованием вод этих объектов, а именно
- вопросы режима национальных водных объектов могут решаться территориальным сувереном в одностороннем конституционно-правовом и административно-правовом порядке,
- вопросы, касающиеся различных видов использования водных ресурсов трансграничных водных объектов, в данном случае могут быть урегулированы только в международном порядке.
В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:
1 Вожеватова Е.М (Беркович) Конституционно-правовые основы режима правового регулирования трансграничных водных объектов Брошюра - М , 2006 - 1,5 п л
2 Вожеватова Е М (Беркович) Развитие конституционного законодательства Российской Федерации по охране и использованию трансграничных водных объектов Брошюра - М, 2007 - 1,5 п л.
3 Вожеватова Е.М (Беркович) Договоры и соглашения российской федерации с сопредельными государствами по вопросу охраны и использования трансграничных водных объектов Статья // Вестник Московского университета МВД России - М, 2007. - № 3 - 0,5 п л
4 Вожеватова Е М (Беркович) Понятие, структура и правовая классификация трансграничных водных объектов Статья / Государственное управление и правовое обеспечение государственной службы Сборник научных трудов / Под общ ред И Н Барциц Вып 4. - М , 2007 - 0,7 п л
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Беркович Елизаветы Михайловны
Тема диссертационного исследования
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА И РЕЖИМА ТРАНСГРАНИЧНЫХ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Кулиев П Р
Изготовление оригинал-макета Беркович Е М
Подписано в печать/^ ¿?£Тираж экз Уел п л
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС Заказ № 2 119606, г Москва, пр Вернадского, 84
