АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус правительств стран содружества независимых государств»
На правах рукописи
НЕЧКИН
Андрей Вадимович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВ СТРАН СОД РУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУД АРСТВ (СРАВНИТЕЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность: 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
2 9 АПР 2015
Екатеринбург
2015
005568148
Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет»
Научный руководитель:
Саликов Марат Сабирьянович Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет»
Официальные оппоненты:
Малиновский Виктор Александрович доктор юридических наук,
член Конституционного Совета Республики Казахстан
Авдеев Дмитрий Александрович кандидат юридических наук, доценг кафедры конституционного и муниципального права Института государства и права ФГБОУ ВПО «Тюменский государственный университет»
Везущая организация: ФГБОУ ВПО «Пермский государственный
национальный исследовательский университет»
Защита состоится 16 июня 2015 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 на базе ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, д. 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет».
Электронная версия автореферата и диссертации размещена на официальном сайге ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет»: Нйр://\¥™\у.и51ал1
Автореферат разослан « » ¿¿ ¿¿/и^/к^ 2015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. После распада СССР большинство бывших его республик, ставшие независимыми государствами, присоединились к учрежденной Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Украиной региональной международной организации Содружеству Независимых Государств (СНГ).
Причем обретение республиками независимости было сопряжено с серьезными экономическими проблемами, обострившимся в ряде из них национальным вопросом и проникновением идей, принципов и категорий из опыта конституционного развития так называемых западных государств, которые становились предметом зачастую формального нормативного закрепления. Это в первую очередь касается принципа разделения властей, идеи необходимости учреждения должности единоличного главы государства (президента) и категории «исполнительная власть».
Однако независимые государства возникали не на пустом месте. Бывшие республики СССР на момент обретения независимости уже обладали развитой системой органов государственной власти, которую необходимо было привести в соответствие с новыми реалиями. Данная особенность объясняет некоторую эклектичность в построении системы органов государственной власти в странах СНГ.
Так, абсолютно во всех странах СНГ была учреждена должность единоличного главы государства (президента). Причем в большинстве стран СНГ данная должность фактически учреждалась под конкретного человека — национального лидера, а если добавить сюда проблемы в экономике, многочисленные конфликты на национальной почве и объективную неразвитость политической системы общества, то становится понятно, зачем законодатель в большинстве стран СНГ при установлении должности президента брал за основу опыт президентских или смешанных полупрезидентских республик, формируя при этом свои собственные гибридные формы правления, зачастую с особым привилегированным статусом президента.
При этом необходимо отметить, что законодатель абсолютно во всех странах СНГ сохранил правительство в качестве самостоятельного органа государственной власти, обладающего собственной компетенцией, которая в функциональном плане соответствовала компетенции коллегиального высшего органа исполнительной власти общей компетенции. Причиной этому, вероятно, послужили историческая преемственность, а также желание вывести из-под удара критики и возможной ответственности президента, сделав ответственным субъектом именно правительство.
В начале XXI века руководство отдельных стран СНГ начало осознавать необходимость более тесной интеграции на постсоветском пространстве, главным образом, в экономической и военной сферах. Причиной этому, вероятно, послужила, во-первых, острая необходимость в защищенных от конкуренции с западными государствами рынках сбыта. Во-вторых, череда удавшихся (Грузия, Украина, Молдова и Кыргызстан) и не удавшихся (Узбекистан, Республика Беларусь, Армения, Российская Федерация) так называемых «цветных революций», направленных на приход к власти на волне недовольства политикой главы государства дезингеграционно настроенных политических сил. В-третьих, расширение блока НАТО на восток, угрожающее государственному суверенитету отдельных стран СНГ.
На сегодняшний день СНГ уже стало надежной базой для интеграции в военной (Организация Договора о коллективной безопасности) и в экономической сферах (Евразийский Экономический Союз), которая повлекла за собой необходимость гармонизации национального законодательства с целью формирования единого правового пространства. Однако, по нашему мнению, когда мы говорим о едином правовом пространстве, мы в первую очередь должны вести речь не о сближении отраслевого законодательства, а о гармонизации законодательства конституционного. Кроме того, не секрет, что интеграция военная и экономическая со временем, как правило, влечет за собой интеграцию и политическую, а, возможно даже, и территориальную1, что также вызовет необходимость гармонизации конституционного законодательства.
События 2014 года, связанные с попытками установления западными государствами принудительной экономической изоляции Российской Федерации, а также вооруженный конфликт на Украине, вызванный очередной «цветной революцией», наводят на вполне очевидные выводы о том, что, во-первых, существует реальная угроза экономической безопасности и государственному суверенитету стран СНГ. Во-вторых, для выживания странам СНГ необходимо углублять степень интеграции между собой. И, в-третьих, быстрота и степень интеграции будет прямо пропорциональна политическому, экономическому и, возможно, военному давлению, оказываемому на страны СНГ извне.
В такого рода новых условиях страны СНГ, заинтересованные в благополучии своего народа, должны вывести взаимодействие между собой на качественно новый уровень, на уровень оперативного принятия и исполнения согласованных решений по самому широкому кругу вопросов. Естественно, что осуществить эту идею удобней всего через институт коллегиальных высших органов исполнительной власти, то есть через правительства. Однако это повлечет за собой необходимость провести унификацию конституционно-правовых статусов правительств стран СНГ для облегчения контактов на межгосударственном уровне. Унификация же повлечет за собой необходимость изменения национального законодательства в Российской Федерации и других странах СНГ, причем, как в отношении общих начал, так и принципов, которые еще необходимо выработать с учетом уже имеющегося опыта самостоятельного конституционного развития стран СНГ.
В этой связи работа, посвященная сравнительно-правовому анализу конституционно-правого статуса правительств стран СНГ, является на данный момент актуальной и необходимой. Кроме того, опыт стран СНГ может быть полезен для совершенствования отечественного законодательства, поскольку конституционное развитие стран СНГ началось одновременно и при сопоставимых внешних социально-экономических условиях.
Степень научной разработанности. В последнее время сравнительно-правовые исследования приобрели особую популярность. В Российской Федерации проблемы конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации уже были затронуты в диссертациях (например, Дмитриев СЛ. Конституционно-правовой статус Правительства РФ: дис. ...канд. юрид. наук. М., 2006) и коллективных монографиях
' Это подтверждают и исторические примеры, например, образование в 1834 году Германского таможенного союза стало одним из ключевых факторов, приведших к объединению Германии в 1871 году.
(например, Исполнительная власть в Российской Федерации / Под. ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996; Правительство Российской Федерации / Под. Ред. ТЛ. Хабриевой. М., 2005). Диссертации и монографии были также посвящены проблемам отдельных элементов конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации (например, Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ: дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2008; Топоркова М.К. Конституционно-правовой статус членов Правительства РФ: дис... .канд. юрид. наук. М., 2004; Ковдрашев A.A. Теория конституционно-правовой ответственности в РФ. М., 2011; Шеян А.Н. Институт правительственной ответственности: дис. ...канд. юрид. наук. Краснодар, 2007; Дзидзоев P.M. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010; Сергеев А.Л. Конституционная ответственность федеральных органов государственной власти РФ: дис... .канд. юрид. наук. М., 2006 и др.).
Кроме того существуют работы, в которых в сравнительном ключе обзорно рассматриваются отдельные элементы конституционно-правовых статусов правительств зарубежных стран СНГ (например, Худолей K.M. Конституционное право зарубежных стран СНГ и Балтии. Пермь, 2009; Александрова З.К. Основы конституционного права стран СНГ. Екатеринбург, 2009).
Что же касается других стран СНГ, то работ, посвященных проблематике конституционно-правового статуса правительств, существует не так уж много. Причем, среди них нет таких, которые бы были непосредственно посвящены рассмотрению конституционно-правового статуса правительств стран СНГ. В основном, в данных работах авторы ограничиваются рассмотрением проблем построения системы органов исполнительной власти, проблем взаимодействия правительства с другими органами исполнительной власти и главой государства, а также рассмотрением отдельных элементов конституционно-правового статуса национальных правительств, или же обзорным рассмотрением отдельных элементов конституционно-правового статуса правительств некоторых стран СНГ (например, Малиновский В.А. Президент Республики Казахстан: институт, функции и инструменты власти: дис. .. .д-ра. юрид. наук. Алматы, 2004; Малиновский В.А. Лидер: президентская власть в Казахстане на рубеже эпох. Астана, 2012; Арутюнян А.Ш. Инстшут президента Республики Армения. Сравнительно-правовой анализ. Ереван, 1996; Дубовицкий В.Н. Исполнительная власть в Республике Беларусь: понятие и система органов. Минск, 2006; Кулдышева Г.К. Некоторые теоретико-правовые проблемы взаимодействия высших органов государственной власти в Кыргызской Республике // Вестник КазНУ. Серия юридическая. 2010. № 2.; Шаповал В.Н. Сравнительное конституционное право. Киев, 2007).
При этом сравнительно-правовое исследование конституционно-правового статуса правительств всех стран СНГ до настоящего времени не проводилось. Представляется, что в условиях все более нарастающей степени интеграции рассматриваемых государств и необходимости решения внутренних проблем собственно в Российской Федерации подобное исследование актуально и будет востребовано как в доктрине, так и в практике государственного строительства
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются проведение сравнительно-правового анализа консппуционно-правового статуса правительств стран СНГ, а также подготовка рекомендаций по совершенствованию
нормативно-правовой базы Российской Федерации, устанавливающей конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации (далее Правительство РФ).
В соответствии с поставленными целями решались следующие задачи:
— в сравнительном ключе рассмотреть организацию осуществления исполнительной власти в странах СНГ;
-систематизировать теоретические представления о категории «констшуционно-правовой статус»: дать понятие конституционно-правового статуса и определить соотношение между категориями «конституционно-правовой статус», «конституционно-правовое положение», а также между категориями «конституционно-правовой статус», «конституционно-правовой институт» и «конституционно-правовой режим»;
— определить структуру конституционно-правового статуса правительств стран
СНГ;
— провести сравнительно-правовой анализ содержания элементов конституционно-правового статуса правительств стран СНГ;
— выявить проблемы в содержании отдельных элементов конституционно-правого статуса Правительства РФ и предложить способы их разрешения с учетом опыта стран СНГ;
— сформулировать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства, закрепляющего конституционно-правовой статус Правительства РФ.
Предметом исследования являются правовые нормы, с помощью которых осуществляется конституционное, законодательное и подзаконное регулирование различных аспектов конституционно-правового статуса правительств стран СНГ, а также решения органов конституционного контроля этих стран, касающиеся конституционно-правового статуса данных органов.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, связанные с конституционно-правовым статусом правительств стран СНГ.
Теоретическую основу исследования составили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых. Среди использованных источников можно выделить работы таких отечественных авторов как СЛ. Авакьян, ДА. Авдеев, С.С. Алексеев, С.И. Архипов, O.A. Бабошин, Д.Н. Бахрах, P.A. Баширов, К.С. Вельский, H.A. Боброва, НА. Богданова, ВА. Виноградов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, Г.В. Дегтев, P.M. Дзидзоев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Долинская, Б.П. Елисеев, Т.Д. Зражевская, H.A. Игнатюк, А.Т. Карасев, М.И. Клеандров, ДА. Ковачев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Н.Е. Колобаева, Н.М. Колосова, K.M. Конджакулян, АА. Кондрашев, В.А. Кочев, И.А. Кравец, MA. Краснов, М.И. Кукушкин, O.E. Кутафин, М.А. Лапина, В.И. Лафитский, Д.А. Липинский, В.О. Лучин, В.Д. Мазаев, Ю.Ю. Мигачев, A.B. Минашкин, A.B. Мицкевич, С.Е. Нарышкин, B.C. Нерсесянц, С.Э. Несмеянова, В.К. Нехайчик, Н.Ф. Ноздрачев, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, В.Д. Перевалов, А.Е. Постников, ЛЛ. Попов, B.C. Пронина, В.Н. Руденко, П.И. Савицкий, М.С. Саликов, В.Е. Сафонов, АЛ. Сергеев, Ф.С. Скифский, Б.А. Сграшун, В.Н. Суворов, C.B. Тихомиров, ЮА. Тихомиров, М.К. Топоркова, H.A. Филиппова, ТЛ. Хабриева, СД Хазанов, Д.М. Худолей, K.M. Худолей, Г.Н. Чеботарев, Г.Т. Чернобель, В.Е. Чиркин, А.Н. Шеян, Г. А. Шмавонян, ДТ. Шон, Б.С. Эбзеев и др.
Среди зарубежных исследователей, чьи работы использовались в качестве источников, можно выделить таких авторов из стран СНГ, как: A.A. Арутюнян, А.Ш.
Арутюнян, Г.А. Василевич, В.Н. Дубовицкий, А.Н. Крамник, Г.К. Кулдышева, Б.А. Майлыбаев, В.А. Малиновский, Р.Т. Окушева, К.Б. Сафинов, И.А. Хамедов, Л.Б. Хван, И.М. Цай, В.Н. Шаповал, а также таких зарубежных авторов, как: Н. Барбер (N. Barber), Д. Карни (G. Carney), Б. Пейдж (В. Page), Р. Рейнштейн (R. Reinstein) и др.
Эмпирическую основу исследования составили конституции и текущее законодательство стран СНГ по вопросам, касающимся конституционно-правового статуса их правительств, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Республики Молдова, Конституционного Суда Республики Беларусь, Конституционного Суда Украины, Конституционного Суда Республики Армения и Конституционного Совета Республики Казахстан, которые так или иначе касаются вопросов конституционно-правового статуса правительств данных государств.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, такие как: анализ и синтез, диалектический метод, сравнение, системно-структурный анализ, формально-логический, а также специальные методы, такие как: формально-юридический, сравнительного государствоведения, сравнительно-правовой, историко-юридический, разработки теоретических юридических конструкций, констшуционно-правового моделирования, а также инструменты юридической герменевтики.
Научная новизна исследования заключается в комплексном сравнительно-правовом исследовании конституционно-правового статуса правительств всех стран СНГ.
В российской науке конституционного права конституционно-правовой статус правительств других стран СНГ, взятых в совокупности, не был предметом отдельного исследования. Данный вопрос также не рассматривался с позиций сравнительно-правового анализа наряду с конституционно-правовым статусом Правительства РФ.
На защшу выносятся следующие положения, содержащие элементы научной новшны:
1. Доказано, что во всех странах СНГ принята дуалистическая форма организации исполнительной власти в четырех выделенных автором субформах. Установлено также, что в ряде стран СНГ, во-первых, допускается существование органов, входящих в структуру органов исполнительной власти, которыми руководит не правительство, а глава государства (Российская Федерация и Республика Беларусь). Во-вторых, допускается существование органов государственного управления, не входящих в структуру органов исполнительной власти, но обладающих полномочиями функционально соответствующими полномочиям последних (Российская Федерация, Армения, Казахстан, Украина, Узбекистан), которые в ряде случаев подчинены главе государства (Казахстан, Украина, Узбекистан). Сформулирована негативная оценка подобной практики, в связи с чем обоснована необходимость принятия Модельного закона СНГ «О системе органов исполнительной власти», проект которого приложен к диссертации.
2. Сделан вывод о том, что конституционно-правовой статус правительств стран СНГ следует рассматривать с точки зрения ранее предложенного в науке разделения правового статуса на нормативный, фактический и доктриналъный. Причем, нормативный конституционно-правовой статус предложено рассматривать в широком смысле, то есть как совокупность элементов, к которым следует относить и компетенцию, характеризующих деятельность правительств со всех возможных сторон. Кроме того,
доказано, что конституционно-правовая правосубъектность, по общему правилу должна входить в структуру нормативного конституционно-правового статуса субъекта констшуционно-правовых отношений в качестве отдельного элемента. Однако у правительств стран СНГ, она выражается непосредственно через нормативный консппуционно-правовой статус и поэтому не требует выделения в качестве отдельного элемента такого статуса. Нормативный конституционно-правовой статус правительств исследуемых стран включает в свое содержание конституционно-правовые институты, а также может включать нормы, регулирующие порядок реализации отдельных элементов конституционно-правового статуса при особых обстоятельствах, то есть нормативные основания конституционно-правовых режимов. Фактический конституционно-правовой статус раскрывает конституционно-правовое положение субъекта в динамике, в связи с вступлением субъекта в конституционно-правовые отношения, в том числе и в рамках констшуционно-правовых режимов. Тем самым использование категории «фактический конституционно-правовой статус» применительно к правительствам стран СНГ исключает необходимость использования категории «конституционно-правовое положение».
3. Дана авторская классификация возможных разновидностей членства в составе Правительства РФ. Обоснованы, с учетом опыта стран СНГ, предложения по выделению и законодательному закреплению в составе Правительства РФ новых разновидностей членства: Первого заместителя Председателя Правительства; федерального министра, обладающего полномочиями, не связанными с руководством федеральными органами исполнительной власти («министр без портфеля»); Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства Сделан вывод о возможности установления политико-правовых гарантий для членов Правительства РФ, по аналогии с тем как это сделано в ряде стран СНГ.
4. Аргументирован вывод о том, что компетенция правительства, будучи нормативно закрепленной, должна включать в себя его функции и полномочия, а также может включать цели осуществления его полномочий. Причем в нормативно-правовых актах, закрепляющих компетенцию правительств, оперативно-исполнительская функция должна именоваться основной первичной функцией правительства. Затем должны закрепляться остальные — вторичные функции правительства, а уже для их реализации, обусловленные ими же — общие и специальные полномочия правительства, которые дополнительно могут быть снабжены нормативно закрепленными целями их осуществления, с тем, чтобы обязать правительство достигать определенного результата при осуществлении своих полномочий.
5. Выявлено, что в некоторых странах СНГ в структуре правительств выделяются дополнительные коллегиальные органы, которые чаще всего именуются президиумами. Причем, президиумы правительств стран СНГ могут бьпъ либо коллегиальными органами с компетенцией ограниченной, но все же функционально совпадающей с компетенцией правительства (Республика Беларусь, Узбекистан, Российская Федерация), то есть органами, на заседаниях которых могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к компетенции правительства, и могут приниматься обязательные для исполнения решения, либо координационно-советцательньтми органами, с компетенцией функционально несовпадающей с компетенцией правительства, принимающими решения исключительно рекомендательного характера (Молдова, Таджикистан).
Обоснована необходимость в изменении существующего конституционно-правового статуса Президиума Правительства РФ, который должен стать исключительно координационно-совещательным органом при Правительстве РФ с компетенцией общей, но функционально несовпадающей с компетенцией Правительства РФ.
6. Сделан вывод о том, что ответственность правительств и их членов, предусмотренная нормами конституционного права, может бьпъ как юридической (конституционно-правовой), так и неюридической (политической). Выявлено, что коллективная ответственность правительств стран СНГ является политической, а также то, что индивидуальная ответственность членов правительств в абсолютном большинстве стран СНГ также является политической.
Доказано, что исключительно политическая коллективная ответственность правительства, как и индивидуальная политическая ответственность его членов допустима в государствах, где глава государства не имеет права по своему усмотрению распустить правительство, или в государствах, где глава государства является главой исполнительной ветви государственной власти и несет ответственность за деятельность органов исполнительной власти перед парламентом. В государствах, где глава государства не является главой исполнительной ветви государственной власти, но наделен дискреционным правом привлекать к политической ответственности правительство или его отдельных членов, указанное право главы государства должно быть законодательно ограничено. В роли такого ограничения должна выступать, в том числе, и конституционно-правовая ответственность.
В связи с этим предложено существующую коллективную политическую ответственность Правительства РФ дополнить ответственностью конституционно-правовой, а также установить политическую ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее Государственная Дума ФС РФ) и снизить частотность привлечения к ней со стороны Президента Российской Федерации. Кроме того, помимо индивидуальной политической ответственности членов Правительства РФ перед Президентом Российской Федерации (далее Президент РФ) для них предложено установить и индивидуальную конституционно-правовую ответственность перед Государственной Думой ФС РФ.
7. Обоснована необходимость закрепить за Председателем Правительства РФ право принимать собственные правовые акты — распоряжения Председателя Правительства РФ, а также необходимость изъятия из компетенции Председателя Правительства РФ права ставить перед Государственной Думой ФС РФ вопрос о доверии всему составу Правительства РФ и включения данного права в компетенцию Правительства РФ.
8. Аргументирован вывод о том, что необходимо различать полномочия главы правительства и полномочия председательствующего на заседании правительства. Глава государства, председательствуя на заседании, должен обладать только совещательным голосом, который в спорных ситуациях должен быть решающим.
Кроме того, обоснован вывод о том, что исполняющий обязанности главы правительства не должен обладать всем объемом полномочий главы правительства. В связи с этим, учитывая опыт стран СНГ, обосновано, что исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ не должен: временно исполнять обязанности Президента РФ, распределять обязанности между членами Правительства РФ, представлять Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о
назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, единолично принимать акты Правительства, ставить перед Государственной Думой ФС РФ вопрос о доверии Правительству РФ.
9. Доказано, что конституционно-правовой статус президента-главы государства отличается от аналогичного статуса президента-главы исполнительной ветви государственной власти, по причине наличия у них особых функций в системе разделения властей отличных от функций органов исполнительной власти, а значит, и от функций правительства. Сделан вывод о том, что президентов-глав государств ряда стран СНГ (Российская Федерация, Республика Беларусь, Казахстан) вполне уместно именовать фактическими руководителями (главами) исполнительной ветви государственной власти.
В связи с этим предложено определить конкретное положение Президента РФ в системе существующих трех ветвей власти посредствам: установления обязанности Президента РФ вносить на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ только на основании распределения депутатских мест в ней и консультаций с депутатскими фракциями так, чтобы ее поддерживали более половины депутатов, а также запрета повторно представлять одну и ту же кандидатуру; законодательного закрепления юридической формы предложения Председателя Правительства РФ Президенту РФ о персональном составе Правительства РФ в качестве распоряжения Председателя Правительства РФ; отказа от практики назначения Президентом РФ заместителей руководителей органов исполнительной власти; установления права Президента РФ лишь приостанавливать действие актов Правительства РФ, которые, по его мнению, не соответствуют положениям актов большей юридической силы, до решения данного вопроса соответствующим судом.
10. В результате анализа законодательства стран СНГ определено, что применительно к данным государствам можно говорить о двух самостоятельных институтах: «вотума доверия, связанного с участием правительства в законодательном процессе» и «вотума доверия как элемента системы сдержек и противовесов». На основе изученного позитивного опыта стран СНГ обоснована необходимость закрепить в Конституции Российской Федерации еще и инсппут «вотума доверия, связанного с участием правительства в законодательном процессе», для того, чтобы Председатель Правительства РФ при внесении законопроекта в Государственную Думу ФС РФ мог поставить перед ней вопрос о доверии Правительству РФ, а в случае выражения доверия закон считался принятым Государственной Думой ФС РФ.
Также предложено ввести в российскую практику институт «срочного законопроекта», с тем, чтобы Правительство РФ могло оперативно реагировать на кризисные ситуации общественного развития и возникновение новых общественных отношений, через реализацию права при внесении подготовленного им законопроекта в Государственную Думу ФС РФ объявлять его срочным, то есть подлежащим рассмотрению палатами Федерального Собрания во внеочередном порядке.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы расширяют теоретические представления об особенностях конституционно-правового статуса правительств стран СНГ, способствуют выработке рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового статуса Правительства РФ с учетом позитивного опыта других стран СНГ.
и
Практическая значимость исследования состоит в том, что в его рамках разработаны конкретные предложения по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации и текущее законодательство Российской Федерации. Кроме того, материалы исследования могут быть использованы при подготовке лекций, семинарских и практических занятий по предметам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено, прошло обсуждение и рецензирование на кафедре конституционного права Уральского государственного юридического университета. Его основные положения и выводы были обсуждены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, а также изложены в научных публикациях автора Кроме того, материалы диссертационного исследования были использованы автором в процессе преподавания в Уральском государственном юридическом университете.
Структура исследования определена исходя из целей и задач, поставленных в работе. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на восемь параграфов, заключения, приложений и библиографического списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, теоретическая, эмпирическая и методологическая основы исследования. Отражается научная новизна исследования с указанием положений, выносимых на защиту, формулируется теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования и о его структуре.
Первая глава «Теоретические, нормативные и организационные основы осуществления исполнительной власти в странах Содружества Независимых Государств» содержит два параграфа. В рамках данной главы раскрываются вопросы организации осуществления исполнительной власти в странах СНГ, а также теоретические вопросы, связанные с констшуционно-правовым статусом правительств стран СНГ.
В первом параграфе «Организация осуществления исполнительной власти в странах Содружества Независимых Государств» с опорой на мнение, высказанное в научной литературе, отмечается, что в мировой практике на сегодняшний день сложились две основные формы организации исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. При монистической форме исполнительная власть возложена на главу государства. Коллегиальный высший орган исполнительной власти носит характер совещательного органа при главе государства и не имеет собственного конституционно-правового статуса. При дуалистической форме исполнительная власть разделена между отдельными органами. Помимо главы государства в механизм исполнительной власти включается коллегиальный высший орган исполнительной власти — правительство, который имеет собственный конституционно-правовой статус.
Причем, особо акцентируется внимание на том, что «форму правления» и «форму организации исполнительной власти» необходимо различать. Понятие «форма организации исполнительной власти» входит в объем понятия «форма правления» и характеризует главным образом конституционно-правовой статус высших органов, осуществляющих исполнительную власть, в то время как понятие «форма правления» одновременно характеризует конституционно-правовые статусы высших органов всех трех базовых ветвей государственной власти, однако, при всем при этом, статус главы государства при определении формы правления все же традиционно является определяющим. В этой связи в работе особо оговаривается, что автор не будет рассматривать вопрос о том, какая форма правления характерна для того или иного государства СНГ, ограничившись классификацией стран СНГ по формам организации исполнительной власти, так как вопрос их классификации по формам правления на сегодняшний день остается дискуссионным, и, соответственно, требует детального рассмотрения критериев выделения той или иной формы правления, а также подробного рассмотрения конституционно-правовых статусов всех высших органов государственной власти, и прежде всего, конституционно-правового статуса главы государства в каждой из стран СНГ, что выходит за рамки заявленной темы исследования.
Далее аргументируется вывод о том, что во всех странах СНГ принята дуалистическая форма организации исполнительной власти, которая предполагает наличие коллегиального высшего органа исполнительной власти общей компетенции -
правительства с собственным конституционно-правовым статусом. Кроме того, особо отмечено, что дуалистическая форма организации исполнительной власти в странах СНГ принята в четырех, выделенных автором субформах: «дуалистической комбинированной с приоритетом главы государства», «дуалистической комбинированной», «дуалистической комбинированной с приоритетом парламента», «дуалистической с приоритетом главы государства». Причем, субформы выделяются по трем критериям: нормативно закрепленная конституционно-правовая характеристика главы государства и правительства, ответственность правительства, порядок формирования правительства.
В работе подчеркивается, что в конституциях и законодательстве многих стран СНГ понятия «исполнительная власть» и «государственное управление» зачастую до сих пор используются одновременно, хотя абсолютно все страны СНГ единодушно закрепили в своих конституциях принцип разделения властей и отказались от принципа единства государственной власти. В связи с этим обосновывается вывод о том, что термины «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления» не следует использовать как тождественные, так как перечень органов государственного управления в реально функционирующих механизмах государства, включает больше органов, чем аналогичный перечень органов исполнительной власти.
Далее в параграфе отмечается, что страны СНГ, даже избравшие одинаковую субформу организации исполнительной власти, в действительности создали непохожие друг на друга системы органов исполнительной власти. В ряде стран СНГ, во-первых, допускается существование органов, входящих в структуру органов исполнительной власти, которыми руководит не правительство, а глава государства (Российская Федерация и Республика Беларусь). Во-вторых, допускается существование органов государственного управления, не входящих в струюуру органов исполнительной власти, но обладающих полномочиями функционально соответствующими полномочиям последних (Российская Федерация, Армения, Казахстан, Украина, Узбекистан), которые в ряде случаев подчинены главе государства (Казахстан, Украина, Узбекистан).
Формулируется негативная оценка подобной практики, потому как она закономерно влечет возникновение ситуации, при которой правительство, ответственное за состояние дел в функциональной сфере исполнительной власти, отвечает и за действия неподконтрольных ему субъектов. В связи с этим, обосновывается необходимость принятия Модельного закона СНГ «О системе органов исполнительной власти», который содержал бы рекомендации по отграничению, через указание их признаков, органов исполнительной власти от остальных органов государственного управления, что решило бы проблемы, вытекающие из подчинения органов исполнительной власти главе государства, не являющемуся главой исполнительной ветви власти, а также значительно сократило бы количество органов государственного управления, не входящих в структуру органов исполнительной власти, так как большая их часть просто подпадала бы под признаки органа исполнительной власти. Кроме того, упомянутый Модельный закон рекомендовал бы четко определить в национальных актах орган, возглавляющий систему органов исполнительной власти, что актуально для государств, где такой орган юридически не закреплен (Республика Беларусь, Узбекистан, Армения).
Во втором параграфе «Понятие и структура консппуционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств» отмечается, что содержание конституционно-правового статуса субъекта конституционно-правовых
отношений нельзя сводить ни к компетенции, ни к правосубъектности. Констшуционно-правовой статус субъекта конституционно-правовых отношений представляет собой совокупность элементов, характеризующих субъекта со всех возможных сторон.
Конституционно-правовой статус может быть нормативным, фактическим и доктринальным. Нормативный конституционно-правовой статус, включает в свое содержание конституционно-правовые институты, а также может включать нормы, регулирующие порядок реализации отдельных элементов конституционно-правового статуса при особых обстоятельствах, то есть нормативные основания конституционно-правовых режимов. Фактический конституционно-правовой статус раскрывает конституционно-правовое положение субъекта в динамике, в связи с вступлением субъекта в конституционно-правовые отношения, в том числе и в рамках конституционно-правовых режимов. Тем самым использование категории «фактический конституционно-правовой статус» исключает необходимость использования категории «конституционно-правовое положение». Доктринальный конституционно-правовой статус объединяет нормативный и фактический конституционно-правовые статусы с теоретическими представлениями об их элементах, выработанными в рамках науки конституционного права.
В структуре нормативного конституционно-правового статуса правительств стран СНГ выделяются следующие элементы: конституционно-правовая характеристика; порядок формирования; состав; структура и организация деятельности; статус членов; компетенция; ответственность; взаимоотношение с иными органами государственной власти. Причем, особо отмечается, что конституционно-правовая правосубъектность по общему правилу должна входить в струюуру нормативного конституционно-правового статуса субъекта конституционно-правовых отношений в качестве элемента. Однако у правительств стран СНГ она выражается непосредственно через учреждение данного органа государственной власти (его юридическую легитимацию), то есть через определение его конституционно-правового статуса в нормативном правовом акте соответствующей юридической силы. В этой связи, в структуре нормативного конституционно-правового статуса правительств стран СНГ конституционно-правовая правосубъектность не выделяется в качестве отдельного элемента.
Вторая глава «Элементы конституционно-правового статуса правительств стран Содружества Независимых Государств» состоит из четырех параграфов. В рамках данной главы проводится сравнительно-правовой анализ содержания отдельных элементов конституционно-правового статуса правительств стран СНГ.
В первом параграфе «Конституционно-правовая характеристика, состав, порядок формирования, структура и организация деятельности правительств стран Содружества Независимых Государств», во-первых, рассматриваются конституционно-правовые характеристики правительств стран СНГ, в связи с чем, обосновывается вывод о том, что правительства ряда стран СНГ (Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан) являются высшими органами исполнительной власти с собственным конституционно-правовым статусом. Президентов же в данных странах СНГ следует именовать главами исполнительной ветви государственной власти, а не высшими органами исполнительной власти, так как они реализуют особую функцию президента-главы исполнительной ветви государственной власти отличную от функции президента-главы государства и от функций органов исполнительной власти. Предлагается именовать правительства стран
СНГ, где президент является лишь главой государства — единственными высшими органами исполнительной власти, а правительства стран СНГ, где президент является главой исполнительной ветви государственной власти — высшими органами исполнительной власти. В связи с чем, рекомендуется уточнить конституционно-правовую характеристику Правительства РФ следующим образом: Правительство РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти и является единственным высшим федеральным органом исполнительной власти.
Во-вторых, дается классификация возможных разновидностей членства в составе реально функционирующего Правительства РФ. С учетом опыта стран СНГ обосновываются предложения по вьщелению и законодательному закреплению в составе Правительства РФ новых разновидностей членства: Первого заместителя Председателя Правительства; федерального министра, обладающего полномочиями, не связанными с руководством федеральными органами исполнительной власти («министр без портфеля»); Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства.
В-третьих, отмечается, что во всех странах СНГ при формировании правительств законодательный орган и глава государства взаимодействуют, но степень их влияния на окончательное решение различна. Обращается внимание на то, что в последнее время в странах СНГ наблюдается устойчивая тенденция к усилению роли парламентских учреждений в процессе формирования правительств через институты предварительных консультаций или обязательного учета мнения основных политических сил, представленных в них, или даже через институт выдвижения кандидатов депутатскими объединениями (фракциями). С учетом опыта стран СНГ обосновывается необходимость изменения характера взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы ФС РФ в процессе формирования состава Правительства РФ в сторону усиления роли последней.
В-четвертых, рассматриваются выделяемые в структуре правительств некоторых стран СНГ дополнительные коллегиальные органы, которые чаще всего именуются президиумами. Причем, президиумы правительств стран СНГ могут быть либо коллегиальными органами с компетенцией ограниченной, но все же функционально совпадающей с компетенцией правительства (Беларусь, Узбекистан, Российская Федерация). Иными словами органами, на заседаниях которых могут рассматриваться любые вопросы, относящиеся к компетенции правительства, за исключением вопросов, которые рассматриваются исключительно на заседаниях правительства, и могут приниматься обязательные для исполнения решения. Либо президиумы правительств стран СНГ могут быть координационно-совещательными органами с компетенцией функционально несовпадающей с компетенцией правительства, принимающими решения исключительно рекомендательного характера (Молдова, Таджикистан). Обосновывается необходимость в изменении существующего конституционно-правового статуса Президиума Правительства РФ, который должен стать исключительно координационно-совещательным органом при Правительстве РФ с компетенцией общей, но функционально несовпадающей с компетенцией Правительства РФ.
Рассматриваются также отдельные координационные и совещательные органы при правительствах стран СНГ. С учетом опыта стран СНГ в Российской Федерации предлагается конкретизировать конституционно-правовой статус правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов с целью недопущения возможной подмены ими органов исполнительной власти, путем нормативного
установления запрета для них принимать решения которые бы являлись обязательными не только для представленных в них органов исполнительной власти.
Во втором параграфе «Ответственность и досрочное прекращение полномочий правительств стран Содружества Независимых Государств» отмечается, что досрочное прекращение полномочий правительств может быть либо добровольным (отставка по собственной инициативе), либо принудительным (например, в случае выражения ему недоверия представительным органом). Однако досрочное прекращение полномочий в любом случае связано с ответственностью, которую несут правительства
Подчеркивается, что ответственность, предусмотренная нормами конституционного права, может быть как юридической (конституционно-правовой), так и неюридической (политической). В отличие от неюридической политической ответственности, юридическая конституционно-правовая ответственность наступает только при наличии правонарушения (конституционного деликта), то есть виновного действия или бездействия, совершенного субъектом конституционно-правовых отношений, которое не соответствует требованиям норм, содержащихся в источниках конституционного права, и причиняет вред правопорядку. Причем для привлечения к юридической ответственности в соответствии с принципом разделения властей обязательным является участие органов судебной власти, которые должны установить имело ли'место конституционное правонарушение (конституционный деликт), а также виновность субъекта
Формулируется вывод о том, что ответственность правительств и их членов, предусмотренная нормами конституционного права, может быть как юридической (конституционно-правовой), так и неюридической (политической). Определяется, что коллективная ответственность правительств стран СНГ является политической, а также, что индивидуальная ответственность членов правительств в абсолютном большинстве стран СНГ также является политической.
Далее обосновывается вывод о том, что исключительно политическая коллективная ответственность правительства, как и индивидуальная политическая ответственность его членов допустима в государствах, где глава государства не имеет права по своему усмотрению распустить правительство, или в государствах, где глава государства является главой исполнительной ветви государственной власти и несет ответственность за деятельность органов исполнительной власти перед парламентом. В государствах, где глава государства не является главой исполнительной ветви государственной власти, но наделен дискреционным правом привлекать к политической ответственности правительство или его отдельных членов, указанное право главы государства должно быть законодательно ограничено.
В роли такого ограничения может и должна выступать, в том числе и конституционно-правовая ответственность. В связи с этим, предлагается существующую коллективную политическую ответственность Правительства РФ дополнить ответственностью конституционно-правовой, а также установить политическую ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой ФС РФ и снизить частотность привлечения к ней со стороны Президента РФ так, чтобы Президент РФ мог самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ не более двух раз за один срок своих полномочий. Кроме того, помимо индивидуальной политической ответственности членов Правительства РФ перед Президентом РФ для них предлагается
установить и индивидуальную конституционно-правовую ответственность перед Государственной Думой ФС РФ.
В третьем параграфе «Компетенция правительств стран Содружества Независимых Государств» отмечается, что в части стран СНГ компетенция парламента по принятию нормативных правовых актов является нормативно ограниченной, то есть нормативно закреплены вопросы, которые регулируются законами принятыми парламентом (Азербайджан, Армения, Казахстан, Украина, Российская Федерация). Соответственно в указанных странах СНГ все иные отношения могут регулироваться подзаконными нормативными правовыми актами принятыми президентом (Азербайджан) или правительством (Армения). Однако в ряде упомянутых стран СНГ (Украина, Казахстан, Российская Федерация) данный вопрос непосредственно нормативно не урегулирован. В другой части стран СНГ (Молдова, Республика Беларусь, Таджикистан, Кыргызстан, Туркменистан) компетенция президента и правительства по принятию нормативных правовых актов является нормативно ограниченной, в отличие от аналогичной компетенции парламента, которая является неограниченной.
Подчеркивается, что в нормативных правовых актах стран СНГ понятия «полномочия» и «функции» органов исполнительной власти четко не разграничиваются, хотя данные понятия не являются равнозначными по своему содержанию. Кроме того в ряде стран СНГ (Республика Беларусь, Кыргызстан, Казахстан, Армения, Узбекистан, Азербайджан и Туркменистан) полномочия правительств не разграничиваются на общие и специальные.
Далее формулируется и аргументируется вывод о том, что компетенция правительства, будучи нормативно закрепленной, должна включать в себя функции и полномочия правительства, а также может включать в себя цели осуществления его полномочий. Причем в нормативно-правовых актах, закрепляющих компетенцию правительства, оперативно-исполнительская функция, предполагающая обязанность правительства организовывать исполнение конституции, международных договоров, законов и указов главы государства, обязательно должна именоваться основной первичной функцией правительства. Затем должны закрепляться остальные вторичные функции правительства, а уже для их реализации, обусловленные ими же общие и специальные полномочия правительства, которые дополнительно могут быть снабжены нормативно закрепленными целями их осуществления, с тем, чтобы обязать правительство достигать определенного конечного результата при осуществлении своих полномочий. 3 связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Высказывается также мнение о том, что модель, согласно которой компетенция президента и правительства по принятию нормативных правовых актов является нормативно ограниченной, а аналогичная компетенция парламента, является неограниченной, наиболее предпочтительна, так как принятие нормативных правовых актов не во исполнение закона, принятого парламентом, противоречит основной функции органов исполнительной власти.
В четвертом параграфе «Конституционно-правовой статус членов правительств стран Содружества Независимых Государств» в сравнительном ключе рассматриваются отдельные элементы конституционно-правового статуса членов правительств стран СНГ, среди которых выделяются: полномочия субстантивные, то есть характерные для членов правительств всех стран СНГ; полномочия специфические, то
есть характерные для членов правительств лишь некоторых стран СНГ; ограничения и запреты, а также гарантии деятельности.
С учетом опыт стран СНГ, обосновывается необходимость закрепить за Председателем Правительства РФ право принимать собственные правовые акты — распоряжения Председателя Правительства РФ, поскольку он обладает собственными полномочиями, отличными от общей компетенции Правительства РФ. Обосновывается, также с учетом опыта стран СНГ, необходимость изъятия из компетенции Председателя Правительства РФ права ставить перед Государственной Думой ФС РФ вопроса о доверии всему составу Правительства РФ и включения данного права в компетенцию Правительства РФ. Отмечается, что причиной этому является то, что остальные члены Правительства РФ не должны нести ответственность, даже политическую, за то, в чем они по факту могли и не принимать участия. Кроме того, обсуждается необходимость законодательного закрепления в Российской Федерации института контрасигнатуры актов Президента РФ, Правительства РФ и Председателя Правительства РФ, а также необходимость установления политико-правовых гарантий для членов Правительства РФ, по аналогии с тем как это сделано в ряде стран СНГ.
Далее отмечается, что во многих странах СНГ председательствовать на заседании правительства может и глава государства (Российская Федерация, Казахстан, Армения, Республика Беларусь, Узбекистан). Причем подчеркивается, что необходимо различать полномочия главы правительства и полномочия председательствующего на заседании правительства Аргументируется вывод о том, что право решающего голоса является индивидуальным полномочием главы правительства, а право решающего голоса в спорных ситуациях (право разрешающего голоса) является полномочием председательствующего на заседании, поэтому глава государства, председательствуя на заседании, должен обладать только совещательным голосом, который в спорных ситуациях должен быть решающим.
В параграфе также отмечается, что в странах СНГ за членами правительства закрепляется субстантивное полномочие по временному осуществлению в случае необходимости полномочий главы правительства Данным полномочием член правительства обладает либо по должности (так называемый первый заместитель), либо по решению главы правительства (один из заместителей или других членов правительства). Причем особо подчеркивается, что все страны СНГ можно разделить на две группы: страны, в которых исполняющий обязанности главы правительства обладает не всеми полномочиями главы правительства (Молдова, Кыргызстан), а также страны, в которых исполняющий обязанности обладает соответственно всеми полномочиями главы правительства (все остальные страны СНГ).
Далее обосновывается вывод о том, что исполняющий обязанности главы правительства не должен обладать всем объемом полномочий главы правительства, особенно в государствах, где глава государства не является главой исполнительной ветви государственной власти, и глава правительства является довольно самостоятельной политической фигурой. В связи с этим, учитывая опыт стран СНГ, аргументируется вывод о том, что исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ не должен: временно исполнять обязанности Президента РФ, распределять обязанности между членами Правительства РФ, представлять Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об
освобождении от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, единолично принимать акты Правительства РФ, ставить перед Государственной Думой ФС РФ вопрос о доверии Правительству РФ.
Третья глава «Проблемы взаимодействия правительств с другими органами государственной власти в странах Содружества Независимых Государств» состоит из двух параграфов, в которых проводится сравнительно-правовой анализ взаимодействия правительств с главами государств и с парламентами в странах СНГ.
В первом параграфе «Взаимодействие правительств с главами государств в странах Содружества Независимых Государств» отмечается, что в одной части стран СНГ (Азербайджан, Туркменистан, Таджикистан) президент является главой государства и одновременно с этим главой исполнительной ветви государственной власти. В другой части стран СНГ (Российская Федерация, Казахстан, Республика Беларусь, Узбекистан, Армения, Молдова, Кыргызстан, Украина) президент де-юре не возглавляет исполнительную ветвь государственной власти и не относится ни к одной из трех традиционных ветвей государственной власти, а в конституции именуется главой государства. В связи с этим обосновывается вывод о том, что конституционно-правовой статус президента-главы государства должен отличаться от аналогичного статуса президента-главы исполнительной ветви государственной власти. Причиной этому является разница функций президента-главы государства и президента-главы исполнительной ветви государственной власти. Президент-глава государства реализует особую «арбитражно-гарантийно-координационную» функции в системе разделения властей. В то время как президент-глава исполнительной ветви государственной власти также реализует особую функцию, которая объединяет в себе функцию президента-главы государства («арбитражно-гарантийно-координационную» функцию), а также ряд функций органов исполнительной власти (главным образом регулятивно-управленческую, контрольную и нормотворческую).
Страны СНГ, где президент является лишь главой государства, классифицируются на две группы: страны, где полномочия президента-главы государства по взаимодействию с органами исполнительной власти и воздействию на них сопоставимы с полномочиями президента-главы исполнительной ветви государственной власти (Российская Федерация), а иногда и превосходят последние (Республика Беларусь и Казахстан), а также страны, где полномочия президента-главы государства по взаимодействию с органами исполнительной власти и воздействию на них, значительно отличаются от аналогичных полномочий президента-главы исполнительной ветви государственной власти (Моддова, Кыргызстан, Армения, Узбекистан). Обосновывается вывод о том, что президентов стран СНГ из первой группы (Российская Федерация, Республика Беларусь, Казахстан) вполне уместно именовать фактическими руководителями исполнительной ветви государственной власти, притом, что де-юре правительства в указанных странах СНГ должны быть единственными высшими органами исполнительной власти и данная роль должна отводиться именно правительствам.
В связи с этим предлагается определить конкретное положение Президента РФ в системе существующих трех ветвей власти, сократив объем его полномочий по взаимодействию с органами исполнительной власти и воздействию на них до объема аналогичных полномочий президентов стран СНГ, где полномочия президента-главы государства по взаимодействию с органами исполнительной власти и воздействию на них,
значительно отличаются от аналогичных полномочий президента-главы исполнительной ветви государственной власти (Армения, Узбекистан, Молдова, Кыргызстан) посредствам: установления обязанности Президента РФ вносить на рассмотрение Государственной Думы ФС РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ только на основании распределения депутатских мест в ней и консультаций с депутатскими фракциями, так, чтобы ее поддерживали более половины депутатов, а также запрета повторно представлять одну и ту же кандидатуру; законодательного закрепления юридической формы предложения Председателя Правительства РФ Президенту РФ о персональном составе Правительства РФ в качестве распоряжения Председателя Правительства РФ; отказа от практики назначения Президентом РФ заместителей руководителей органов исполнительной власти; установления права Президента РФ лишь приостанавливать действие актов Правительства РФ, которые, по его мнению, не соответствуют положениям актов большей юридической силы, до решения данного вопроса соответствующим судом.
Во втором параграфе «Взаимодействие правительств с парламентами в странах Содружества Независимых Государств» обосновывается вывод о том, что в ряде стран СНГ (Республика Беларусь, Казахстан и Узбекистан) президент обладает решающими полномочиями в сферах традиционного даже для стран СНГ, где президент является главой исполнительной ветви государственной власти (Азербайджан, Таджикистан и Туркменистан), взаимодействия правительства и парламента. К таким сферам относится внесение законопроекта о государственном бюджете в парламент для утверждения (Республика Беларусь), дача согласия на внесение в парламент законопроектов, изменяющих доходные и расходные части бюджета (Республика Беларусь), право объявлять законопроект срочным (Казахстан, Республика Беларусь), право требовать принятия законопроекта в правительственной или президентской редакции (Республика Беларусь), право делегированного законодательства (Казахстан, Республика Беларусь), осуществление текущего бюджетного контроля (Республика Беларусь, Узбекистан) и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (Казахстан).
Отмечается, что отсутствие института «вотума доверия, связанного с участием правительства в законодательном процессе» при наличии института «вотума доверия как элемента системы сдержек и противовесов», который позволяет президенту распускать в случае необходимости нижнюю палату парламента (Российская Федерация и Республика Беларусь), а также отсутствие таких эффективных форм парламентского контроля как утверждение отчета правительства о результатах деятельности (Казахстан), «правительственный час» (Узбекистан и Казахстан), парламентское расследование (Казахстан, Республика Беларусь и Узбекистан) позволяет говорить о явно гипертрофированных полномочиях президента-главы государства в сфере исполнительной власти в ряде указанных выше стран СНГ (особенно в Республике Беларусь и Казахстане).
На основе изученного позитивного опыта стран СНГ обосновывается необходимость закрепить в Конституции Российской Федерации институт «вотума доверия, связанного с участием правительства в законодательном процессе», для того, чтобы Председатель Правительства РФ при внесении законопроекта в Государственную Думу ФС РФ мог поставить перед ней вопрос о доверии Правительству РФ, а в случае выражения доверия закон считался принятым Государственной Думой ФС РФ. Также предлагается ввести в российскую практику институт «срочного законопроекта» с тем,
чтобы Правительство РФ могло оперативно реагировать на кризисные ситуации общественного развития и возникновение новых общественных отношений, через реализацию права при внесении подготовленного им законопроекта в Государственную Думу ФС РФ объявлять его срочным, то есть подлежащим рассмотрению палатами Федерального Собрания во внеочередном порядке. Кроме того, обсуждается возможность введения в российскую практику института «делегированного законодательства».
В заключении подведены итоги диссертационного исследования и кратко сформулированы основные предложения по изменению содержания отдельных элементов нормативного конституционно-правового статуса Правительства РФ.
В приложениях содержится проект Модельного закона СНГ «О системе органов исполнительной власти», проект Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Нечкин A.B. Понятие и структура конституционно-правового статуса высшего органа исполнительной власти Российской Федерации // Евразийский юридический журнал. -2014. -№ 7 (74). - С. 143-146 (0,5 п. л.).
2. Нечкин A.B. Основы построения системы органов исполнительной власти в государствах-членах Содружества независимых государств // Академический юридический журнал. — 2014.—№ 3 (57). - С. 55- 63 (0,9 п. л.).
3. Нечкин A.B. Понятие и общая характеристика исполнительной власти в государствах СНГ // Конституционное и муниципальное право. — 2014. - № 9. — С. 52-55 (0,5 п. л.).
4. Нечкин A.B. Изменение характера ответственности высшего органа исполнительной власти и его членов в странах СНГ: современные тенденции // Российский юридический журнал. — 2014.—№ 6.—С. 41- 47 (0,5 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
5. Нечкин A.B. Полномочия высших органов исполнительной власти в государствах членах Таможенного Союза // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2013. - № 1(15).-С. 115-122(0,5 п. л.).
6. Нечкин A.B. Исполнительная власть в России и государствах членах Содружества независимых государств (СНГ): понятие и формы организации // Эволюция российского права: тезисы докладов XI Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов (Екатеринбург, 26-27 апреля 2013 г.). — Екатеринбург: ИД «УрПОА», 2013. —Ч. 1.-С. 55-57 (0,2 п. л.).
7. Нечкин A.B. Взаимодействие высшего органа исполнительной власти с парламентом при осуществлении им отдельных форм парламентского контроля (на примере государств СНГ) // Конституция Российской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития конституционализма: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (10-11 октября 2013 года). Часть 1 / Отв. ред. М.С. Саликов. — Екатеринбург: Изд-во УрГТОУ. 2014.-С. 213-222(0,5 п. л.).
8. Нечкин A.B. Исполнительная власть и ее система на примере на примере Российской Федерации и некоторых государств Содружества независимых государств // Право в современном мире: 20 лет Конституции РФ: Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 6 декабря 2013 г. В 2 ч. Часть 1. — Екатеринбург: Уральский институт—филиал РАНХиГС, 2013. — С. 87- 94 (0,4 п. л.).
9. Нечкин A.B. Состав высшего органа исполнительной власти (на примере государств СНГ) // Российское право: образование, практика, наука. — 2014. — № 2 (83). — С. 114-118(0,5 п. л.).
Подписано в печать 13.04.15 Формат 60x84 1/16 Бумага офсетная Печать офсетная Заказ № 5325 Тираж 170 экз
Отпечатано в типографии ООО «Издательство УМЦ УПИ» г. Екатеринбург, ул. Гагарина, 35а, оф. 2 Тел.: (343) 362-91-16, 362-91-17
