Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации

Агеев, Олег Григорьевич

Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Агеев Олег Григорьевич

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

На правах рукописи

Москва - 2005

Диссертационная работа выполнена на кафедре конституционного и административного права Московского государственного социального университета.

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Вишняков Виктор Григорьевич

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, профессор

Барциц Игорь Нязбеевич

кандидат юридических наук, доцент Тютина Юлия Борисовна

Ведущая организация Московский городской университет управления Правительства Москвы

Защита состоится 21 апреля 2005года в 15.30 на заседании

Диссертационного совета Д 224.002.04 при Московском государственном

социальном университете по адресу: 129256, Москва, ул. В. Пика, 4/2, конференц-зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного социального университета: 107150, г. Москва, ул. Лосиноостровская, 24.

Автореферат разослан

2005 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор юридических наук,

доцент-

Н.Е. Борисова

1. Общая характеристика диссертационной работы.

Актуальность исследования. Формирование нового Российского Государства в период 90-х годов XX в. сопровождалось реформированием системы управления финансами, обновлением правовой базы бюджетной системы, использованием принципиально новых принципов ее функционирования.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. повлекло за собой изменение роли государства в бюджетно-налоговой сфере, расширение демократических основ в бюджетном устройстве, создание новых правовых механизмов финансового обеспечения различных уровней государственной и исполнительной власти. В этой сфере актуальными становятся проблемы поисков и практического применения эффективных и адекватных конституционным принципам и нормам форм и методов функционирования бюджетной системы.

Нахождение эффективных путей формирования принципиально новой бюджетной системы Российской Федерации было затруднено противоречиями и трудностями переходного периода, в котором находилась экономика страны, неразвитость, а в ряде случаев и отсутствием современных правовых институтов бюджетного и налогового регулирования экономических отношений. Хронический недостаток бюджетных средств вызывали острые противоречия между различными уровнями государственной власти и управления по поводу распределения этих средств. Сложился различный уровень социальной обеспеченности населения в отдельных регионах страны, не были устранены элементы жесткой централизации в распределении финансов.

До сих пор при подготовке и принятии бюджетных законов недостаточно учитываются положения Конституции Российской Федерации, нередко конституционные принципы и нормы оцениваются и трактуются ошибочно, в частности, принцип равноправия нижестоящих бюджетов перед вышестоящим бюджетом. Продолжается практика неисполнения ряда конституционных норм (например, в процессе перераспределения доходов между бюджетами разграничения бюджетных полномочий). В целом бюджетное законодательство не отвечает потребностям времени, не во всем соответствует действующей Конституции. Существующее состояние правового регулирования бюджетных отношений все еще порождает конфликты и противоречия между Российской Федерацией и ее субъектами, нередки случаи несогласованности между уровнями

власти в процессе перераспределения доходов и обязанностей по расходам бюджетов.

Проблема дальнейшего реформирования бюджетной системы становится особо актуальной в связи со стоящими перед страной стратегическими целями и задачами.

Основой для достижения этих целей и задач становится незыблемость Конституции Российской Федерации, гарантированных прав и свобод граждан. Выступая на расширенном заседании совместной коллегии Министерства финансов России и Министерства экономического развития и торговли России 19 марта 2004 г., Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул, что проведенная масштабная реорганизация Правительства должна привести к оптимизации исполнительной власти, повышению эффективности работы по управлению страной.

Одним из базовых инструментов модернизации экономики должен стать федеральный бюджет. И поэтому за основу его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны. Необходимо вплотную заняться реформированием всей бюджетной сети. Гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе. Это важно и для формирования эффективной социальной политики. Система льгот из безадресной и размытой должна стать более справедливой. Многие люди годами не видели никаких льгот и никакой поддержки. Эта поддержка должна быть ориентирована на тех, кто действительно нуждается в социальной помощи.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов. Что требует в свою очередь повышения роли правового регулирования бюджетных отношений, разработки конкретных правовых механизмов реализации конституционных принципов в бюджетной сфере.

все уровни власти будут иметь полномочия, полностью обеспеченные финансированием. Приняты два базовых федеральных закона, продолжается работа над федеральными законами о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. От этих законов будет зависеть экономический и финансовый потенциал каждого гражданина, каждой территории и страны в целом на длительную перспективу.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе конституционно-правового обеспечения механизма регулирования бюджетных отношений в условиях реформируемой экономики, в повышении эффективности бюджетных отношений на основе использования конституционных принципов.

Указанная цель достигается путем решения следующего комплекса задач:

- рассмотрение основных этапов развития бюджетной системы в России в 1991-2002г.г.; анализ проблемы асимметрии в бюджетных отношениях Российской Федерации и ее субъектов в условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 г.;

- комплексный анализ конституционных положений, выработка правовых механизмов, обеспечивающих надежное функционирование бюджетной системы, приведение положений бюджетного законодательства в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации;

- характеристика конституционных принципов правового регулирования бюджетных отношений и их классификация, разработка основ бюджетной политики в тесной взаимосвязи с конституционными принципами;

- определение формы конституционных взаимоотношений государства и местного самоуправления в бюджетной сфере и анализ специфики правового регулирования региональных межбюджетных отношений

- раскрытие причин бюджетных противоречий в сфере федерального и регионального законодательства, нахождения способов их решения с целью достижения баланса интересов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями;

- разработка предложений по концептуальным основам правового обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере;

- характеристика целей государственного управления, включая бюджетную политику, как основы совершенствования правового регулирования бюджетных

отношений, разработки мер, способствующих более полной реализации конституционных принципов и норм в процессе правового регулирования бюджетных отношений.

Состояние разработанности темы диссертации. Несмотря на признание отечественными юристами в области финансового права значимости исследования проблем конституционных основ бюджетных отношений, эти проблемы пока не подверглись комплексному научному анализу и в целом не получили должного теоретического разрешения.

В бюджетном праве данной проблеме посвящен ряд работ. Исследованию общих вопросов бюджетного права посвящены труды М.И. Пискотина. Анализ субъектов бюджетных правоотношений и других аспектов правового регулирования бюджетных отношений дается в работах Н.И. Химичевой. С позиций государственного управления большой вклад в понимание сущности и роли бюджета для современного государства внесли О.Н. Горбунов, Л.К. Воронова, Ю.В. Другова, Т.В. Конюхова, Ю.А. Крохина. Вопросы правового регулирования бюджетных отношений рассматриваются в работах В.В. Бесчеревных, К.С. Вельского, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Ю.А. Крохина, И.И. Кучерова, НА Куфаковой, Г.В. Петровой, Е.А. Ровинского, А.Д. Селюкова, Г.П. Толстопятенко и др.

Проблемы регулирования межбюджетных отношений конституционными и административно-правовыми нормами затронуты в работах И.И. Веремеенко, Ю.А. Тихомирова и др.

Большое значение для анализа конституционно-правовых аспектов бюджетной деятельности, путей совершенствования правового обеспечения бюджетной системы РФ имеют труды ученых: Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, Г.В. Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, Ю.И. Скуратова, В.И. Патрушева, В.А. Прокошина, В.В. Таболина, В.И. Фадеева и др.

Важный вклад в разработку бюджетной проблематики внесли ученые экономисты. В частности, можно выделить труды A.M. Бабича, О.И. Бетина, О.Г. Бежаева, О.В. Врублевской, Г.Б. Поляка, А.Г. Игудина.

конституционного права к данной проблеме остается все еще недостаточным, их усилия сосредоточиваются в основном на анализе отдельных аспектов этой актуальной темы. Следует в этой связи констатировать наличие целого ряда пробелов в разработке конституционных основ бюджетных отношений.

Объектом исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, опосредующие бюджетный процесс в Российской Федерации, отношения, складывающиеся в процессе реализации этих нормативных актов.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы бюджетных отношений, в частности, взаимоотношения Российской Федерации и российских регионов (территорий), складывающиеся в бюджетной сфере.

Теоретическая и методологическая база исследования представлена комплексом научных методов, позволяющих достичь научных результатов в процессе исследования воздействия конституционных прав на динамику функционирования бюджетной системы России.

Содержание работы базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности всех социальных процессов, включая бюджетную сферу. В процессе работы над диссертацией автором применялся системный анализ, а также методы сравнительного анализа содержания нормативных правовых актов, конкретной практики функционирования бюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Метод сравнительного анализа бюджетного законодательства федерального, регионального и местного уровней позволил автору выявить общее и особенное в сфере конституционно-правового обеспечения бюджетных отношений. В исследовании применялись также формально-юридический, функционально-структурный и социологический методы исследования.

Автор использовал достижения конституционного, административного и финансового отраслей права. Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, материалы газетных и журнальных публикаций, материалы органов государственной власти, посвященные решению проблем бюджетных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является первой в современной отечественной литературе работой, посвященной комплексному, системному исследованию конституционно-правового регулирования бюджетных отношений в условиях действия принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выводы, обладающие научной новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:

1. На основе анализа конституционных принципов, определяющих общие черты бюджетных отношений, выявлена их специфика, определены особенности механизма, форм и методов правового регулирования бюджетных отношений. Обоснована и предложена концепция совершенствования бюджетных отношений на основе принципов конституционного права Российской Федерации, даны рекомендации по проведению в соответствие положений бюджетного законодательства с положениями Конституции России.

2. Впервые в научный оборот введены положения, сформированные в частности, в Федеральном Законе Российской Федерации от 5 августа 2004г. №120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Определены конкретные пути для более конфетной реализации конституционных положений, включая отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу реализации бюджетного федерализма и принципа автономии местных бюджетов, распределения доходов и расходов между бюджетами по уровням бюджетной системы и последующего перераспределения доходов между нижестоящими бюджетами бюджетной системы.

3. Разработаны механизмы конституционного обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере. Подчеркивается, в частности, что правовое воздействие государства на бюджетные отношения является частью его управленческой деятельности, основанной на конституционных принципах и нормах. Научная новизна диссертации состоит и в том, чтобы раскрыть фундаментальный, определяющий характер конституционных принципов и норм на содержание финансовой и бюджетно-налоговой деятельности государства, что обеспечивает стабильность и эффективность самих бюджетных отношений.

4. Проведена классификация и систематизация конституционных принципов правового регулирования бюджетных отношений, раскрыты содержание принципа федерализма и специфика его отражения в бюджетной сфере, исследованы сущность и особенность проявления в бюджетной сфере принципа автономии местного самоуправления.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем конституционно-правового регулирования бюджетных отношений, формирования правовых механизмов воздействия конституционных норм и принципов на реформирование бюджетной системы, разработки практических мер по повышению эффективности этой системы.

Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение. Они могут быть учтены в деятельности государственных и муниципальных структур, занимающихся подготовкой и реализацией бюджетов всех уровней, а также использованы в преподавании в высшей школе, в подготовке руководящих кадров в системе государственного и муниципального управления.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы.

Во введении обоснован выбор и актуальность темы, показано состояние научной разработанности проблем, определены цели и задачи исследования, определены объект, предмет исследования, сформулированы научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, указана практическая значимость проведенного исследования.

Первая глава «Становление конституционно-правовых основ бюджетных отношений в Российской Федерации в современный период (1991-2004 гг.) состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Конституционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991-2004 гг.» посвящен формированию современной конституционно-правовой модели бюджетной системы в 90- годах.

С самого начала становление новой бюджетной системы сопровождалось острыми противоречиями. Они охватывали практически все основные элементы этой системы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и

структуру налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закрепленных бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания и др. В диссертации раскрывается природа этих противоречий, делаются выводы о причинах их возникновения и путях разрешения.

В 90-х годах в Российской Федерации проводилась политика повышения удельного веса топливно-энергетического и сырьевого комплексов, ориентированных на экспорт природных ресурсов. Это привело к резкому упадку отечественной промышленности, снижению доходов бюджетов. Кредитно-денежная система страны была сориентирована в основном на сферу обращения (спекулятивные финансовые операции, вывоз капитала за границу и др.), а неотрасли материального производства.

Негативные тенденции в экономике сопровождались бюджетным кризисом. Возросла, в частности, несбалансированность региональных бюджетов, что увеличивало дифференциацию уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

В параграфе содержится критика предложенной для использования в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу процветающих федеративных государств. Модель игнорировала различия региональных особенностей и условий, сложившихся в России. Методы их выравнивания применительно к России оказались, как показала практика, малоэффективными, противоречащими реальному развитию конституционно-правового регулирования бюджетных отношений.

Данный вывод сделан, в частности, на основе анализа двусторонних соглашений о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и республиками Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия. Эти и другие соглашения противоречили Конституции России как по форме, так и по содержанию. Накопленный в 90-х годах опыт составления и реализации бюджетов всех уровней убедительно показывает, что успешное реформирование бюджетного законодательства возможно только при соблюдении стабильности закрепленных в Конституции России единых принципов развития бюджетной системы Российской Федерации.

В параграфе подробно анализируется в этой связи положительная роль, которую сыграли Бюджетный кодекс России, постановление Российской Федерации от 30 июля 1998 г. «О концепции реформирования межбюджетных отношений в

Российской Федерации в 1999-2001 годах». Эти акты в значительной мере позволили преодолеть негативную тенденцию к ассиметричности в построении бюджетной системы государства, ограничить действие индивидуальных налогово-бюджетных отношений между Федерацией и отдельными регионами. Бюджетная система стала также более устойчивой и в результате принятия на федеральном уровне законов с обязательным определением источников финансирования.

Особенностью развития бюджетного законодательства во второй половине 90-х годов было то, что большое число федеральных законов, принятых для решения социальных проблем, не обеспечивались финансированием из федерального бюджета. Попытки переложить решение этих проблем на региональные и местные органы власти только усиливали несбалансированность всей бюджетной системы. Под влиянием экономических, политических и социальных факторов в огромный массив нормативных актов, действовавших в бюджетной сфере, постоянно вносились дополнения и изменения, что порождало множество противоречий в нормативных актах. Все это стало причиной того, что вокруг бюджетных вопросов постоянно возникали протестные движения и социальные конфликты.

Спешность формирования нормативной бюджетно-налоговой базы также стала причиной большого числа противоречий, внутренней несогласованности норм, пробелов в бюджетном законодательстве. В результате эффективность принимаемых в бюджетной сфере правовых актов была низкой, отсутствовали научно обоснованные подходы к методикам расчета этой эффективности. Однако главный недостаток бюджетной системы заключался в том, что формирование ее нормативной базы осуществлялось во многих случаях в отрыве от фундаментальных конституционных принципов, закрепленных в Конституции России 1993 г., от реформ, проводимых в социально-экономической сфере, в федеративных отношениях, в экономике.

После принятия в 1993 г. Конституции России бюджетное законодательство уже не соответствовало ей по содержанию и требовало обновления. К числу первых, соответствующих конституции законов, относится Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»1. Он определял основные принципы организации местных финансов, источники формирования и направления использования финансовых ресурсов

СЗРФ. 1997.№39.Ст.4464.

местного самоуправления, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Во втором параграфе «Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе конституционных принципов» анализируется процесс воздействия федеральной системы Российского государства, закрепленной в Конституции России, на формирование в 90-х годах трехуровневой бюджетной системы - федеральный бюджет; бюджеты субъектов Российской Федерации; местные (муниципальные) бюджеты. В то же время отмечается, что при отсутствии реальной самостоятельности местных бюджетов процесс выделения третьего уровня - местного бюджета - носил незавершенный характер. На территории субъектов Федерации сохранялась прежняя система неформализованного бюджетного регулирования, сводящаяся к централизованному сбалансированию доходов и расходов нижестоящих бюджетов. Поэтому одной из задач по дальнейшему развитию межбюджетных отношений в России должно было стать распространение положительного опыта правового регулирования бюджетных взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов на бюджетные отношения внутри регионов - между региональными и местными бюджетами. Практика показала, что этот процесс тормозился, во-первых, из-за отсутствия во многих территориальных единицах самостоятельно утверждаемых местных бюджетов со всеми вытекающими отсюда последствиями; во-вторых, из-за противоречия между фактически четырехуровневым и законодательно закрепленным трехуровневым территориальным делением, что затрудняло четкое и эффективное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы.

До сих пор в России согласно Конституции сохраняются унаследованные от дореформенного периода четыре уровня лолитико- и административно-территориальных единиц: Федерация - субъекты Федерации - города республиканского, краевого, областного, окружного (далее - регионального) подчинения и районы - города районного подчинения, поселки и сельсоветы. То есть фактически существуют местные территориальные единицы двух иерархических уровней. В значительной степени такая ситуация складывалась в результате неясности конституционных понятий «сельские и городские поселения».

В работе подробно говорится о том, что по действующему законодательству органы местного самоуправления могут образовываться во всех типах перечисленных местных территориальных единиц. В большинстве субъектов

Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные же единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах Российской Федерации муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов Российской Федерации формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов. Отсутствие самостоятельных бюджетов в низовых структурах (отдельных поселениях, входящих, например, в определенный район), а также ответственность перед избирателями и заинтересованность в собираемости доходов порождает серьезные проблемы в развитии местного самоуправления вообще. Последнее возможно лишь на низовом уровне отдельных поселений, интересы жителей которых заметно различаются.

В конце главы подводятся итоги развитию конституционно-правовой основы бюджетных отношений в Российской Федерации в 90-х годах. Говорится, в частности, что одной из основных проблем бюджетной системы, вытекающей из положений Конституции России, является проблема устранения асимметрии в бюджетных отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Формирование современной модели бюджетных отношений сопровождалось ярко выраженной децентрализацией государственных функций в рассматриваемой сфере. Однако децентрализация бюджетных функций государства не привела к адекватной бюджетной автономии региональных и местных бюджетов. Размер и структура большей части их расходных статей продолжал оставаться объектом жесткого регулирования со стороны федеральных структур власти. Общим недостатком сложившейся бюджетной системы оставалась нечеткость в разграничении расходных полномочий, низкая степень самостоятельности региональных и местных бюджетов. Органы власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления не имели возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и вынуждены были проводить политику выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В результате полностью отсутствовали стимулы к проведению ответственной

бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, реструктуризации бюджетной сети, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

Основной причиной сложившегося положения стала нестабильность законодательства. В течение 90-х годов федеральное законодательство в части предоставления региональным властям более широких полномочий в налогово-бюджетной сфере постоянно менялось. Проводимая же в 1998-2004 годах реформа системы межбюджетных отношений хотя и уменьшила произвольное распределение финансовой помощи регионам, но до конца так и не была доведена.

Вторая глава «Конституционно-правовые основы Формирования и развития бюджетной системы в Российской Федерации» включает два параграфа. В первом параграфе исследуются конституционно-правовые основы управления Федеральной бюджетной системой, во втором - конституционно-правовые основы управления региональной бюджетной системой.

Федеральное бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса России, принятых в соответствии с ним федеральных законов, в том числе ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете на очередной год. Бюджетное законодательство субъектов Федерации состоит из принятых в соответствии с Бюджетным кодексом законов субъектов Федерации, в том числе законов о бюджете субъекта Федерации на очередной год. Принадлежность к региональному бюджетному законодательству определяется на основе признака, кто принимает нормативные акты.

Поскольку Конституция России и бюджетное законодательство Российской Федерации имеют прямое действие на территории ее субъектов, то вместе с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления федеральное бюджетное законодательство составляет единую правовую систему бюджетных отношений на территории страны. Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральному бюджетному законодательству, если это законодательство регулирует вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации.

В основе всего бюджетного законодательства, говорится в главе, лежат следующие конституционные признаки бюджетной системы Российской Федерации:

1. Равноправие всех субъектов Российской Федерации в их финансовых отношениях с Федерацией. Равноправие не исключает разнообразия этих отношений. Субъекты Федерации могут использовать различные формы этих отношений при соблюдении принципов, установленных Конституцией России.

2. Конституционное разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между Федерацией и ее субъектами. При этом законодательно может быть установлено право финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня государственной власти.

3. Самостоятельность бюджетов различных уровней. Каждый из них имеет собственные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств.

4. Установление системы трансфертов, выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между региональными бюджетами одного уровня) дисбалансы. Целью такого выравнивания является обеспечение всех граждан страны, независимо от места их проживания, примерно равного уровня государственных услуг.

5. Закрепление специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение согласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

6. Приспособляемость, гибкость бюджетной системы, функционирующей в условиях переходного состояния экономики страны, в целом всего общества.

7. Единство бюджетной системы, которое выступает не как механическое объединение всех бюджетов, а как сочетание взаимодействующих элементов. Единство бюджетной системы обеспечивается единством правовой базы страны, денежной системы, бюджетной классификации, форм бюджетной документации и других оснований, а также единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения единого бухгалтерского учета.

Принцип единства бюджетной системы определяется принципом конституционного единства экономического пространства (ч.1 ст.8 Конституции), который предполагает осуществление в стране единой бюджетной и налоговой политики. Конституция России содержит п. «б» ч.1 ст. 114, согласно которой Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой

финансовой кредитной и денежной политики. На сред несрочную перспективу оно ставит задачу упрочения единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством.

Бюджетное законодательство основывается на перечисленных принципах Конституции России и состоит из законов фед ерального, регионального уровней, а также нормативно-правовых актов местного уровня. Непосредственной основой бюджетного законод ательства является Бюджетный код екс Российской Федерации Кодекс содержит весь комплекс институтов правового регулирования бюджетной системы страны Его положения опред еляют конкретное содержание всех других нормативно-правовых актов, входящих в бюджетное законодательство на федеральном, региональном и местном уровнях. Положения этих нормативно-правовых актов не могут противоречить Бюджетному кодексу, а если такие противоречия возникают, то применяются положения Бюджетного кодекса.

Соответствие бюд жетного законодательства Конституции России д олжно быть не только по формальному признаку (отсутствие противоречий), но и по существу. Дело в том, что Конституция как документ долговременного действия включает в себя целый ряд норм, имеющих концептуальное, программно-целевое содержание. Так или иначе это содержание проявляется в каждой норме Бюд жетного код екса, в результате обеспечивается реализация конституционных принципов и норм в практике бюд жетного законод ательства.

Такое соответствии определяется тем, что законодательные (пред ставительные) органы государственной власти на всех уровнях имеют право рассматривать и утверждать бюджеты, заслуживать отчеты об их исполнении, осуществлять последующий контроль за исполнением бюд жетов. В компетенцию этих органов входит формирование контролирующих структур и определение их прав и обязанностей в части исполнения соответствующего бюджета и внебюджетный фондов. На федеральном уровне к таковым контролирующим органам относится Счетная палата Российской Федерации.

В диссертации подробно анализируется роль Федерального собрания Российской Федерации: оно принимает проект федерального бюджета, вносит в него изменения, утверждает бюд жет и заслуживает отчет о его исполнении, а также контролирует ход его исполнения.

В диссертации подчеркивается, что бюджетная система Федерации эффективна лишь при четком разграничении полномочий и ответственности между всеми уровнями власти как по расходам, так и по доходам; наделении каждого уровня власти достаточными финансовыми ресурсами для реализации их полномочий; выравнивании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с целью достижения гарантированных государством социальных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Во втором параграфе главы «Конституционно-правовые основы управления региональной бюджетной системой» подчеркивается, что рациональная схема бюджетной системы предполагает адекватность доходных и расходных полномочий того или иного органа государственной власти. Но на практике в деятельности этого органа часто возникает «дисбаланс», «финансовый разрыв», который покрывается за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти. Этого «дисбаланса» не всегда удается избежать, в результате доходный потенциал и возможности различных регионов существенно различаются.

Проблема состоит в том, что распределение налоговых полномочий либо объектов налогообложения, проведенное с позиций экономической эффективности, не всегда отвечает требованию обеспечить той или иной уровень государственной власти доходами, необходимыми для финансирования закрепленных за ним предметов ведения. Это обстоятельство ведет к ежегодному переутверждению различных нормативов регулирующих доходов (налогов), что сопровождается конфликтами, спорами, непрерывными согласованиями в различных инстанциях. При этом руководство регионов вместо поисков дополнительных внутрирегиональных бюджетных поступлений нередко начинает требовать увеличения доли федеральных налогов, поступающей в бюджет региона, или вообще уклоняется от отчислений в федеральный бюджет. Снижаются в результате возможности федерального бюджета по оказанию финансовой помощи действительно нуждающимся регионам.

Актуальной в современных условиях является проблема разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Сфера совместного ведения предполагает ответственность за реализацию полномочий одновременно органов государственной власти Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Сам факт наличия совместных

полномочий является далеко недостаточным: нужен механизм их реализации путем определения объема полномочий каждого уровня органа власти.

В конце второй главы делаются выводы:

1. Отсутствие четкого разграничения расходных полномочий между бюджетами всех уровней, наличие большого числа так называемых «предметов совместного ведения» приводит к постоянным спорам между органами власти разных уровней относительно того, из какого бюджета должны выделяться средства на исполнение тех или иных функций и из бюджета какого уровня они должны финансироваться. 2. В результате нечеткого разграничения полномочий, а также вследствие наличия большого объема обязательств, возлагаемых на бюджеты нижестоящего уровня решениями вышестоящих уровней власти (федеральные и региональные «мандаты»), региональные и местные власти не столько проводят самостоятельную социальную и экономическую политику, направленную на экономическое развитие, развитие социальной сферы, создание благоприятного инвестиционного климата на соответствующей территории, сколько занимаются раздачей социальных пособий и выплатой компенсаций по льготам, установленным вышестоящими уровнями власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. 3. Имеющаяся ныне правовая система разграничения расходных полномочий во многом складывалась стихийно, без учета зависимости эффективности предоставления бюджетных услуг от уровня бюджета, из которого финансируются расходы на предоставление этих услуг населению. 4. До введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации единственным законом, где бы прямо говорилось о разграничении расходных полномочий (сфер ведения) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, была конституция 1993 г. (ст.ст.71 и 72). Однако соответствующие положения Конституции сформулированы нечетко. Некоторые полномочия закреплены в ней исключительно за федеральным уровнем, другие отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Предметы исключительного ведения субъектов Федерации не конкретизированы. Кроме того, в Конституции ничего не говорится о том, за кем признается верховенство в случае возникновения конфликта между решениями Российской Федерации и решениями ее субъектов по вопросам, находящимся в их совместном ведении, а также о том, какая из сторон несет главную ответственность по вопросам, отнесенным ст.72 Конституции Российской Федерации к сфере совместного ведения. Хотя в Конституции сказано, что

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе передавать осуществление части своих полномочий органам местного самоуправления, там ничего не говорится о том, какие вопросы непосредственно закрепляются за местным уровнем.

