АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности Федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции»
На правах рукописи
СУЮНЧАЛИЕВА ОЛЕСЯ ТАЛГАЕВНА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный
судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
11 НОЯ 2015
Москва - 2015
0055642^
УЧР
Д-сг Исх.1,
го^Г
005564232
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия управления МВД России»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Громова Ольга Николаевна
Официальные оппоненты: Герасименко Юрий Васильевич,
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Омской области
Червинская Александра Павловна,
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (Орловский филиал), доцент кафедры конституционного и муниципального права
Ведущая организация: ФГКОУ ВО «Барнаульский юридический
институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится г., в 14 час. 30 мин. на
заседании диссертационного совета Д^203.002.06, созданного на базе ФГКОУ ВО «Академия управления МВД России», по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д.8.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Академии управления МВД России (http://www.amvd.ru).
Автореферат разослан 015 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.002.06 кандидат юридических наук, доцент Р К.Л. Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В современных условиях интенсификация миграционных процессов приводит к изменениям социально-экономической, политической и демографической обстановки в государстве. По данным Организации Объединенных Наций, Россия в 2013 году занимала второе место (после Соединенных штатов Америки) среди стран мира, по числу проживающих на ее территории иностранных граждан', где основную долю составляли нелегальные мигранты. В 2015 году, в связи с обострением политической обстановки из-за военных действий на территории Ближнего Востока и Северной Африки, в европейских странах (в частности в Германии и в Австрии) отмечается масштабный рост вынужденных беженцев, в связи с чем, миграционная ситуация в мире изменилась. Нынешний иммиграционный кризис несет не только изменения в экономической политике стран-членов Евросоюза, но создает угрозу национальной безопасности из-за возможных террористических и экстремистских акций.
Как отмечается в Послании Президента России В.В. Путина, необходимы меры по обеспечению «должного» контроля миграционных процессов, поскольку они «вызывают дисбалансы в социальной сфере, провоцируя национальные конфликты и обостряя криминогенную обстановку»2, что приводит к значительным нарушениям конституционных прав и свобод как граждан принимающих стран, так и иностранных.
Несмотря на проведение ряда реформ по совершенствованию правового регулирования миграционных правоотношений, остается нерешенным целый ряд важнейших правовых проблем, касающихся, в том числе, и конституционно-правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. Для миграционного законодательства России характерным является применение различных по наименованию и правовому содержанию терминов, что обуславливает наличие коллизионных правовых норм. Отдельные нормы федерального законодательства, определяющие порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, не приведены в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации и в них не закреплен процесс реализации основополагающих принципов правового регулирования деятельности, характерный для всех органов государственной власти. В связи с несовершенством'законодательной базы и отсутствуем нормативного закрепления структуры миграционных органов, возникают коллизии при межведомственном взаимодействии, которые выражаются в дублировании функций и несогласованности действий при реализации полномочий каждым федеральным министерством, что влияет на эффективность реализации на практике конституционных норм, определяющих статус органов исполнительной ветви власти и системы обеспечения прав человека и гражданина.
1 Доклад Организации Объединенных Наций по международной миграции (тенденции и перспективы) от 11 сентября 2013 года [Электронный ресурс]//Официальный сайт Организации объединенных наций. URL: httpy/wvvw.im.org>ru/ga/68/meetings/migration/(дата обращения: 16 октября 2013 г.).
2 Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013.12 декабря. №282.
В связи с этим, государственно-правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции должно постоянно совершенствоваться, что, в первую очередь, предполагает правовое закрепление реформирования системы федеральных органов исполнительной власти в целях реализации конституционных принципов, закрепленных в качестве основ конституционного строя, что в совокупности определяют качественную сущность российского правового государства. Поскольку органы государственной власти не могут полноценно функционировать без четко сформированной структуры, необходимо конституционное закрепление основ организации и деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции, что позволит обеспечить стабильную реализацию основополагающих положений Конституции России, где в механизме конституционно-правового регулирования деятельности данных органов приоритетным направлением станет воплощение конституционного принципа защиты прав и свобод человека и гражданина.
Решение актуальных проблем в государственно-правовом механизме обеспечения миграционных задач, устранение правовых пробелов и коллизий в миграционном законодательстве, изучение исторической и зарубежной практики с целью выявления положительного опыта позволит выработать предложения по определению оптимальных путей совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и реализации конституционных положений, определяющих юридическую природу миграционной деятельности государства Изложенные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования обусловлена разноаспекгаостью содержания проблемы, раскрытие которой потребовало изучения различных разделов юриспруденции: философии права, теории государства и права, истории правовых учений, конституционного права России и зарубежных стран, международного права. Основу исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области философии, истории и других наук.
Изучение закономерностей миграционных процессов и способов их конституционно-правового регулирования проводилось в трудах JI.B. Андриченко,
A.Н. Антипова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Е.Ю. Бархатовой, В.А. Берзина,
B.А.Белкина, A.B. Бородиной, Н.В.Васильевой, Г.С.Витковской, В.В. Вострикова, О.В. Губиной, М.А.Давыдова, A.B. Дмитриева, В.К.Егорова, В.О.Елеонского, А.М. Жетенина, ЮМ. Козлова, А.Г. Коровкина, М.Н. Марченко, В.М. Моисеенко, А.П. Меркуловой, Е.А. Мохова, М.В. Немытиной, Н.И. Орешиной, A.C. Прудникова,
A.B. Пятигорского, В.А. Поставнина, М.И. Рыхтик, В.Г. Стрекозова, Э.И. Тархановой, СЛ. Тихвинского, Ю.А. Тихомирова, С.А. Хаботина, Б.С.Хорева, A.C. Ширикова,
B.C. Четверикова, О.С. Чудиновских, И.А. Умновой, Е.В. Юриной и других.
