АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовое регулирование взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации»
005017246
На правах рукописи
Омаров Сайд Магомедович
Конституционно-правовое регулирование взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 С (.¡¿Г, 2012
Москва - 2012
005017246
Работа выполнена в отделе конституционно-правовых исследований Федерал, ного государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профе^ сионального образования «Российская академия правосудия»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Умнова Ирина Анатольевна
Официальные оппоненты
Ведущая организация
Гаджиев Гадис Абдуллаевич доктор юридических наук, профессор судья Конституционного Суда Российской Федераци:
Садовникова Галина Дмитриевна кандидат юридических наук, доцент доцент кафедры конституционного и муниципального права РФ ФГБОУ ВПО «Московская государственна; юридическая академия им. O.E. Кутафина»
юридический факультет Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова»
Защита состоится 2012 года в f^f часов на заседании ди
сертационного совета Д 170.003.01 при Федеральном государственном бюджетнс образовательном учреждении высшего профессионального образования «Росси: екая академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, Новочеремушкинская yj д. 69-А, ауд. 910.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственно: бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образов ния «Российская академия правосудия»
Автореферат разослан «.
Ученый секретарь диссертационного совета
С.П. Ломтев
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила принцип разделения астей, в соответствии с которым государственная власть осуществляется на осно-разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Учреждение Кон-•ггуционного Суда Российской Федерации в системе судебных органов государст-зной власти и признание Федерального Собрания Российской Федерации россий-ам парламентом, установление на конституционном уровне статуса и полномочий нституционного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ обусловили по ошествии почти двух десятков лет необходимость научного осмысления и анали-сложившейся практики взаимоотношений Конституционного Суда РФ и палат :дерального Собрания РФ.
Накопленный опыт показывает, что недостаточная правовая урегулированность ношений Конституционного Суда РФ с палатами Федерального Собрания РФ в ере законодательной деятельности нередко приводит к замедлению федерального сонодательного процесса, направленного на исполнение решений Конституцион-го Суда, либо снижает его эффективность.
Одним из существенных факторов, негативно влияющих на конституционность качество законодательной деятельности, является незавершенность конституци-но-правового регулирования полномочий Конституционного Суда РФ и Феде-пьного Собрания РФ по их взаимодействию и порядка их реализации.
Проблемы во взаимоотношениях возникают также в результате отсутствия чет-проработанных технико-юридических процедур взаимоотношений Конституци-ного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ. Они не закреплены надлежа-ш образом ни в федеральных законах, ни в регламентах Конституционного Суда > и палат Федерального Собрания РФ. Кроме того, имеют место противоречия жду нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде ссийской Федерации» и положениями регламентов Государственной Думы и Cora Федерации федерального Собрания РФ, между положениями самих регламен-палат российского парламента.
Несмотря на сложность обозначенных проблем, до сих пор в современной н^ конституционного права не проведено теоретико-правового обобщения и анализа н; копленного с 1993 года опыта реализации и развития, закрепленных в Конституци Российской Федерации правил и механизмов взаимодействия Конституционного Суп РФ и Федерального Собрания РФ.
Сказанное обуславливает актуальность анализа конституционно-правовых полис мочий Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ по их взаимодейс: вию, исследования практики реализации этих положений и методов разрешения выя! ленных проблем взаимодействия, а также формулирования конкретных предложениГ касающихся возможностей законодательного оформления указанных взаимоотношение
Цель диссертационного исследования состоит в выработке научнс теоретических положений и практических рекомендаций по определению и соверше! ствованию конституционно-правового регулирования взаимодействия Конституцио! ного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Для достижения указанной цели диссертант поставил следующие задачи:
- рассмотреть проблемы становления и развития института конституционного с; дебного контроля в Российской Федерации;
- определить статус, а также выявить и охарактеризовать основные проблемы, х! рактерные для Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ в систем разделения властей;
- исследовать конституционно-правовую природу решений и правовых позици Конституционного Суда РФ;
- провести анализ конституционно-правовых последствий принятия решений К01 ституционного Суда РФ;
- рассмотреть и проанализировать конституционно-правовые полномочия Фед< рального Собрания РФ по взаимодействию с Конституционным Судом РФ;
- изучить и выявить особенности правовой природы и проблемы реализации П( слания Конституционного Суда РФ;
- охарактеризовать институт права законодательной инициативы Конституцио] ного Суда РФ;
- исследовать правовые позиции Конституционного Суда РФ по определению >нституционно-правового статуса и законодательной функции Федерального Соб-ния РФ;
- проанализировать правовой механизм исполнения Федеральным Собранием Х> решений Конституционного Суда РФ.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, ладывающиеся в процессе взаимодействия Конституционного Суда РФ и Феде-льного Собрания РФ.
Предметом исследования являются положения Конституции РФ, федеральных «ституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых ак-в, а также решения Конституционного Суда РФ, связанные с определением кон-итуционно-правового регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ Федерального Собрания РФ.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследо-
1НИЯ
Теоретико-правовые проблемы статуса Конституционного Суда РФ и статуса едерального Собрания РФ, а также проблемы реализации их полномочий доста-чно широко исследуются в науке конституционного права. Вместе с тем, вопросы аимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ так и не али предметом специального научного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечест-нных ученых, специалистов в области конституционного права, а также теории сударства и права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, JLB. Андриченко, Т.Г. Архи->вой, A.B. Васильева, H.H. Вопленко, В.В. Ершова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражев-:ой, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, С.А. Котляревского, O.E. Кута-ша, В.А. Кряжкова, В.В. Лазарева, JT.B. Лазарева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, ,С. Пиголкина, Т.М. Пряхиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, H.A. Тузова, ,А. Умновой (Конюховой), Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, М. Шахрая и др.
Анализ проблем правового регулирования деятельности Конституционного Су-РФ и отдельных сторон взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федераль-
ного Собрания РФ приводится в научных работах судей Конституционного Суда. и других ведущих конституционалистов: М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрую Н.С. Волковой, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, В.А. Кряжкова, О.Н. Кряжково?
B.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, М.А. Митюкова, Т.Г. МорщаковоР
C.Э. Несмеяновой, В.Е. Сафонова, А.Н. Шохина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Различные вопросы статуса и порядка деятельности Федерального Собрания РФ
его взаимодействия с Конституционным Судом РФ стали предметом исследовани А.И. Абрамовой, И.В. Гранкина, И.А. Дубова, И.А. Дудко, М.А. Митюкова, A.C. Пигол кина, И.П. Рыбкина, Г.Д. Садовниковой, Е.А. Хапсироковой, А.Н. Шохина и др.