Третья глава диссертационного исследования посвящена анализу принципов конституционно-правового обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере.

В первом параграфе «Конституционно-правовые вопросы регулирования Федеральной бюджетной системы» подробно анализируется Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., одобренная постановлением Правительства Российской Федерации в августе 2001 г.

Основная причина кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на региональный и местный уровни финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. Заведомая невыполнимость и нерациональность ее требований позволяет субъектам Федерации и органам местного самоуправления перекладывать политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Отсутствие во многих случаях конфетных правовых механизмов по управлению государственными финансами снижает ответственность за его результаты, влечет за собой принятие решений по принципу «политической целесообразности».

Воздействие государства на процессы формирования бюджетных отношений происходит путем корректировки установленных бюджетных взаимосвязей, регулирования каналов прохождения и направления бюджетных потоков, уточнения пропорций распределения централизованных ресурсов и механизмов реализации их целевого назначения. Естественно, что наилучшие результаты достигаются на основе согласования позиций между федеральными и региональными органами государственной власти.

Целью «вертикального» бюджетного выравнивания является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем

финансирования конфетных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, разграничение бюджетной ответственности между соответствующими федеральными и региональными органами власти и управления.

Целевой ориентацией движения и перераспределения финансовых потоков должен являться рост объемов производства не только в целом по стране, но и в территориальном разрезе, что сопровождается ростом бюджетной обеспеченности граждан, проживающих на соответствующей территории.

Проблема бюджетной системы - это прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан, а не внутриорганизационная и правовая проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы между собой.

В этой связи подробно анализируется Федеральный Закон Российской Федерации от 5 августа 2004г. №120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», в соответствии с которым устанавливаются новые бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Федеральный Закон развивает и конкретизирует правовые механизмы реализации конституционных принципов, укрепляет единство бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральный бюджет играет важнейшую роль в осуществлении социальной политики государства. Особое значение имеет в этой связи стабилизационная и преобразующая функции бюджета, активное использование бюджетного механизма для стимулирования экономического роста, ускорения научно-технического прогресса, решения социальных проблем.

Во втором параграфе главы «Совершенствование правовых механизмов реализации конституционных принципов на региональном уровне» подчеркивается, что сложившиеся пропорции в финансировании бюджетных расходов в основном соответствуют принципам децентрализованной бюджетной системы. Несмотря на это, российское законодательство не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения расходных полномочий между органами публичной власти разных уровней, а также механизмов защиты региональных и местных бюджетов от «нефинансируемых мандатов».

В третьем параграфе «Реформирование системы организации бюджетного процесса на основе использования программно-целевых методов» обосновывается

тезис о том, что использование программно-целевых методов в бюджетном процессе станет расширение и углубление применения конституционных принципов, о которых говорится в диссертации.

Как это уже неоднократно подчеркивалось в работе, основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны) уровня, и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в их сочетании. Когда выравнивающая функция становится резко преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, в ущерб ей, требуется внесение корректив в действующий механизм бюджетных отношений.

Из двух основных функций межбюджетных отношений в последние годы все в большей степени преобладает выравнивающая функция. Это вызывает рост иждивенческих настроений на местах как результат все нарастающего усиления централизации и перераспределения средств в регионы через федеральный бюджет в форме безвозмездных перечислений. Уровень их в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации увеличился более чем в два раза, с 9,5% в 2000 г. до 19,5% в 2003 г.

Основополагающий принцип программно-целевого метода - обеспечение взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Он реализуется посредством внедрения системы соответствующих правил и процедур в бюджетный процесс. Распорядители бюджетных средств обосновывают объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя стратегические цели своей деятельности, которые они намереваются достичь с учетом стратегии на среднесрочную и долгосрочную перспективу и в соответствии с отведенными им функциями; тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели, и которые, в свою очередь, направлены на достижение значимых для общества результатов; внутриведомственные программы, предусматривающие производство услуг определенного качества и объема и обеспечивающие решение конфетных тактических задач.

Поскольку подавляющее большинство стратегических задач социально-экономической политики выходит за пределы одного бюджетного года и встроено в систему среднесрочных программ социально-экономического развития страны, на практике принципы программно-целевого планирования будут реализовываться в условиях среднесрочного горизонта планирования. Интеграция социально-экономического и бюджетного планирования на среднесрочный период на основе принципов программного планирования ляжет в основу реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 г. и в последующие годы.

На федеральном уровне необходимо, подчеркивается в диссертации, будет обеспечить тесную координацию бюджетной реформы с реформой государственной службы и административной реформой, увязку объемов бюджетных ассигнований органам государственной власти с объемом и структурой функций этих органов; своевременную корректировку структуры ассигнований после инвентаризации и пересмотра функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также оценку эффективности выполняемых функций на основе показателей, сопоставляющих фактические и ожидаемые результаты от предоставления государственных услуг.

Дальнейшее развитие реформы будет включать в себя предоставление бюджетным органам большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов при одновременном росте их ответственности за достижение поставленных целей.

Глава III диссертации содержит следующие выводы: 1. Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России, на наш взгляд, состоит в слишком резкой диспропорции между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Поэтому реализация реформы межбюджетных отношений и региональных финансов не может быть полноценной без серьезной реформы бюджетного устройства субъектов Федерации в целом. Это предполагает, прежде всего, упорядочивание бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления, ликвидацию особого бюджетного статуса отдельных субъектов Федерации, отмену двусторонних соглашений с субъектами Федерации по вопросам межбюджетных отношений. 2. Можно утверждать, что концепция, сформулированная и описанная в Бюджетном кодексе, не соответствует основополагающим принципам межбюджетных отношений. 3. Предлагается в этой

связи пересмотреть данную концепцию путем включения в перечень вопросов местного значения в явном, не допускающем неоднозначных толкований виде ответственности органов местного самоуправления за предоставление базовых общественных услуг (образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, организация предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т.д.) и их финансирования из местного бюджета на общих основаниях (в основном за счет собственных налогов и нецелевой финансовой помощи при возможном использовании целевых субсидий, покрывающих часть затрат на определенные расходы). Как нам представляется, данный перечень должен содержать обязательный (минимальный) перечень вопросов, за решение которых принимает ответственность то или иное муниципальное образование. Право муниципальных образований на указание в своем уставе дополнительных функций должно касаться только иных общественных услуг (вопросов). 4. Конституционно-правовые проблемы порождаются и тем, что действующее законодательство не содержит понятия «Муниципальные образования разного уровня». Нет его и в законе «О местном самоуправлении». Отсюда проистекает нарушение принципа равенства прав муниципальных образований и недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому.

В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, сформулированы теоретические выводы и практические рекомендации по результатам выполненной работы.

Основные положения диссертационной работы отражены в следующих публикациях автора:

1. Агеев О.Г. Динамика правовой модели бюджетного федерализма в России (1991-2002 гг.) //Журнал «Юридические науки». 2003. № 3. -1,2 п.л.

2. Агеев О.Г. Динамика правовых отношений центра с регионами (территориями) в РСФСР 1918-1991 гг. //Журнал «Юридические науки». 2003. № 2. -0,8 п.л.

3. Агеев О.Г. Правовые основы осуществления бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации // Актуальные проблемы современной науки. 2003. № 5. с- 2,5 п.л.

4. Агеев О.Г. К вопросу о правовой модели бюджетного устройства в России // Журнал «Аспирант и соискатель (принято к опубликованию).

Издательство Московского гуманитарного университета Подписано в печать 17 марта 2005 года Тираж 100 экз. Объем 1 п.л. Зак. № Ш

Печатно-множительное бюро МосГУ 111395, Москва, ул. Юности, 5/1 ,кор. 3

262

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Агеев, Олег Григорьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА L СТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ (1991-2004 г.г.) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Конституционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991 —2004 гт.

§ 2. Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе конституционных принципов.

Глава П. КОНСГИТУЦИОННО-ПРАВОВЬШ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой „.

§ 2. Конституционно-правовые основы управления региональной бюджетной системой.

ГЛАВА Ш. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕФОРМЫ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ.

§ 1. Конституционно-правовые вопросы регулирования федеральной бюджетной системы.

§ 2. Совершенствование правовых механизмов реализации конституционных принципов на региональном уровне.

§ 3. Реформирование системы организации бюджетного процесса на основе использования программно-целевых методов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации"

В этой сфере актуальными становятся проблемы поисков и практического применения эффективных и адекватных конституционным принципам и нормам форм и методов функционирования бюджетной системы.

Нахождение эффективных путей формирования принципиально новой бюджетной системы Российской Федерации было затруднено противоречиями и трудностями переходного периода, в котором находилась экономика страны, неразвитость, а в ряде случаев и отсутствием современных правовых институтов бюджетного и налогового регулирования экономических отношений. Хронический недостаток бюджетных средств вызывали острые противоречия между различными уровнями государственной власти и управления по поводу распределения этих средств. Сложился различный уровень социальной обеспеченности населения в большинстве регионов страны, не были устранены элементы жесткой централизации в распределении финансов.

До сих пор при подготовке и принятии бюджетных законов недостаточно учитываются положения Конституции Российской Федерации, нередко конституционные принципы и нормы оцениваются и трактуются ошибочно, в частности, принцип равноправия нижестоящих бюджетов перед вышестоящим бюджетом. Продолжается практика неисполнения ряда конституционных норм (например, в процессе перераспределения доходов между бюджетами, разграничения бюджетных полномочий). В целом бюджетное законодательство не отвечает потребностям времени, не во всем соответствует действующей Конституции. Существующее состояние правового регулирования бюджетных отношений все еще порождает конфликты и противоречия между Российской Федерацией и ее субъектами, нередки случаи несогласованности между уровнями власти в процессе перераспределения доходов и обязанностей по расходам бюджетов.

Основой для достижения этих целей и задач становится, говорилось в майском (2003год) Послании Президента Российской Федерации, незыблемость Конституции Российской Федерации, гарантированных прав и свобод граждан. Конкретные задачи ставятся Президентом Российской Федерации в ежегодных Бюджетных посланиях. В посланиях на 2003-2004 годы, в частности, говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Ставятся конкретные задачи: повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть возможность утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Подчеркивается необходимость создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.

Выступая на расширенном заседании совместной коллегии Министерства финансов России и Министерства экономического развития и торговли России 19 марта 2004 г., Президент Российской Федерации В.ВЛутин сказал, что проведенная масштабная реорганизация Правительства должна привести к оптимизации исполнительной власти, повышению эффективности работы по управлению страной. Необходимо оперативно внести все необходимые изменения в правовые акты, включая нормативную базу деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств. Ад министративную реформу следует рассматривать как средство, как способ решения важнейших задач в экономической и социальной сфере1.

Президент России выделил главные моменты, на которых предстоит сосредоточиться: 1) Необходимо не только сохранить, но и упрочить позитивные макроэкономические тенденции. Последовательно снижать инфляцию, поддерживая устойчивый валютный курс и создавая условия для полной конвертируемости рубля. 2) Надо избавляться от отживающих и отживших свой век неконкурентных производств и создавать экономическую среду, восприимчивую и к инновациям, и к новым технологиям. Одним из базовых инструментов модернизации экономики должен стать федеральный бюджет. И поэтому за основу его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны. 3) Надо вплотную заняться реформированием всей бюджетной сети. Гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе. Это важно и для формирования эффективной социальной политики. Система льгот из безадресной и размытой должна стать более справедливой. Многие люди годами не видели никаких льгот и никакой поддержки. Эта поддержка должна быть ориентирована на тех, кто действительно нуждается в социальной помощи.

1 «Федеральный бюджет должен стать инструментом модернизации экономики» (материалы расширенного заседания совместной коллегии Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации 19 марта 2004 г.) // Финансы. 2004. N8 4. С.З.

Важным инструментом реализации этих целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (п. «е» сг.71 Конституции России).

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществление комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

Согласно одобренным Правительством России приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством федеральных целевых программ направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического регулирования, обеспечение внутренней и внешней безопасности, на активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.

Эффективное решение этих задач требует повышения роли конституционно-правового регулирования бюджетных отношений, разработки конкретных правовых механизмов реализации конституционных принципов в бюджетной сфере.

В настоящее время в рамках и на основе Конституции России создается законодательная база для разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления. С 2007 г. все уровни власти будут иметь полномочия, полностью обеспеченные финансированием. Принят базовый Федеральный Закон Российской Федерации от 5 августа 2004 года №120 «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования междюбжетных отношений»1, в соответствии с которым устанавливаются новые бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Федеральный Закон развивает и конкретизирует правовые механизмы реализации конституционных принципов, укрепляет единство бюджетной системы Российской Федерации.

Регионы Российской Федерации стоят перед началом крупномасштабной реформы региональной и местной власти. Требуется в этой связи сохранить уровень социальной защиты населения, динамику повышения заработной платы бюджетникам, из общего числа которых две трети финансируются из региональных и местных бюджетов. Региональным властям необходимо выработать такую систему социальной защиты, которая позволила бы заменить действующую систему без ущемления конституционных прав и свобод граждан, без социальных потрясений.

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством. Решение социальных проблем становится главным условием экономического роста. К этим проблемам относится, в частности,

1 СЗ РФ.2004.№39.Ст.3535 сокращение уровня бедности в 2007 г. до 10-12% населения прошв 20,5% в 2003 г.; резкое усиление развития малого бизнеса, прежде всего, в сферах инноваций и услуг для населения.

Указанная цель достигается путем решения следующего комплекса задач:

- рассмотрение основных этапов развития бюджетной системы в России в 19912004 г.г.; анализ проблемы асимметрии в бюджетных отношениях Российской Федерации и ее субъектов в условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 г.;

- комплексный анализ конституционных принципов и норм, выработка правовых механизмов, обеспечивающих надежное функционирование бюджетной системы, приведение положений бюджетного законодательства в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации;

- выявление роли Конституции Российской Федерации как определяющего фактора развития бюд жетной системы России;

- характеристика конституционных принципов правового регулирования бюджетных отношений и их классификация, раскрытие сущности принципов бюджетной системы в тесной взаимосвязи с конституционными принципами;

- определение формы конституционных взаимоотношений государства и местного самоуправления в бюджетной сфере и анализ специфики правового регулирования региональных бюд жетных отношений;

- характеристика правовой системы расходов и расходных полномочий Федерации и регионов, бюджетных доходов и налоговых полномочий, федерального законодательства, регулирующего вопросы передачи расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и осуществления бюджетного процесса в субъектах Федерации;

- раскрытие причин бюджетных противоречий и характеристика способов их решения с целью достижения баланса интересов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями;

- разработка пред ложений по концептуальным основам правового обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере;

- характеристика целей государственного управления, включая бюджетную политику, как основы совершенствования правового регулирования бюджетных отношений, разработки мер, способствующих более полной реализации конституционных принципов и норм в процессе правового регулирования бюджетных отношений.

В бюджетном праве данной проблеме посвящен ряд работ. Исследованию общих вопросов бюджетного права посвящены труды М.И. ГГискотина. Анализ субъектов бюджетных правоотношений и других аспектов правового регулирования бюджетных отношений дается в работах НИ. Химичевой. С позиций государственного управления большой вклад в понимание сущности и роли бюджета для современного государства внесли ОН. Горбунов, Л.К. Воронова, ЮБ. Другова, ТБ. Конюхова, ЮЛ. Крохина. Вопросы правового регулирования бюджетных отношений рассматриваются в работах ВБ. Бесчеревных, К.С. Вельского, ЕЮ. Грачевой, МА Гурвича, Т.С. Ермаковой, МБ. Карасевой, АЛ Козырина, ЮА

Крохиной, И.И. Кучерова, НА Куфаковой, ГБ. Петровой, ЕА Ровинского, АД. Селюкова, ГЛ. Толстопягенко и др.

Проблемы регулирования межбюджетных отношений конституционными и административно-правовыми нормами затронуты в работах И.И. Веремеенко, ЮА Тихомирова и др.

Большое значение для анализа конституционно-правовых аспектов бюджетной деятельности, путей совершенствования правового обеспечения бюджетной системы РФ имеют труды ученых: ГБ. Атаманчука, ИЛ. Бачило, В .Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафина, ГБ. Мальцева, АФ. Ноздрачева, ЮЛ Скуратова, В Л. Патрушева, В А Прокошина, ВБ. Таболина, В .И. Фадеева и др.

Важный вклад в разработку бюджетной проблематики внесли ученые экономисты. В частности, можно выделить труды АМ. Бабича, О И. Бегина, О.Г. Бежаева, ОБ. Врублевской, Г.Б. Поляка, АГ. Игудина.

Вместе с тем, отсутствует целостная теоретическая концепция для решения правовых вопросов воздействия Конституции России на бюджетную систему Российской Федерации. До настоящего времени внимание представителей конституционного права к данной проблеме остается все еще недостаточным, их усилия сосредоточиваются в основном на анализе отдельных аспектов этой актуальной темы. Следует в этой связи констатировать наличие целого ряда пробелов в разработке конституционных основ бюджетных отношений.

Предметом диссертационного исследования являются консппуционно-правовые основы бюджетных отношений, в частности, взаимоотношения Российской Федерации и российских регионов (территорий), складывающиеся в бюджетной сфере.

Содержание работы базируется на принципах диалектики, взаимосвязанносги и взаимообусловленности всех социальных процессов, включая бюджетную сферу. В процессе работы над диссертацией автором применялся системный анализ, а также методы сравнительного анализа содержания нормативных правовых актов, конкретной практики функционирования бюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Метод сравнительного анализа бюджетного законодательства федерального, регионального и местного уровней позволил автору выявить общее и особенное в сфере конституционно-правового обеспечения бюджетных отношений. В исследовании применялись также формально-юридический, функционально-структурный и социологический методы исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является первой в современной отечественной литературе работой, посвященной комплексному, системному исследованию конституционных основ правового регулирования бюджетных отношений в условиях действия принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации.

1. Выявлена специфика бюджетных отношений как составной части конституционно-правовой системы Российской Федерации, определены особенности механизма, форм и методов правового регулирования бюджетных отношений. Обоснована и предложена концепция совершенствования правового института бюджетных отношений на основе принципов конституционного права Российской Федерации, даны рекомендации по проведению в соответствие положений бюджетного законодательства с положениями Конституции России.

2. Впервые в научный оборот введен целостный комплекс законов и законодательных актов, опосредующий бюджетный процесс в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы. Определены конкретные пути для более конкретной реализации конституционных: положений, включая отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу реализации бюджетного федерализма и принципа автономии местных бюджетов, распределения доходов и расходов между бюджетами по уровням бюджетной системы и последующего перераспределения доходов между нижестоящими бюджетами бюджетной системы.

3. Разработаны концептуальные основы конституционного обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере. Подчеркивается, в частности, что правовое воздействие государства на бюджетные отношения является частью его управленческой деятельности, основанной на конституционных принципах и нормах. Научная новизна диссертации состоит и в том, что делается попытка раскрыть фундаментальный, определяющий характер конституционных принципов и норм на содержание финансовой и бюджетно-налоговой деятельности государства, что обеспечивает стабильность и эффективность самих бюджетных отношений.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Агеев, Олег Григорьевич, Москва

Выводы (по главе Ш):

1. Основная причина хронического кризиса бюджетных отношений и региональных; финансов России, на наш взгляд, состоит в слишком резкой диспропорции между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Поэтому реализация реформы межбюджетных отношений и региональных финансов не может быть полноценной без серьезной реформы бюджетного устройства субъектов Федерации в целом. Это предполагает, прежде всего, упорядочивание бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления, ликвидацию особого бюджетного статуса отдельных субъектов Федерации, отмену двухсторонних соглашений с субъектами Федерации по вопросам межбюджетных отношений.

2. Можно утверждать, что концепция, сформулированная и описанная в Бюджетном кодексе, не соответствует основополагающим принципам межбюджетных отношений. Она требует, фактически, чтобы собственные (местные) налоги использовались только на финансирование ограниченного и по суш произвольно выбираемого муниципальным образованием круга вопросов, тогда как основная часть

1 См.: Лавров A.M. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный расходов местных бюджетов должна формироваться за счет иных («переданных») доходов - либо отчислений от регулирующих налогов, либо целевой финансовой помощи. В итоге теряется связь между уплатой налогов и предоставлением услуг, местные власти не несут ответственности за объем и качество большей части бюджетных услуг, так как местные бюджеты попадают в полную зависимость от межбюджетного регулирования и т.д.

3. Предлагается в этой связи пересмотреть данную концепцию путем включения в перечень вопросов местного значения в явном, не допускающем неоднозначных толкований виде ответственности органов местного самоуправления за предоставление базовых общественных услуг (образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, организация предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и тд.) и их финансирования из местного бюджета на общих основаниях (в основном за счет собственных налогов и не целевой финансовой помощи при возможном использовании целевых субсидий, покрывающих часть затрат на определенные расходы). Как нам представляется, данный перечень должен содержать обязательный (минимальный) перечень вопросов, за решение которых принимает ответственность то или иное муниципальное образование. Право муниципальных образований на указание в своем уставе дополнительных функций должно касаться только иных общественных услуг (вопросов).

4. Конституционно-правовые проблемы порождаются и тем, что действующее законодательство не содержит понятия «Муниципальные образования разного уровня». Нет его и в Законе от 6 октября 2003 г. «О местном самоуправлении»1. Отсюда проистекает нарушение принципа равенства прав муниципальных образований и недопустимости подчиненности одного муниципального образования другому. Законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что если в границах опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3. С.11. территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, разграничение предметов ведения и источников доходов местных бюджетов осуществляется законом субъекта Федерации. Данные нормы фактически противоречат друг другу и не позволяют провести «вертикальное» разграничение расходных и налоговых полномочий между муниципалитетами разных территориальных уровней. В итоге в большинстве субъектов Федерации реализован «одноуровневый», как правило, территориальный, в отдельных случаях — поселенческий принцип организации местного самоуправления, не позволяющий провести должным образом реформу межбюджетных отношений. Правда, Закон от 6 октября 2003 г. дает определенную надежду на модернизацию бюджетных отношений Центра и регионов, а также внутри структурных формирований в регионах.

5. Отдельные элементы бюджетирования по целям и результатам применяются в российской практике достаточно длительное время. Накоплен значительный опыт разработки и реализации федеральных целевых программ, являющихся действующим элементом целевого программного планирования, создан и успешно действует Фонд реформирования региональных финансов, в котором реализована идеология распределения бюджетных средств в зависимости от достижения заранее определенных целей и применяется эффективная система мониторинга. На эти элементы можно опираться, их нужно развивать при дальнейшем совершенствовании управления государственными финансами.

Вместе с тем, по-прежнему требуют своего решения сохраняющиеся проблемы чрезмерной зарегламентированносги бюджетной системы, ее нацеленности на содержание сложившейся сети бюджетных учреждений и отсутствие стимулов к эффективному оказанию государственных услуг, слабой увязки среднесрочного социально-экономического планирования и годовых бюджетов.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.3822.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ динамики конституционной основы бюджетных отношений в период с 1991 по 2004 гг. показал, что демократизация российского общества, коренные изменения в экономической и общественной жизни не сняли с повестки дня вопросы самостоятельности российских решонов и муниципальных образований, перераспределительного характера федерального бюджета, асимметрии бюджетного устройства РФ, перекосов в разделении налоговых поступлений между федеральным Центром и регионами.

Подробное изучение и оценка бюджетной системы Российской Федерации и решонов (территорий) в 90-е годы показывает, что формирование Российской Федерации в качестве самостоятельного реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы правовой модели бюджетного устройства и межбюджетных отношений. За период с начала 90-х годов в этом процессе можно выделить 3 этапа: 1991-1993 гг., 1994-1998 гг. и 1999-2004 гг.

Период 1991-1994 гг. может быть определен как период «стихийной» законодательной децентрализации межбюджетных отношений, когда продолжала существовать система межбюджетньтх отношений, унаследованная от Советского Союза. Региональные и местные бюджеты, по существу, представляли собой продолжение федерального бюджета, а система межбюджетных отношений характеризовалась жесткой централизацией финансовых потоков. Отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе, и межбюджегные трансферты все также использовались для балансировки нижестоящих бюджетов, размер которых официально определялся на базе нормативов расходных потребностей, а на деле — в основном на договорной основе. Определенные изменения в этой системе были связаны с передачей ряда расходных полномочий с федерального уровня на субфедеральный, которые носили характер «стихийной децентрализации» бюд жетных ресурсов. В итоге доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50 - 55 процентов. Понято, что федеральный центр стремился к достижению сбалансированности федерального бюджета отчасти с целью прекратить финансирование дотаций и расходов, на которые в федеральном бюджете уже просто не было средств. Одновременно в этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших конституционные принципы бюджетного федерализма, хотя ни один из них в полной мере так и не был реализован. На деле эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и протекала под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами.

После принятия Конституции 1993 г. и введения в конституционное русло отношений Федерации и ее субъектов постепенно стали происходить важные изменения в системе правовых отношений между федеральным и региональными бюджетами. В частности, был начат процесс перехода к более или менее унифицированным бюджетным правовым отношениям. В 1994 - 1995 гг. впервые на конституционных основах была проведена реформа по упорядочиванию финансовых отношений между федеральным Центром и регионами. Были разработаны и приняты единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации -регионов, средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе определенных правил, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей. Созданная в этот период система бюджетных взаимоотношений в большей степени соответствовала внешним признакам общего и бюджетного устройства федеративных государств.

Однако в этот период реформа еще не коснулась субрегиональных отношений, и субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с местными бюджетами так, как считали нужным. В большинстве случаев эти отношения существенно не отличались от межбюджетных отношений в советском периоде.

Незавершенность процесса реформирования межбюджетных отношений послужила основной причиной обострения в 1996 -1998 гг. кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы. Массовый характер приобрели неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов, обострилась проблема федеральных не финансируемых мандатов. На решение этих проблем была направлена принятая в 1998 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999 - 2001 гг.

Наконец, 1999-2004 гг. явились периодом более последовательной правовой политики системного урегулирования межбюджетных отношений на конституционных основах. В частности, была внедрена новая, значительно более объективная и прозрачная методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, начат процесс сокращения не финансируемых федеральных мандатов», упорядочено разделение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, остановлена тенденция к индивидуализации налогово-бюджетных отношений между центрами и регионами, создан организационный механизм выработки и реализации решений, основанный на взаимодействии различных ветвей и уровней власти. На основе Бюджетного и Налогового кодексов была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, «федеральных» мандатов, разработаны и предложены методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений. В результате проведенной реформы повысилась объективность и прозрачность налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральным Центром и субъектами Федерации, стабилизировалось состояние региональных финансов.

Однако наметившиеся позитивные тенденции не являются, да и не могут быть, во время постоянных перемен устойчивыми, Правовая система межбюджетных отношений и региональных финансов по-прежнему носит переходный характер, не имеет четких и стабильных правил и не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма Правовая реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как правовые причины разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы. Необходимо распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения между региональными и местными властями), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

Эти задачи легли в основу новой среднесрочной Программы Правительства, принятой в августе 2001 г. и рассчитанной на период до 2005 г. Заметим, что в отличие от предыдущих решений данное постановление Правительства в большей мере отвечает конституционным основам взаимоотношений Центра и регионов. Что же касается цели Программы, то целью ее является создание фундамента реального бюджетного федерализма в России - системы бюджетного устройства, позволяющей проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Но проходящая ныне реформа межбюджетных отношений не коснулась проблем законодательного разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, проблем распространения реформ на уровень субъектов Федерации, т.е. проблем развития нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, что является причиной многих неразрешенных, традиционных для России проблем бюджетного федерализма

Логика формирования межбюджетных отношений Центра и регионов (территорий) развивается по пути децентрализации. В существенной степени на это нацелен Закон о местном самоуправлении. Об этом говорит и положение Закона о формировании бюджетов муниципальных образований, что неминуемо будет способствовать децентрализации финансов регионов.

Объективные условия диктуют необходимость увеличения федерального бюджета хотя бы до половины государственною бюджета СССР, который в конце 70-х - начале 80-х гг. достигал суммы в 450 млрд. долл. США. Запланированный на 2004 г. Федеральный бюджет России составляет 100 млрд. долл., что совсем недостаточно для реформирования армии, флота, поддержки системы образования, медицинского обслуживания населения, восстановления влияния России в странах СНГ и многого другого, что входит в компетенцию федеральной власти.

Как представляется, процесс децентрализации государственного бюджета России по объективным причинам является процессом длительным и волнообразным, существующим ныне более как цель, идея, нежели реальность. В любом случае в идее и, возможно, в действительности реформирование межбюджетных отношений Центра и регионов будет идти по пути сокращения функций Центра (а, следовательно, и финансовых основ реализации этих функций) в пользу регионов (а в будущем - и муниципалитетов).

Состояние правового обеспечения бюджетных отношений в настоящее время не подучило своего завершенного состояния, что проявляется, с одной стороны, в наличии неработающих правовых норм, с другой, — в наличии «белых пятен» в сфере функционирования бюджетных отношений. Все это требует быстрых эффективных усилий по совершенствованию бюджетных отношений, нахождения результативных мер. Необходим такой механизм регулирования бюджетных отношений, который обеспечил бы эффективную реализацию конституционных принципов бюджетной системы и на этой основе - сбалансированность каждого уровня власти с учетом их интересов в бюд жетной сфере.

Одной из основных целей бюджетной политики является формирование эффективной бюджетной системы, ее ориентация на стимулирование экономического роста и снижение социального неравенства.

В Правительстве Российской Федерации 15 апреля 2004 г. прошло обсуждение Концепции реформы бюджетного процесса в стране в 2004-2006 гг., целью которой является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики1.

Согласно этой Концепции бюджет формируется исход я из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования должны имел» четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности). При их планировании основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ.

Концепция предусматривает расширение самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на определенные функции и программы, в рамках которых детализация направлений использования ассигнований определяются администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и тд.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности,

1 Финансы. 2004. № 5. С.З. оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Сущностью этой реформы является смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Реформирование бюджетного процесса предполагается осуществить по следующим направлениям: 1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета; 2) выделение бюджета «действующих» и «принимаемых» обязательств; 3) совершенствование среднесрочного финансового планирования; 4) развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; 5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В соответствии с этим предусматривается:

- приведение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом проводимых изменений в структуре и функциях федеральных органов исполнительной власти, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам;

- обеспечение повышения надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной полигики;

- формирование «встроенных» в бюджетный процесс процедур оценки результативности бюджетных расходов, обеспечение поэтапного перехода от сметного принципа планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на результаты.

Реализация всех этих направлений реформирования бюджетной системы потребует дальнейшего углубленного анализа взаимодействия норм и принципов

Конституции Российской Федерации с правовыми институтами бюджетного права, повышения регулирующей роли Конституции в совершенствовании бюджетных отношений.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»

1.1. Федеральное законодательство

2. Конституция Российской Федерации. Официальный текст. М.: Юрайт-М,2001.

3. Закон СССР о бюджетных правах Союза ССР, союзных республик и местных Советов депутатов трудящихся // Важнейшие законодательные акты Союза ССР, союзных республик и местных Советов депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1963.

4. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 18. Ст. 635.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10,24 июля, 24 декабря 2002 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Сг. 3823.

6. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. от 10 января 2003 г.) // СЗ РФ. 2002. № 28. Сг. 2790.

7. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с изм. от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.) //Ведомости. 1991. № 46. Сг. 1543.

8. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Сг. 2871.

9. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изм. от 2 марта, 26 марта 1998 г., 5 августа2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г.) // СЗ РФ. 1996. № 34. Сг. 4030.

10. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г, 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Сг. 4464.

11. Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 48. Сг. 5856.

12. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» (с изм. от 9 июля 2002 г.) // СЗ РФ. 1999. № 28. Сг. 3492.

13. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Сг. 3339.

14. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 годе // СЗ РФ. 2001. № 53 (Часть I). Сг. 5030.

15. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «О местном самоуправлении» // СЗ РФ. 2003. № 40. Сг.3822.

16. Федеральный закон от 5 августа 2004г. №122 «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. №39.Сг.3535.

17. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. № 198-СФ «О неотложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики» // СЗ РФ. 1997. № 25. Сг. 2828.

18. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 марта 1998 г. № 2318-11 ГД «О преодолении кризиса в экономике Российской Федерации и о стратегии экономической безопасности государства» // СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1531.

19. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 мая 1998 г. № 197-СФ «О реформировании межбюджегных отношений в Российской Федерации» (с изм. от 2 декабря 1998 г., 14 октября 1999 г., 27 сентября 2000 г.) // СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2352.

20. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 18 февраля 1999 г. № 67-СФ «О мерах по исполнению Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1122.

21. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 2000 г. № 209-СФ «О концепции федерального бюджета на 2001 год» // СЗ РФ. 2000. №31. Ст. 3211.

22. Соглашение от 29 мая 1996 г. № 2 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере межбюджетных отношений // Российская газета. 1996.17авг.

23. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты

24. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1774 «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетномустройстве» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации (далее САПП). 1993. № 44. Ст. 4194.

25. Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой « // СЗ РФ. 1994. №7. Ст. 700.

26. Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. №15. Ст. 1572.

27. Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. №23. Ст. 2756.

28. Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

29. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентноспособной» // Российская газета. 2001. № 71.19 апр.

30. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 1004 году». Письмо Президента России от 30 мая 2003 г. // Российская газета. 2003.4 июня.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 714 «Об утверждении порядка контроля за целевым использованием средств краткосрочной финансовой поддержки» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2940.

32. Заявление Правительства и Центрального Банка. Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г. (22 февраля 1996 г.) (с изм. и доп.) // Вестник Банка России. 1996. № 11. С. 1.

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1998 г. № 832 «О Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998 2000 годы» // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3886.

34. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. № Ю24) // СЗ РФ. 1999. № 39. Ст. 4626.

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 января 1999 г. № 1 «О прогнозе развития государственною сектора экономики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 304.

36. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изм. ог2 августа2001 г.) // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.

37. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

38. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 2004 годы)» // СЗ РФ. 2001. № 31. Сг. 3295.

39. Письмо Госналогслужбы РФ от 3 ноября 1993 г. № ВГ-4-13/175н «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» // СЗ РФ. 2001. № 34. ст. 3503.

40. Региональное законодательство

41. Закон Республики Татарстан от 26 декабря 1991 г. № 1366-ХП «О бюджетном устройстве и бюджетом процессе в Республике Татарстан» (с изм. от 21 февраля 1992 г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 1992. № 4.

42. Закон Республики Татарстан от 30 ноября 1994 г. № 2250-ХП «О местном самоуправлении» (с изм. от 8 декабря 1995 г. и 21 октября 1999 г.) // Ведомости Верховного Совета Татарстана 1994. № 12.

43. Закон Красноярского края от 20 июня 1995 г. № 6-131 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Красноярском крае» (с изм. от 6 апреля 1999 г., 23 апреля 2002 г.) // Красноярский рабочий. 1995.№131.

44. Закон Новгородской области от 6 февраля 1995 г. № 11-03 «О бюджетном процессе в области» // Справочная правовая система «ГАРАНТ».

45. Закон Самарской области от 10 мая 1995 г. № 2-ГД «Об основах бюд жетного устройства и бюджетного процесса» (с изм. от 17 ноября 1995 г., 24 июля 1996 г., 17 марта 2000 г.).

46. Закон Свердловской области от 12 ноября 1997 г. № 61-03 «О бюджетном регулировании в Свердловской области» (с изм. от 28 февраля, 30 октября 2000 г.) // Областная газета. 1997. № 174.18 нояб.

47. Закон Иркутской области от 15 декабря 1997 г. № 44-03 «О местном самоуправлении в Иркутской области» (с изм. от 29 января 1997 г., 2 октября 1998 г., 31 декабря 1999 г., 31 октября 2001 г.) // Восточно-Сибирская правда. 1997.20 дек.

48. Закон Владимирской области от 6 февраля 1998 г. № 5-03 «О финансовых основах местного самоуправления во Владимирской области» (с изм. от 14 февраля 2001 г.)//Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 1998. № 1.

49. Закон Пензенской области от 6 марта 1998 г. № 66-ЗПО «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» (с изм. от 14 февраля 2001 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 1998. № 1.

50. Областной закон Ростовской области от 26 апреля 1999 г. № ЗЗ-ЗС «О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики в Ростовской области» (с изм. от 29 ноября 1999 г., 24 сентября 2001 г., 17 июня 2002 г.) // Наше время. 1999. №76.

51. Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. № 16-ЗСО «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области» // Собрание законодательства Саратовской области. 1999. № 4. С. 480.

52. Решение Законодательного Собрания Пермской области от 16 сентября 1999 г. № 632 «О концептуальных подходах к установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности в Пермской области» // Справочная правовая система «ГАРАНТ».

53. Бюджетный кодекс Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 152 // Справочная правовая система «ГАРАНТ».

54. Закон Республики Татарстан от 19 декабря 2000 г. № 512 «О бюджетной системе Республики Татарстан на 2001 год» (с изм. от 17 января 2002 г.) // Нормативные акты Республики Татарстан. 2001. № 1.

55. Закон Оренбургской области от 18 ноября 2000 г. № 723/212-03 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» // Южный Урал. 2000.5 дек.

56. Закон Тульской области от 6 июля 2000 г. № 198-ЗТО «О порядке регулирования межбюджетных отношений в Тульской области» // Тульские известия. 2000. №161 -162.18 июля.

57. Алексеев М. Рынок ценных бумаг. М: Финансы и статистика, 1992.

58. Андреев АГ. Современные проблемы взаимоотношении бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1. С. 43 66.

59. Андрианова Л. Рейтинг на рынке ценных бумаг и ведущие международные рейтинговые агентства// Финансы. 2000. № 8. С. 58 60.

60. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид ическая литература, 1997.

61. Афонцев С. Методологические основы современного экономико-политического анализа // Истоки. Вып. 3. М.: Высшая школа экономики, 1998. С. 72— 122.

62. Бабич А.М, Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: Юнити, 2000. - 687 с.

63. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. -М.: Дело и сервис, 2000. 240 с.

64. Баринов В. Муниципальные облигации. Выпуск и размещение. М: Русская Деловая Литература, 1997. -160 с.

65. Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. -М.: Изд-во Москов. ун-та, 1999.

66. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. №4. С. 10-12.

67. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 1995. № 8.

68. Бородулина Н.А., Тикунов В.С. Социально-экономическая классификация регионов России как основа формирования объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов (на примере здравоохранения) // Известия РАН. Серия Георг. 1998. №1.

69. Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии / Сочинения. -М.: Таурус-Альфа, 1997. 560 с.

70. Бюд жетные отношения в Российской Федерации: Новые под ходы к анализу и правовому регулированию / Общая редакция ВН. Лексина и А.Н. Швецова. — М.: Формула права, 2001. 352 с.

71. Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований.—М, 2001.

72. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Пд ред. М.В. Романовского, О.В.Врублевской.-М., 1999.

73. Бюд жетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка — М.,1999.

74. Бюд жетная система и учет в России: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. В.М. Герасимова, МЛ Афанасьева, Б.П. Елисеева, А.Г. Шорникова. М.: Мысль, 2002.

75. Васильев А.В. Теория права и государства: Курс лекций. М: РАГС, 2001.

76. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16 17 декабря 1997 г.). Труды конференции / Под ред. С.С. Артоболевского, ВВ. Климанова, - М.: Эдигориал УРСС, 1999.

77. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации. -М: Дашков и Ко, 2001. -276 с.

78. Государственные и территориальные финансы / Под ред. ЛИ Сергеева. -Калининград: Янтарный сказ, 2000.

79. Деревянко В.В. Бюджетные отношения в Российской Федерации (теория, практика, эффективность).—Тула, 1996.

80. Дмитриев М. Бюджетная политика в современной России. М.: Московский центр Карнеги, 1997.

81. Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. — СПб.: Питер, 2001.

82. Игудин АЛ". Региональная ассиметрия в Российской Федерации и межбюджетные отношения в свете требований бюджетного федерализма / НИИФИ Минфина России. М, 2001.

83. Карасева МВ. Финансовые правоотношения. М: Норма, 2001.

84. Коган МЛ. Бюджетные права союзных республик.—М., 1960.

85. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. НИ. Химичева. М.: Норма, 2001.

86. Кузнецова О.В. Региональные бюджеты // Регионы России в 1999 г. / Моск. Центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001. С. 75 - 81.

87. Лавров АМ. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М: Магистр, 1997.

88. Лавров А, Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 3.

89. Лавров А, Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1000. №2.

90. Лексин В.Н., Швецов АН Бюджетный федерализм гарант устойчивости государственного устройства страны // Юрид ический вестник. 1997. № 16.

91. Лексин ВН., Швецов АН Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3.

92. Лыкова Л.Н. Проблемы бюджетного федерализма // Федерализм. 1996. № 1.

93. Лыкова JIH. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма / Под ред. С.Д. Валентея. Институт экономики PAR М: Наука, 1999. С. 51 - 83.

94. Материалы семинара-совещания по проблемам совершенствования межбюджетных отношений / Под ред. С.Н. Хурсевича М., 2000.

95. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления /Афинансы. 2001. № 1. С. 9 -11.

96. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник /. Под ред. Ю.А. Дмитриева М.: Профобразование, 2000.

97. Овчинников ИЛ Местное самоуправление в системе народовластия. — М,1999.

98. Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации (Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации). -М, 2003.

99. Петрова ГБ. Общая теория налогового права М: ФБК-пресс, 2004.

100. Пивоваров В.Ф. Проблемы территориального управления муниципальным хозяйством / В сборнике докладов «Местное самоуправление в России». М: Прима-пресс, 2001. С. 151.

101. Пономарев СА. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства//Государство и право. 1999. № 2. С. 68 77.

102. Преображенский БГ. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права 2002. № 5.

103. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13 20.

104. Сабанти Б.М. Теория финансов: Учебное пособие. М.: Менеджер, 2000.

105. Селюков АД Правовое регулирование бюджетных отношений: теория и практика Часть I. Монография. -М.: МГСА, 2002.

106. Селюков АД. Правовое регулирование бюджетных отношений: теория и практика. Часть П. Монография. -М: МГСА, 2002.

107. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985 1995 годы. - М.: Евразия, 1995.

108. Смирнова Н.В. Перспективы совершенствования межбюджетных отношений: региональный аспект // Справочно-правовая система «ГАРАНТ».

109. Солянникова CIL Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993.

110. Степашин C.B. Новые задачи новые способы решения // Финансовый контроль. 2001. № 1.

111. Суспицын С А, Поздняков АМ, Беденков АР., Масаков В М., Суслов В.И. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений. М.: Инсан, 1998. - 30 с.

112. Уваров АА Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития. -Оренбург, 2001.

113. Умнова И.А Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. -М.: Дело, 1998.

114. Фадеев Д.Е. Проблемы соблюдения основных положений теории бюджетного федерализма в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. № 7.

115. Федеральный бюджет и регионы. Опыт анализа финансовых потоков. Московский центр Института «Восток Запад». - М: Диалог-МГУ, 1999.

116. Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. — М: Юрисгь,2000.

117. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева -М.: Юрисгь, 2003.

118. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. -М.: Перспектива, Юрайг, 200.

119. Финансы и кредит субъектов Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ли. Сергеева. Балтийский институт экономики и финансов. Калининград, 1999.

120. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979.

121. Христенко В .Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. -М.: Дело, 2002.

122. Швецов АН. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. -М: УРСС, 2002.

123. Янжул ПИ. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах (В серии «Золотые страницы финансового права». Том третий). М: Статут, 2002.

Автор: Агеев, Олег Григорьевич
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Агеев, Олег Григорьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Агеев, Олег Григорьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Агеев, Олег Григорьевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Агеев, Олег Григорьевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы бюджетных отношений в Российской Федерации»