Исследование правового обеспечения прав и свобод российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства проводилось в работах Ю.Г. Арзамасова, Т.Н.Балашовой, И.Н.Барциц, М.Р. Вокуева, О.Д.Воробьевой, О.Ю. Воркутовой, К.Д. Галиахметовой, Ю.В. Герасименко, А.Г. Гришановой, Д.П. Дежиной, Ж.А.Зайончковской, Т.И.Заславской, H.H.Зинченко, В.А. Ионцева, В.Г. Костина, Т.В. Кочуковой, В .А. Лянного, JT.B. Макаровой, В.И. Мукомеля, В.И. Переведенцева,
A.A. Подмарева, А.Н. Пороховой, С.А. Прудниковой, М.С. Филь, Е.В. Фурса, E.H. Хазова, А.Г. Хабибуллина, С.О. Харламова, И.А. Цапенко, А.П. Червинской, A.C. Ширикова, Т.Н. Юдиной и др.
В настоящее время в отечественной науке вопросы, связанные с конституционно-правовым регулированием деятельности органов государственной власти федерального и субъектного уровней в миграционной сфере, недостаточно разработаны. Отдельные организационно-правовые аспекты их деятельности нашли отражение в работах следующих авторов: Д.С. Выголовского, О.С. Выхованец, А.Е. Горбань, С.Н. Градировского, М.Б. Денисенко, Е.Ю. Егоровой, С.А. Загребнева, В .А. Коробеева, Т.Н. Леонидовой, Л.А. Морозовой, И.В. Плаксиной, Ю.И. Прытковой, А.Р. Файзуллиной, ТЛ. Хабриевой, А.Е. Шапарова и др.
Отдавая должное научным работам указанных авторов и признавая достигнутое, следует все же отметить, что в отечественной конституционно-правовой доктрине большое число работ посвящено вопросам обеспечения прав и свобод мигрантов и конституционно-правовому регулированию миграционных процессов. Вместе с тем, конституционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции в науке конституционного права специально не разрабатывались и не подвергались монографическому исследованию. Недостаточная разработанность и дискуссионный характер проблем, лежащих в основе диссертации, обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции.
Предметом исследования являются конституционно-правовые основы, сущность и содержание деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции.
Цель диссертационного исследования состоит в научной оценке теории и практики правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, выработке предложений и научно-практических рекомендаций по совершенствованию внутригосударственного законодательства, а также правовых и организационных основ деятельности миграционных органов.
В соответствии с обозначенной целью поставлены следующие задачи, определяющие структуру диссертационного исследования:
-исследовать конституционно-правовые основы деятельности миграционных органов и разработать предложения по совершенствованию их правового регулирования с учетом конституционных принципов защиты основ конституционного строя и обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
- изучить исгорико-правовые аспекты правового регулирования миграционной деятельности исполнительных органов дореволюционного и советского периодов и выработать предложения с учетом особенностей механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина;
- проанализировать международные правовые акты, содержащие нормы обеспечения прав мигрантов и сформулировать предложения по их имплементации в российское законодательство;
- выявить особенности конституционно-правового регулирования миграционной деятельности органов государственной власти в зарубежных странах и на основе положительного опыта разработать предложения по совершенствованию деятельности российских органов исполнительной власти в сфере миграции;
- уточнить категориальный аппарат и обосновать роль миграционной деятельности государства в системе государственной (конституционной) защиты, в частности в системе защита законных прав и интересов российских и иностранных граждан;
- исследовать систему, структуру, основные направления деятельности и формы межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма обеспечения правоотношений в сфере миграции.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (системный, анализа, синтеза) и специальные метода познания, среди которых: конституционно-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой и международно-правовой, историко-правовой, проблемно-теоретический, теоретико-прогностический, административно-правовой и метод статистического исследования.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом концептуальных разработок в области общей теории права, международного, конституционного и административного права и обобщенных выводов ученых-юристов, в том числе, таких как: Т.Н. Балашова, О.Ю. Воркутова, Д.С. Выголовский, Ю. В. Герасименко, Д.П.Дежина, ВА.Иванов, Ф.В. Карповец, В.А. Коробеев, Н.И. Орешина, A.C. Прудников, М.И. Рьгхтик, А.Н. Сандугей, И.Н. Сивкова, Ю.А. Тихомиров, С .А. Трыканова, А.Г. Хабибуллин, ТЛ. Хабриева и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, международные нормативные правовые акты и документы, ратифицированные российским государством; федеральные конституционные и федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства России; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; подзаконные (ведомственные и межведомственные) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти; постановления и определения Конституционного суда Российской Федерации; проекты федеральных законов и указов Президента; концепции государственного развития, в том числе «Концепция государственной миграционной политики в период до 2025 года»; нормативные правовые акты, утратившие юридическую силу; учредительные договоры и ведомственные нормативные правовые акты государственных органов зарубежных стран.
Эмпирическую базу исследования составили аналитические обзоры и материалы органов государственной власти и общественных объединений, доклады международных организаций и неправительственных объединений, материалы деятельности государственных органов зарубежных стран, статистические и
социологические сведения, в том числе и данные Организации Объединенных Наций, Всероссийского центра изучения общественного мнения и Главного информационного аналитического центра МВД России.
Составной частью эмпирической базы стали результаты социологического опроса, проведенного автором в 2011-2013 гг. по специально разработанным анкетам. Всего в опросе приняли участие 334 респондента, представляющие все регионы России. Репрезентативность исследования определяется географией полученных данных, а также экспертным составом руководителей (сотрудников) органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы как носителей профессионального знания в области деятельности органов государственной власти в сфере миграции. На основании опроса получены объективные сведения по правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти и выявлены проблемы правового и организационного характера. В связи с чем, автором были разработаны предложения о внесении изменений в нормативные правовые акты и подготовлены рекомендации, направленные на повышение качества деятельности миграционных органов.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции впервые выступает как объект конституционно-правового исследования, а их деятельность оценивается с позиции воплощения основ конституционного строя, где приоритетным направлением выступает обеспечение прав и свобод человека и гражданина. В процессе проведенного исследования решены методологические задачи, направленные на определение конституционно-правовых основ деятельности изучаемых органов. На основе анализа законодательства и научных взглядов, сопоставления действующих нормативных правовых актов Российской Федерации с международными правовыми актами и документами, а также с актами, утратившими юридическую силу, изучения исторического и международного опыта по правовому регулированию миграционных процессов диссертантом разработаны научно-практические рекомендации по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
В работе обосновывается вывод о том, что правовые пробелы и коллизии, существующие в деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, возникают в связи с несоответствием положениям и основополагающим принципам организации исполнительной власти, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Соискателем предложены пути устранения указанных проблем и совершенствования правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции на основе сочетания конституционных принципов и имплементации отдельных международно-правовых норм в нормативные правовые акты России. Также, в диссертации доказана необходимость реформирования и институционального обособления полномочных органов государственной власти, осуществляющих реализацию миграционных функций, что позволит совершенствовать конституционно-правовой механизм защиты прав и законных интересов российских и
иностранных граждан и оптимизировать правовое регулирование миграционных правоотношений в России.
Требованиям новизны также отвечают основные выводы, предложения и рекомендации диссертационного исследования, которые сформулированы в положениях, выносимых на защиту, среди которых:
1. Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в процессе деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, характеризуется применением различных по наименованию и правовому содержанию терминов, что способствует возникновению коллизионных правовых норм. В частности, в нормативных правовых актах и конституционно-правовой доктрине Российской Федерации данные органы интерпретируются в различных аспектах. Для устранения указанного пробела и введения в юридический оборот унифицированного понятия предлагается под федеральными органами исполнительной власти в сфере миграции понимать «юридически упорядоченную и внутренне согласованную совокупность органов государственной власти, наделенных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами России властными полномочиями по реализации миграционной политики и осуществляющих правоприменительную функцию и функции правового регулирования, надзора, контроля и оказания государственных услуг в сфере миграции».
2. В целях совершенствования конституционно-правового обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции предлагается нормативное закрепление их структуры, где они, в авторском представлении, в зависимости от возложенных федеральным законодательством полномочий и выполняемых функций могут подразделяться на четыре группы: 1) высшие органы государственной власти, осуществляющие координационные функции в сфере миграции; 2) органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в сфере миграции; 3) органы исполнительной власти, осуществляющие отдельные функции в сфере миграции; 4) органы исполнительной власти, осуществляющие вспомогательные функции в сфере миграции.
3. Становление системы федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции в России относится к середине ХЕК века. В указанный период сформировалась четкая структура специальных органов, осуществляющих функции регулирования миграционных потоков. Основным направлением деятельности данных органов являлось проведение целенаправленной переселенческой политики по заселению малоосвоенных и приграничных территорий Российской империи за счет подданных государства, что положительно влияло на укрепление основ государственности, защиту геополитических интересов и получение экономической выгода от планируемой миграции населения. На основе положительного исторического опыта и в целях совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции обосновываются выводы о необходимости принятия «Программы внутренней миграции населения (граждан) России» и Федерального закона «О государственной переселенческой политике Российской Федерации».
4. Правовая основа деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции характеризуется многоуровневым содержанием, включающим в себя нормы Конституции и положения нормативных правовых актов России, а также международные правовые акты. Обеспечение их согласованности и непротиворечивости является важной гарантией защиты прав и законных интересов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, участвующих в миграционных отношениях. Для обеспечения единства правовой системы, устранения коллизионных норм и приведения правовых актов в соответствие с конституционными положениями обосновывается необходимость совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. В частности, предлагается разработать и принять Миграционный Кодекс Российской Федерации и Указ Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции».
5. Для обеспечения конституционных гарантий защиты прав трудовых мигрантов, нормативной регламентации государственной политики в области регулирования миграционных процессов и определения направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также внедрения балльной системы отбора квалифицированных мигрантов и комплекса регуляризационных мер по интегрированию иностранных граждан в российское общество предлагается принять «Интеграционную программу по регуляризации деятельности иммигрантов на территории Российской Федерации», разработанную с учетом международных правовых норм и на основе положительного опыта зарубежных стран.
6. Решение задач по оптимизации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции предполагает внесение изменений в действующее законодательство и разработку ведомственных нормативных актов, среди которых важная роль отводится регламентам. В данном контексте регламенты выступают элементами управленческого механизма, применяемыми для решения конкретных миграционных задач и устранения коллизионных норм, ведущих к дублированию полномочий и выполнению несвойственных функций. В частности, в целях совершенствования правовых основ межведомственного сотрудничества ФМС и МВД России как органов исполнительной власти, осуществляющих специальные функции в сфере миграции, предлагается разработать и утвердить «Регламент взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы».