Методологическую основу исследования составляют теоретико-практически методы (метод анализа, синтеза, индукция, дедукция), а также специальные метод! научно-правового познания (формально-юридический и логико-юридический, сравни тельного правоведения).
Диссертант также творчески заимствовал и широко применил в работе методологию ] опыт, накопленные ведущими советскими и российскими учеными и юристами практиками, исследовавшими рассматриваемую сферу деятельности и работавшими в ней.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральны конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Прези дента РФ, Правительства РФ, законодательство СССР и союзных республик, реше ния Конституционного Суда РФ, а также конституции и нормативные правовые ак ты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую основу исследования составили законодательство Российско] Федерации, судебная практика Конституционного Суда РФ, конституционное зако нодательство зарубежных стран. В процессе работы изучались также правоприме нительная практика деятельности палат Федерального Собрания РФ, текущий архи: Государственной Думы Федерального Собрания РФ, статистические и информаци онные материалы, широко использовались Интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что на стоящая диссертация является первым в современной науке конституционного прав; Российской Федерации комплексным и оригинальным исследованием, посвященные анализу конституционно-правового регулирования и практики взаимодействия Консти
б
ционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ. В работе также содержатся кон-етные предложения и рекомендации теоретико-правового и практического характера совершенствованшо конституционно-правового регулирования и повышению эффек-вности взаимодействия Конституционного Суда и Федерального Собрания.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие ¡ложенпя.
1. Итогом становления института конституционного судебного контроля в Рос-йской Федерации явилось учреждение Конституционного Суда РФ, особенность нституционно-правового статуса которого выразилась, во-первых, в организацион--правовой обусловленности состава Конституционного Суда РФ волей палат Феде-льного Собрания РФ, и, во-вторых, в закреплении широкого круга полномочий по аимодействию Конституционного Суда РФ с Федеральным Собранием РФ.
2. Рассматриваемые Конституционным Судом РФ дела о разделении властей и угие вопросы, связанные с обеспечением основ конституционного строя, затрагива-г сферу политических отношений. В условиях, когда Конституционный Суд РФ не >жет быть полностью изолирован от политической ситуации, важное значение прилетает соблюдение следующего требования: выполняя функции конституционного 1авосудия, Конституционный Суд РФ должен сохранять политическую нейтраль->сть, руководствуясь исключительно нормами Конституции РФ. Данное требование лесообразно было бы закрепить непосредственно в Конституции РФ.
3. Решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности >рмативных правовых актов имеют правотворческий характер и оказывают влияние [ федеральный законодательный процесс в негативной (признание актов неконститу-юнными) и позитивной (признание актов конституционными, но побуждение к со-ршенствованию законодательства, восполнению пробелов и устранению противоре-ш) формах нормоконтроля.
4. Изменения, внесенные Федеральным конституционным законом от 2 июня 2009 да № 2-ФКЗ в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Рос-мской Федерации», согласно которым Председатель Конституционного Суда и его за-;стители назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ из числа
^й Конституционного Суда РФ, не обеспечивают самостоятельность Конституционно-
7
го Суда РФ как высшего органа судебного конституционного контроля. Представляв целесообразным вернуться к прежней редакции статьи 23 Федерального конституционнс го закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которая предусматривал избрание судьями Конституционного Суда РФ своего председателя.
5. Необходимо внести изменения в Регламент Совета Федерации, закрепив нем по аналогии с Регламентом Государственной Думы положение, согласно коте рому полномочный (постоянный) представитель палаты в Конституционном Су/1 РФ назначается из числа государственных служащих аппарата, а не из членов Сове та Федерации, являющихся представителями субъектов Российской Федерации.
6. Целесообразно унифицировать нормы регламента Государственной Думы и Сс вета Федерации, определяющие круг субъектов, обладающих правом внесения пред ложений об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд РФ.
7. По своей конституционно-правовой природе обращение с посланием Констит] ционного Суда РФ к Федеральному Собранию РФ - это не только его право, но и об) занность. Целесообразно внести дополнение в Федеральный конституционный зако «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что Конституционный Су обращается с посланием к Федеральному Собранию РФ не реже одного раза в год, также в случае необходимости для защиты основ конституционного строя.
8. Представляется необходимым внести в Федеральный конституционный зако «О Правительстве Российской Федерации» положение, обязывающее Правительств РФ информировать Государственную Думу о проделанной работе по разработке з; конопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ.
9. Для обеспечения законопроектной работы, направленной на исполнение р< шений Конституционного Суда РФ, в Государственной Думе целесообразно созд; ние специальной депутатской комиссии с закреплением за ней полномочий по орп низации соответствующей законодательной деятельности.
10. Целесообразно внести изменения в статью 80 Федерального конституцио! ного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», связанные с закр| плением обязанностей не только Правительства РФ, но и палат Федерального Со( рания РФ обеспечить исполнение решений Конституционного Суда РФ в предела их полномочий путем разработки соответствующих законопроектов. При закрепж
8
[и данных нововведений следует также установить общее правило о том, что вне-нные уполномоченными субъектами проекты федеральных законов, направление на внесение изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституци-[ным в отдельной его части, рассматриваются Государственной Думой во внеоче-дном порядке.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что поженил диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейше-научного исследования конституционно-правового регулирования взаимодействия шституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Выводы и рекомендации могут быть использованы в законодательной деятельно-и и в правоприменительной практике, а также в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в [убликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на всероссий-их и вузовских научных и научно-практических конференциях, в частности, На-но-практической конференции «Право и суд в современном мире» (Москва, |10); Научно-практической конференции «Суды и правоохранительные органы в :ханизме обеспечения права на безопасность в Российской Федерации» (Красно-р, 2010); Школе молодых ученых «Современное государство: каким оно должно 1ть» (Москва, 2011), Школе молодых ученых «Судебная защита прав граждан в ловиях глобализации права» (Москва, 2011).
Исследованием проблем конституционно-правового регулирования законодательно процесса, а также практической разработкой проектов законов, касающихся ме-низма реализации законодательных процедур в рамках взаимоотношений Конститу-юнного Суда РФ и Государственной Думы, диссертант занимается уже более пяти т. В частности, автор участвовал в разработке ряда законопроектов, касающихся по-едних изменений (2009-2010 гг.) положений Федерального конституционного закона ) Конституционном Суде Российской Федерации».
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, :лючающих девять параграфов, заключения и библиографического списка.
2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования; определяются его предмет, цели и задачи; устанавливаются методологические основы исследования; характеризуется состояние теоретической разработанности проблемы; обосновывается научная новизна; отмечается теоретическая и практическа значимость; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава — «Теоретические и конституционно-правовые основы взаи модействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федеральное Собрания Российской Федерации» состоит из четырех параграфов, посвящен системному исследованию исторических, теоретических и правовых предпосыло: формирования конституционно-правового регулирования взаимодействия Консти туционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
В первом параграфе - «Становление и развитие системы конституционног контроля в Российской Федерации» анализируются этапы становления институт конституционного контроля и механизма взаимодействия высшего органа консти туционного контроля (надзора) с высшей законодательной властью.
Становление и развитие отношений Конституционного Суда РФ и Федеральног Собрания РФ происходит в условиях влияния наследия советского периода, когда кои ституционный надзор осуществлялся Верховным Судом СССР, а конституционны контроль — высшим законодательным и представительным органом. Таким образог» функции конституционного контроля осуществлялись в так называемых «квазипарлг ментских» формах, на представительные органы возлагались несвойственные им пол номочия, что выражалось в единстве и неделимости государственной власти социалр-стического государства и вело к полновластию представительных органов, осущестн ляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля за их исполнена ем. Создание в 1988-1991 гг. в СССР, а в последующем и в РСФСР, специального о^ гана конституционного контроля приобрело особую важность, что явилось значител! ным этапом в развитии конституционного контроля.
В Конституции Российской Федерации 1993 года была закреплена новая систем органов государственной власти. В ней сформулированы полномочия всех органов гс сударственной власти, в том числе палат Федерального Собрания РФ: Государстве!:
10
эй Думы и Совета Федерации, а также Конституционного Суда РФ как высшего орга-I конституционного контроля.
Конституция РФ 1993 года установила основные принципы и правила взаимоот-эшений Федерального Собрания РФ и Конституционного Суда РФ, в том числе пол-эмочия и основы правового механизма их взаимодействия.
Особенности статуса Конституционного Суда РФ заключаются в следующем:
- в организационном единстве Федерального Собрания РФ и Конституционного уда РФ, которое выражено в том, что Конституционный Суд РФ формируется с уча-ием палат Федерального Собрания РФ;
- Конституционный Суд РФ учрежден как единственный орган федерального кон-•итуционного контроля;
- первый опыт функционирования Конституционного Суда в России продемонст-фовал необходимость скорректировать его полномочия с целью их сужения для >еспечения качественного и обоснованного правосудия, разрешения вопросов права и ¡вмешательства в политические процессы.
Во втором параграфе - «Федеральное Собрание Российской Федерации и Кон-итуционный Суд Российской Федерации в системе разделении властей» деталь-э рассматривается место Федерального Собрания РФ и Конституционного Суда РФ системе разделения властей, а также их взаимодействие в данной системе.
В работе отмечается необходимость совершенствования конституционно-лавового регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального обрания РФ в направлении оптимизации баланса в разграничении их функций и пол-эмочий. Вмешательство Конституционного Суда РФ в случае принятия федерального кона Федеральным Собранием РФ допускается лишь в том случае, если законодатель »плел за рамки предоставленной ему свободы действий и нарушает конкретную нору, закрепленную в Конституции РФ. Что касается независимости судебной власти в шках разделения властей, то она включает два взаимосвязанных компонента: матери-гьно-институциональную независимость, охватывающую компетенционную, органи-¡ционную и финансовую самостоятельность, и процессуальную независимость в рвении конкретных дел.
Говоря о роли Конституционного Суда РФ в системе разделения властей, нельзя игнорировать то, что деятельность Конституционного Суда РФ отчасти носит политизированный характер. При этом не оспаривается тот факт, что Конституционный Суд РФ, разрешая дела и, в частности, по вопросам разделения властей, опирается только на нормы права и вытекающую из них правовую логику. Однако, в отличие от ипы дел, дела о разделении властей и другие вопросы, связанные с обеспечением осно: конституционного строя, предполагают зависимость Конституционного Суда РФ о политической обстановки. Например, разрешая различные споры между двумя други ми ветвями власти, Конституционный Суд РФ априори вовлекается в политически] конфликт, несмотря на то, что он носит одновременно правовой характер.
В этих условиях важное значение приобретает соблюдение следующего требова ния: выполняя свои функции конституционного контроля, Конституционный Суд Р<1 должен сохранять максимальный уровень политической нейтральности, что являете: основанием стабильной конституционно-правовой системы государства. Конституци онный Суд РФ не может быть полностью изолирован от политической ситуации, » при этом в результате рассмотрения дел он не должен превращаться в непосредствен ного участника политических процессов.
Как показали многочисленные примеры, рассмотренные в данной работе, Кон ституционный Суд РФ, сталкиваясь с конфликтными ситуациями между отдельны ми ветвями власти, в рамках системы разделения властей, как правило, успешна разрешает их и помогает сторонам прийти к согласию, не теряя свойственной пра восудию сдержанности. При этом следует признать, что ни законодательная, ни ис полнительная ветвь власти не обладают таким набором полномочий, которые позво ляют непосредственно осуществлять защиту конституционного принципа разделе ния властей.
Место Конституционного Суда РФ в системе разделения властей выражается том, что, во-первых, Конституционный Суд РФ является высшим органом конституци онного судебного контроля в системе разделения властей; во-вторых, не вмешиваясь законодательные полномочия Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд Р<3 вырабатывает правовые позиции, направленные на обеспечение принципа разделени
ластей; в-третьих, Конституционный Суд РФ выступает арбитром в разрешении спо-ов между органами государственной власти.
В третьем параграфе - «Конституционно-правовая природа решений и нра-овых позиций Конституционного Суда Российской Федерации» дается анализ одходов в научной литературе к вопросу правовой природы решений Конституци-нного Суда РФ, а также рассматривается степень влияния практики Конституцион-ого Суда РФ на законодательную деятельность Федерального Собрания РФ.
С целью приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ Кон-гитуционный Суд РФ формулирует в своих решениях общеобязательные правовые озиции. Отсутствие официальной дефиниции понятия «правовая позиция» в зако-одательстве явилось следствием наличия в научной литературе различных точек рения по данной проблеме, а также по вопросу о месторасположении правовых по-иций в тексте решений Конституционного Суда РФ.
Анализ различных точек зрения позволил определить правовую позицию как истему аргументации, положенную в обоснование вывода Конституционного Суда Ф и являющуюся элементом составной части решения Конституционного Суда РФ мотивировочной и (или) резолютивной. Правовые позиции Конституционного Су-а РФ имеют существенное значение для законотворчества, так как правовая интер-ретация позволяет снять возникающие в практике проблемные вопросы, в частно-ти, касающиеся процедуры принятия решений на отдельных стадиях законода-ельного процесса, правовых возможностей влияния на законодательный процесс азличных его участников.
В процессе осуществления функции правоприменителя и толкователя Консти-уции РФ Конституционный Суд РФ осуществляет деятельность, достаточно близ-ую к деятельности законодателя - создание новых правовых норм.
Вследствие усиливающегося влияния Конституционного Суда РФ на законода-ельную деятельность Федерального Собрания РФ теоретически и практически важ-:ым становится вопрос о юридической природе решений Конституционного Суда РФ. 1 научной литературе нет однозначного ответа. Одна группа авторов признает реше-[ия Конституционного Суда РФ как источник права, другие отрицают правотворче-ю природу его актов.
Рассмотренные в данной работе юридические свойства решений Конституционного Суда РФ и правовые последствия их принятия позволяют констатировать, что решениям Конституционного Суда РФ присущи свойства источника права.
О том, что решения Конституционного Суда РФ являются источником права, свидетельствуют правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также мнение Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженное в их постановлениях.
В диссертационной работе отмечается, что решения Конституционного Суда РФ оказывают влияние на федеральный законодательный процесс в негативной (признание актов неконституционными) и позитивной (признание актов конституционными, но побуждение к совершенствованию законодательства, восполнению пробелов и устранению противоречий) формах нормоконтроля.
В четвертом параграфе — «Конституционно-правовые последствия принятия решений Конституционного Суда Российской Федерации» рассматриваются основные формы и особенности реализации решений Конституционного Суда РФ, а также юридические последствия их принятия.
К правовым последствиям принятия решения Конституционного Суда РФ для Федерального Собрания РФ относятся: во-первых, юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием Федеральным Собранием РФ этого же акта; во-вторых, в случае признания Конституционным Судом РФ федерального закона (либо его части) не соответствующим Конституции РФ Федеральному Собранию РФ следует рассмотреть вопрос о принятии нового федерального закона либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в федеральный закон, признанный неконституционным в отдельной его части.
В соответствии с частью 2 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение Конституционного Суда РФ не требует подтверждения другими органами и должностными лицами, а юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.
В диссертации анализируются изменения в часть 4 статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 15 де-
14
кабря 2001 года, согласно которым в случае если решением Конституционного Суда РФ нормативный акт "признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ.
Автор присоединяется к позиции конституционалистов, отмечающих, что если нормативный акт (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ, закон или другой нормативный акт субъекта РФ) либо отдельное его положение признаны не соответствующими Конституции РФ, то это решение является самодостаточным и не требуется издания органом, издавшим этот нормативный акт, нового акта об отмене неконституционного акта либо отдельного его положения.
На основании критического анализа делается вывод о том, что положения статей 79 и 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» приводят решения Конституционного Суда РФ в зависимость от юридической силы актов тех органов, в отношении которых вынесено решение Конституционного Суда РФ, что в свою очередь ставит под сомнение юридическую силу постановлений Конституционного Суда РФ. Таким образом, изменения, внесенные в 2001 году в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», не вполне адекватно воплощают конституционную модель самостоятельности Конституционного Суда РФ.
Рассмотрев особенности реализации решений Конституционного Суда РФ, автор пришел к выводу, что следует различать такие юридические факты, как вступление решения Конституционного Суда РФ в силу (немедленно после провозглашения) и введение решения Конституционного Суда РФ в действие. Сказанное означает, что законодатель допускает возможность такого положения, при котором в течение определенного периода - с момента вступления решения в силу до момента введения его в действие - признанные неконституционными положения нормативного правового акта продолжают действовать.
Во второй главе - «Конституционно-правовые полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Феде-
15
рации по их взаимодействию» содержится детальный анализ конституционно-правовых полномочий Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ по взаимодействию друг с другом, а также рассматриваются правовые позиции Конституционного Суда РФ по определению конституционно-правового статуса и законодательной функции Федерального Собрания РФ.
В первом параграфе — «Конституционно-правовые полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по взаимодействию с Конституционным Судом Российской Федерации» дается детальный анализ полномочий палат Федерального Собрания РФ по взаимодействию с Конституционным Судом РФ, а также статус и полномочия постоянного (полномочного) представителя палат Федерального Собрания РФ в Конституционном Суде РФ.
Одной из сфер взаимодействия законодательной и судебной ветвей власти является формирование высших федеральных судов Российской Федерации. Роль парламента выражается в том, что Совет Федерации как верхняя палата Федерального Собрания РФ участвует наряду с иными субъектами в назначении судей, в том числе судей Конституционного Суда РФ.
В отношении Конституционного Суда РФ Совет Федерации до последнего времени назначал лишь судей данного Суда, поскольку согласно прежней редакции Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь избирались тайным голосованием самим Конституционным Судом из состава Суда. Федеральным конституционным законом от 2 июня 2009 года № 2-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»' было установлено, что Председатель Конституционного Суда РФ и его заместители назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ из числа судей Конституционного Суда РФ.
Указанные изменения не обеспечивают самостоятельность Конституционного Суда РФ как высшего органа конституционного контроля. Очевидна явная зависимость Конституционного Суда РФ от Президента РФ и его вспомогательной струк-
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 23. Ст. 2754.
16
туры — Администрации Президента РФ. При прежней редакции статьи 23 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» руководство Конституционного Суда РФ проходило через процедуру выборов своими же коллегами, что являлось фактором независимости в выборе кандидата на должность Председателя Суда. Представляется целесообразным вернуться к прежней редакции статьи 23 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которая предусматривала избрание судьями Конституционного Суда РФ своего председателя.
В целях упорядочения правотворческой деятельности и обеспечения взаимодействия Федерального Собрания РФ с Конституционным Судом РФ регламентами палат Федерального Собрания РФ предусматривается создание представительства палат Федерального Собрания РФ в Конституционном Суде РФ.
В работе отмечается, что полномочный представитель Совета Федерации назначается из числа членов Совета Федерации, в то время как постоянный представитель Государственной Думы не является ее депутатом, а назначается из числа государственных служащих аппарата Государственной Думы. Таким образом, постоянный представитель Государственной Думы в Конституционном Суде РФ, в отличие от полномочного представителя Совета Федерации, является государственным служащим. Подобный подход является оправданным, так как функции постоянного представителя в Конституционном Суде РФ достаточно объемны и совмещать их с иными полномочиями не представляется целесообразным, что в конечном итоге может отразиться на качестве выполняемой работы.
В связи с этим считаем, что в Регламент Совета Федерации необходимо внести изменения, закрепив в нем по аналогии с Регламентом Государственной Думы положение, согласно которому полномочный (постоянный) представитель Совета Федерации в Конституционном Суде РФ назначается из числа государственных служащих аппарата, а не из членов Совета Федерации, являющихся представителями субъектов Российской Федерации. Данное изменение позволит постоянному (полномочному) представителю более внимательно сконцентрироваться на тех задачах, которые стоят перед ним как постоянном (полномочном) представителе Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.
Взаимодействие Федерального Собрания РФ и Конституционного Суда РФ проявляется также в возможности палат Федерального Собрания РФ обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами и ходатайствами в соответствии со статьей 125 Конституции РФ.
В работе обращается внимание на то, что круг субъектов, имеющих право вносить предложение об обращении в Конституционный Суд РФ в Совете Федерации, по сравнению с Государственной .Пумой, представлен более широко. Так, например, если в Государственной Думе, согласно статье 214 ее Регламента указанное предложение вносится только лишь фракцией или комитетом, то Регламент Совета Федерации предусматривает право вносить предложение об обращении в Конституционный Суд РФ комитету, комиссии, Председателю Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. В связи с этим целесообразно унифицировать нормы регламента Государственной Думы и Совета Федерации в части определения круга субъектов, обладающих правом внесения предложений об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд РФ.
Наличие необоснованных различий в регулировании регламентами палат их отношений с другими высшими органами государственной власти, включая Конституционный Суд РФ, подтверждает необходимость принятия Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», о чем неоднократно заявлялось в отечественной юридической литературе.
Во втором параграфе — «Послание Конституционного Суда Российской Федерации: особенности правовой природы н перспективы использования» дается анализ правовой природы послания, а также его структуры и содержания.
Одной из форм взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ и элементом системы сдержек и противовесов разделения властей является послание Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию РФ.
В работе отмечается, что положение о посланиях Конституционного Суда РФ не закреплено в статье 125 Конституции РФ и в статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», определяющих полномочия Конституционного Суда РФ. Отсутствует также законодательство, регулирующее периодичность и порядок внесения посланий. Учитывая важность посланий Конституционного Суда РФ в обеспечении законности, толковании Консти-
18
туции РФ, предупреждении нарушений Конституции РФ в правотворческой и правоприменительной деятельности, диссертант предлагает восполнить данный пробел.
В контексте вносимых предложений автор обращает внимание на то, что в предыдущей редакции Регламента Конституционного Суда РФ, в отличие от ныне действующего, было более подробно определено возможное содержание посланий и порядок их подготовки.
В диссертации констатируется, что на сегодняшний день Конституционный Суд РФ всего один раз направлял свое послание Федеральному Собранию РФ.
Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос: предоставление послания Федеральному Собранию - это право или обязанность Конституционного Суда. В результате анализа различных мнений в научной литературе, а также судей Конституционного Суда РФ (как действующих, так и находящихся в отставке) сделан вывод о том, что послание Конституционного Суда РФ Федеральному Собранию РФ - это не право, а конституционная обязанность Конституционного Суда РФ.
По мнению диссертанта, правовая природа послания Конституционного Суда РФ предполагает включение в него выводов, полученных в результате аналитической деятельности по результатам рассмотрения обращений заявителей на всех стадиях конституционного судопроизводства за определенный период времени. В этом документе важно систематизировать сведения о правовых позициях Конституционного Суда РФ.
Для повышения роли послания Конституционного Суда РФ целесообразно внести дополнение в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что Конституционный Суд РФ обращается с посланием к Федеральному Собранию РФ не реже одного раза в год, а также в случае необходимости для защиты основ конституционного строя. Данная норма позволит активизировать участие Конституционного Суда РФ в разрешении ситуаций, когда для обеспечения конституционного правопорядка и прямого действия Конституции РФ необходимо принятие соответствующего решения Федеральным Собранием РФ либо одной из его палат.
В третьем параграфе - «Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации» рассматривается содержание права законо-
дательной инициативы Конституционного Суда РФ и пределы конституционного понятия «по вопросам их ведения».
Конституция РФ закрепила за высшими судами, в том числе за Конституционным Судом РФ право законодательной инициативы, носящее ограниченный характер, - по вопросам своего ведения. Таким образом, Конституция РФ разделила субъектов права законодательной инициативы на группы: с неограниченным правом законодательной инициативы, когда субъект свободен в выборе тематики своего законопроекта, и с ограниченным - по вопросам ведения. При этом в Конституции РФ не раскрыто содержание понятия «по вопросам их ведения», что вызывает неоднозначные трактовки в теории конституционного права.
В современной научной литературе сохраняются споры по вопросу о необходимости предоставления права, а также по его предмету. Высказываются различные мнения по данному вопросу: от полного отрицания права законодательной инициативы до введения неограниченных возможностей по реализации данного права. Наиболее рациональной позицией представляется определение пределов данного права, исходя из смысла действующей конституционной нормы. Наделение Конституционного Суда РФ правом законодательной инициативы в более широком объеме не будет соответствовать конституционному принципу разделения властей и самой природе Конституционного Суда РФ, выраженной, в частности, в его полномочиях и деятельности как судебного органа конституционного контроля.
В научной литературе одним из аргументов против участия Конституционного Суда РФ в законотворческом процессе называют тот факт, что Конституционный Суд РФ тем самым вовлекается в политический процесс и, следовательно, вступает в противоречие со своим назначением. Однако следует понимать, что Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права и соответственно выделяет в каждом деле только правовую составляющую.
Другим, не менее важным, аргументом против предоставления Конституционному Суду РФ права законодательной инициативы является возможное наличие такой ситуации, при которой Конституционному Суду РФ придется разрешать дело о соответствии Конституции РФ федерального закона, принятого по инициативе самого Конституционного Суда РФ. Однако следует учитывать, что в федеральном за-
20
конодательном процессе участвуют несколько субъектов власти, представляющих различные ветви власти. Конституционный Суд РФ лишь инициирует проект федерального закона, который рассматривается в трех чтениях в Государственной Думе, а затем подлежит одобрению Советом Федерации и подписанию Президентом РФ. На стадии второго чтения на проект федерального закона могут поступать поправки от всех субъектов права законодательной инициативы, которые подлежат рассмотрению и в конечном итоге отклонению либо принятию. На этой стадии возможно принятие неконституционного положения, которое впоследствии признает таковым Конституционный Суд РФ.
На сегодняшний день Конституционный Суд РФ лишь раз реализовал свое конституционное право законодательной инициативы. Он выступил с законодательной инициативой в Государственную Думу с проектом федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Данный проект закона в итоге был принят.
В научной литературе встречаются позиции, когда право законодательной инициативы Конституционного Суда РФ отождествляют с рекомендациями, выраженными в постановлениях Конституционного Суда РФ. На взгляд автора, данный подход является неверным. Праву законодательной инициативы отдельного субъекта, в частности Конституционного Суда РФ, соответствует обязанность Государственной Думы принять к рассмотрению проект федерального закона, в то время как рекомендации не несут характера юридической обязанности.
Сопоставляя практику Конституционного Суда РФ с практикой Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в части реализации права законодательной инициативы, диссертант считает перспективным более активное использование Конституционным Судом РФ права законодательной инициативы как дополнительного средства обеспечения конституционной законности.
В четвертом параграфе - «Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по определению конституционно-правового статуса и законодательной функции Федерального Собрания Российской Федерации» рассматривается содержание ключевых решений Конституционного Суда РФ, уточняющих в соответствии с общими конституционными формулировками правовой
21
статус Федерального Собрания РФ, порядок его формирования и прекращения деятельности, статус парламентария, связанный с осуществлением законодательной функции парламента Российской Федерации.
Наиболее важными решениями Конституционного Суда РФ являются постановления, сформулировавшие правовые позиции относительно представительского характера Федерального Собрания РФ, момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом РФ, порядка принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, понятий «принятый Государственной Думой федеральный закон» и «принятый федеральный закон».
Анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ, касающихся функционирования Федерального Собрания РФ показывает, что на основе конституционного судопроизводства были конкретизированы соответствующие конституционные положения, наполняющие нормы законодательства реальным содержанием, устранены противоречия и неясности в таких важных вопросах, как основы конституционно-правового статуса Федерального Собрания РФ, федеральный законодательный процесс, а также статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ имеют существенное значение для законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации, так как позволяют снять возникающие в практике проблемные вопросы, касающиеся процедуры принятия решений на отдельных стадиях нормотворчества. Это способствует совершенствованию самой деятельности законодательной ветви власти, а также эффективному взаимоотношению Федерального Собрания РФ с Конституционным Судом РФ и другими участниками законотворческого процесса.
Вместе с тем, Конституционному Суду РФ при интерпретации положений Конституции РФ необходимо себя «сдерживать», что вытекает из принципа разделения властей и обусловлено характером самого конституционного судопроизводства. Следует отметить, что любой «активизм» Конституционного Суда РФ в какой бы форме он ни выражался, вне зависимости от того, несет ли он положительную или отрицательную роль, не должен выходить за рамки конституционности, умалять базовые конституционные ценности. Излишняя активность Конституционного Суда РФ содержит угрозу неправомерного вмешательства в сферу компетенции других ветвей власти и нарушения конституционных положе-
ний, обеспечивающих функционирование государственного механизма. В то же время неоправданная осторожность Конституционного Суда РФ приводит к попустительству в нарушении Конституции РФ, снижению уровня конституционной законности.
В пятом параграфе — «Правовой механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации» исследуются общие проблемы исполнения решений Конституционного Суда РФ, а также рассматривается роль Федерального Собрания РФ в процессе исполнения решений Конституционного Суда РФ.
Особенность исполнения решений Конституционного Суда РФ состоит в том, что оно возлагается на иные органы государственной власти. Вместе с тем Конституция РФ не содержит положений, обязывающих конкретные государственные органы исполнить решение Конституционного Суда РФ.
Согласно статье 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2010 года) Правительство РФ является уполномоченным субъектом права законодательной инициативы, которому вменено в обязанность восполнять пробелы в законодательном регулировании тех или иных вопросов путем инициирования законодательного процесса в случае, если решением Конституционного Суда РФ нормативный правовой акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично. Государственная Дума либо Совет Федерации не являются органами, обязанными в соответствии с законодательством исполнить решение Конституционного Суда РФ. Подход законодателя, который определил обязанность Правительства РФ выступить в трехмесячный срок с законодательной инициативой в части исполнения решения Конституционного Суда РФ, обоснован лишь в той части, где это связано с полномочиями Правительства РФ. Представляется, что палаты Федерального Собрания РФ также обязаны разрабатывать проекты законов, связанные с исполнением решений Конституционного Суда РФ в части реализации их собственных полномочий. В этой связи целесообразно дополнить статью 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» соответствующими положениями об обязанностях палат Федерального Собрания РФ.
В работе отмечается, что в решениях Конституционного Суда РФ часто встречаются формулировки «законодателю надлежит», «Федеральному Собранию следу-
23
ет (надлежит)» и т.п. Очевидно, что данные слова обращены прежде всего к основному субъекту федерального законодательному — Федеральному Собранию РФ и лишь затем к Президенту РФ и Правительству РФ.
Поддерживая уже высказанные в литературе предложения, диссертант считает необходимым внести в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» положение, обязывающее Правительство РФ информировать Государственную Думу о проделанной работе по разработке законопроектов в части исполнения решений Конституционного Суда РФ. При этом отчет о проделанной работе в части исполнения решений Конституционного Суда РФ возможен и в рамках ежегодных отчетов о результатах своей деятельности.
Исполнение решений Конституционного Суда РФ нередко затягивается в случае, когда это требует дополнительных финансовых затрат либо затрагивает сложные политические вопросы. Решение финансовых проблем возможно путем внесения дополнений в бюджетное законодательство, где необходимо установить определенный размер денежных средств, так называемый резерв, либо бюджетный механизм (порядок), который будет использоваться для исполнения решений Конституционного Суда РФ. В отношении урегулирования сложных политических вопросов целесообразно введение переходного периода исполнения решений Конституционного Суда РФ с указанием соответствующих этапов реализации.
Представляется, что для более успешной организации работы над законопроектом, направленным на исполнение решений Конституционного Суда РФ в Государственной Думе, целесообразно создание определенной депутатской комиссии1, которая, являясь ее структурным подразделением, несла бы ответственность за обеспечение исполнения решений Конституционного Суда РФ. Указанная комиссия, непосредственно находясь во взаимодействии с Конституционным Судом РФ, Правительством РФ и другими органами государственной власти, отслеживала бы и систематизировала работу, связанную с исполнением решений Конституционного Суда РФ.
Необходимо закрепление за Комиссией Государственной Думы следующих функций:
'Например, Комиссия Государственной Думы по вопросам исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации или Комиссия Государственной Думы по вопросам взаимодействия с Конституционным Судом Российской Федерации.
24
- осуществление предварительного, текущего и заключительного контроля за исполнением Государственной Думой решений Конституционного Суда РФ;
- координация деятельности субъектов, заинтересованных в исполнении решений Конституционного Суда РФ;
- мониторинг исполнения решений Конституционного Суда РФ, в которых федеральный закон либо его часть признаны неконституционными.
В условиях неурегулированности сроков рассмотрения профильным комитетом законопроекта осуществление предлагаемой комиссией контроля, направленного на исполнение решений Конституционного Суда РФ, имеет важное значение.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в статье 80 устанавливает, что внесенные Правительством РФ проекты федеральных законов, направленные на внесение изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Однако статья 51 Регламента Государственной Думы, закрепляя в части первой перечень вопросов, которые подлежат внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы, не относит к внеочередным законопроекты, направленные на исполнение решений Конституционного Суда РФ. Часть вторая указанной статьи Регламента Государственной Думы устанавливает, что иные законопроекты могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством от общего числа депутатов палаты. Таким образом, прослеживается явное противоречие статьи 51 Регламента Государственной Думы статье 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Также необходимо отметить, что само понятие «внеочередное рассмотрение» следует определять не только как его срочное рассмотрение, но и как особое внимание палаты к процессу его подготовки, предполагающее в числе прочего определенную ответственность за, установление правовых норм. В контексте обозначенных проблем важное значение приобретает приведение в соответствие с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
В контексте вносимых предложений по расширению круга субъектов, обязанных обеспечить исполнение решений Конституционного Суда РФ, видится обосно-
25
ванным расширение пределов действия статьи 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и закрепление общего правила о том, что внесенные уполномоченными субъектами проекты федеральных законов, направленные на внесение изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке.
В процессе совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности создание условий, которые способствовали бы реализации принципа общеобязательности решений Конституционного Суда РФ, находится в ряду первоочередных задач. Реализация предлагаемых рекомендаций будет способствовать повышению эффективности исполнения решений Конституционного Суда РФ.
В Заключении подводятся итоги проведенного исследования в форме теоретических выводов и практических предложений.
Научные статьи, опубликованные в рецензируемых научных журналах и изданиях:
1.Омаров С.М. Федеральное Собрание и Конституционный Суд Российской Федерации в системе разделения властей // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2. (0,5 п.л.)
2.0маров С.М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1.(0,9 п.л.)
3.Омаров С.М. Право законодательн инициативы Конституционного Суда Российской Федерации //Российская юстиция. 2011. № 12. (0,6 п.л.)
4.0маров С.М. Основные проблемы реализации послания Конституционного Суда Федеральному Собранию Российской Федерации // Право. Журнал высшей школы экономики. 2011. № 4. (0,6 п.л.)
5-Омаров С.М. Правовая природа исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. 2011. № 1. (0,7 п.л.)
Омаров Сайд Магомедович
Конституционно-правовое регулирование взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Оперативная полиграфия Российская академия правосудия Формат 60x90 '/]6. Тираж 150 экз. Объем 1.75 п.л.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовое регулирование взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации»
61 12-12/829
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»
На правах рукописи
Омаров Сайд Магомедович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук,
профессор И.А. Умнова
Москва - 2012
Содержание
Введение.........................................................................................3
Глава I. Теоретические и конституционно-правовые основы взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации...................................12
§ 1. Становление и развитие системы конституционного контроля в Российской
Федерации......................................................................................12
§ 2. Федеральное Собрание Российской Федерации и Конституционный Суд
Российской Федерации в системе разделения властей................................26
§ 3. Конституционно-правовая природа решений и правовых позиций
Конституционного Суда Российской Федерации......................................46
§ 4. Конституционно-правовые последствия принятия решений Конституционного Суда Российской Федерации......................................66
Глава II. Конституционно-правовые полномочия Конституционного Суда Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации по их взаимодействию......................................................................78
§ 1. Конституционно-правовые полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по взаимодействию с Конституционным Судом
Российской Федерации..........................................................................78
§ 2. Послание Конституционного Суда Российской Федерации: особенности
правовой природы и перспективы использования.......................................95
§ 3. Право законодательной инициативы Конституционного Суда Российской
Федерации.....................................................................................109
§ 4. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по определению конституционно-правового статуса и законодательной функции
Федерального Собрания Российской Федерации.....................................122
§ 5. Правовой механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации...........................................................................................................147
Заключение..................................................................................173
Список использованных источников и научной литературы
181
Введение
Актуальность исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила принцип разделения властей, в соответствии с которым государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Учреждение Конституционного Суда Российской Федерации в системе судебных органов государственной власти и признание Федерального Собрания Российской Федерации российским парламентом, установление на конституционном уровне статуса и полномочий Конституционного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ обусловили по прошествии почти двух десятков лет необходимость научного осмысления и анализа сложившейся практики взаимоотношений Конституционного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ.
Накопленный опыт показывает, что недостаточная правовая урегулированность отношений Конституционного Суда РФ с палатами Федерального Собрания РФ в сфере законодательной деятельности нередко приводит к замедлению федерального законодательного процесса, направленного на исполнение решений Конституционного Суда, либо снижает его эффективность.
Одним из существенных факторов, негативно влияющих на конституционность и качество законодательной деятельности, является незавершенность конституционно-правового регулирования полномочий Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ по их взаимодействию и порядка их реализации.
Проблемы во взаимоотношениях возникают также в результате отсутствия четко проработанных технико-юридических процедур взаимоотношений Конституционного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ. Они не закреплены надлежащим образом ни в федеральных законах, ни в
регламентах Конституционного Суда РФ и палат Федерального Собрания РФ. Кроме того, имеют место противоречия между нормами Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и положениями регламентов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, между положениями самих регламентов палат российского парламента.
Несмотря на сложность обозначенных проблем, до сих пор в современной науке конституционного права не проведено теоретико-правового обобщения и анализа накопленного с 1993 года опыта реализации и развития закрепленных в Конституции Российской Федерации правил и механизмов взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Сказанное обуславливает актуальность анализа конституционно-правовых полномочий Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ по их взаимодействию, исследования практики реализации этих положений и методов разрешения выявленных проблем взаимодействия, а также формулирования конкретных предложений, касающихся возможностей законодательного оформления указанных взаимоотношений.
Цель диссертационного исследования состоит в выработке научно-теоретических положений и практических рекомендаций по определению и совершенствованию конституционно-правового регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Для достижения указанной цели диссертант поставил следующие задачи:
рассмотреть проблемы становления и развития института конституционного судебного контроля в Российской Федерации;
- определить статус, а также выявить и охарактеризовать основные проблемы, характерные для Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ в системе разделения властей;
- исследовать конституционно-правовую природу решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ;
- провести анализ конституционно-правовых последствий принятия решений Конституционного Суда РФ;
- рассмотреть и проанализировать конституционно-правовые полномочия Федерального Собрания РФ по взаимодействию с Конституционным Судом РФ;
- изучить и выявить особенности правовой природы и проблемы реализации послания Конституционного Суда РФ;
- охарактеризовать институт права законодательной инициативы Конституционного Суда РФ;
- исследовать правовые позиции Конституционного Суда РФ по определению конституционно-правового статуса и законодательной функции Федерального Собрания РФ;
- проанализировать правовой механизм исполнения Федеральным Собранием РФ решений Конституционного Суда РФ.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Предметом исследования являются положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также решения Конституционного Суда РФ, связанные с определением конституционно-правового регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования
Теоретико-правовые проблемы статуса Конституционного Суда РФ и статуса Федерального Собрания РФ, а также проблемы реализации их полномочий достаточно широко исследуются в науке конституционного права. Вместе с тем, вопросы взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ так и не стали предметом специального научного исследования.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых, специалистов в области конституционного права, а также теории государства и права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, JI.B. Андриченко, Т.Г. Архиповой, A.B. Васильева, H.H. Вопленко, В.В. Ершова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, С.А. Котляревского, O.E. Кутафина, В.А. Кряжкова,
B.В. Лазарева, JI.B. Лазарева, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, Т.М. Пряхиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, H.A. Тузова, И.А. Умновой (Конюховой), Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина,
C.М. Шахрая и др.
Анализ проблем правового регулирования деятельности Конституционного Суда РФ и отдельных сторон взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ приводится в научных работах судей Конституционного Суда РФ и других ведущих конституционалистов: М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Н.С. Волковой, Г.А. Гаджиева, В.Д. Зорькина, В.А. Кряжкова, О.Н. Кряжковой, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, В.О. Лучина, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщаковой, С.Э. Несмеяновой, В.Е. Сафонова, А.Н. Шохина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Различные вопросы статуса и порядка деятельности Федерального Собрания РФ, его взаимодействия с Конституционным Судом РФ стали предметом исследований А.Н. Абрамовой, И.В. Гранкина, И.А. Дубова, И.А. Дудко, М.А. Митюкова, A.C. Пиголкина, И.П. Рыбкина, Г.Д. Садовниковой, Е.А. Хапсироковой, А.Н. Шохина и др.
Методологическую основу исследования составляют теоретико-практические методы (метод анализа, синтеза, индукция, дедукция), а также специальные методы научно-правового познания (формально-юридический и логико-юридический, сравнительного правоведения).
Диссертант также творчески заимствовал и широко применил в работе методологию и опыт, накопленные ведущими советскими и российскими
учеными и юристами-практиками, исследовавшими рассматриваемую сферу деятельности и работавшими в ней.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, законодательство СССР и союзных республик, решения Конституционного Суда РФ, а также конституции и нормативные правовые акты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую основу исследования составили законодательство Российской Федерации, судебная практика Конституционного Суда РФ, конституционное законодательство зарубежных стран. В процессе работы изучались также правоприменительная практика деятельности палат Федерального Собрания РФ, текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания РФ, статистические и информационные материалы, широко использовались Интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что настоящая диссертация является первым в современной науке конституционного права Российской Федерации комплексным и оригинальным исследованием, посвященным анализу конституционно-правового регулирования и практики взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ. В работе также содержатся конкретные предложения и рекомендации теоретико-правового и практического характера по совершенствованию конституционно-правового регулирования и повышению эффективности взаимодействия Конституционного Суда и Федерального Собрания.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения.
1. Итогом становления института конституционного судебного контроля в Российской Федерации явилось учреждение Конституционного Суда РФ, особенность конституционно-правового статуса которого выразилась, во-первых, в организационно-правовой обусловленности состава
Конституционного Суда РФ волей палат Федерального Собрания РФ, и, во-вторых, в закреплении широкого круга полномочий по взаимодействию Конституционного Суда РФ с Федеральным Собранием РФ.
2. Рассматриваемые Конституционным Судом РФ дела о разделении властей и другие вопросы, связанные с обеспечением основ конституционного строя, затрагивают сферу политических отношений. В условиях когда Конституционный Суд РФ не может быть полностью изолирован от политической ситуации, важное значение приобретает соблюдение следующего требования: выполняя функции конституционного правосудия, Конституционный Суд РФ должен сохранять политическую нейтральность, руководствуясь исключительно нормами Конституции РФ. Данное требование целесообразно было бы закрепить непосредственно в Конституции РФ.
3. Решения Конституционного Суда РФ по делам о проверке конституционности нормативных правовых актов имеют правотворческий характер и оказывают влияние на федеральный законодательный процесс в негативной (признание актов неконституционными) и позитивной (признание актов конституционными, но побуждение к совершенствованию законодательства, восполнению пробелов и устранению противоречий) формах нормоконтроля.
4. Изменения, внесенные Федеральным конституционным законом от 2 июня 2009 года № 2-ФКЗ в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которым Председатель Конституционного Суда и его заместители назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ из числа судей Конституционного Суда РФ, не обеспечивают самостоятельность Конституционного Суда РФ как высшего органа судебного конституционного контроля. Представляется целесообразным вернуться к прежней редакции статьи 23 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», которая предусматривала избрание судьями Конституционного Суда РФ своего председателя.
5. Необходимо внести изменения в Регламент Совета Федерации, закрепив в нем по аналогии с Регламентом Государственной Думы положение, согласно которому полномочный (постоянный) представитель палаты в Конституционном Суде РФ назначается из числа государственных служащих аппарата, а не из членов Совета Федерации, являющихся представителями субъектов Российской Федерации.
6. Целесообразно унифицировать нормы регламента Государственной Думы и Совета Федерации, определяющие круг субъектов, обладающих правом внесения предложений об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд РФ.
7. По своей конституционно-правовой природе обращение с посланием Конституционного Суда РФ к Федеральному Собранию РФ - это не только его право, но и обязанность. Целесообразно внести дополнение в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» о том, что Конституционный Суд обращается с посланием к Федеральному Собранию РФ не реже одного раза в год, а также в случае необходимости для защиты основ конституционного строя.
8. Представляется необходимым внести в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» положение, обязывающее Правительство РФ информировать Государственную Думу о проделанной работе по разработке законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ.
9. Для обеспечения законопроектной работы, направленной на исполнение решений Конституционного Суда РФ, в Государственной Думе целесообразно создание специальной депутатской комиссии с закреплением за ней полномочий по организации соответствующей законодательной деятельности.
10. Целесообразно внести изменения в статью 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», связанные с закреплением обязанностей не только Правительства РФ, но и
палат Федерального Собрания РФ обеспечить исполнение решений Конституционного Суда РФ в пределах их полномочий путем разработки соответствующих законопроектов. При закреплении данных нововведений следует также установить общее правило о том, что внесенные уполномоченными субъектами проекты федеральных законов, направленные на внесение изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части, рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке.
Теоретическая и практическая значимость работы проявляется в том, что положения диссертационного исследования создают теоретическую базу для дальнейшего научного исследования конституционно-правового регулирования взаимодействия Конституционного Суда РФ и Федерального Собрания РФ.
Выводы и рекомендации могут быть использованы в законодательной деятельности и в правоприменительной практике, а также в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на всероссийских и вузовских научных и научно-практических конференциях, в частности, Научно-практической конференции «Право и суд в современном мире» (Москва, 2010); Научно-практической к
