Конституционно-правовой механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации»

На правах pj кончен

г f U

Никифоров Андреб Владимирович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ГОСУД \РСТВЕПНОЙ ВЛАСТИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12 00 02 - коисчитупионное право, муниципальное право

Аьтореферат диссертации на соискание уеной степени кандидата юридических наук

02

ОПТ 2008

Москва-2008

003447473

Работа выпочиена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской гос)дарственной юридической академии

Научный р> ководите."ь доктор юридических наук, профессор

заслуженный деятель науки Российской Федерации Козлова Екатерина Ивановна

Официальные оппоненгы доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник

Колосова Нива Михайловна

кандидат юридических наук, профессор Иванова Валеитвиа Ивановна

Ведушая организация Инсти 1уг государства и права Российской академии наук

Защита состоится 22 01сгября 2008 г в ¡3 00 на заседании диссертационно!о совета Д 212 123 02 при Московской государственной юридической академии, 123995, г Москва, }Л Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета

С дисеертациеи можно ознакомиться в библиотеке Московской государетвснной юридической академии

Автореферат разослан 19 сентября 2008 г

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических нау к, профессор ^ /0 / НА Михалева

/

аШ//

Общая характеристика работы Актуальность темы исследования.

Россия относительно недавно начала построение подлинно федеративного государства, пройдя сложный путь от ортодоксального унитаризма, через декоративный федерализм к основам той федеративной модели, которая давно апробирована во многих странах мира

Формирование единого властно-правового пространства на всей территории Российской Федерация в настоящее время сделало только первые шаги, и сразу породило как положительные, так и спорные процессы в системе органов власти, их отношениях и вопросах взаимной ответственности Тем не менее, необходимость построения четкого, слаженного механизма обеспечения осуществления федеральной власти в полной мере очевидна всем политическим силач, общественным объединениям, гражданам Расхождение в оценках предпринимаемых с 2000 года государством усилий, обусловлены различными взглядами на характер и принципы функционирования такого механизма,

Г ос) дарственное устройство Российской Федерации - один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации Объединяемые им нормы регутирукгг широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации, но и оказывает существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов, а следовательно, и сам механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.

Проводимые в настоящее время в российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание, опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию

Сешдня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций Пои же в законодательстве не существует однозначного определения функций органов нспатшггельной атаста Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления

Необходимо сггмет.пъ, что в соответствии с ч 4 ст 78 Конституции России Президент и

Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российском Федерации

Функция Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной масти ьа территории Российской Федерации является одной из гарантии суверенитета и целостности Российскою государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти в Российской Федерации

Роль Правительства по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»

Особая рочь в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округа< Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной атасти субъектов РФ, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов

Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, пр.жура'ура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере вводится особая роль

Конституция Ро*сиьской Федерации, в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств, не предусматривает право федеральною центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним го элементов сбалансированной системы организации федеративного государства

Настоящее исследование призвано систематизировать современные представления о механизме, посредством которого осуществляется федеральная государственная власть на всей территории Российской Федерации В настоящее время не сформировано целостной теоретической конституционно-правовой юнцепции тех преобразований, которые с 2000 года направлены на формирование единого властно-правового пространства. Научная обоснованность, системность и ф^ ндаментальный подход к достижению этих целей должны способствовать созданию в России системы властеотношении которая могла бы с одной стороны обеспе швль единство и территориальную целостность Российской Федерации, а с другой - способствовать созданию подлинно федеративного государства, что в конечном итоге отвечает интересам всех народов России

Значимость настоящей работы обу^лоатена еще я тем что без детального анализа

механизма осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации невозможно его совершенствование и адаптация в современных условиях

В настоящем диссертационном исследовании рассматривается отечественный и зарубежный опьп нормативного правового регулирования и практического осуществления института обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации

Целью диссертационного исследования является выявление общих закономерностей функционирования механизма, призванного обеспечить осуществление федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, и определение путей его совершенствования в современных условиях.

Поставленная цель исследования вызвала необходимость решения следующих научных

задач-

• исследовать понятие и основные характеристики федеральной государственной власти,

• определить перечень и классификацию субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной государственной власти и определил. л\ место и роль в данном механизме,

• исстедовать особенности функцношфования механизма, посредством которого осуществляется федеральная власть в зарубежных государствах,

• подвергнуть анализу формы участия федеральных государственных органов в формировании органов власти субъектов РФ в качестве средства осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации,

• исследовать особенности функционирования инстчтута полномочных прсдставитетей Президента РФ в федеральных округах, как составной части механизма осуществления федеральной аласти,

• исстедовать особенности функционирования института федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной аласти,

• разработать предложения и рекомендации по повышению эффективности механизма осуществления федеральной атасти па территории Российской Федерации

Объектом диссертационного исследования являются отношения, складывающиеся в процессе применения правовых, организационных и иных средств и методов реализации функций федеральных органов государственной власти Российской Федерации на территории страны, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также обеспечения единства правовой системы и системы публичной власти

Прмметом диссертационного исследования выступает нормативно >ре|улированная деятельность федеральных органов государственной власти гю обеспечению осуществления и\ функций на территории Российской Федерации

Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания Он интегрирует остальные методы, испотьзовавшиеся при проведении настоящею исследования общенаучные методы - наблюдение, сравнение, анализ, синтез, специальные методы - исторический, формально-тог ический, статистический, частные методы - сравнительно-правовой, технико-юридический

Состояние теоретической разработки темы исследования Проблема механизма государственной власти и проблем ее обеспечения привлекает внимание большого числа как отечественных, так и зарубежных авторов

Наиболее общие ориентиры исследуемой тематики были намечены в работах таких авторов как С А Авакьян, С С Алексеев, М В Баглай, Б Н Габричидзе, Е И Козлова, О Н Кугафич, А С Прудников, Б А Сгращун, Туманов В А В Е Чиркин,

Непосредственный вктад в развитие теории и практики становления огечественного механизма обеспечения осуществления федеральной власти внесли следующие исстедователи

М И Батин, И Н Барциц, Л Л Гриирян, А Н Дочрин, В И Ефимов, АВ Иньков, Ю М Козлов А А Кондрашев В В Копейчйкол, Д А Коваче«, Лекарев А Г , А А Ливеров^кн* В М Лесной, Л А Окуььков, В Н Суворов, С С Стефатшшн 1 Я Хабриева.

Научная новизна дкссергицнонного исследования Научная новизна выражается в гом что диссертация является одной из первых в отечественной науке конституционною права работ, призванной выработать теоретические основы функционирования правовою механизма осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации В частности, научная новизна проявилась в следующих достигнутых рез>льтатах

- предложена и эмпирически обоснована система принципов осуществления федеральной государственной власти,

- предложена авторская трактовка понятия «единство федеральной государственной власти» в контексте конкретных элементов его проявления,

- определены и обоснованы наиболее общие закономерности в развитии института обеспечения федеральной государственной власти в Российской Федерации и за рубежом,

- обоснована и эмпирически доказана необходимость совершенствования современной системы участия федеральных ор^лов власти в формировании оршюв власти субъектов Российской Федерации с учетом социально политических факторов и интересов демократического развития России,

- обоснована необходимость расширения контрольных функций полномочных иредставшелей Президента Российской Федерации в федеральных окрУ1ах, в части осуществления

субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей,

- разработана авторская классификация видов и форм федерального вмешательства, как составных элементов механизма обеспечения федеральной власти

На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рскочендапси.

1 Вывод о том, что чод единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве системы государственной власти в Российской Федерации и принципов ее организации, единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение государственно-властных решений

2 Вывод о том, что механизм осуществления государственной масти, будучи органической совокупностью субъектов государственного механизма и отношений складывающихся между ними, базируется на определенных исходных, фvндачентальных началах и общеггравовых принципах, таких как законность, I ласность, равенство и другие

Вместе с тем, на основе диссертационного исследования можно выделить ряд принципов механизма осуществления государе гвенной власти К указанным принципам относился приэтигт непрерывности, заключающийся в необходимости осуществления властных функций в постоянном режиме, поинцип стабильности субъектов осуществления власти, заключающийся в необходимости такого функционирования государственных структур, которое обеспечивало бы преемственность функций, их эффективное и эволюционное перераспределение в случае проведения реформ, принцип разграничения властных полноуоиий, позволяющий поддерживать приемлемый баланс между отдельными ветвями власти или ее уровнями

3 Вывод о лом, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент Активная координирующая роль Президента находит воплощение гаг » сдср-^с». а пршивовесов,

обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на трл самостоятельные ветви законодательную, исполнительную и судебную Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции

Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закола, отстраняя от должности в усганоацснном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и г д), а также через создаваемые им органы и структуры (I осударственный Совет, Совет безопасности, полномочных представителен в федеральных округах и т д)

В свою очередь, Правительство РФ в пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия

Правительство Российской Федерации, как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации в пределах своих полномочий организует испотрение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органзми исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодаге тьства

Прокуратура занимает особое мест в механизме обеспечения осуществления федеральной власти Это особая разновидность прокурорско-надзорнои деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственные полномочия по обеспечению единства правовой системы, разрешение от имени государства правовых ситуаций Прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую г&с>дарслвенность способствующих ее развитию в конституционном русте

4 Вывод о том, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, с одной стороны, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друт от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемом тогда, когда другие шаги оказались неудачными И ь этом смысле, социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном по гажении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мера»1, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежьых средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские

растроения, и некоторое (опять-таки временное! ослчблснпе налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные п)ювинции»

С другой стороны прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах

5 Вывод о тov, что реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власп на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без уче^а возможных социально-политических аспектов В законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов пепочпительной власти субъектов Российской Федерации стедует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов плиять на назначение н отстранение от должности глав субъектов Федерации

В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение чаьдидатур с руководством законодательного собрания субъекта федерации, региональных отделений политических партий На это, а частности, направлено дополнение сг 18 Федерального закона о-" 06 октября 1999 г № 184-ФЗ »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных оргз юв государственной власти» пунктом 2 1 о том, что если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерация сг>сг;\ псльсчОчип Гш внесению указанной кандидатуры Предложение политической партия о кандидатуре высшего должностного ища субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством готосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации Подобный порядок значительно усиливает легитимность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти су бъекта Российской Федерации

6 Вывод о том, что год контроль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть поставлено осущестдление субъектами Российской Федерации

международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должнз почпостыо соответствовать i осу дарственной внешней полигике общепризнанным принципам и нормам международного права и международным дотоьорам Российской Федерации

7 Заключение о том, что в целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации»

8 Заключение о том, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность peí ламентации В этой связи единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве необтотим, но он .те должен перечеркивать достигнутый российским законодателем правовой опыт, а лишь дополнять и систематизировать его В этом смысле такой закон должен стать той платформой, на которой г одной стороны будут в достаточной мере учтены интересы Российской Федерации, а с другой - закреплены четкие гарантии прав и полномочий субъектов РФ Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства н повысить гарантии органов гос\дарственной власти с)бъекгов Российской Федерации

Апробация исследования Материалы диссертационного исследования могут стать добротной теоретической и практической основой для деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в части совершенствования механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории РФ, а также основой для разработки и реализации специализированных учебных курсов конституционно-правовой направленности, преподаваемых в вузах России

Основные идеи, теоретические и практические положеьия, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациял автора, докладывались им на научно-практических конференциях

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии

Основное содержание работы

Во введепни обосновывается алпальность выбранной темы диссертационного исследования, анализируется степень ее научной разработанности, излагаются цель и задачи исследования, определяется теоретическая и эмпирическая база, характеризуется научная новизна и

практическая значимость, апробация резутьтатов проведенного исследования, форму тируются основные потожеиия выносимые на ¡ащиту, а также рекомендации по совершенствованию законодательства

Глава 1 «Федеральная власть в механизме управления государством теоретико-правовой анализ» содержит три параграфа и раскрывает понятия «государственной власти», «единства федеральной государственной власти» и «механизма осуществления федеральной власти», формы и способы их осуществления, определяет круг субъектов, обеспечивающих осуществлешге федеральной государственной власти в Российской Федерации, раскрывает особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных странах

В первом параграфе «Научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти, форчы и способы ее осуществления» рассмотрены научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти

Следует различать понятия механизм государства и механизм осуществления государственной власти

Если к основным эземенггач механизма государства обычно относят конкретные органы государственной власти, надезенные определенными гочномочиячи то cipvurypa механизма осуществления атасти не так однознзчяг Прежде всего, следует заметить, что рассматриваемая категория заключается в наличии сложной системы отношений между отдельными властнчуи субъектами Но это не простые общественные отношения, а отношения, обладающие специфическими свойствами, придающими принимаемым решениям общеобязательный характер и обеспечивающими их реализацию на практике

К таким своЛгоач отношений в механизме осуществления государственной власти следует отнести

- правовую урегулированнс-гь,

- наличие специальных процедур,

- официальный формализованный характер отношений,

- иерархичность отношений

Механизм огугпргтвп«.™. гсс;д£рст£с1!т;сп ьласги, Судучи органической совокупностью субъектов государственного механизма и отношений, складывающихся мечту ними, базируется на определенных исходных, фундаментальных началах

Диссертантом делается вывод, что принципами механизма осуществления государственной власти являются

- принцип непрерывности,

- принцип стабильности субъектов осуществления власти,

- принцип разграничения властных полномочий

В данном параграфе также рассмотрена фундаментальная категория механизма

ос/щест&ления государственной власти понятие «единство)/

Анализ указанной категории позволил аьгору сформулировать пончтие единства государственной власти, под которым следует понимать ее неотъемлемое свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве правовой базы и проводимой государственной пешггики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной нласти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционной ответственности за неисполнение государственно-властных решений

В контексте исследования теоретических вопросов федеральной государственной власти важное значение имеет вопрос о способах ее осуществления

Под способами осуществления федеральной власти следует понимать конкретные правомочия федеральных органов, которые реализуются или потенциально могут быть реализованы в пределах их конституционной компетенции

Исследование вышеуказанных правовых категорий и их анализ позволил вывести понятие механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти

В результате диссертантом делается вывод, что под механизмом обеспечения осуществления федеральной государственной власти следует понимать совокупность правовых организационных средств и методов реализации функций органов власти РФ, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а гаг же единства правовой системы и системы публичной власти

Во втором параграфе «Консппуционно-правовой татус субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной власти, и их правовой статус» в рачках диссертационного исследования проводится анализ следующих субл>ектов, которые являются ключевыми в рассматриваемом механизме Президент Российской Федерации, Правительство Росси<ккой Федерации, как в целом, так и в виде отдельных ведомств «силового» блока, а также Генеральная прокуратура Российской Федерации как самостоятельная общефедералытая структура власти и Государственный Совет Российской Федерации как совещательный орган

В работе подробнейшим образом анализируются конституционные поткомочия Президента РФ и Правительства РФ, которые позволяют им в соответствии с часть 4 статьи 78 Конституции Российской Федерации обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной Егасти на всей территории Российской Федерации

Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отрешая от дотжности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и л д), а также через создаваемые им органы и структуры (Совет безопасности,

полномочных представителей в федеральных округах и т д )

Правительство Российской Федерации, как рысший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федеральною законодательства. Конкретные полномочия Правительства Российской Федерации, помимо Конституции Российской Федерации, закреплены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»

Вместе с тем, статус и полномочия Президента определены в Конституции России так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти

Анализ конституционных полномочий Президента РФ позволяет сделать вывод о его особом статусе, который выражается в следующих положениях

- прямое руководство Президентом министерствами и ведомствами «силового» блока

- законодательно закрепленной возможностью отстранения от долж"ости глав испо шительнои власти субъектов Российской Федерации и роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Федерации,

- возможностью санкционировать Федеральное вмешательство в различных формах,

возможностью приостановления действия нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству

В свою очередь Правительство РФ - это высший исполнительный орган обшей компетенции Специфика взаимоотношений Президента и Правительства заключается в том, что они должны выполнять свои функции без административной субординации

Конституционная доктрина исходит из необходимости согласованного функционирования этих органов - Президента и Прл«"-т*-ч;. ел;.; - "р" "огтгпгчСС^Ом лидере гве главы государства.

В то же время политическое единство Президента РФ и Правительства РФ нисколько не противоречит конституционной самостоятельности и полноценному функционированию Правительства РФ, как высшего исполнительного органа, ответственного перед народом

Вышеизложенное позволяет автору сделать вывод, что Правительство Российской Федерации в целом, и составляющие его отдельные ведомства в частности являются неотъемлемыми элементами механизма, направленного на обеспечение осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации

В диссертационном исследовании поднимется вопрос о правовом положении

I осударственного Совета и его соотношении с органами государственной власти

На основе анализа нормативных правовых актов, закрепляющих статус и полномочия Госсовета 1'Ф, формулируется вывод о том, что 1оссовет дочжен остаться политическим совещательным органом, содействующим реализации полномочий Президента но вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, государственного строительств;!, укрепления основ федерализма

Среди субьектов механизма обеспечения осуществления федеральной власти особое место принадлежит прокуратуре Российской Федерации

В диссертационном исследовании дается следующее определение роли и места прокуратуры в механизме обеспечения осуществления федеральной государственной власти в Российской Федерации Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственные полномочия по обеспечению единства правовой системы, разрешение от имени государства правовых ситуаций Прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую государственность, способствующих ее развитию в конституционном р)сте

Параграф третий «Особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных федерациях» отражает общие тенденции и закономерности формирования и функционирования конституционно-правовых механизмов обеспечивающих реализацию функций федеральной атасли в отдельных зарубежных юсуларствах с использованием сравнительно-правового метода

Исследование конституционно-правовых средств, посредством которых обеспечивается осуществления федеральной власти в большинстве зарубежных федераций, позволяет стенать вывод о том, что их можно условно разделить на три большие группы

- принудительно-силовые (исключительные), -правовые (юридические),

- организационные

В работе рассматривается вопрос о разграничении компетенции в зарубежных федерациях между самой федерацией и субъектами федерации, а также способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции

В работе приводится классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, предложенная Першиным Е В, Гл игич-Золсп ареьой М.В и Малннкиной Ю В

Указанными авторами предлагается следующая классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий Однозвенный способ. Совмещенный способ,

Двухзвеннын способ, Трехшенный способ, Двухзвенно-негативный способ, Преимущественно негативный способ, Размежевание остаточных полномочий Договорный способ

Анализ констилл ционно-правовых ьорм и практики федерального принуждения в зарубежных странах позволили диссертанту вияв1ггь широкий перечень мер, применяемых в рамках федерального вмешательства

Среди мер федерального вмешательства, применяемых в зарубежных федерациях, автором выделены следующие

- направленные на отмену актов органов субъектов федерации (исполнительных, законодательных органов'),

- направленные на утрату правового положения органов аласти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной класл и;,

- изменяющие в целом правовой статус территории (ввод специальных военных или полицеиских подразделений режим фетерального управления, перераспределение полномочий мекау федеральными ор'-анами государственной аласти и органами субъектов федерации)

Диссертант полагает, что положительный опыт конститу ционно-правового регулирования федерального вмешательства в зарубежннх странах, может 61 пь использован в Российской Федерации, в частности в рамках принятия фелеральього закона «О федеральюм вмешательстве»

Глава 2 «Система государственных институтов, обеспечивающих осуществление федеральной власти на территории Российской Федерации» содержит три параграфа и посвящена исследованию института участия федеральной власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации, организационно-правовым аспектам обеспечения федеральной аласти полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах .зктитуга федерального вмешательства в Российской Федерации Первый параграф «Институт участия федеральной власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации» посвяшен анализу норм Федерального закона от 06 октября 1999 г № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительчых) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые после внесения в 2004 году соответствующих изменений в указанный Федеральный закон, кардинально поменяли прежнюю систему формирования органов аласти субьектов РФ и позволили федеральным органам государственной аласти оказывать влияние на формирование региональных органов исполнительной власти

Анализируя внесенные изменения, дисссрга!гт приходит к вывода, что их условно можно разделить на три группы изменения в порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, изменения в формах ответственности последнего перед федеральными органами власти, изменения в порядке организации деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации

Диссертантом рассматриваются различные точки зрения ученых государсгвоведоз (Т Я Хабриева, С А Авакьян, А.В Павлушкин, К А Ишеков), посвященных исследованию вопроса о порядке наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом пласт и данного региона по представлению Президента Российской Федерации

В работе затрагивается проблема участия политических партий и законодательных собраний субъектов РФ в вопросе участия последних в процессе предложения кандидатур на должность главы исполнительной власти су бъекта РФ

Диссертантом также рассмотрена позиция Конституционного суда РФ, который признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положений Федерального закона от 06 октября 1999 г Л» 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов юсу дарственной власти субъектов Российской Федерации», согчасно которым гражданин наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом власти данного региона по представлению Пре ¡идента Российской Федерации

Анализ существующего порядка наделения полномочиями высшего должностного тина субъекта РФ позволил диссертанту сделать вывод о преимуществах и недостатках новой системы

Среди преимуществ следует отметить

- возможность прямого участия федеральных органов государственной власти в определении конкретных кандидатур на должность главы субъекта РФ, данная процедура дает возможность повышения степени ответственности региональной власти перед федеральной,

- проведение взвешенной и последовательной кадровой политики в рамках не только федерального государственного аппарата, ко и на уровне субъектов Российской Федерации,

- повышение уровня дисциплины в вопросах исполнения решений федеральных органов власти в субъектах РФ,

- возможность федеральных органов власти оперативно реагировать на угрозы безопасности, конституционному строю, территориальной целостности государства

Что касается недостатков данной системы, то они лежат не столько в юридической, скэтько в политической плоскости Еще при обсуждении закочодательных инициатив Президента Российской Федерации в конце 2004 г высказывалось много аргументов против введения нового порядка наделения полномочиями глав субъектов РФ Большинство из них касались того, что в

результате реализации данных инициатив будут сущестчснио ущемлены избирате 1ьные права [■раждан Российской Федерации

В работа рассматриваются формы ответственности глав субъектов Российской Федерации перед Президентом РФ

В частности Президент Российской Федерации вправе досрочно отстранить от должности главу субъекта РФ

- в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации,

- в случае его отставки по собственному желанию,

- за ненадлежащее исполнение своих обязанностей,

- в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации

На основе указанного анализа диссертант приходит у выводу о том, что в законодательные акты, репаментируюшие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности регисн&тьных представил-ел ьных органов вликть на отстранеш'е сп1 должнос^ч пав субъектов федерации В эгих целях, можно проводить предварительное обсу^чдение кандидата с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, региональных отделений по литических партий

Второй параграф «Организационно-правовые аспекты обеспечения фетеральион власти полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральны* округа*» посвящен вопросу становления института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, рассматриваются организационные и правовые л:спекты деятельности полномочных представителей Президеша РФ, вопросы их статуса и компетенции, в целях совершенствования деятельности полномочных представителей Президента РФ и повышения их роли в механизме осуществления государственной власти, предлагаются меры по совершенствованию организационной деятельности полномочных представителей Президента РФ и действующего закочотательства.

В работе дается анализ институту "редс-ап.ггольстъа Президента РФ в целом В таком качестве статус полномочных поедставтелей Президента РФ становится весьма широким В частности, в настоящее время молено выделить три группы представительства

- представительство в федеральных органах государственной власти (например, в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном суде Российской Федерации),

- представительство в международных отношениях (например, статус Специального посланника Президента РФ)

- представ1ггельство в отношениях с субъектами Российской Федерацш!

В рамках диссертационного исследования особый интерес вызывает именно последняя из

указанных форм представительства, Гак как она имеет ключевое значение для меланизча обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации

Исследование вопроса становления и эволюции полномочных представителей Президента РФ позволили автору сформулировать причины, которые изменили систему персонального представительства в каждом субъекте РФ на представительство в федеральных округах

Среди указанных причин можно назвать следующие

1 На территории Российской Федерации в ряде случаев на весьма отдаленном от столицы расстоянии, имеются объекты находящиеся в федеральной собственности Необходимость обеспечения их функционирования, а также исключения споров с органами власти субъектов Российской Федерации относительно статуса указанного имущества потребовало более существенных усилий со стороны федеральных органов власти по обеспечению прав собственности на указанное имущество, такая необходимость была также спровоцирована многочисленными случаями нарушения законных прав федеральных органов власти, часто в лице территориальных подразделений федеральных органоз исполнительной власти

2 Действовавший на основании Указа Президента РФ 1997 г принцип прелставительслза в каждом конкретном субьекге Российской Федерации не обеспечивал должной исполнительской дисциплины среди полномочных представителей, а также способствовал понижению степени их ответственности Причиной было то, что в условиях многочисленности полпредов Президента и их аппарата финансирование, выделяемое на их деятельность не всегда было адекватно возложенным задачам в результате этого полномочные представители Президента РФ часто попадали в косвенную материальную зависимость от региональных властей, что неизменно сказывалось на качестве осуществления ими своих задач

3 При всей масштабности регионального представительства отдельных министерств и ведомств в отдельных субъектах Российской Федерации, вплоть до 2000 1 отсутствовал федеральный орган, который мог бы взять на себя координацию деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти в регионах

4 Помимо этого, к 2000 году обострилась проблема несоо тетстви» законодательства субъектов РФ федеральному законодательству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Причем во многих случаях противоречия коренятся не столько в «принципиальной» позиции органов государственной власти субъектов федерации, сколько в недостаточной экспертной проработке проектов законодательных аистов

В работе подробно исследуются основные задачи полномочного представителя

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политик» государства, определяемых Президентом РФ

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решении федеральных оргаьов государственной власти,

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой полил ики Президента РС>,

- представление Президенту РФ ре^лярних докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом и экономическом положении н федеральном окру ге, внесение Президенту РФ соответствующих предложений

Анализ института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в свете возлагаемых на них задач, функций, а также предоставленных им прав, позволяет сделать вывод, что их роль в механизме обеспечения осуществления федеральной власти на всей территории РФ является одной из ведущих.

Вместе с тем, выполнение нотномочным претставителем Президента весьма щирогого и недостаточно определенного круга задач обеспечивается предоставлением ему соответствующего объема контрольных полномочий и правом привлекать сотрудников правоохранительных и силовых структур поднимает на поверхность важный с нашей точки зрения вопрос о законодательном закреплении правового статуса полномочного предстаете тя

В целях более точного определения правового статуса полномочных ппетставителей Президента России и дальнейших направлений проводимых в стране реформ, связанных с еоздаииеч <ре теральчых округов, необходимо рьюабогать законодательную базу л этой сфере

Решение вьггаеухэзанных задач полномочными представггетями, реализация возложенных на них функций трудно осуществимы, а в ряде случаев невозможны без участчя в этом процессе консультативных и совепе'гельних органов при полномочных представителях

В целях повышения эффективности работы полномо шых представителей представляется целесообразным и перспективным учреждение на уровне федерального округа дополнительно следующих консультативных и совешатечьнь-х органов при полномочных представителях.

Во-первых, общественных палат федеральных округов Они могли бы обеспечивать взаимодействие полномочных представителей и их аппарата с гражданами России и общественными объединениями, учет их потребностей и интересов, а также защиту при фор*" р?21 п. реализации государственной политики Их создание позволит обеспечить реализацию на местах полномочий главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина, повыстъ эффективность осуществления общественного контроля за деятельностью органов публичной власти

Во-вторых, комиссий по вопросам помилования Они смогли бы заменит, собой аналогичные комиссии при высших должностных лшах субъектов Российской Федерации. Их работа позволит повысить эффективность осуществления полномочий Президента Российской Федерации в области помилования

В-третьих, окружных \ правлений Совета Безопасности Российской Федерацчи Такие

органы, являясь подразделениями Совела Безопасное™ России, во взаимодействии с соответствующими структурами аппарата полномочных представителей могли бы анализировать сложившуюся в том или ином федеральном округе ситуацию с точки зрения обеспечения национальной безопасности и разрабатывать адекватные угрозе меры реагирования

В-четвертых, институтов регионального законотворчества федеральных округов Они М01ли бы ие только обобщать имеющийся опыт регионального законодательства, но и в случае необходимости разрабатывать для субъектов Российской Федерации модельные законы, как по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст 72 Конституции России") в части, подпадающей под регулирование регионального законодательства, так и по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (ст 73 Конституции России) Это в определенной мере позволит избежать практики принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству

В третьем параграфе «Институт федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной государственной власти» раскрываются формы федерального вмешательства, законодательное их закреатение в Российской Федерации, о роти последнею в механизме осуществления федеральной государственной власти

Диссертантом в работе федеральное вмешательство рассматривается в двух смыслах В широком смысле, как любые предусмотренные правовыми нормами действия (меры) со стороны федерации в отношении субъекюв федерации с целью восстановления (обеспечения) единого правового пространства безопасности и территориальном целостности страны В этом случае к федеральному вмешательству можно отнести и такие разовые, не образующие комплекс, меры, как отмена акгов и прекращение полномочий органов и должностных лиц субъектов федерации

В узком смысле федеральное вмешательство - это специально установленный конституционными нормами институт, имеющий особые цели и основания применения, используемый в исключительных случаях для устранения угроз конституционному строю

Исследование федерального вмешательства в механизме обеспечения осуществления федеральной власти всегда поднимает два фундаментальных теоретических вопроса, ответ на которые важен для установления пределов такого вмешательства, его легитимности и оправданности в конкретных условиях

С одной стороны, вполне очевидна цель конституционного закрепления данного института, которая состоит в необходимости защиты основ конституционного строя в целом, включая обеспечение территориальной целостности, суверенитета государства, неприкосновенности его государственных границ Применительно к Российской Федерации это выражено в ст 4 Конституции, где закрепляется, что Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей

территории

Вместе с тем, представляемся, что пели фелерадьного вмешательства гораздо шире, и касаются не только заишы государственных интересов, но и прав, свобод и законных интересов личности Таким образом, целями федерального вмешательства яаляется устранение обстоятельств, которые угрожают консттуциоьночу строю безопасности, территориальной целостности государства, а также нарушают конститу ционные чрава и свободы граждан

Вторым важным вопросом в контексте федерального вмешательства как элемента механизма обеспечения осуществления федеральной власти, является вопрос о сущности (правовой природе) данного института. Применительно к фелеральному вмешательству вопрос о сущности находится в плоскости соотношения способов и методов воздействия федеральных органов власти и условий, в которых ^акое воздействие осуществляется

Исходя из целей, можно сказать, что федеральное вмешательство призвано восстановить -го состояние управленческих и властных отношений, которое закреплено конституционно и имело место ло их нарушения Таким образом сущность федерального вмешательства выражается в принуждении к исполнению возложенных на субъекты фелерапии конституционных обязанностей либо в применени? к оргаьам или должностным ^ннам субъектов федерации дополнительных лишений (обреченеиий;

Слечует отметить что российская модель федерального вмешательства в настоящее всемя не чаходит подробною закрепления в Конституции Более того, ни в Конституции ни п законодательстве России термин «фелеральное вмешательство (интервенция, принуждением не употреолясгся

Вместе с тем определенную конституционную возможность для федеральною вмешательства с целью обеспечения осущесталения полномочий федеральной государственной власти на всей терретории Российской Федерации открывает » 4 ст 78, которая закрепляем что «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной аласти на всей территории Российской Федерации»

В работе подробно исследуется конституционное закрепление вопросов, относящихся к федеральному вмешательству, в контексте потномочий и статуса Президента °оссийской Федерации

Так Президент Российской Федерации вправе приостагааливзть действие актов органов исполнительной аласти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеоальныч законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом

Среди прерогатив Президента Российской Федерации а вопросах федерального

вмешательства особое место занимает его ведущая роль в установлении исключительных режимов -чрезвычайного и военного положения

Диссертантом анализируются роль Правительства РФ (меры по обеспечению обороны страны, и государственной безопасности,) Федерального собрания РФ (утверждение Советом Федерации указз Президента Российской Федерации о введении военного положения или чрезвычайного положения) и Конституционного суда РФ (оценка соответствия Конституции РФ нормальных правовых актов органов государственной власти) в вопросах федеральной интервенции

Анализ положений Конституции Российской Федерации, касающихся вопросов федерального вмешательства, позволяет автору сформулировать несколько выводов

Во-первых, очевидным является доминирующая роль Президента РФ в инициации различных форм вмешательства, что может быть подкреплено не только глубоким анализом норм Конституции России, но и простым арифметическим учетом его статей, где упоминаются соответствующие прерогативы Президента Все остальные федеральные органы власти, по сравьению с ним, наделены Конституцией РФ куда более скромной компетенцией в вопросах федерального вмешательства Их роль сводится во многом к обеспечивающей реализацию решений Президента РФ

Во-вторых, в Конституции четко прослеживается тенденция закрепления двух основных целей федеральной интервенции - обеспечения единого правового пространства и регулирование исключительных правовых режимов

В третьих, важным является то, ч,о конституционные нормы не закрепляют самого понятия «федеральное вмешательство», а отдельные его элементы отражаются только в полномочиях отдельных органов федеральной власти

Приведенный в работе анализ действующего федерального законодательства позволяет классифицировать отдельные ввды федерального вмешательства и объединить их в группы по содержанию применяемых мер

В часгности, представляется возможным выделить следующие виды федерального вмешательства

- правовое вмешательство,

- финансовое вмешательство,

- организационное вмешательство

Первый вид федерального вмешательства является наиболее мягкой его формой, поскольку предполагает использование средств исключительно юридического воздействия на субъекты Российской Федерации, не исполняющие возложенные на них Конституцией и федеральными законами обязанности

Финансовое федеральное вмешательство выражается в применении комплекса мер

бюджетного стимулирования или наоборот бюджетного ограничений в отношении субъектов РФ, не исполняющих возложенные на них Конституциеи и федеральными законами обямнности

Диссертантом достаточно подробно рассматривается новый для российской практики правовой институт - временной финансовой администрации

Анализ указанного института позволяет сделать вывод, что временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации является важным и перспективным направлением совершенствования осуществления государственной власти в Российской Федерации Однако ее введение в правовую систему Российской Федерации сопряжено с радом отмеченных в работе правовых проб тем, как юридико-технического, так и содержательного характера Решение данных проблем потребует более детального регулирования процедур реализации механизма временной финансовой администрации Сочетая двойственную природу (институт федерального вмешательства и механизм финансового оздоровления), временная финансовая администрация может стать реальной действующей мерой обеспечительного характера, применяемой в крайних случаях, когда иные пути решения проблемы отсутствуют

Организационное вмешательство Еыступает крайней формой федеральной интервенции в механизме обеспечения осуществления федеральной власти и состоит во временном изменении обьп'ных констлггуционно-правовых отношений с субъектами федерации, открытом принуждении их ^ исполнению своих обязанностей Чаще всего в качестве таких мер называют введение режима чрезвычайного положения

Диссертантом в работе рассматривается и гяхлизир\ется проект Федерального закона <Ю федеральном вмешательстве», предложенный С А Авакьяном, А М Арбузкиныч и А Н Арипиныч

Проведенный анализ федерального вмешательства, как элемента механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ позволяет сформулировать следующий вывод

Правовое регулирование федерального вмешательства в России, вне зависимости от его формы, должно четко предусматривать

1 Основания для вмешательства

2 Государственные органы, уполномоченные его объявлять

3 Порядок его введения

4 Государственные органы, уполномоченные осуществлять федеральное вмешательство

5 Порядок его осуществления и прекращения,

6 Мерь., применяемые в порядке осутцестления федерального вмешательства,

7 Гарантии (в том числе судебные) субъектам Федерации от неправомерного использования института вмешательства

8 Порядок отмены вмешательства как неправомерною и правовые последствия в этом случае

В этой связи, делесообразным и обоснованным является принятие федерального закона «О федеральном вмешательстве»

В заключения подведены итоги исследования, сформулированы основные теоретические и практические выводы, предложены направления по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы общим объемом 2,54 п л.:

1 Никифоров А В Проблемы обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации в контексте участия федеральных государственных органов в формировании органов власти субъектов РФ // Право теория и практика, 2007, № 10 (0,34 п л )

2 Никифоров А В Механизм обеспечения осуществления федеральной государственной власти в иностранных государствах Сравнительно-правовой анализ конституционно-правовых (юридических) средств данного механизма II Закон и право, 2007, № 11 (0,38 п л )

3 Никифоров АВ, Конное В А Институт потномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме обеспечения осуществления федеральной власти Проблемы развития государства и права в современном российском обществе И Сборник научных статей Выпуск IX М Московский университет МВД России, 2007 (0,65 п л /0,33 п л )

4 Никифоров А В Конституционно-правовой механизм обеспечения осуществления федеральной государственной власти в зарубежных государствах сравнительно-лравовой анализ // Государственное имущество, 2007, № 3 (0,96 ил)

5 Никифоров А В Как действует институт федерального вмешательства в механизм осуществления федеральной государственной власти // Новые законы и нормативные акты, 2008, № 23 (0,27 н т)

6 Никифоров А В Особенности осуществления института федерального вмешательства в Российской Федерации //Микроэкономика, 2008, № 4 (0,26 п л )

Подписано а печать 17 09 2008г Печать ШЭО

Заказ № 373 Тираж 170 экз Типография «Рампринт» ИНН 5СМ214087352 Московская обт г Раменское >л К Маркса д 5 8(926)705-02-57 гатпрпп»®Ьк ги

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Никифоров, Андрей Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Федеральная власть в механизме управления .государством: теоретико-правовой анализ.

1.1. Научно-теоретические подходы к понятию федеральной государственной власти, формы и способы ее осуществления.

1.2. Конституционно-правовой статус субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной власти, и их правовой статус.

1.3. Особенности осуществления федеральной власти в некоторых зарубежных федерациях.

Глава 2. Система государственных институтов, обеспечивающих осуществление федеральной власти на территории Российской Федерации.

2.1. Институт участия федеральной власти в формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2.2. Организационно-правовые аспекты обеспечения федеральной власти полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

2.3. Институт федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной государственной власти.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовой механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Как отмечается в юридической литературе, федеративное государственное устройство является уникальным, так как, во-первых, оно неоднородно, во-вторых, разнообразно. Это определяется многими факторами: различием национально-этнического состава населения, историческими процессами, географическим положением и рядом других1.

Если говорить о целях создания федеративного государства, их может быть несколько - причем они рассматриваются нами как в отдельности, так и в переплетении.

Во-первых, образование федерации может быть обусловлено надеждами на лучшую организацию управления соответствующей (объединенной) территорией, особенно при условии, что субъекты, вошедшие в федерацию, в принципе одинаковы по своей экономической, социальной и политической сути, связаны узами долгих лет совместного бытия. Вместе с тем, предполагается, что при возложении на федерацию ряда ответственных функций в остальном субъекты сохранят свою самостоятельность.

Во-вторых, создание федерации может диктоваться факторами внешнеполитического характера, когда объединение чувствует себя увереннее на международной арене.

В-третьих, федерация может быть формой компромисса, посредством которого в данном объединении удерживаются территории, тяготеющие к самостоятельности, но согласившиеся, с предложенным (или навязанным) им распределением функций центра и мест2.

На современной карте мира выделяют следующие федеративные государства:

1 См. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП. 1997. -С.7. См. Лвакьян С.А. Конституционное право России. — М.: Юристъ, 2006, т. 2, с. 24-25.

- Австрийская Республика, Босния и Герцеговина, Королевство Бельгия, Российская Федерация, Федеративная Республика Германия, Швейцарская конфедерация (Европа);

- Государство Непал, Исламская Республика Пакистан, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Индия, Республика Ирак (Азия);

- Республика Судан, Союз Коморы, Федеративная Демократическая Республика Эфиопия, Федеративная Республика Нигерия, Танзания (Африка);

- Аргентинская Республика, Боливарианская Республика Венесуэла, Канада, Мексиканские Соединенные штаты, Соединенные штаты Америки, Федеративная Республика Бразилия, Федерация Сент Кристофер и Невис (Америка);

- Австралийский Союз, Федеративные Штаты Микронезии (Австралия и Океания).

Россия относительно недавно начала построение подлинно федеративного государства, пройдя сложный путь от ортодоксального унитаризма, через декоративный федерализм к основам той федеративной модели, которая давно апробирована во многих странах мира.

Однако Российская Федерация имеет ряд особенностей, существенно отличающих ее от других федераций. Федерация обычно образуется путем объединения двух или нескольких государств в единое союзное государство. Образование же Российской Федерации шло совсем иным путем. Россия, как федерация, не является объединением нескольких государств. Она была образована в результате создания в ее составе ряда автономных государств и автономных национально-государственных образований народов, населяющих ее территорию. Эти государства, а также национально-государственные образования и были признаны субъектами Российской Федерации.

Вот почему Российская Федерация с самого начала ее создания являлась одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство ее населения и давшего имя республике, и основанной на автономии федерацией, объединившей в своем составе русский и многие другие народы.

Порядок образования Российской Федерации свидетельствует о том, что с момента своего возникновения эта федерация носила не договорно-конституционный или договорный характер, как многие другие федерации, а конституционно-правовой характер, поскольку была создана не в результате заключения договора между ее субъектами, а на основе провозглашения ее федерацией в Конституции Республики.

Не обладая классическими признаками федеративного государства, Россия, как федерация, вызывала немало споров. Но главным аргументом в защиту ее федеративного характера служили не те или иные формальные признаки федерации, а воля ее народов, выразивших желание рассматривать свое государство в качестве федеративного.

Ныне Российская Федерация в большей мере походит на классическое федеративное государство, чем ее предшественница РСФСР. В настоящее время субъектами Российской Федерации являются не только бывшие или настоящие автономии, но и области, края, города федерального значения. Таким образом, в настоящее время не часть, как это было прежде, а вся территория Российской Федерации складывается из территорий ее субъектов.

Однако, несмотря на изменение многих ее черт, Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией.

Опыт отечественного федерализма как в 90-х годах XX века, так и в настоящее время, порождают немало проблем организационного, правового, политического и экономического характера. Среди них на одном из первых мест — проблема обеспечения эффективной реализации федеральной власти на всей территории государства, создания прочного фундамента организационного единства не только различных ветвей власти, но и их различных уровней.

Девяностые годы XX века в России наглядно показали ущербность чрезмерной децентрализации власти,фактического отсутствия политической ответственности региональной власти перед федеральной. В условиях слабости федеральной власти и сложной социально-экономической ситуации это привело к возникновению центробежных тенденций, порой ставивших под вопрос дальнейшее существование России как единого государства. Как заметил второй Президент Российской Федерации В.В. Путин, в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации «Нельзя добиться единства государственной и правовой системы, в условиях отсутствия 3 должного исполнения решении вышестоящих органов нижестоящими.» .

Формирование единого властно-правового пространства на всей территории Российской Федерации в настоящее время сделало только первые шаги, и сразу породило как положительные, так и спорные процессы в системе органов власти, их отношениях и вопросах взаимной i ответственности. Тем не менее, необходимость построения четкого, слаженного механизма обеспечения осуществления федеральной власти в полной мере очевидна всем политическим силам, общественным объединениям, гражданам. Расхождение в оценках предпринимаемых с 2000 года государством усилий обусловлены различными взглядами на характер и принципы функционирования такого механизма.

Государственное устройство Российской Федерации — один из важнейших институтов конституционного права Российской Федерации. Объединяемые им нормы регулируют широкий круг общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования Российской Федерации и ее субъектов. Они не только регулируют различные стороны государственного устройства Российской Федерации,

3 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета, 12 марта 2002 г. но и оказывают существенное влияние на содержание других конституционно-правовых институтов, поскольку именно государственным устройством Российской Федерации определяются в значительной мере порядок образования, система и компетенция государственных органов как самой Федерации, так и ее субъектов, а следовательно, и сам механизм осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся в гл. 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство», определяющей правовые основы статуса Федерации и ее субъектов, дающей полный перечень этих субъектов, устанавливающей исключительную, а также совместную с ее субъектами компетенцию Российской Федерации.

Нормы института государственного устройства содержатся также в Федеративном Договоре от 31 марта 1992 г., в нормативных актах органов государственной власти Российской Федерации; в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов Федерации.

Однако Конституция РФ рассматривает федерацию в России не только : как форму государственного устройства страны, но и как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, установленных в гл. 1. В государственном устройстве Российской Федерации, которое основывается на принципе федерализма, находит одно из проявлений ее демократизм как государства.

Как справедливо отмечает O.E. Кутафин, в России федерализм — это прежде всего государственная организация национальных отношений. Исторический опыт российского федерализма подтвердил его жизненную необходимость для разрешения национального вопроса в Республике, для осуществления суверенитета наций, составляющих многонациональный народ Российской Федерации4.

4 См. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. - М. Издательство Проспект, 2006, с. 139-140.

Российский федерализм обеспечивает суверенитет наций, свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации - республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие.

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы получили широкое нормативное основание, опирающееся на систему конституционных положений, которые обретают в ходе реформ практическую реализацию.

Административная реформа - реализация специфической функции государства, юридический процесс революционного (по содержанию) и эволюционного (по процедурной форме) преобразования механизма государственного управления в части определения стратегии, принципов деятельности органов государственной власти, разграничения их функций, установления процедурных форм их деятельности и структурирования системы государственных органов (совокупность функциональных, процедурных и структурных реформ) с целью повышения эффективности деятельности государственных органов, оцениваемой на основании нормативно установленных, качественно и количественно определенных критериев эффективности, отражающих степень реализации конституционных принципов народовластия и решения других задач государственного управления в их совокупности.

Сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же, в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.5

К основным задачам, которые необходимо решать в процессе реформирования Федерации, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов, так как их оптимальное определение является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны Федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений в виде принятия нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции и федеральному законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации, и др.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции России Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Функция Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории

5 Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. И Журнал российского права, 2006, № 11

Российской Федерации является одной из гарантий суверенитета и целостности Российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти.

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории Российской Федерации.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Последние обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Роль Правительства по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».6

Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Конституция Российской Федерации, в отличие от конституций большинства зарубежных федеративных государств, не предусматривает право федерального центра на применение мер федерального вмешательства. Вместе с тем, институт федерального вмешательства является одним из элементов сбалансированной системы организации федеративного государства.

Сущность рассматриваемого института, как представляется, связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и

6 Собрание законодательства РФ. 1997, № 51, ст. 5712. субъектами федерации. При этом федеративное устройство государства не исключает возможности возникновения конфликтов между федеральным центром и субъектами федерации, заключающихся в неисполнении субъектами федерации обязанности соблюдать федеральную конституцию. В случае неисполнения такой обязанности федерация, как суверенное государство, должна иметь возможность восстановить конституционную законность и, при определенных обстоятельствах, применить меры воздействия по отношению к субъектам федерации, допустившим подобные нарушения. Такое право является, по нашему мнению, одним из признаков, отличающих федерацию как единое государство, состоящее из субъектов -государственных образований, от конфедерации как союза суверенных государств.

Конституционным назначением института федерального вмешательства является защита Конституции Российской Федерации в целом и некоторых особо выделенных конституционно значимых ценностей, таких, как права и свободы человека и гражданина, единство и территориальная целостность Российской Федерации, национальная безопасность и обороноспособность Российской Федерации, единство экономического и правового пространства Российской Федерации и восстановление конституционной законности.

Настоящее исследование призвано систематизировать современные представления о механизме, посредством которого осуществляется федеральная государственная власть на всей территории Российской Федерации. В настоящее время не сформировано целостной теоретической конституционно-правовой концепции тех преобразований, которые с 2000 года направлены на формирование единого властно-правового пространства. Научная обоснованность, системность и фундаментальный подход к достижению этих целей должны способствовать созданию в России системы властеотношений, которая могла бы с одной стороны обеспечивать единство и территориальную целостность Российской Федерации, а с другой — способствовать созданию подлинно федеративного государства, что в конечном итоге отвечает интересам всех народов России.

Целью диссертационного исследования является выявление общих закономерностей функционирования механизма, призванного обеспечить осуществление федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, и определение путей его совершенствования в современных условиях.

Поставленная цель исследования вызвала необходимость решения следующих научных задач:

• исследовать понятие и основные характеристики федеральной государственной власти;

• определить перечень и классификацию субъектов, обеспечивающих осуществление федеральной государственной * власти, и определить их место и роль в данном механизме;

• исследовать особенности функционирования механизма, посредством которого осуществляется федеральная власть в зарубежных государствах;

• подвергнуть анализу формы участия федеральных государственных органов в формировании органов власти субъектов РФ в качестве средства осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации;

• исследовать особенности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как составной части механизма осуществления федеральной власти;

• исследовать особенности функционирования института федерального вмешательства в механизме осуществления федеральной власти;

• разработать предложения и рекомендации по повышению эффективности механизма осуществления федеральной власти на всей территории Российской Федерации.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся в процессе применения правовых, организационных и иных средств и методов реализации функций федеральных органов государственной власти Российской Федерации на всей территории страны, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также обеспечения единства правовой системы и системы публичной власти.

Предметом исследования выступает нормативно урегулированная деятельность федеральных органов государственной власти по обеспечению осуществления их функций на территории Российской Федерации.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет всеобщий диалектический метод познания. Он интегрирует остальные методы, использовавшиеся при проведении настоящего исследования: общенаучные методы - наблюдение, сравнение, анализ, синтез; специальные методы - исторический, формально-логический, статистический; частные методы - сравнительно-правовой, технико-юридический.

Состояние теоретической разработки темы исследования.

Проблема механизма государственной власти и проблем ее обеспечения привлекает внимание большого числа как отечественных, так и зарубежных авторов.

Наиболее общие ориентиры исследуемой тематики были намечены в работах таких авторов как: С.А. Авакьян; С.С. Алексеев; М.В. Баглай; Б.Н. Габричидзе; Е.И. Козлова; O.E. Кутафин; A.C. Прудников; Б.А. Страшун; Туманов В.А.; В.Е. Чиркин;

Непосредственный вклад в развитие теории и практики становления отечественного механизма обеспечения осуществления федеральной власти внесли следующие исследователи:

М.И. Байтин; И.Н. Барциц; Л.Л. Григорян; А.Н. Домрин; В.И. Ефимов; A.B. Иньков; Ю.М. Козлов; A.A. Кондрашев; В.В. Копейчиков; Д.А. Ковачев;

A.Г. Лекарев; A.A. Ливеровский; В.М. Лесной; Л.А. Окуньков;

B.Н. Суворов; С.С. Стефанишин.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна выражается в том, что диссертация является одной из первых в отечественной науке конституционного права работ, призванной выработать теоретические основы функционирования правового механизма осуществления федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

В частности, научная новизна проявилась в следующих достигнутых результатах:

- предложена и эмпирически обоснована система принципов осуществления федеральной государственной власти;

- предложена авторская трактовка понятия «единство федеральной государственной власти» в контексте конкретных элементов его проявления;

- определены и обоснованы наиболее общие закономерности в развитии института обеспечения федеральной государственной власти в Российской Федерации и за рубежом; обоснована и эмпирически доказана необходимость совершенствования современной системы участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации с учетом социально-политических факторов и интересов демократического развития России;

- обоснована необходимость расширения контрольных функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в части осуществления субъектами РФ международных и внешнеэкономических связей;

- разработана авторская классификация видов и форм федерального вмешательства, как составных элементов механизма обеспечения федеральной власти.

Конкретные результаты исследования выразились в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Под единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве системы государственной власти в Российской Федерации и принципов ее организации, единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение государственно-властных решений.

2. Механизм осуществления государственной власти, * будучи органической совокупностью субъектов государственного механизма и отношений, складывающихся между ними, базируется на определенных исходных, фундаментальных началах и общеправовых принципах, таких как законность, гласность, равенство и другие.

Вместе с тем, наука выделяет ряд принципов механизма осуществления государственной власти. К указанным принципам относятся: принцип непрерывности, заключающийся в необходимости осуществления властных функций в постоянном режиме; принцип стабильности субъектов осуществления власти, заключающийся в необходимости такого функционирования государственных структур, которое обеспечивало бы преемственность функций, их эффективное и эволюционное перераспределение в случае проведения реформ; принцип разграничения властных полномочий, позволяющий поддерживать приемлемый баланс между отдельными ветвями власти или ее уровнями.

3. Следует признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации.

Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

Президент Российской Федерации реализует свои конституционные полномочия непосредственно (издавая указы и распоряжения, обращаясь с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя принятие соответствующего федерального закона, отрешая от должности в установленном законом порядке высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и т.д.), а также через создаваемые им органы и структуры (Государственный Совет, Совет безопасности, полномочных представителей в федеральных округах и т.д.).

В свою очередь Правительство РФ в пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия.

Правительство Российской Федерации, как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений федерального законодательства.

Прокуратура занимает особое место в механизме обеспечения осуществления федеральной власти. Это особая разновидность прокурорско-надзорной деятельности, урегулированная федеральным законом, в рамках которой на основе материально-правовых и процессуальных норм осуществляются государственные полномочия по обеспечению единства правовой системы, разрешение от имени государства правовых ситуаций. Прокуратура является одним из эффективных институтов, цементирующих российскую государственность, способствующих ее развитию в конституционном русле.

4. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, с одной стороны, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов. Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друг от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру. Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежных средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные провинции».

С другой стороны прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах.

5. Реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власти на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без учета возможных социально-политических аспектов. В законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов влиять на назначение и отстранение от должности глав субъектов Федерации.

В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта федерации, региональных отделений политических партий. На это в частности направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 06 октября 1999 г. пунктом 2.1 о том, что, если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством, в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации. Подобный порядок значительно усиливает легитимность губернаторов.

6. Под контроль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах должно быть поставлено осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

7. В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».

8. Нам представляется, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. В этой связи единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве, необходим, но он не должен перечеркивать достигнутый российским законодателем правовой опыт, а лишь дополнять и систематизировать его. В этом смысле такой закон должен стать той платформой, на которой с одной стороны будут в достаточной мере учтены интересы Российской Федерации, а с другой - закреплены четкие гарантии прав и полномочий субъектов РФ. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Апробация исследования. Материалы диссертационного исследования могут стать добротной-теоретической и практической основой для деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации в части совершенствования механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ, а также основой для разработки и реализации специализированных учебных курсов конституционно-правовой направленности, преподаваемых в вузах России.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях автора, докладывались им на научно-практических конференциях.

Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Никифоров, Андрей Владимирович, Москва

Заключение

В последнее десятилетие в Российской Федерации произошли значительные изменения, как в правовом обеспечении государственного управления, так и в институциональной системе отечественной государственности. Их результаты в настоящее время вызывают неоднозначные суждения. Особенно это проявляется в вопросах создания государственно-правовых механизмов обеспечения федеральной государственной власти на территории Российской Федерации.

Вместе с тем, несмотря на различные мнения о способах, процедурах и субъектах функционирования данного механизма, нельзя не рассматривать данные вопросы вне вопроса укрепления отечественной государственности, необходимость в которой была очевидна уже с начала 90-х годов XX века.

В рамках диссертационного исследования мы не ставили целью проанализировать политическую составляющую тех изменений государственно-правовых институтов, которые призваны обеспечить реализацию федеральных полномочий на территории РФ. Наш анализ строился исключительно на теории государственного механизма, а также на его правовых аспектах. Все это позволило сформулировать выводы, которые легли в основу настоящего исследования.

Полагаем, что под единством государственной власти следует понимать неотъемлемое ее свойство, призванное обеспечить эффективное функционирование всего государственного аппарата, и проявляющееся в единстве правовой базы и проводимой государственной политики, обязательности исполнения решений, взаимосвязи и взаимодействии органов государственной власти различных уровней, а также в возможности применения мер конституционной ответственности за неисполнение государственно-властных решений.

Проведенный анализ механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на территории РФ позволил обосновать, что принципами этого механизма являются: принцип непрерывности; принцип стабильности субъектов осуществления власти; принцип разграничения властных полномочий. Кроме того, полагаем, что под механизмом обеспечения осуществления федеральной государственной власти следует понимать совокупность правовых и организационных средств и методов реализации функций органов власти РФ, направленных на сохранение суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, а также единства правовой системы и системы публичной власти.

Отдельного внимания, по нашему мнению, заслуживает вопрос о субъектном составе механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ. В этой связи полагаем, что во-первых, субъекты, обеспечивающие осуществление федеральной власти по своему характеру неоднородны, что вызвано различиями в их функциях и возможностях, реального влияния на общественно-политические процессы; во-вторых, существенные различия в нормативно закрепленных и реально существующих полномочиях федеральных органов государственной власти создают предпосылки к формированию тезиса о монократическом президентском руководстве исполнительной властью и множестве аргументов в его пользу.

Вместе с тем следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.

Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, ее эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.

В свою очередь широкие полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесение к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия.

Исследование зарубежного опыта в аналогичной сфере конституционно-правового регулирования позволяет констатировать, что правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации в зарубежных странах, как правило, отражает природу власти и социальную ориентацию режимов. Нормативное регулирование федерального вмешательства и тем более конкретные формы его реализации, скажем, в США и Пакистане, ФРГ и Малайзии серьезно отличаются друг от друга. И дело здесь не только в большей или меньшей степени развития демократии в тех или иных странах. Федеральное вмешательство является мерой крайней, применяемой тогда, когда другие шаги оказались неудачными. И в этом смысле социально-экономически развитые федерации находятся в более выгодном положении, поскольку обладают более широким набором средств, благодаря которым они могут, не прибегая к крайним мерам, воздействовать на центробежные силы в отдельных субъектах. Такие средства являются преимущественно экономическими по своему характеру. Среди них и некоторое временное перераспределение финансово-денежных средств в пользу регионов, проявляющих сепаратистские настроения, и некоторое (опять-таки временное) ослабление налогового бремени, и, напротив, при необходимости жесткое ограничение ресурсов и фондов, направляемых из федерального резервного фонда в «мятежные провинции». Естественно, что экономически слаборазвитые страны такой возможности гибкого реагирования, как правило, лишены.

Кроме того, прослеживается устойчивая тенденция, в соответствии с которой в федерациях, являющихся территориальными, возможности влияния на формирование органов региональной власти весьма слабы, тогда как в национальных или национально-территориальных федерациях эти же средства выглядят более существенными, что может быть объяснено большей вероятностью проявления сепаратизма именно в федерациях, которые строятся на национальных принципах.

Анализ конституционно-правовых норм и практики федерального принуждения в зарубежных странах позволяет выявить широкий перечень мер, применяемых в рамках федерального вмешательства.

Среди мер федерального вмешательства, применяемых в зарубежных федерациях выделяют следующие:

- направленные на отмену актов органов субъектов федерации (исполнительных, законодательных органов);

- направленные на утрату правового положения органов власти и должностных лиц субъектов федерации (роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти);

- изменяющие в целом правовой статус территории (ввод специальных военных или полицейских подразделений, режим федерального управления, перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов федерации).

В контексте исследования вопросов участия федерации в формировании органов исполнительной власти субъектов РФ, представляется, что реализация безусловно позитивной политики, направленной на обеспечение осуществления федеральной власти на территории РФ, в контексте участия федеральных органов власти в формировании органов власти субъектов Российской Федерации в настоящее время происходит односторонне, без учета возможных социально-политических аспектов.

В этой связи полагаем, что в законодательные акты, регламентирующие порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует внести изменения, повышающие реальные возможности региональных представительных органов влиять на отстранение от должности глав субъектов Федерации.

В этих целях возможно проводить предварительное обсуждение кандидатур с руководством законодательного собрания субъекта Федерации, региональных отделений политических партий. На это в частности направлено дополнение ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. пунктом 2.1 о том, что, если политическая партия инициировала рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложения Президенту Российской Федерации о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, данное предложение подлежит рассмотрению указанным органом с учетом сроков, установленных федеральным законодательством в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий по внесению указанной кандидатуры. Предложение политической партии о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, поддержанное большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, оформляется соответствующим решением указанного органа и направляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации.

Исследование института Полномочных представителей президента РФ в федеральных округах позволяет предложить расширение их компетенции например в сфере контроля за осуществлением субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей, содержательная часть которых должна полностью соответствовать государственной внешней политике, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе, защиты их прав, а также недопущения наделения их функциями и полномочиями, которых не предполагает конституционная модель современной российской государственности, назрела необходимость определенной кодификации нормативных правовых актов, так или иначе регламентирующих правовой статус полномочных представителей и консультативных (совещательных) органов при них, результатом которой должна стать унифицированная и непротиворечивая основа их функционирования. Таким актом предположительно может стать Федеральный закон «Об административно-территориальных округах Российской Федерации».

Анализ института федерального вмешательства как элемента механизма обеспечения осуществления федеральной государственной власти на всей территории РФ позволяет сформулировать следующие выводы.

Правовое регулирование федерального вмешательства в России, вне зависимости от его формы, должно четко предусматривать:

1. Основания для вмешательства.

2. Государственные органы, уполномоченные его объявлять.

3. Порядок его введения.

4. Государственные органы, уполномоченные осуществлять федеральное вмешательство.

5. Порядок его осуществления и прекращения;

6. Меры, применяемые в порядке осуществления федерального вмешательства;

7. Гарантии (в том числе судебные) субъектам Федерации от неправомерного использования института вмешательства.

8. Порядок отмены вмешательства как неправомерного и правовые последствия в этом случае.

Следует отметить, что в настоящее время в отношении далеко не всех законодательно закрепленных форм вмешательства предусмотрены указанные параметры. Например, Федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» весьма подробно регламентируют всю процедуру, детально закрепляя каждый этап. Но этого нельзя сказать, например, про такую форму вмешательства, как приостановление действия нормального правового акта субъекта РФ Президентом Российской Федерации. Нам представляется, что все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Российской Федерации предусмотрен весьма широкий круг федерального вмешательства в осуществление государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации с целью обеспечения единства правовой системы: применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения и иных мер ответственности, установленных федеральным законодательством - приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения, роспуск законодательного органа, отрешение высшего должностного лица (главы исполнительной власти) от должности, введение временной финансовой администрации и др.

Все формы федерального вмешательства должны иметь одинаковую степень и детальность регламентации. Это позволит придать значительно большую легитимность всему институту федерального вмешательства и повысить гарантии органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи необходимо принять единый нормативный правовой акт о федеральном вмешательстве в Российской Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовой механизм осуществления федеральной государственной власти на территории Российской Федерации»

1. Нормативные акты.

2. Федеральные нормативные правовые акты.

3. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г.

4. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (ред. от 07.03.2005) // Собрание законодательства РФ, 2001, № 23, ст. 2277; 2003, № 27, ст. 2697

5. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // Собрание законодательства РФ, 04.02.2002, № 5, ст. 375.

6. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. 02.03.2007) // Собрание законодательства РФ. 1997, № 51, ст. 5712; 2004, № 45, ст. 4376.

7. Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» (ред. от 27.07.2006) // Собрание законодательства РФ. 2006, № 11, ст. 1146; 2006, №31 (1 ч.), ст. 3452.

8. Указа Президента Российской Федерации от 09.07.1997 №696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 28, ст. 3421.

9. Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 20, ст. 2112.

10. Указ Президента Российской Федерации от 08.08.2000 г. № 1461 «О Политическом консультативном совете» // Собрание законодательства РФ. 2000, №33, ст. 3351.

11. Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2000 г. № 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2000, № 36, ст. 3633.

12. Указ Президента Российской Федерации от 27.11.2003 года № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местногосамоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 48, ст. 4660.

13. Указ Президента Российской Федерации от 06.04.2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об администрации Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 15. ст. 1395.

14. Указ Президента РФ от 07.06.2004 г. № 726 «Об утверждении Положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2004, № 24. ст. 2392 .

15. Указом Президента Российской Федерации от 24.03.2005 г. № 337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // Собрание законодательства РФ, 2005, № 13, ст. 1139.

16. Указ Президента РФ от 28.06.2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 27. Ст. 3256.

17. Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета № 100 от 13.05.2008; Парламентская газета № 33 от 15.05.2008.

18. Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность, 2008, №3.

19. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

20. Закон г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы, № 8 (ст. 130), 14.09.2001.

21. Устав Санкт-Петербурга //Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, № 2, 26.02.1998.

22. Закон Ленинградской области от 27.10.94 N б-ОЗ «Устав Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области, № 1, 1995 года.

23. Закон г. Москвы от 26.02.1997 № 5 «О Правительстве Москвы» // Ведомости Московской городской Думы, № 1 (ст. 216), 12.02.2002.

24. Нормативные правые акты зарубежных государств.

25. Зб.Конституция Республики Индия // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

26. Основной закон Федеративной Республики Германия // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

27. Конституция США // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

28. Конституция Аргентинской Нации // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

29. Политическая Конституция Мексиканских Соединенных Штатов // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

30. Конституционный Акт Канады 1982 г. // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

31. Конституция Швейцарской Конфедерации // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

32. Конституция Королевства Испании // Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

33. Конституция Австрии И Конституции зарубежных государств. Официальные тексты. Спб. 2002.

34. Устав Организации Объединенных Наций // Международные универсальные соглашения ООН. Сборник актов. М., 2004.2. Судебная практика.

35. Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995, № 33, Ст. 3424.

36. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник Московского университета. Серия 11.Право, 2000, № 6.

37. Авакьян С.А. Конституционное право России. — М.: Юристъ, 2006, том 2.

38. Автономов A.C. Федеральные округа и полномочные представители Президента РФ // Полпреды Президента: проблемы становления нового института. Сборник статей Издательства НИИ Социальных систем при МГУ. № 3. Январь 2001 г.

39. Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации. // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 7.

40. Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 1998.

41. Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993.

42. Ашурбеков Т.А. Стратегические задачи органов прокуратуры по обеспечению национальных интересов во внутриполитической сфере // Право и политика, 2007, № 12.

43. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999.

44. Байтин М.И. Механизм государства РФ М., 2001.

45. Байтин М.И. Механизм современного Российского государства // Правоведение, 1996, №3.

46. Барциц И.Н. О единстве государственной власти в Российской Федерации // Законодательство, № 9, сентябрь 2001 г.

47. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: понятие и виды // Журнал российского права, 1999, № 12.

48. Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 24.

49. Бессарабов В.Г. Парламентский контроль в Российской Федерации и прокуратура. // Право и политика, 2001, № 5.

50. Вешняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика. // Журнал Российского права, 2006, № 8.

51. Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирования. // Законодательство и экономика. № 7. 2004.

52. Государственное право буржуазных и освободившихся стран. М., 1988.

53. Глигич-Золотарева М.В. Институт федерального вмешательства в системе конституционно-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.

54. Грудцына Л.Ю. К вопросу об отмене всенародных выборов губернаторов // Законодательство и экономика. 2004. №11.

55. Домрин А.Н. Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Журнал российского права, 1998, №3.

56. Домрин А.Н. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2003.

57. Иванян Э.И. Белый дом: президенты и политика. М., 1974.

58. Игнатов A.B. Органы судебной власти в процедуре федерального вмешательства. // Юрист, 2006, № 2.

59. Кетов Ю.М. Реализация прокуратурой мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации // Современное право, 2005, № 1.

60. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М. Издательство Проспект, 2006.

61. Козлов Ю.М. Органы государственного управления. М., 1960.

62. Ковачев Д.А. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002.

63. Кондрашев A.A. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации // Журнал российского права, 2000, № 2.

64. Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов Российской Федерации: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

65. Копейчиков В.В. Механизм советского государства. М., 1968.

66. Конституция РФ. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН O.E. Кутафина. М., Агентство (ЗАО) «Библиотечка «Российской газеты», 2003, С. 219.

67. Лазарев В.В. Теория государства и права. М., 1992. - С.57.

68. Лейст О.Э. История правовых и политических учений. М.: Юридическая литература, 1997."

69. Ливеровский A.A. Федеральное вмешательство // Журнал российского права, 2002, № 9.

70. Лунев А.Е. Советский государственный аппарат. М., 1972.

71. Лучин В.О., Данилов И.С. Государственный Совет Российской Федерации: проблемы становления. //Право и политика, 2001, № 4.

72. Макосейчук Т.М. Роль Закона об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации в создании системы органов исполнительной власти // Правоведение. 2001. № 6.

73. Малахов В.П. Философия права. Учебник для вузов. М., 2005.

74. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки. // Журнал российского права, 2006, №11.

75. Новые критерии деятельности губернаторов.// RBC DAILY. 31 августа 2007 г.

76. Окуньков JI.A. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права, 2001, № 2.

77. Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество, М.: Арена, 1993.

78. Павлушкин A.B. Роль права в обеспечении интересов в федерации И Журнал российского права. 2005. № 12.

79. Парламентаризм в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Материалы науч. практич. конф. Саранск: Гос. собр. РМ, МГУ им. Н.П. Огарева, юрид. фак., 2006.

80. Пирсоне Т. Социальная система. М., 1952.

81. Под ред. Ковачева Д.А. Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 36-39.

82. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В., Малинкина Ю.В.

83. Международный опыт федеративной демократии: конституционно-правовой аспект. // Международный опыт федеративной демократии/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2003, № 23.

84. Путин В.В. // Ведомосги. 2000. 23 ноября.

85. Путин В.В. Государство и эволюция. Интервью Президента Российской Федерации В.В. Путина // Российская газета. 2004. 19 ноября.

86. Симонова Н. В. Взаимодействие органов публичной власти субъекта РФ с территориальными федеральными органами государственной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности // Проблемы правоведения. Белгород, 2003.

87. Смородинскова И.А., Быков А.Б. Национальная гвардия США: организационно-правовой аспект деятельности. М., 2004.

88. Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал Российского права, 2006, № 10.

89. Стефанишин С.С. Правовые и организационные аспекты пресечения массовых беспорядков за рубежом. М., 1995. С. 73.

90. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

91. Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие. / Федерализм: российское и швейцарское измерения. М.: 2001.

92. Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права, 2004, №11.

93. ИЗ. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12.

94. Черепанов В.А. Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006, № 5.

95. Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. // Право и политика, 2006, № 2.

96. Черкасов К.В. К вопросу о месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и в структуре государственной службы России. // Государственная власть и местное самоуправление», 2007 № 12.

97. Черкасов К.В. К вопросу о консультативных и совещательных органах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах. //Право и политика, 2007, № 6.

98. Чертков А.Н. Введение временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации. Н Право и политика, 2006, № 8.

99. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. -М.: ИНИОНРЛН, 1995. с. 23-24.

100. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП. 1997. с.7

101. Черкасов К.В. К вопросу о месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и в структуре государственной службы России. // Государственная власть и местное самоуправление», 2007 № 12.

102. Безлепкин A.B. Конституционные основы деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

103. Лесной В.М. Становление социалистического государственного аппарата: Дис. .д-ра юрид. наук. М., 1988.

104. Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дисс. докт. юрид. наук. М., 2000.

105. Григорян JI.JI. Теоретические и конституционные основы механизма советского государства: Автореф. дис. канд. юрид. наук. t М., 1989.

106. Ефимов В.И. Система государственной власти: теоретико-организационные основы и политическая динамика. Автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1994.

107. Лебедь C.B. Международно-правовые основы обеспечения прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2003.

108. Лекарев А.Г. Федеральное вмешательство как система мер по обеспечению государственной целостности Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М. 2006.

109. Иньков А. В. Юридические противоречия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации и механизмы их разрешения: конституционно-правовой аспект. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,2003.

110. Прокошенкова Е.Е. Разделение властей как принцип механизма осуществления государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.