Обоснованность и достоверность результатов диссертационного исследования обеспечивается комплексным подходом к изучению практики деятельности федеральных органов исполнительной власти России и зарубежных стран, международных и российских нормативных правовых актов, статистических данных и аналитических материалов. Достоверность научных выводов и сформулированных предложений подтверждается репрезентативностью результатов социологического исследования.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования определена объектом, предметом, целью и задачами исследования, а также
сформулированными выводами, предложениями и рекомендациями, с помощью которых восполняются пробелы в теоретической и законодательной базе, совершенствуется система и структура миграционных органов, разрешаются проблемные аспекты в правоприменительной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, вносятся предложения по приведению федерального законодательства в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации. Основные положения диссертаций могут быть использованы при формировании понятийного аппарата и в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного, административного и иных отраслей права по вопросам деятельности государственных органов исполнительной власти по реализации миграционных задач.
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что теоретические положения, научные выводы и рекомендации могут быть применены: а) при подготовке нормативных правовых актов, б) в практической деятельности государственных органов исполнительной власти федерального уровня, в) при разработке и преподавании курсов конституционного, международного и административного права, специальных дисциплин по гражданству, деятельности правоохранительных органов в сфере миграции, правовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства и т.п., г) при составлении учебных программ и учебных пособий по юридическим наукам.
Апробация и внедрение результатов исследования. Отдельные положения диссертации внедрены в практическую деятельность ГУ МВД России по Новосибирской области и УФМС России по г. Москве и учебный процесс Барнаульского юридического института МВД России и Академии управления МВД России, где используются при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России», «История правоохранительной деятельности» и проведении занятий в рамках курсов научно-исследовательских семинаров «Конституционно-правовые основы управления органами внутренних дел» и «Конституционно-правовые основы обеспечения правоохранительной деятельности», о чем имеются акты внедрения.
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на конференциях, в том числе на XIV международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы обеспечения общественной безопасности в кризисных ситуациях» (Москва, 30 ноября 2012 г.), на научно-методическом семинаре Аналитического управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии и проблемах правового обеспечения противодействия нелегальной миграции» (Москва, 23 апреля 2013 г.), на X международной научно-практической конференции «Современные научные достижения» (Чехия, г. Прага, 25 января 2014 г.).
По результатам проведенного исследования опубликовано 30 научных работ общим объемом 10,5 пл., в том числе 8 (восемь) статей в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК России. Положения диссертации доложены, одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, предметом исследования и поставленными задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав,
объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, указаны теоретическая и правовая основы, представлена эмпирическая база исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приводятся данные об апробации результатов исследования, обозначена структура диссертации.
Глава первая - «Конституционно-правовая характеристика федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции» посвящена раскрытию понятия и содержания деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, характеристике исторического отечественного опыта деятельности исполнительных органов дореволюционного и советского периодов по реализации миграционных задач, рассмотрению особенностей государственного правового регулирования правовых отношений в сфере миграции в странах Западной Европы и Северной Америки.
В первом параграфе— «Понятие и система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции» дифференцируются понятия «система» и «структура» федеральных исполнительных органов в сфере миграции, где под системой автором определяется «единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи государственных органов исполнительной власти на федеральном уровне, которые, исходя из разграничения властных полномочий на исключительные и совместные при осуществлении специальных функций, обеспечивают реализацию основных задач миграционной политики Российской Федерации и осуществляют правоприменительную функцию и функции правового регулирования, надзора, контроля и оказания государственных услуг в сфере миграции, имеют свою структуру и организационно-правовые формы деятельности, а также обладают собственной компетенцией и особым конституционно-правовым статусом, закрепленным в нормативно-правовых актах».
Под структурой понимается «перечень конкретных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции».
Правовой анализ показал, что в российском законодательстве отсутствует понятие «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции», которое предусматривало бы всю совокупность уполномоченных органов, осуществляющих реализацию миграционных функций. Диссертантом обосновывается необходимость нормативного закрепления дефиниции «федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции» в Указе Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции». При этом термины «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции» и «миграционные органы», на взгляд соискателя, равнозначны и синонимически связаны. В связи с этим, также предлагается закрепить в нормативных правовых актах и ввести в юридический
оборот понятие «миграционные органы Российской Федерации», под которыми следует понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
Автор приходит к выводу, что совершенствование конституционно-правового регулирования деятельности миграционных органов невозможно без нормативного закрепления структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции. В настоящее время, в законодательных актах данная структура не закреплена. В связи с этим, диссертантом представлен авторский проект структуры миграционных органов, где 16 федеральных министерств, 9 федеральных служб и 5 федеральных агентств дифференцированы в зависимости от их полномочий и выполняемых функций на четыре группы:1) высшие органы государственной власти, осуществляющие координационные функции в сфере миграции (Президент России, Правительство Российской Федерации, Правительственная комиссия по миграционной политике); 2) органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в сфере миграции (ФМСи МВД России); 3) органы исполнительной власти, осуществляющие отдельные функции в сфере миграции (ФСБ, МИД и Федеральное агентство по делам Содружества Независимых государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству); 4) органы исполнительной власти, осуществляющие вспомогательные функции в сфере миграции (МЧС России; Минобороны; Минюст; Минздрав; Минобрнауки; Минпромторг; Минвостокразвития; Минкавказ, Минсельхоз; Минтранс; Минтруд; Минфин; Минэкономразвития, Минстрой и ЖКХ; ФСИН; ФСКН; Роструд; ФНС; ФССП; ФСГС; ФТС; ФАДН, ФАОГГ; ГУСП Президента России, Управление делами Президента РФ).
По мнению автора, приоритетным направлением в организации и деятельности предлагаемых миграционных органов должно стать воплощение конституционного принципа защиты прав и свобод человека и гражданина.
В целях определения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также оптимизации их деятельности, автором обосновывается необходимость разработки и принятия Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции». При этом, в работе аргументируются выводы о необходимости определения ФМС России в качестве федерального министерства, что позволит усовершенствовать механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина и расширит возможности реализации контрольных полномочий по соблюдению основ конституционного строя.
Во втором параграфе — «Исторические аспекты правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами» изучен исторический отечественный опыт деятельности исполнительных органов с целью выявления особенностей их государственно-правового регулирования в сфере миграции и механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Соискателем анализ проводился с учетом «тенденций переселений и роли переселенческой политики», а также стадий становления и функционирования институтов государственного управления в миграционной сфере, в связи с чем, им выделяются три периода:
дореволюционный (с конца XVII до 1917 года), советский (с 1917 до 1991 гт.) и российский (с 1992 г. по н/в), а уполномоченные ведомства, реализующие миграционные полномочия были представлены в обобщенной структуре, которая выстраивалась автором в зависимости от объема выполняемых задач и реализуемых функций.
На основании анализа особенностей правового регулирования деятельности государственных органов власти в сфере миграции, в работе определены сущностные признаки публично-правового метода регулирования миграционных отношений в Российской Империи и Союзе Советских Социалистических Республик (далее СССР), которые выражаются во властном характере, императивности и директивности норм права. Правовыми средствами воплощения методов государственного (конституционного) регулирования деятельности государственных органов в области управления миграционными процессами являлись конкретные правовые нормы, которые четко определяли порядок возникновения и прекращения конституционно-правовых отношений, содержали перечень конкретных субъектов регулируемых отношений и перечисляли виды правовых последствий в случаи нарушений установленных правил пребывания и проживания на территории государства. Основные государственные органы управления миграционными процессами в Российской империи и СССР, в своей совокупности, образовывали систему, представляющую собой определенное целостное единство взаимосвязанных между собой частей с осуществлением конкретных функций. Причем, она не имела такой разветвленной сети дополняющих и вспомогательных органов, какая имеется в настоящее время в Российской Федерации.
Правовыми источниками, определяющие деятельность органов государственной власти по регулированию миграционных процессов в Российской империи были следующие нормативные правовые акты: Манифест 1763 года «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их права и льготы», Устав 1833 года «О паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей, и о ссыльных», Положение Совета министров от 10 марта 1906 года «О порядке применения Закона 1904 г. «О переселении». В СССР основополагающими правовыми актами, на основе которых осуществлялось нормативно-правовое регулирование деятельности «миграционных» органов, бьгли: Конституции СССР 1924, 1936, 1977 гт., Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство», Закон СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве СССР», Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и др.
Рассматривая вопрос об обеспечении прав и свобод человека и гражданина, автор приходит к выводу, что в Российской империи и СССР данное направление деятельности органов государственной власти не являлось приоритетным и правовые средства обеспечения прав человека имели ограничительный характер, поскольку задача государства состояла лишь в укреплении основ самодержавной монархии (до 1917 г.) и государственного строя, основанного на революционных идеалах (после 1917 г.).
Исследуя деятельность государственных органов по регулированию миграционных процессов в Российской империи, диссертант отмечает следующие
особенности: а) в начале ХЕХ века закладываются основы регистрационного учета населения; б) основное население отделяется от судимых лиц, которые переселялись в сельскую местность с целью перевоспитания, а также упрощенного контроля со стороны правоохранительных органов; в) основным «миграционным» органом было Министерство внутренних дел Российской империи, остальные ведомства осуществляли «вспомогательные» функции; г) прообразом «балльной системы» отбора квалифицированных мигрантов стала стратегия П.А. Столыпина (в рамках аграрной реформы 1906 г.), согласно которой, все лица, прошедшие отбор (где главными критериями выступали отсутствие судимости и ремесленные способности), имели право заселится на неосвоенных землях и в приграничных регионах страны.
Изучая структуру государственных органов СССР, автор приходит к выводу, что она представляла собой совокупность управляющих и обеспечивающих организаций, функционирующих в целях не правового, а политического регулирования процессов внутреннего расселения советских граждан. В период с 1920 по 1935 годы усилия советского государства были направлены на запрещение эмиграции (внешней миграции) и активизации внутренней миграции. Особенности советского правового регулирования деятельности органов исполнительной власти заключались в государственном обеспечении «железного занавеса» и в «командно-административной системе управления процессами переселений». Автор приходит к выводу, что действующая в советский период система миграционного контроля, пусть даже с ярко выраженной политической окраской, была действенной, с четкой иерархией органов управления, что позволяло обеспечить защиту государственного строя и национальную безопасность.
При проведении историко-правового анализа диссертантом выявлены особенности государственно-правового регулирования деятельности государственных органов управления миграционными процессами в Российской империи и СССР, которые выражаются: а) в кодификации законодательства и воплощенности основных целей государства в конкретных правовых нормах; б) в системности и четком структурировании государственного аппарата; в) в осуществлении законодательно закрепленных функций и полномочий; г) в отсутствии разветвленной сети дополняющих и вспомогательных органов; д) в приоритетной роли Министерства внутренних дел, которое являлось основным координирующим органом; е) во введении административных барьеров для предупреждения «невыгодной» миграции; ж) в программности и четкости переселенческой политики; з) в совершенной системе миграционного учета; и) в правоохранительной составляющей обеспечивающих мер по регулированию интеграционных потоков; к) в превалировании системы ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Третий параграф «Конституционно-правовая природа миграционной деятельности органов власти в зарубежных странах» посвящен исследованию национального законодательства стран Западной Европы и Северной Америки с целью выявления особенностей конституционно-правового регулирования деятельности исполнительных органов, а также изучению положительного опыта по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
В ходе исследования установлено, что особенность конституционно-правового регулирования деятельности миграционных органов в зарубежных странах
заключается в том, что помимо применения внутригосударственных нормативных правовых актов (которые являются директивными, императивными публично-правовыми средствами регуляции отношений в миграционной сфере), в качестве дополнительных нормативных регуляторов широко используются международные договоры и соглашения, а также нормы конституционного прецедентного права Автором отмечено, что в странах Западной Европы и Северной Америки при выборе средств правового регулирования миграции важное значение имеет предмет регулирования, а именно правовые отношения, связанные с реализацией гражданами и иммигрантами принадлежащих им основных прав и свобод человека. Миграционным законодательством данных стран, основанным на конституционных принципах и международно-правовых положениях, предоставляется максимум гарантий защиты прав и законных интересов, как гражданам страны, так и иностранцам, при этом деятельность властных структур строго контролируется Омбудсменом по защите прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства.
Соискатель определяет, что конституционно-правовое регулирование миграционной деятельности органов государственной власти в зарубежных странах имеет схожие черты с правовым регулированием в Российской Федерации, только одно отличие заключается в том, в качестве дополнительного правового элемента в него включена система международно-правовых норм и законодательных процедур.
Диссертант отмечает, что в миграционном законодательстве зарубежных стран большое внимание уделено: защите прав и свобод человека и обеспечению специальных условий для беженцев; разработке способов защиты конституционного строя (характерен для демократических стран); системе государственных и местных органов; разграничению полномочий между федеральной властью и регионами. В зарубежных странах (Германии, Франции, Великобритании, Испании, США и Канаде) принят унифицированный нормативный правовой документ - «Закон об иммиграции», что значительно расширило возможности защиты основ конституционного строя и прав и свобод человека и гражданина Законодательству зарубежных стран характерна стабильность принимаемых законов и кодификация нормативных актов, что в значительной мере унифицирует подходы по единой реализации национальной иммиграционной политики.
Реализация государством действенных мер по управлению иммиграционными процессами осуществляется в зависимости от избранной модели миграционной политики (американской, французской и германской) с использованием регуляризационных (легализационных) программ и внедрегшем балльных систем отбора квалифицированных мигрантов. Сравнительно-правовой анализ миграционных систем стран Западной Европы и Российской Федерации позволил диссертанту сделать вывод о том, что процесс совершенствования российской миграционной политики проводится по «германской» модели, поскольку на законодательном уровне предусмотрены вопросы применения балльных систем3,
3 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция): утверждена Правительством РФ от 14 мая 2015 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //govemmentru/docs (дата обращения: 11 сентября 2015 г.).
тестирования прибывающих иностранных рабочих на знание русского языка, истории России и основ российского законодательства4, заселения малоосвоенных территорий и переселения в Российскую Федерацию соотечественников.
Исследование зарубежного опыта констшуционно-правового регулирования миграционной деятельности позволило автору подготовить предложения по совершенствованию деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции, где рекомендовано: а) использовать канадскую балльную систему отбора квалифицированных иностранных специалистов (учитывающую профессиональные и личные характеристики иммигрантов), б) принять Федеральный закон «Об иммиграции», в) разработать российскую регуляризационную программу, направленную на коллективную легализацию незаконно пребывающих на территории страны мигрантов.
С целью нормативного закрепления балльной системы отбора автором обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и дополнения ст. 18.1 пунктом 4, изложив в следующей редакции: «4) «Квоты, предусмотренные пунктом 3 настоящей статьи, могут устанавливаться в зависимости от профессии, специальности, квалификации иностранных граждан; страны их происхождения; наличия рабочих мест, которые невозможно заместить российскими работниками; знания русского языка; способности к социальной адаптации; а также в зависимости от иных экономических и (или) социальных критериев с учетом региональных особенностей рынка труда».
В настоящее время, с учетом геополитической обстановки и введенными санкционными мерами со стороны ряда зарубежных государств, основные направления деятельности российского государства претерпевают изменения, в том числе в миграционной сфере. В соответствии с новой концепцией социального и экономического развития и в целях обеспечения российского рынка труда высококвалифицированными специалистами, Правительством РФ в «среднесрочной перспективе» предусмотрена разработка и применение «Программы целевого привлечения иностранных граждан», которая должна включать в себя пункты по «модернизации институтов разрешения на временное проживание», созданию «балльной системы отбора мигрантов» и предоставлению «вида на жительство».5
В связи с этим, диссертантом предложен авторский проект «Интеграционной программы по регуляризации деятельности иммигрантов на территории Российской Федерации», принятие которой может способствовать совершенствованию механизма обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, повышению эффективности миграционной политики, выстраиванию единой системы миграционного контроля, либерализации административно-правового механизма
4 Об обеспечении межнационального согласия: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 // СЗ РФ. 2012.7 мая. №19. Ст. 2339.
5 Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (новая редакция): утверждена Правительством РФ от 14 мая 2015 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //govemment.ru/docs (дата обращения: 11 сентября 2015 г.).
учета иностранных граждан и разработке адекватных правовых мер воздействия на нарушителей миграционных правил, установленных государством.
Во второй главе - «Конституционно-правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции», состоящей их трех параграфов, анализируются конституционно-правовые источники, в которых отражены основные направления деятельности и формы межведомственного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного правового регулирования миграционных отношений.
В первом параграфе - «Конституционно-правовые источники, регламентирующие деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции» рассмотрены нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и общие принципы организации, формирования и деятельности миграционных органов, к числу которых относятся Конституция Российской Федерации, акты международного и внутригосударственного права, а также концепции и стратегии государственной политики в сфере миграции. Диссертантом подчеркивается, что основным критерием анализа данных источников являлось выявление соответствия конституционным положениям, определяющим юридическую природу миграционной деятельности органов исполнительной власти федерального уровня, которая конкретизирована в ст.ст. 71,72 и 114 действующей Конституции.
В работе отмечается, что в основу деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции должны быть положены, в первую очередь, основные конституционные принципы демократического правового государства (глава 1 Конституции) и приоритета общечеловеческих прав и свобод (ст. ст. 2, 18). Государственная обязанность по обеспечению гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, отраженная в нормах ст.ст. 2, 45, 72, 80 и 114 Основного закона, реализуется через систему уполномоченных государственных органов. Задача же федерального законодательства заключается в трансформации конституционных положений применительно к регулируемой сфере, в частности, к миграционной.
Как показало исследование, действующее федеральное законодательство и подзаконные акты, нормативно закрепляющие основы правового регулирования деятельности миграционных органов, характеризуются наличием коллизионных норм, возникающих в связи с искажением конституционных принципов, что неизменно влечет нарушение и ограничение прав и свобод российских и иностранных граждан. Несмотря на то, что в целях обеспечения безопасности государства институт ограничения свободы передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации конституционно регламентирован (ч. 3 ст. 55), соискатель приходит к выводу, что в федеральных законах и нормативных правовых актах органов исполнительной власти данное положение превалирует над остальными основополагающими нормами, что неизменно ведет к умалению или отрицанию общепризнанных прав и свобод человека и превышению пределов допустимости их ограничения. Также, миграционное законодательство характеризуется доминированием запретительных (репрессивных) мер, выражающихся в ужесточении административного и уголовного наказания мигрантов за нарушение режима въезда,
регистрации и пребывания на территории России. По мнению автора, данные меры не дают положительных результатов, поскольку направлены не на борьбу с негативными последствиями миграции, а на ограничение прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, что, в свою очередь, подрывает основы конституционного строя и не выражает идеалы правового государства. В связи с этим в работе предлагается комплекс законодательных мер, направленный на либерализацию миграционного законодательства России и приведению его в соответствие с конституционными и международно-правовыми нормами.
Диссертант доказывает, что имплементация норм международных правовых актов в российское законодательство позволит добиться совершенствования нормативно-правового регулирования миграционной деятельности органов государственной власти путем введения процедуры легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и замены разрешительного порядка регистрации на уведомительный, что обеспечит в полном объеме реализацию основных прав и свобод человека, в частности, права на свободу передвижения, выбора места проживания и осуществления трудовой деятельности.
Несмотря на все многообразие нормативных правовых актов, регулирующих миграционную деятельность российских уполномоченных органов, соискатель приходит к выводу, что в миграционном законодательстве отсутствует систематизированный конституционно-правовой источник, что приводит к значительным правовым коллизиям и проблемам в правоприменительной практике, вызванным отсутствием прописанных оснований для применения конкретной конституционной нормы. Также, законодательству, закрепляющему основы обеспечения государственной политики России в сфере миграции присуще наличие значительного объема подзаконных актов, что противоречит п. «е» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым следует, что установление основ федеральной политики осуществляется только путем принятия федеральных законов. В целях обеспечения единства правовой системы, согласованности и непротиворечивости нормативно-правовых актов диссертантом предлагается разработать и принять Миграционный Кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О вопросах реализации миграционной политики на территории Российской Федерации».
В работе отмечается, что элементами конституционно-правового регулирования миграционной деятельности органов исполнительной власти России являются: 1) конституционно-правовые источники; 2) субъекты (органы законодательной и исполнительной власти) и объекты (граждане страны и иммигранты, а также лица без гражданства) миграционной деятельности; 3) межведомственное и межгосударственное взаимодействие; 4) общие и специальные гарантии защиты общечеловеческих прав и свобод; 5) политико-правовые, социально-экономические и иные методы и средства осуществления миграционных задач государства.
Исходя из проведенного исследования, под конституционно-правовыми основами деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции автор определяет «совокупность юридических форм и способов выражения
конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в миграционной сфере, определяющих концепцию, характер и организацию деятельности уполномоченных органов исполнительной власти».
Во втором параграфе изучаются основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции. Правовой анализ нормативных актов позволил соискателю определить основные направления деятельности миграционных органов, под которыми автор понимает комплексную систему нормативно-организационных, идеологических и функциональных элементов, посредством которых осуществляется реализация миграционных функций федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции. Основные направления деятельности диссертантом обобщены в три группы: 1) направления, связанные с регулированием отношений между иностранными гражданами и органами государственной власти; 2) направления по обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации единой государственной политики в сфере миграции и международному сотрудничеству; 3) направления по созданию условий для интеграции вынужденных мигрантов. Реализация данных направлений осуществляется в двух формах: правовой и организационной.
Анализ нормативных правовых актов России показал, что в связи с отсутствием законодательного закрепления «миграционных» направлений деятельности каждого полномочного органа, в их практической деятельности возникают проблемы, выражающиеся в дублировании полномочий и в выполнении несвойственных функций. Диссертант приходит к выводу, что воплощение конституционных принципов организации и деятельности государственных органов власти, а также приоритета прав и свобод человека и гражданина, поможет выработать согласованные ведомственные подхода по единой реализации миграционных задач государства.
В целях совершенствования конституционно-правовых основ и конституционного определения основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции соискателем разработаны рекомендации, которые заключаются: а) в конкретизации основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и регламентации их в Миграционном Кодексе России; б) в выработке конкретных форм и способов их реализации; в) в устранении правовых коллизий в нормативно-правовых актах; г) в приведении законодательства России в соответствие с международными требованиями.
В третьем параграфе «Конституционно-правовые основы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и пути совершенствования их межведомственного сотрудничества» рассматриваются основные направления сотрудничества органов исполнительной власти, осуществляющих реализацию миграционных полномочий; исследуются проблемные аспекты, возникающие в их правоприменительной практике; предлагаются пути совершенствования межведомственного взаимодействия в сфере миграции. При этом соискатель особо акцентирует внимание на взаимодействии правоохранительных органов, в частности ФМС и МВД России. Диссертант обосновывает положение о том, что Федеральная миграционная служба и Министерство внутренних дел
Российской Федерации являются органами исполнительной власти, осуществляющими специальные функции в сфере миграции, поскольку они в миграционном законодательстве России определяются как основные (а иногда и единственные) исполнители, реализующие миграционных функций, и сам законодатель выделяет их из общей системы.
Конституция Российской Федерации закрепляет основные направления и основополагающие принципы, на которых основывается межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, в том числе Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы. Конституционные положения, определяющие юридическую природу взаимодействия и сотрудничества, находят отражение в соответствующих федеральных законах.
Анализ правовых положений Конституции России, федеральных законов, постановлений и ведомственных приказов позволяет соискателю к основополагающим (конституционным) принципам взаимодействия ФМС и МВД России отнести: принцип равенства всех субъектов; принцип ответственности руководителей правоохранительных органов за выполнение решений при непременном соблюдении принципа законности; принцип независимости и самостоятельности в реализации полномочий; принцип сотрудничества. Особо следует выделить принцип гласности, поскольку его применение ограничивается нормами российского законодательства по защите государственной тайны.
Диссертантом определено, что межведомственное взаимодействие ФМС и МВД осуществляется с помощью информационных, консультационных и функциональных методов и реализуется в следующих формах: организационной, законопроектной, аналитической, информационной, координационной, контролирующей и обеспечивающей. Совместная деятельность Министерства внутренних дел и Федеральной Миграционной службы по реализации миграционных задач осуществляется по трем основным направлениям: проведение оперативно-профилактических мероприятий, информационное обеспечение и участие в деятельности координационных, совещательных и иных совместных консультационных органах.
При осуществлении межведомственного взаимодействия диссертантом выявлены проблемные аспекты, требующие решения. К ним относятся: дублирование полномочий и выполнение несвойственных функций. По мнению автора, проблема дублирования полномочий вызвана тем, что федеральное законодательство четко не прописывает компетенцию каждого органа исполнительной власти, осуществляющего реализацию миграционных функций, в связи с чем, возникают значительные коллизии в правоприменительной практике.
Для устранения коллизионности законодательства и совершенствования нормативно-правового регулирования межведомственного взаимодействия автором обосновывается необходимость в разработке и утверждении «Регламента взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» и «Инструкции по информационному взаимодействию органов ФМС, МВД и иных правоохранительных органов России при реализации миграционной политики», где следует предусмотреть конституционно-правовой
механизм обеспечения межведомственного взаимодействия и конституционно-правовой статус данных федеральных министерства и службы.
В заключении подводятся итоги проведенного исследования и излагаются основные выводы, содержащие теоретические и практические рекомендации по совершенствованию констшуционно-правовых основ деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции. Диссертант доказывает необходимость организационного обособления из общей системы органов исполнительной власти полномочных ведомств, осуществляющих миграционную деятельность. Соискателем предложены пути совершенствования правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции на основе сочетания конституционных принципов и имплементации отдельных международно-правовых норм в нормативные правовые акты России.
В приложении представлены: обобщенные данные анкетного опроса и аналитическая справка по изучению мнения руководителей (сотрудников) МВД и ФМС России; структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции; проекты «Интеграционной программы по регуляризации деятельности иммигрантов на территории Российской Федерации» и «Российской балльной системы отбора квалифицированных иностранных специалистов».
Основные положения диссертационного исследования отражены в 30 публикациях общим объемом 10,5 пл., в том числе:
I. Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации (3,6 пл.):
1. Суюнчалиева О.Т. Общетеоретические и организационно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации // Аспирантский Вестник Поволжья. Самара, 2008. № 5-6. С.140 - 142 (0,3 п.л.).
2. Суюнчалиева О.Т. Регуляризационные (легализационные) программы как механизм управления незаконной иммиграцией // Право и государство: теория и практика. Королев Московской области, 2009. № 6 (54). С. 42 - 45 (0,9 п.л.).
3. Суюнчалиева О.Т. Балльные системы отбора квалифицированных мигрантов как правовой инструмент миграционной политики // Труды Академии управления МВД России. Москва, 2012. № 2 (22). С.123-125 (0,4 п.л.).
4. Суюнчалиева О.Т. Конституционно-правовые основы деятельности и структура федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции// Право и государство: теория и практика. Королев Московской области, 2012. № 5 (89). С. 38-40 (0,3 пл.).
5. Суюнчалиева О.Т. Информационный Координационный центр по миграции как инновационный орган исполнительной власти Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. Королев Московской области, 2012. № 9 (93). С. 121 -127 (0,4 п.л.).
6 .Суюнчалиева О.Т. Историко-правовые аспекты развития миграционных правоотношений // