АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза: сравнительно-правовое исследование»
На правах рукописи
КУЗНЕЦОВА Светлана Сергеевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ШТАТОВ ИНДИЙСКОГО СОЮЗА: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 8 НОЯ 2013
Екатеринбург - 2013
005541202
005541202
Диссертационное исследование выполнено на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия».
Научный руководитель: Заслуженный юрист РФ, Почетный работник
высшего профессионального образования РФ, заведующий кафедрой конституционного права ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия», доктор юридических наук, профессор
Саликов Марат Сабирьянович
Официальные оппоненты: Заслуженный юрист Республики Мордовия,
заведующий кафедрой государственного и административного права ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева», доктор юридических наук, профессор
Дудко Игорь Геннадьевич,
Заслуженный юрист РФ, председатель Избирательной комиссии Томской области, кандидат юридических наук, доцент Юсубов Элыман Сулейманович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Российский государственный
социальный университет»
Защита состоится 19 декабря 2013 года в 16:00 на заседании диссертационного совета Д. 212.282.02 при ФГБОУ ВПО «Уральская государственная юридическая академия» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, Зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Уральской государственной юридической академии.
Автореферат разослан « » ноября 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета у I
доктор юридических наук, профессор /^Ь,^.-/ С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Российский федерализм - достаточно молодое явление, которое требует постоянной научно-исследовательской работы. Отдельные вопросы федеративного устройства государства на протяжении последних 20 лет являются наиболее актуальными в науке конституционного права. К таким вопросам в свете проблем национально-территориального устройства государства относится конституционно-правовой статус субъекта федерации.
Несмотря на тот факт, что нормативная правовая база конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации достаточно полная, до настоящего момента остаются вопросы, требующие более глубокого исследования с целью обеспечения эффективного правового регулирования. В связи с этим изучение опыта иностранных государств остается по-настоящему актуальным, особенно это касается федераций, которые путем провозглашения федеративного политико-территориального устройства делают попытки разрешения острых этнических и религиозных противоречий. В первую очередь к таким федерациям относится Индийский Союз -государство с населением более миллиарда человек. Жители в нем говорят на нескольких сотнях языков и диалектов, из которых 22 признаны официальными союзной Конституцией. В стране исповедуются почти все мировые религии, а также широкий круг иных религиозных верований. Необходимо признать, что политическая ситуация в данном государстве не всеща характеризуется стабильностью, что обусловлено зачастую неэффективными конституционно-правовыми мерами, к которым прибегает Правительство Индии. Однако сохранение единства в столь сложных условиях говорит о существовании богатого опыта урегулирования отдельных вопросов федеративного устройства, в том числе конституционно-правового статуса штатов. Ценным является как положительный, так и негативный опыт Индийского Союза ввиду того, что его исследование поможет избежать совершения аналогичных ошибок, будет способствовать созданию благоприятных условий для развития федеративных отношений в государстве.
Российская Федерация и Индийский Союз имеют много общего: большие территории, многообразие климатических поясов и др. Анализ исторических процессов позволяет выявить точки соприкосновения данных государств, а главное -проблему национального многообразия, которая во многом определяет политику государств в отношении их политико-территориальных единиц. В связи с этим научный и практический интерес представляют изучение и сопоставление различных подходов в определении конституционно-правового статуса политико-территориальных единиц федераций с целью определения наиболее эффективного
3
способа разрешения стоящих перед Индией и Россией проблем многонациональных федераций.
Изучение конституционно-правового статуса штатов Индии, как одного из аспектов ее федеративного устройства, актуально ввиду повышения роли данного государства в геополитическом плане. Индийский Союз состоит в таких международных организациях, как: Британское Содружество наций, Шанхайская организация сотрудничества, БРИКС, Всемирная торговая организация, Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, а также Организация Объединенных Наций. У России и Индии довольно много точек соприкосновения в международно-экономической сфере, а, следовательно, возникает потребность тщательного исследования различных аспектов правовой системы Индии, в том числе отдельных вопросов ее федеративного устройства. В 2000 году была подписана Декларация о стратегическом партнерстве между двумя странами. В ней определены такие сферы сотрудничества, как: энергетика, в том числе строительство на территории Индии электростанций, телекоммуникации, космос, высокие технологии и военно-техническое сотрудничество.
Степень научной разработанности. Сравнительно-правовые исследования в последние годы приобрели особую популярность, в большей части это коснулось аналитических работ по федеративным системам различных государств. Проблематика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации была исследована в большом количестве диссертаций и монографий, посвященных проблемам конституционно-правового статуса субъектов в целом, групп субъектов, а также отдельных субъектов Российской Федерации. Комплексных исследований федеративного устройства Индийского Союза крайне мало, большинство из них на сегодняшний день не могут применяться в современных реалиях (работа А. А. Мишина «Государственный строй Индии»1 была опубликована в 1956 году и касается федеративного устройства Индийского Союза до проведения первой реорганизации штатов; монография Л. П. Ульяновой «Индия: правовое положение штатов»2 вышла в 1970 году — в период проведения второго этапа реорганизации штатов, соответственно, предметом ее исследование стали вопросы конституционно-правового статуса штатов, существовавших на тот момент). Наиболее актуальным на сегодняшний момент является диссертационное исследование Г. Б. Испаевой «Индийский федерализм»3, однако указанная работа касались всего комплекса вопросов федеративного устройства, в то время как отдельного исследования проблематики конституционно-правового статуса штатов Индии не проводилось. До
1 Мишин А. А. Государственный строй Индии. - М., 1956.
2 Ульянова Л. П. Индия: правовое положение штагов. - М., 1970.
3 Испаева Г. Б. Индийский федерализм: дис.... канд. юрид. наук. - М., 1991.
4
настоящего момента отсутствует комплексное сравнительно-правовое исследование конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза. Представляется, что такое исследование является востребованным в условиях многонационального состава данных государств, где федеративное устройство используется в качестве одного из способов сохранения единства и государственной целостности.
Цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются проведение комплексного сравнительно-правового анализа конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза, выявление базовых принципов, положенных в основу конституционно-правового статуса субъектов указанных федераций, анализ общих и особенных правовых институтов, регулирующих данный круг вопросов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы Российской Федерации по рассматриваемым проблемам.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
- изучение понятий «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъектов федерации, определение их содержания и соотношения;
- анализ исторических процессов формирования федеративного устройства России и Индии, выявление политических, социальных и иных предпосылок наделения политико-территориальных единиц исследуемых федераций соответствующим конституционно-правовым статусом и его развития;
- выявление обязательных признаков субъектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе, сравнение механизмов их реализации. Анализ прав и обязанностей субъектов двух федераций, определяющих особенности их конституционно-правового статуса;
- анализ проблемы асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза, рассмотрение особенностей конституционно-правового статуса отдельных субъектов федерации;
- проведение сравнительно-правового анализа предметов ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе;
- выявление особенностей и механизмов разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов в России и в Индии.
Предметом исследования являются правовые нормы, с помощью которых осуществляется конституционное и законодательное регулирование различных аспектов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации,
Верховного Суда Йндии и Высоких судов ее штатов, в той или иной мере касающихся вопросов конституционно-правового статуса субъектов исследуемых федераций.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, связанные с конституционно-правовым статусом субъектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе.
Теоретические источники исследования. Вопрос конституционно-правового статуса субъектов федерации носит комплексный характер, в связи с чем его исследование обусловлено необходимостью изучения общих вопросов федерализма, исторических, политических, социальных и иных аспектов формирования конкретной федерации, а также отдельных элементов конституционно-правового статуса субъектов федераций.
На настоящий момент проблема федерализма в ее различных аспектах является одной из наиболее актуальных тем науки конституционного права. Общим вопросам федеративного политико-территориального устройства посвящены работы следующих авторов: Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, А. В. Безруков, А. Г. Вишневский, М. В. Глигич-Золотарева, М. В. Гончаров, Н. М. Добрынин, И. Г. Дудко, Б. Л. Железнов, Т. В. Заметана, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян, А. Т. Карасев, Е. Р. Кастель, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, В. И. Лафитский, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, С. В. Лихолетова, А. А. Мишин, А. Н. Мочалов, В. В. Невинский, М. С. Саликов, П. И. Савицкий, Б. А. Стародубский, Ю. Г. Судницын, Э. В. Тадевосян, И. А. Умнова (Конюхова), А. Н. Чертков, В. Е. Чиркин, О. И. Чистяков, Е. И. Шавловский, Б. С. Эбзеев, А. А. Югов, Э. С. Юсубов и другие. Особую категорию составляют исследования, посвященные конституционно-правовому статусу субъектов федерации, проблематике разграничения предметов ведения, а также ответственности субъектов федерации. Среди таких работ необходимо выделить исследования В. В. Авершина, Ф. С. Бекировой, М. М. Борисовой, Е. В. Ворониной, Д. Е. Дымова, И. В. Евдокимова, А. А. Елисеевой, В. Г. Ермакова, А. А. Кондрашова, А. Н. Лебедева,
A. А. Ливеровскош, Е. Н. Лоторева, А. В. Маргиева, М. А. Мещеряковой,
B. П. Миронова, Д. В. Неманова, В. М. Платонова, И. Н. Плешивцева, М. В. Плеханова, М. Ю. Попова, А. И. Потапова, П. В. Пристяжнова,
C. Л. Сергевнина, Е. А. Соловьевой, Н. Н. Чалзап и ряда других ученых. Также следует упомянуть ряд исследователей, чьи работы посвящены отдельным вопросам конституционно-правового статуса штатов Индии: Ю. М. Алпатов, Я. М. Бельсон, Г. М. Григорьева, А. Н. Домрин, Г. Б. Испаева, С. Ю. Кашкин, А. А. Мишин, А. А. Празаускас, М. М. Сайфулин, Н. И. Семенова, Л. П. Ульянова, Е. Н. Ходатенко.
Среди зарубежных исследователей, чей научный интерес связан с различными аспектами индийского федерализма, в том числе конституционно-правовым статусом штагов Индийского Союза, можно выделить таких авторов, как: Б. Apopa (В. Агога), Д. Басу (D. Basu), Р. Бхатия (R. Bhatia), X. Бхаггачарая, (Н. Bhattachaiyya), М. Бхаггачарая (М. Bhattacharyya), М. Бергес (М. Burgess), Б. Чакрабарти (В. Chakrabarty), П. Чопра (P. Chopra), М. Чадда (М. Chadda), Б. Дуа (В. Dua), Р. Говинда, (R. Govinda), Р. Хардгрейв (R. Hardgrave), П. Хениг (Р. Hönig), Б. Хоуггон (В. Houghton), П. Караг (Р. Karat), К. Катар (К. Kanvvar), А. Кумар (A. Kumar), С. Мишра (S. Mishra), Е. Моудсли (Е. Mawdsley), В. Мохан (V. Mohan), Г. Мэтью (G Mathew), А. Наранг (A. Narang), К. Рашедуддин (К. Rasheeduddin), Л. и С. Рудольф (L. Rudolph, S. Rudolph), А. Сингх (A. Singh), М. Сингх (М. Singh), Н. Сингх (N. Singh), П. Сингх (P. Singh), Р. Саксена (R. Saxena), П. Сенгупта (P. Sengupta), К. Сураяпрасад (К. Suryarprasad), J1. Тиллин (L. Tillin), Р. Уотте (R. Watts) и другие.
Эмпирическую основу исследования составили Конституции России и Индии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, Конституция штага Джамму и Кашмир, действующее законодательство Российской Федерации и Индийского Союза по вопросам, касающимся конституционно-правового статуса их субъектов; решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Индийского Союза и решения Высоких судов его штатов, а также акты, имевшие особое историческое значение для становления субъектов рассматриваемых федераций.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы, среди которых: анализ и синтез, диалектический метод, сравнение, а также системный и исторический подходы. В исследовании используются правовые методы, в том числе метод сравнительного государствоведения, сравнительно-правовой метод, метод разработки теоретических юридических конструкций, а также инструменты юридической герменевтики.
Научная новизна исследования заключается в комплексном сравнительно-правовом исследовании конституционно-правового статуса субъектов двух мультикультурных4 федераций - Российской Федерации и Индийского Союза.
В российской науке конституционного права конституционно-правовой статус существующих на настоящий момент штатов Индийского Союза не был предметом самостоятельного исследования. Кроме того, данный вопрос не рассматривался с позиции сравнительно-правового анализа наряду с субъектами Российской Федерации.
4 М)51ьтикупыуралшм - тип мышления в политической философии, касающийся надлежащих способов
реагирования на культурные и религиозные различия (Stanford Encyclopedia of Philosophy Internet Site:
http://plato.stanford.edu/entries/multiculturalism/ Date accessed: 25.10.2013).
7
В работе сформулированы элементы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства, проанализированы положения Конституций и действующего законодательства исследуемых федераций с точки зрения объема ,прав и обязанностей их субъектов, составляющих содержание их конституционно-правового статуса. В работе делается акцент на том, что при общности исторических предпосылок формирования федеративного государства, а также тенденций в социальной сфере, Российская Федерация и Индийский Союз избрали во многом различные подходы к формированию федеративного политико-территориального устройства, что привело к наделению субъектов федерации разным объемом прав и обязанностей. В результате проведенного исследования были сформулированы позитивные и негативные аспекты регулирования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза, а также представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Аргументирована необходимость разграничения понятий «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъекта федерации. Конституционно-правовой статус субъекта федерации определен как понятие статичное, состоящее из следующих элементов: правосубъектность (способность субъекта федерации обладать правами и обязанностями, осуществлять их, обусловленная совокупностью общеобязательных для субъектов любой федерации признаков); конституционные права и обязанности, наличие которых не связано со вступлением субъектов в конституционно-правовые отношения.
Конституционно-правовое положение определено как понятие динамичное, содержание которого напрямую зависит от активности субъекта федерации в конституционно-правовых отношениях. В структуру конституционно-правового положения субъекта федерации включаются конституционно-правовой статус, права и обязанности субъекта федерации, приобретаемые в связи с его вступлением в конституционно-правовые отношения, гарантии конституционно-правового статуса субъекта федерации, ответственность субъекта федерации.
2. На основе проведенного анализа становления и развития конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза предложена авторская концепция эволюции субъекта федерации в исследуемых федеративных государствах. Период возникновения федеративных отношений в России связывается с принятием Конституции РСФСР 1925 года, в которой автономные республики были наделены всеми обязательными признаками субъекта федерации. В истории Индийского Союза необходимо говорить о нескольких этапах формирования федерации, каждый из которых связан с конкретным основанием учреждения новЬгх
штагов. В связи с этим обоснована возможность классификации штатов Индийского Союза по основанию их формирования. Доказана возможность выделения следующих категорий штатов: штаты, образованные по административно-территориальному принципу, по национальному, лингвистическому, религиозному и экономическому принципам.
3. На основе изучения действующих законодательных актов Российской Федерации и Индийского Союза, а также практики их применения аргументирован тезис о чрезмерном доминировании федеральных органов обоих государств в определении порядка организации и деятельности органов государственной власти субъектов федераций. Указанные тенденции особо заметны в порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта федерации. Сформулирован вывод о том, что в Индийском Союзе содержание института Губернатора штата смещено в сторону центра, то есть последний в первую очередь является представителем федерации в штате, его роль, как представителя штата в федеративных отношениях, по сути, нивелирована. Обоснована необходимость возвращения к прямому избранию высших должностных лиц субъектов Российской Федерации избирателями в качестве единого механизма замещения с исключением из процедуры избрания существующих на сегодняшний день «фильтров». Это необходимо ввиду того, что действующий порядок в части прямого избрания указанных должностных лиц избирателями ставит граждан, проживающих на территории разных субъектов, в неравное положение. Предложены соответствующие поправки в действующее законодательство.
4. В результате проведенного анализа особенностей конституционно-правового статуса отдельных субъектов Российской Федерации и Индийского Союза доказано, что данные государства представляют собой федерации с асимметричным конституционно-правовым статусом их субъектов. В Российской Федерации асимметрия проявляется в отдельных аспектах конституционно-правового статуса республик, автономной области и автономных округов. В Индийском Союзе асимметрия обусловлена особым конституционно-правовым статусом штата Джамму и Кашмир и северо-восточных штатов Индии. Доказан вывод о том, что закрепленный на сегодняшний день механизм разграничения полномочий между органами государственной власти областей и органами государственной власти входящих в их состав автономных округов, ведет к нарушению принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой, а в части распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов ставит данные субъекты в неравное положение в отношениях с федерацией. Сформулированы предложения по внесению изменений в федеральное законодательство, в соответствии с которыми по
общему правилу органы государственной власти области и входящего в ее состав автономного округа обладают равным объемом полномочий, а налоговые доходы от федеральных налогов и сборов передаются в соответствии с установленными нормами как области, так и автономному округу. Вопрос о разграничении полномочий между органами государственной власти области и автономного округа предложено разрешать путем заключения договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти соответствующих субъектов, а перераспределение налоговых доходов от федеральных налогов и сборов - путем заключения трехсторонних договоров с участием федеральных органов государственной власти.
5. Анализ конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир позволил утверждать, что данный штат является, по сути, единственным в своем роде в Индийском Союзе, чей конституционно-правовой статус частично схож со статусом субъектов Российской Федерации. Джамму и Кашмир вправе участвовать в регулировании правоотношений, связанных с наделением его обязательными признаками субъекта федерации, то есть он участвует в регулировании вопросов его территории, организации и деятельности органов государственной власти. Джамму и Кашмир вправе принимать собственную Конституцию, которая наравне с нормативными правовыми актами федерального уровня регулирует его конституционно-правовой статус. Конституционно-правовой статус данного штата характеризуется отнесением большинства вопросов к ведению штата с сохранением за ним остаточных предметов ведения, что в корне расходится с общим принципом разграничения предметов ведения в Индии. Такая особенность конституционно-правового статуса штата обусловлена историческими обстоятельствами его присоединения к Индийскому Союзу: Джамму и Кашмир в августе 1947 года отказался подписать «Принципы присоединения» - документ, ставший основанием для присоединения большинства княжеств к Британской Индии, а решение о присоединении было принято лишь в октябре 1947 года ввиду того, что пакистанские войска вторглись на территорию княжества Джамму и Кашмир. Ища поддержки со стороны Индии, Джамму и Кашмир вошел в ее состав с условием предоставления данной территории ряда прерогатив, которые нашли в дальнейшем свое отражение в качестве временных норм в Конституции Индийского Союза, сохраняющих свою юридическую силу на сегодняшний день.
6. Выявлена такая особенность федеративного устройства Индийского Союза, имеющая непосредственное отношение к конституционно-правовому статусу его отдельных штагов, как трехуровневая система государственной власти. Это выражается в наделении административно-территориальных единиц ряда северо-
восточных штатов Индии отдельными законодательными полномочиями. Доказано, что такой механизм не связан с передачей полномочий: законодательные органы государственной власти вправе осуществлять регулирование по всем вопросам, находящимся в пределах их компетенции. Однако акты административно-территориальных единиц имеют первичное значение, в то время как федеральные законы и законы штатов подлежат применению лишь после принятия о том решения Президентом Индии или Губернатором штата соответственно.
7. Выявлено коренное отличие в избрании способов разграничения предметов ведения в рассматриваемых федерациях: в Российской Федерации предметы ведения определяются в общем виде, а в Индийском Союзе применяется казуальный подход. Закрепление предметов ведения в общем виде позволяет все взаимосвязанные между собой вопросы урегулировать на одном уровне государственной власти, сформировать единую политику в отношении таких предметов ведения. Однако данная модель чревата возможностью вторжения федерации в предметы ведения ее субъектов. Примером такой тенденции может служить отнесение федеральным законом государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации к предметам совместного ведения. Казуальный подход требует высокого уровня юридической техники, так как в ином случае возникают проблемы с отнесением взаимосвязанных между собой вопросов к различным группам предметов ведения, как это происходит в Индийском Союзе. В то же время казуальный подход имеет преимущество, обусловленное тем, что он позволяет предупредить ситуации расширенного толкования отдельных предметов ведения, ведущего к осуществлению органами государственной власти полномочий в отношении вопросов, нормативно отнесенных к иной группе предметов ведения.
8. Доказано, что штаты Индийского Союза обладают правом на законодательное регулирование большего количества вопросов, по сравнению с субъектами Российской Федерации. Однако это не обуславливает большую свободу штатов ввиду того, что регулирование основных вопросов их конституционно-правового статуса отнесено к предметам исключительного ведения Союза. Кроме того, штаты лишь опосредованно, через Совет штатов (верхнюю палату Парламента), участвуют в законодательном процессе на федеральном уровне. Сформулирован вывод о том, что субъекты Российской Федерации, несмотря на сравнительно узкий перечень предметов их ведения, обладают более широким кругом прав в сравнении со штатами Индии, что обусловлено правом их органов государственной власти участвовать в определении основополагающих признаков их конституционно-правового статуса, а также непосредственным участием в законодательном процессе на федеральном уровне.
9. Обоснована необходимость внесения поправок в отдельные положения Конституции Российской Федерации:
- во исполнение принципа равноправия субъектов в отношениях с Российской Федерацией пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ должен предусматривать обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам не только нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и автономной области, но и республик;
- во избежание вторжения федерации в предметы ведения ее субъектов часть 1 статьи 72 Конституции РФ следует дополнить пунктом, относящим установление общих принципов организации государственной гражданской службы в Российской Федерации к предметам совместного ведения;
- в связи с тем, что ряд элементов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, следует внести поправки в части 1 и 2 статьи 66 Конституции РФ, закрепив регулирование статуса субъектов РФ не только Конституцией РФ и конституциями (уставами) ее субъектов, но и федеральным законодательством, а также законами субъектов РФ.
10. Аргументированы предложения по совершенствованию порядка разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов путем заключения договоров. В частности, необходимо исключить утверждение таких договоров федеральным законом, а также наделение их юридической силой федерального закона. Для определения места договора в системе нормативных правовых актов, принимаемых по предметам совместного ведения, предложено внести дополнения в части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ, закрепив договор в качестве акта, регламентирующего вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
На основе изучения позитивного опыта Индийского Союза в области разграничения полномочий предложено ввести в российскую практику институт многосторонних договоров о разграничении полномочий, посредством которых субъекты Российской Федерации, обладающие признаками географической, социально-экономической, исторической или иной общности, смогут осуществлять разграничение полномочий с федеральными органами государственной власти. Также предложено предусмотреть возможность вступления в данный договор иных субъектов федерации, обладающих особенностями, положенными в основу заключения договора.
Теоретическая значимость исследования заключается:
- в выработке целостного подхода к понятию конституционно-правового статуса
субъекта федерации, определении его содержания и формировании понятийного аппарата данного института;
- в проведении впервые в России комплексного исследования конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза;
-в комплексном сравнительно-правовом анализе конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в диссертации выводы расширяют теоретические представления об особенностях федеративного устройства Индийского Союза, способствуют выработке рекомендаций по модернизации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации с учетом позитивного- опыта Индии и позволяют предотвратить совершение ошибок, выявленных при анализе негативного опыта функционирования индийской федеративной модели. Разработаны предложения о внесении поправок в действующую Конституцию Российской Федерации, а также федеральное законодательство.
Материалы настоящего исследования могут быть использованы при подготовке материалов лекций, семинарских и практических занятий по предмету «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральской государственной юридической академии, где она прошла рецензирование, обсуждение и одобрение. Основные выводы и положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях всероссийского и международного уровней, отражены в публикациях.
Материалы диссертации использованы автором в процессе преподавания в Уральской государственной юридической академии курса «Конституционное право».
Структура исследования определена исходя из целей и задач, поставленных в настоящей работе: диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на восемь параграфов, заключения, библиографического списка литературы и пяти приложений, в трех из которых содержатся проекты законов о поправке к Конституции Российской Федерации, а в двух проекты -федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство Российской Федерации.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются теоретическая, эмпирическая
и методологическая основы работы, отражается научная новизна исследования с указанием положений, выносимых на защиту, формулируются теоретические и практические аспекты значимости исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования, его структуре.
Первая глава «Теоретические и исторические основы конституционно-правового статуса субъекта федерации» посвящена теории конституционно-правового статуса субъекта федерации, а также истории становления федеративных государств Российская Федерация и Индийский Союз с точки зрения развития конституционно-правового статуса их субъектов.
В первом параграфе «Соотношение конституционно-правового статуса и конституционно-правового положения субъекта федерации: понятие и содержание» рассматривается вопрос содержания конституционно-правового статуса субъекта федерации. Отмечается тот факт, что определение понятия конституционно-правового статуса субъекта федерации не стало предметом законодательного регулирования ни в Российской Федерации, ни в Индийском Союзе. Субъекты рассматриваемых федераций вкладывают разное содержание в настоящий термин, в связи с чем его разработка является актуальной задачей научного исследования, что может быть использовано в дальнейшем при разработке нормативных правовых актов различного уровня. Формулирование понятия конституционно-правового статуса субъекта федерации позволяет определить структуру диссертационного исследования.
Автор приходит к выводу, что «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъекта федерации не являются синонимами. Конституционно-правовой статус необходимо рассматривать как один из элементов конституционно-правового положения субъекта федерации наряду с правами и обязанностями субъекта федерации, приобретаемыми в связи с вступлением в конституционно-правовые отношения (например, заключение договоров о разграничении предметов ведения), гарантиями конституционно-правового статуса субъекта федерации и ответственностью.
Конституционно-правовой статус субъекта федерации является понятием статичным, его содержание не зависит от вступления субъекта федерации в конституционно-правовые отношения. Содержание конституционно-правового статуса субъекта федерации определяют следующие элементы:
- правосубъектность (способность субъекта федерации обладать правами и обязанностями, осуществлять их, обусловленная совокупностью общеобязательных для субъекта любого федеративного государства признаков, «правообязанностей», отражающих его природу, как политико-территориальной единицы федерации,
которые определены федеральной Конституцией, конституцией данного субъекта (при ее наличии), а также рядом других нормативных правовых актов, носящих конституционно-правовой характер);
- общие конституционные права и обязанности, то есть те, которые не входят в структуру правосубъектности как обязательные признаки, а закрепляются федеральной Конституцией, конституцией данного субъекта (при ее наличии), а также рядом других нормативных правовых актов, носящих конституционно-правовой характер. Общие конституционные права и обязанности определяют специфику конституционно-правового статуса субъекта данного федеративного государства как права и обязанности, существующие вне зависимости от вступления субъекта в какие-либо правоотношения.
В параграфе сформулированы обязательные признаки субъекта любой федерации, определяющие его правосубъектность:
- территория субъекта, на которую распространяется юрисдикция его органов государственной власти;
- собственная система органов государственной власти;
- собственная система законодательных актов;
- государственная собственность субъекта;
- предметы ведения;
- наименование;
- представительство в федеральном Парламенте (право на формирование верхней палаты федерального Парламента).
Во втором параграфе «Эволюция конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации» проводится анализ исторического становления конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Рассматриваются положения Конституций Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918, 1925, 1937 и 1978 годов с целью выявления у территориальных единиц, признанных субъектами федерации, всех обязательных признаков су&ьекта федерации. Сделан вывод, что до 1925 года, несмотря на то, что федеративное устройство государства было провозглашено в 1918 году «Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа»5, РСФСР являлось унитарным государством, так как Конституцией РСФСР 1918 года не были закреплены такие обязательные признаки субъекта, как: государственная собственность субъекта, система органов государственной власти, система законодательных актов, а также предметы ведения национальных республик, признанных субъектами федерации. Возникновение федеративного государства связано с принятием Конституции РСФСР
5 Декреты Советской власти. Т. I. -М., 1957.-С. 321.
1925 года, которая наделила автономные республики всеми обязательными признаками конституционно-правового статуса субъекта федерации. Национальные республики, сохранившие по Конституции РСФСР 1925 года статус субъекта, фактически таковыми не являлись, а в Конституции РСФСР 1937 года уже не упоминались. Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг. провозглашали субъектами федерации автономные республики и автономные области, однако, автономные области не обладали собственной системой законодательных актов, соответственно, субъектами федерации вплоть до 1992 года оставались лишь автономные республики. 31 марта 1992 года были подписаны три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга6, которыми края, области, города Москва и Санкт-Петербург, а также автономная область и автономные округа были наделены статусом субъектов федерации. Из титулов автономной области и автономных округов их автономная составляющая не была исключена, более того, она нашла свое закрепление в действующей Конституции РФ, в связи с чем до настоящего времени эти субъекты федерации сохраняют своеобразный исторический рудимент в их названиях.
Третий параграф «Эволюция конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза» посвящен истории становления Индийского Союза, как федеративного государства. Рассмотрено развитие Индийского государства с момента его учреждения, а также проанализированы социальные, экономические и политические предпосылки становления Индийского Союза, нормативные правовые акты, имевшие историческое значение для этого государства. В работе определены этапы становления Индии как федерации, которые напрямую связаны с проводимыми этапами реорганизации и формирования новых штатов. Сделан вывод, что в основу формирования штагов Индии, учрежденных в разные периоды, положены различные основания их формирования. Большинство штатов, сформированных в процессе учреждения независимого государства Индия, были образованы по административно-территориальному принципу с целью обеспечения наибольшей эффективности управления в государстве. Первый этап реорганизации штатов обусловлен применением лингвистического принципа образования новых субъектов федерации,
6 Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и. полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»; Федеративный договор от 31.03.1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант-плюс». Версия проф. Дата обращения: 03.11.2013 г.
16
включает реорганизацию штатов 1956 года и изменения субъектного состава федерации'60-х годов XX века. Однако административно-территориальный принцип сохранился при формировании достаточно большого числа штатов. Так, например, границы штагов Ассам, Бихар, Мадхья-Прадеш, Андхра-Прадеш и ряда других крупных штатов вновь были определены с учетом эффективности управления. Второй этап реорганизации характеризуется обращением к религиозному принципу формирования штатов, что связано с формированием штатов Нагаленд и Мегхалая. Третий этап реорганизации начался в 2000-е годы, когда стали образовываться новые штаты, формирующиеся по экономическому принципу. Автором сделан вывод, что третий этап реорганизации не окончен, и на сегодняшний день наблюдаются тенденции к образованию штатов по экономическому принципу, что подтверждается идущим в Индии процессом формирования нового штата - Телангана - путем его выделения из штата Андхра-Прадеш.
Рассмотрение Индийского Союза как исключительно национальной федерации является неверным, так как субъекты, входящие в его состав, образованы по разным основаниям, в том числе лингвистическому (Гуджарат, Махараштра), религиозному (Нагаленд, Мегхалая), экономическому (Утгаркханд, Джаркханд, Чхаттисгарх) и административно-территориальному (Орисса, Ассам, Бихар, Андхра-Прадеш, Химачал-Прадеш). Среди штатов Индии, сформированных по национальному принципу, необходимо выделить два: Сикким и Джамму и Кашмир, - которые вошли в состав Индии как самостоятельные княжества, и чья территория не менялась с течением времени.
Глава 2 «Признаки, конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза» посвящена сравнительно-правовому анализу порядка закрепления и реализации обязательных признаков субъектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе, а также конституционным правам и обязанностям субъектов каждой из рассматриваемых федераций, формирующих особенности их конституционно-правового статуса.
В первом параграфе «Признаки субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза» исследуется проблематика обязательных признаков субъекта федерации, проводится анализ роли субъекта федерации в их реализации. Доказано, что Индийский Союз закрепляет большинство полномочий по регулированию основных признаков конституционно-правового статуса штатов за центром, что выражается на примере предоставления федеральным органам государственной власти права в одностороннем порядке определять границы штатов, законодательно регулировать организацию и деятельность их органов государственной власти. Отмечены складывающиеся центростремительные тенденции в Российской
Федерации, выражающиеся в подробном регламентировании на федеральном уровне вопросов организации органов государственной власти субъектов федерации, в особенности установленного на сегодняшний день порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта. Обосновывается предложение о необходимости возвращения к прямому избранию высшего должностного лица субъекта федерации избирателями.
Второй параграф «Конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза» посвящен анализу конституционных прав и обязанностей субъектов федерации. Рассматривается содержание следующих конституционных прав субъектов федерации в России и Индии: наличие собственной конституции (устава), право участия в законодательном процессе на федеральном уровне, право на участие в принятии поправок к федеральной конституции, право на осуществление мер по обеспечению соответствия нормативных правовых актов обоих уровней государственной власти федеральной конституции, право на заключение внутригосударственных договоров и соглашений, право на установление международных связей и внешнеэкономическое сотрудничество. Также проведен сравнительно-правовой анализ содержания конституционных обязанностей субъектов федерации. В результате проведенного сравнительно-правового анализа сделан вывод, что конституционно-правовой статус субъектов в России характеризуется широким кругом общих конституционных прав в сравнении с конституционно-правовым статусом штатов Индии. Индийский Союз, в отличие от Российской Федерации, отстраняет штаты от участия в осуществлении полномочий, имеющих общегосударственное значение, будь то право на участие в законодательном процессе на федеральном уровне или принятие мер, направленных на проверку соответствия федерального законодательства союзной Конституции, что позволяет сохранять контроль центра над всеми сферами жизни государства в условиях национальной и религиозной напряженности. Юридическое содержание конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации обусловлено большей активностью субъекта при решении вопросов их конституционно-правового статуса, законодатель наделяет субъект правом инициирования широкого круга процессов на федеральном уровне: от законодательной инициативы до процедур проверки нормативных правовых актов на соответствие федеральной Конституции.
В третьем параграфе «Проблематика симметрии и асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза» анализируется конституционно-правовой статус отдельных категорий субъектов рассматриваемых федераций, формирующих асимметрию конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов
Индийского Союза. Путем анализа положений Конституции Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федерального уровня сделан вывод, что асимметрия конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации обусловлена рядом особенностей конституционно-правового статуса республик, автономных округов и автономной области. С целью обеспечения равноправия республик Российской Федерации с иными субъектами обоснована необходимость внесения поправки в пункт «а» части 1 статьи 72 Конституции РФ об обеспечении соответствия Конституции РФ и федеральным законам нормативных правовых актов республик, наравне с нормативными правовыми актами иных субъектов Российской Федерации.
Законодательное регулирование конституционно-правового статуса автономных округов нарушает один из основных принципов федеративного устройства России -равноправия субъектов, что связано с порядком разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также в части порядка распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов между областью и входящим в ее состав автономным округом. Делается вывод, что постановка принципа равноправия субъектов федерации в зависимость от их права договорным путем наделить органы государственной власти автономных округов равными полномочиями с органами государственной власти иных субъектов по предметам совместного ведения является некорректной попыткой предотвратить возникновение между областью и автономным округом споров о полномочиях их органов государственной власти. Обоснована необходимость использования общего подхода в разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении автономных округов с предоставлением права области и автономному округу заключить договор об ином порядке разграничения полномочий. Такой механизм позволит сохранить равноправие субъектов Российской Федерации ввиду того, что заключение договора будет основанием для изменения конституционно-правового положения субъектов федерации, а не его конституционно-правового статуса, так как все права и обязанности субъектов федерации, возникающие у них в связи с их вступлением в конституционно-правовые отношения, определяют содержание конституционно-правового положения субъекта как понятия динамичного.
Аналогичный подход используется и в отношении вопросов, связанных с порядком распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов. Формулируется точка зрения, в соответствии с которой законодательное закрепление поступления всех налоговых доходов от федеральных налогов и сборов в бюджет области нарушает принцип равноправия субъектов Российской Федерации не только между собой, но также и в отношениях с федерацией. Восстановление принципа
равноправия субъектов в отношениях с федерацией путем заключения договоров о перераспределении налоговых доходов от федеральных налогов и сборов является гипотетической возможностью. В связи с этим предложено пересмотреть вопрос законодательного регулирования настоящего вопроса с учетом принципа равноправия субъектов. Следует предусмотреть распределение налоговых доходов от федеральных налогов и сборов по бюджетам области и автономного округа с учетом территориального расположения налогоплательщика или объекта налогообложения, а также признать федеральные органы государственной власти обязательными участниками настоящего договорного процесса, так как речь идет о перераспределения налоговых доходов из федерального бюджета.
Асимметрия конституционно-правового статуса штатов Индийского Союза рассматривается в связи с особым конституционно-правовым статусом штата Джамму и Кашмир и северо-восточных штатов Индии. Отмечены исторические и национально-лингвистические факторы наделения указанных штагов особыми конституционными правами и обязанностями. Проведен анализ всех элементов конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир. Сделан вывод о том, что данный штат является единственным в Индии, который вправе принимать непосредственное участие в регулировании его конституционно-правового статуса, в том числе в связи с установленным требованием получения обязательного согласия штата на изменение его границ, а также ввиду его наделения правом принимать собственную конституцию и в связи с особым порядком разграничения предметов ведения, в соответствии с которым большая часть вопросов отнесена к предметам ведения штата с сохранением за ним всех остаточных предметов ведения. Особенность конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир обусловлена особым усложненным порядком внесения поправок в Конституцию Индии, регламентирующих конституционно-правовой статус этого штата, в связи с чем указанные нормы, изначально носившие временный характер, сохраняют свою юридическую силу до настоящего момента.
Особенности конституционно-правового статуса северо-восточных штатов обусловлены особым национально-лингвистическим составом населения, в связи с чем Конституция Индии предоставляет органам государственной власти данных штагов полномочия по регулированию таких вопросов, как вопросы социальных и религиозных практик народов, действие обычного права. Особенности национального и религиозного состава также нашли свое отражение в подходе к управлению племенами и территориями. Анализ отдельных положений Конституции позволяет говорить о том, что для разрешения национальных противоречий специально учреждаемые органы власти административно-территориальных единиц
штатов наделяются правом преимущественного регулирования ряда вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения (промышленность, транспортное сообщение, театр и кинематография, вопросы ирригации, каналов, водообеспечения и гидроэнергетики, лотерея, меры и весы, рыболовство и т. д.) при условии последующего утверждения принимаемых нормативных правовых актов Президентом Индии. Федерация и штаты не теряют своего права на регулирование вопросов, закрепленных за автономными районами и регионами, однако, принятые Парламентом Индии и Легислатурой штата законы подлежат рассмотрению Президентом Индии и Губернатором штата соответственно, которые разрешают вопрос о степени применимости такого закона в отношении конкретного автономного района.
Глава 3 «Предметы ведения и полномочия в системе федеративных отношений в Российской Федерации и в Индийском Союзе» посвящена анализу подходов к разграничению предметов ведения, используемых в России и Индии и механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
В параграфе первом «Предметы ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе» определяется понятийная основа института разграничения предметов ведения и полномочий, делается вывод, что предметы ведения, полномочия и компетенция являются характеристиками разных субъектов права: предметы ведения определяют статус субъектов федерации, а полномочия и компетенция - органов государственной власти.
Анализируются модели и подходы к разграничению предметов ведения, примененные в России и Индии. Модель, избранная в Индийском Союзе и предполагающая закрепление трех перечней предметов ведения (самым многочисленным из которых является перечень Союза) с сохранением остаточных вопросов за федерацией, создает впечатление, что перечень предметов ведения штатов узок, подавляющее количество вопросов подлежит регламентации исключительно на федеральном уровне. Однако фактически полномочия законодательных органов государственной власти штатов по регулированию вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, а также предметам ведения штатов, распространяются на более широкий круг вопросов, чем тот перечень вопросов, по отношению к которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять аналогичные полномочия. В то же время Конституция Индии закрепляет право федерации путем принятия закона уточнить границы предметов ведения по отдельным категориям вопросов, имеющим особое значение для Союза. Таким образом, внешне наделив штаты исключительным правом
по законодательному регулированию таких вопросов, как месторождения полезных ископаемых, центр оставляет возможность в одностороннем порядке такие полномочия забрать.
В России отмечаются факты осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в пределах предметов ведения субъектов федерации ввиду того, что закрепленные в общем виде вопросы ведения федерации, а также вопросы совместного ведения позволяют центру, осуществляющему их расширенное толкование, относить вопросы ведения субъектов федерации к перечням предметов ведения, определенным в статьях 71-72 Конституции РФ. В качестве примера такого злоупотребления представляется отнесение к предметам совместного ведения государственной гражданской службы субъектов федерации. Ввиду важности вопросов государственной гражданской службы в Российской Федерации обоснована необходимость отнесения к предметам совместного ведения федерации и ее субъектов вопроса определения общих принципов государственной гражданской службы в Российской Федерации путем внесения соответствующей поправки в часть 1 статьи 72 Конституции РФ (с сохранением государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в их ведении).
На основании изучения практики Верховного Суда Индии и Высоких судов штагов делается вывод, что казуальный подход Индии к разграничению предметов ведения сталкивается с проблемами, обусловленными недостаточным качеством юридической техники, что зачастую проявляется в регулировании взаимосвязанных между собой вопросов на разных уровнях государственной власти. Однако такой недостаток не лишает настоящий подход своей ценности: казуальный подход к разграничению предметов ведения позволяет исключить факты злоупотребления со стороны федерации или ее субъектов в связи с осуществлением их органами государственной власти полномочий за пределами принадлежащих предметов ведения. Казуальный подход рассматривается как достаточно перспективный метод разграничения предметов ведения, который, однако, требует особой тщательности и высокого уровня юридической техники.
Второй параграф «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза» посвящен проблематике разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов. Рассмотрены нормативный и договорный механизмы разграничения полномочий. Отмечается тот факт, что в Российской Федерации наблюдаются тенденции перехода к исключительно законодательному способу разграничения полномочий, что проявилось в усложнении порядка заключения договоров о разграничении полномочий, отходе от договорной практики. Ввиду того что договор
о разграничении полномочий закрепляется Конституцией РФ, представляется возможным в перспективе эффективное его применение, предлагается внести соответствующие изменения в механизм его заключения. Во-первых, отмечается отсутствие в частях 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации договора, как источника регулирования вопросов по предметам совместного ведения. В связи с этим делается вывод, что данное упущение могло привести к наделению договора юридической силой федерального закона, а также введению положения об обязательном его утверждении федеральным законом. Обосновывается необходимость внести соответствующие поправки с целью закрепить договор о разграничении предметов ведения и полномочий в качестве источника регулирования вопросов по предметам совместного ведения, а также установить требование о соответствии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации такому договору.
Законодательный механизм разграничения полномочий в первую очередь связан с положениями ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которых закреплен исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, однако ряд иных федеральных законов также осуществляют разграничение полномочий. Отмечается, что отдельные положения ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют полномочия субъектов путем отсылки к иным федеральным законам, в связи с чем определение полномочий Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О теплоснабжении» и рядом других законов не выходит за рамки положений указанного закона. Ряд федеральных законов также осуществляет разграничение полномочий по предметам совместного ведения, однако, такое разграничение представляет собой перенесение положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в тот или иной федеральный закон. Третью группу федеральных законов, осуществляющих разграничение полномочий по предметам совместного ведения, составляют законы, вступающие в противоречие с. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что требует их пересмотра.
В Индийском Союзе, в отличие от Российской Федерации, существуют механизмы передачи не только полномочий исполнительных органов
государственной власти с одного уровня на другой, но также и передачи законодательных полномочий штатов на федеральный уровень по предметам ведения штатов. Выделяются три основания осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти штатов: особые законодательные полномочия, чрезвычайные полномочия, а также реализация полномочий органов исполнительной власти штатов. Наибольший интерес вызывают особые законодательные полномочия, которые связаны с наступлением следующих случаев: при согласии двух или более штатов на регулирование вопросов их ведения на федеральном уровне или в связи с последующим принятием такого регулирования иным штатом; в общегосударственных интересах; во исполнение международных соглашений; при учреждении дополнительных судов на территории государства. Обосновывается возможность заимствования идеи многосторонности, заложенной в механизм передачи двумя и более штатами полномочий Союзу, в договорную практику разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в Российской Федерации. Анализ особенностей разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти штатов позволяет сделать вывод, что механизмы разграничения законодательных полномочий направлены на обеспечение контроля Союза по всевозможным вопросам при сохранении образа федеративною государства, в котором штаты активно участвуют в регулировании широкого круга вопросов, закрепленных в перечне предметов их ведения, а также предметов совместного ведения Союза и штатов.
В заключении обобщаются отдельные выводы проведенного исследования, обосновывается необходимость изучения индийского опыта в вопросах организации федеративного политико-территориального устройства. В приложении к диссертации содержатся практические рекомендации по внесению поправок в Конституцию Российской Федерации, а также изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части регулирования порядка замещения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, порядка разграничения полномочий между органами государственной власти области и входящего в ее состав автономного округа, распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов между указанными субъектами, заключения многосторонних договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В одном из приложений содержатся рекомендации по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части распределения налоговых доходов от федеральных налогов и сборов между областью и автономным округом.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии:
1. Кузнецова С. С. Асимметрия Индийского Союза в свете особенностей конституционно-правового статуса штата Джамму и Кашмир // Академический юридический журнал. - 2013. -№ 1 (51). - С. 33-37 (0,55 п. л.).
2. Кузнецова С. С. Асимметрия конституционно-правового статуса штатов Индии // Российский юридический журнал. - 2013. - № з (90). - С. 132-138 (0,7 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных изданиях:
3. Кузнецова С. С. Воздействие международных интеграционных процессов на конституционно-правовое положение штатов Индии // Вестник Уставного Суда Свердловской области. - 2012. - № 1 (14). - С. 256-264 (0,5 п. л.).
4. Кузнецова С. С. Проблемы асимметрии конституционно-правового положения субъектов Российской Федерации // Актуальные вопросы публичного права. - 2013. -Вып. 11.-С. 71-74(0,45п. л.).
Подписано в печать 14.11.2013 Формат 60x84 1/16
Усл.печл. 1,3 Тираж 160 экз. Заказ 4928.
Отпечатано в типографии ООО «Издательство УМЦ УПИ» г. Екатеринбург, ул. Гагарина, 35а, оф. 2 Тел.: (343) 362-91-16,362-91-17
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза: сравнительно-правовое исследование»
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Уральская государственная юридическая академия»
04201454587
Ни правах рукописи
Кузнецова Светлана Сергеевна
Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза: сравнительно-правовое исследование
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических паук
ИаучIп51 й руководитель доктор юридических наук, профессор Саликов М. С.
Екатеринбург
! .Содержание
Введение......................................................................................................................4
Глава 1. Теоретические и исторические основы конституционно-правового статуса субъекта федерации
£ 1. Соотношение конституционно-правового статуса и конституционно-правового положения субъекта федерации, понятие и содержание......................18
£ 2. Эволюция конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации........................................................................................34
$ 3. Эволюция конституционно-правового статуса штатов Индийского Сою ю..................................................................................................................................45
Глава 2. Признаки, конституционные права и обязанности субьектов Российской Федерации и платов Индийскою Союза
^ 1. Признаки субъектов Российской Федерации и штатов Индийского
Сою ¿а.......................................................................................................67
2. Конституционные права и обязанности субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза..............................................................89
£ 3. Проблематика симметрии и асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза.........118
Глава 3. Предметы ведения и полномочия в системе федеративных отношений в Российской Федерации и в Индийском Сонме
Ф 1. Предметы ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе......149
£ 2. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза.................................................189
Заключение
,222
Список литературы диссертационного исследовании................ .....225
Приложение № 1.........................................................................259
Приложение № 2........................................................................260
Приложение № 3........................................................................261
Приложение № 4.........................................................................262
Приложение № 5........................................................................266
Введение
Актуальность темы исследовании. Российским федерализм - достаточно молодое явление, которое требует постоянной научно-исследовательской работы. Отдельные вопросы федеративного устройства государства на протяжении последних 20 лет являются наиболее актуальными в науке конституционного права. К таким вопросам в свете проблем национально-территориального устройства государства относится конституционно-правовой статус субъекта федерации.
Несмотря па тот факт, что нормативная правовая база конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации достаточно полная, до настоящего момента остаются вопросы, требующие более глубокого исследования с целью обеспечения эффективного правового регулирования. В связи с этим изучение опыта иностранных государств остается по-настоящему актуальным, особенно это касается федераций, которые путем провозглашения федеративного политико-территориального устройства делают попытки разрешения острых этнических и религиозных противоречии. В первую очередь к таким федерациям относится Индийский Союз - государство с населением более миллиарда человек. Жители в нем говорят па нескольких сотнях языков и диалектов, из которых 22 признаны официальными союзной Конституцией. В стране исповедуются почти все мировые религии, а также широкий круг иных религиозных верований. Необходимо признать, что политическая ситуация в данном государстве не всегда характеризуете« стабильностью, что обусловлено зачастую неэффективными конституционно-правовыми мерами, к которым прибегает Правительство Индии. Однако сохранение единства в столь сложных условиях говорит о существовании богатого опыта урегулирования отдельных вопросов федеративного устройства, в юм числе конституционно-правового статуса штатов. Цепным является как положительный, так и негативный опыт Индийского Союза ввиду того, что его исследование поможет избежать совершения аналогичных ошибок, будет способствовать созданию благоприятных
условии для развития федеративных отношении 15 государстве.
Российская Федерация и Индийский Союз имеют много общего: большие территории, многообразие климатических поясов и др. Анализ исторических процессов позволяет выявить точки соприкосновения данных государств, а главное - проблему национального многообразия, которая во многом определяет политику государств в отношении их политико-территориальных единиц. В связи с этим научный и практический интерес представляют изучение и сопоставление различных подходов в определении конституционно-правового статуса политико-территориальных едпппц федераций с целыо определения наиболее эффективного способа разрешения стоящих перед Индией и Россией проблем многонациональных федераций.
Изучение конституционно-правового статуса штатов Индии, как одного из аспектов ее федеративного устройства, актуально ввиду повышения роли данного государства в геополитическом плане. Индийский Союз состоит в таких международных организациях, как: Британское Содружество наций, Шанхайская организация сотрудничества, БРИКС, Всемирная -торговая организация, Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, а также Организация Объединенных Наций. У России и Индии довольно много точек соприкосновения в международно-экономической сфере, а, следовательно, возникает потребность тщательного исследования различных аспектов правовой системы Индии, в том числе отдельных вопросов ее федеративного устройства. В 2000 году была подписана Декларация о стратегическом партнерстве между двумя странами. В ней определены такие сферы сотрудничества, как: энергетика, в том числе строительство на территории Индии электростанций, телекоммуникации, космос, высокие технологии и воспно-тсхпичсскос сотрудничество.
Степень научной разработанности. Сравнительно-правовые исследования в последние годы приобрели особую популярность, в большей части это коснулось аналитических работ по федеративным системам различных государств. Проблематика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации была исследована в большом количестве диссертант"! и
монографии, посвященных проблемам конституционно-правового статуса субъектов в целом, групп субъектов, а также отдельных субъектов Российской Федерации. Комплексных исследований федеративного устройства Индийского Союза краппе мало, большинство из них на сегодняшний день не могут применяться в современных реалиях (работа А. А. Мишина «Государственный строи Индии»1 была опубликована 15 1956 году и касается федеративного устройства Индийского Союза до проведения первой реорганизации штатов; монография Л. П. Ульяновой «Индия: правовое положение штатов» вышла в 1970 году — в период проведения второго этана реорганизации штатов, соответственно, предметом ее исследование стали вопросы конституционно-правового статуса штатов, существовавших иа 'тот момент). Наиболее актуальным па сегодняшний момент является диссертационное исследование Г. Б. Исиаевой «Индийский федерализм»', однако указанная работа касались всего комплекса вопросов федеративного устройства, в то время как отдельного исследования проблематики конституционно-правового статуса штатов Индии не проводилось. До настоящего момента отсутствует комплексное сравнительно-правовое исследование коиституциоиио-иравового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза. Представляется, что такое исследование является востребованным в условиях многонационального состава данных государств, где федеративное устройство используется в качестве одного из способов сохранения единства и государственной целостности.
Цели п задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются проведение комплексного сравнительно-правового анализа конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Индийского Союза, выявление базовых принципов, положенных в основу конституционно-правового статуса субъектов указанных федераций, анализ общих и особенных правовых институтов, регулирующих данный круг вопросов, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой
1 Мишин А. А. Государственный строй Индии. М., 1956.
Ульянова Л. II. Индия: правовое положение шгатон. М.. 1970
Испании Г. Б. Индийский федерализм: дне. ... канд. юрпд. наук. М., 1991.
базы Российской Федерации но рассматриваемым проблемам.
Для достижения указанной цели определены следующие задачи:
- изучение понятий «копеттпуцпонно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъектов федерации, определение их содержания и соотношения;
- анализ исторических процессов формирования федеративного устройства России и Индии, выявление политических, социальных и иных предпосылок наделения политико-террп горпальпых единиц исследуемых федераций соответствующим конституционно-правовым статусом и его развития;
- выявление обязательных признаков субьектов в Российской Федерации и в Индийском Союзе, сравнение механизмов их реализации. Анализ прав и обязанностей субъектов двух федераций, определяющих особенности их конституционно-правового ста 1 уса;
- анализ проблемы асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза, рассмотрение особенностей конституционно-правового статуса отдельных субъектов федерации;
- проведение сравнительно-правового анализа предметов ведения в Российской Федерации и в Индийском Союзе;
- выявление особенностей и механизмов разграничения полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов в России и в Индии.
Предметом исследования являются правовые нормы, с помощью которых осуществляется конституционное и законодательное регулирование различных аспектов конституционно-правового статуса субьектов Российской Федерации и Индийского Союза, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Ипдпп и Высоких судов се штатов, в той или иной мере касающихся вопросов конституционно-правового статуса субъектов исследуемых федераций.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, связанные с конституционно-правовым статусом субъектов в Российской
Федерации и в Индийском Союзе.
Теоретические источники исследования. Вопрос конституционно-правовою статуса субьектов федерации ноет комплексный характер, в связи с чем его исследование обусловлено необходимостью изучения общих вопросов федерализма, исюрпчсскпх, политических, социальных и иных аспектов формирования конкретной федерации, а шкже отдельных элементов констпгуционно-иравового статуса субъекюв федерации.
На настоящий момент проблема федерализма в ее различных аспектах является одной из наиболее актуальных тем пауки конституционного права. Общим вопросам федерашвного полпгико-террпюриалыюго устройства посвящены рабо!Ы следующих авторов: Р. Г. Абдулашпов, С. А. Авакьян, А. В. Безруков, А. Г. Вишневский, М. В. Глигпч-Золотарева, М. В. Гончаров, Н. М. Добрынин, И. Г. Дудко, Б. Л. Желе шов, Т. В. Заметпна, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапстяп, А. Т. Карасев, Е. Р. Кастель, А. II. Кокотов, Б. С. Крылов, М. И. Кукушкин, О. И. Кутафин, В. И. Лафитскпй, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, С. В. Лихолетова, А. А. Мишин. А. II. Мочалов. В. В. Певппскпй, М. С. Саликов, П. И. Савицкий, 10. И. Скуратов, Б. А. Стародубский, 10. Г. Судиицын, Э. В. Тадевосян, И. А. Умпова (Конюхова), А. II. Чертков, В. Е. Чиркни, О. И. Чистяков, Е. И. Шавловский, Б. С. Эбзеев, А. А. Югов, Э. С. Юсубов и другие. Особую категорию составляют исследования, посвященные конституционно-правовому статусу субъектов федерации, проблематике разграничения предметов ведения, а также ответственности субъекюв федерации. Среди шких работ необходимо выделип> псслсдоваиия В. В. Авершппа, Ф. С. Бскпровой, М. М. Борисовой, Е. В. Ворониной, Д. Е. Дымова, И. В. Евдокимова. А. А. Елисеевой, В. Г. Ермакова, А. А. Копдрашова, А. Н. Лебедева, А. А. Лпверовского, Е. Н. Лоторсва, А. В. Маргиева, М. А. Мещеряковой, В. П. Миронова, Д. В. Неманова, В. М. Платонова, И. 11. 11лешпвцева, М. В. Плеханова, М. К). Попова, А. И. Потапова, П. В. Прпстяжпова, С. Л. Сергсвннна, П. А. Соловьевой, П. Н. Чалзап и ряда других ученых. Также следует упомянуть ряд исследователей, чьи работы посвящены отдельным вопросам конституционно-правового екпуса штатов Индии: 10. М.
Алпатов, Я. М. Нельсон, Г. М. Григорьева, А. Н. Домрнн, Г. Б. Испаева, С. 10. Кашкпн, А. Л. Мишин, А. А. Празаускас, М. М. Сайфулпп, Н. И. Семенова, J1. П. Ульянова, Е. Ы. Ходачепко.
Среди зарубежных исследователей, чей научный интерес связан с различными аспектами индийского федерализма, в том числе конституционно-правовым статусом штатов Индийского Союза, можно выделить таких авторов, как: Б. Apopa (В. Агога), Д. Басу (D. Basil). Р. Бхач'ия (R. Bhatia), X. Бхатгачарая, (И. Bhattacharyya), М. Бхачтачарая (М. Bhattacharyya), М. Бергес (М. Burgess), Б. Чакрабарти (В. Chakrabarty), П. Чопра (P. Chopra), М. Чадда (М. Chadda), Б. Дуа (В. Dua), Р. Говпнда, (R. Govinda), Р. Хардгрсйв (R. Hardgrave), Г1. Хеииг (Р. Honig), Б. Хоуггон (В. Houghton), 11. Карат (Р. Karat), К. Канвар (К. Kanwar), А. Кумар (A. Kumar), С. Мпшра (S. Mishra), Е. Моудслп (Е. Mawdslcy), В. Мохан (V. Mohan), Г. Мэтыо (G. Mathew), А. Параш- (A. Narang), К. Рашедуддин (К. Rasheeduddin), JI. и С. Рудольф (L. Rudolph, S. Rudolph), А. Сингх (A. Singh), М. Сингх (М. Singh), И. Сингх (N. Singh), П. Сингх (P. Singh), Р. Саксена (R. Saxena), П. Сенгупта (P. Scngupta), К. Сураяирасад (К. Suryarprasad), Jí. Тиллин (L. Tillin), Р. Уотгс (R. Watts) и другие.
Эмпирическую основу исследовании составили Конституции России и Индии, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, Конституция штата Джамму и Кашмир, действующее законодательство Российской Федерации и Индийского Союза по вопросам, касающимся конституционно-правового статуса их субьекюв; решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Верховного Суда Индийского Союза и решения Высоких судов его штатов, а чакже акты, имевшие особое псюрпческое значение для становления субъектов рассматриваемых федераций.
Методологическую основу исследования сосчавлякл общенаучные методы, среди которых: анализ и синтез, диалектический меч од, сравнение, а также системный и исторический подходы. В исследовании используются правовые методы, в том числе метод сравни тельного государствоведеппя, сравнительно-правовой метод, метод разработки теоретических юридических
конструкции, а также инструменты юридической герменевтики.
Научная новизна исследования заключается в комплексном сравнительно-правовом исследовании конспиуциоипо-правового статуса субъектов двух мультикультурпых'1 федераций - Российской Федерации и Индийского Союза.
В российской пауке конституционного права конституционно-правовой статус существующих на настоящий момент штатов Индийского Союза ие был предметом самостоятельного исследования. Кроме того, данный вопрос не рассматривался с позиции сравнительно-правового анализа наряду с субъектами Российской Федерации.
В работе сформулированы элементы конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства, проанализированы положения Конституций п действующего законодательства исследуемых федераций с точки зрения объема прав и обязанностей пх субъектов, составляющих содержание их конституционно-правового статуса. В работе делается акцент на том, что при общности исторических предпосылок формирования федеративного государства, а также тенденций в социальной сфере, Российская Федерация и Индийский Союз избрали во многом различные подходы к формированию федеративного политико-территориального устройства, что привело к наделению субъектов федерации разным объемом прав и обязанностей. В результате проведенного исследования были сформулированы позитивные и негативные аспекты регулирования конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и штатв Индийского Союза, а также представлены предложения по совершенствованию действующего законодательства РФ.
Па защиту выносятся следующие положения:
1. Аргументирована необходимость разграничения понятий «конституционно-правовой статус» и «конституционно-правовое положение» субъекта федерации. Конституционно-правовой статус субъекта федерации определен как понятие статичное, состоящее из следующих элементов:
4 My:ibimu;yib>nypa'iui\i - чип мышления и политическом фи�
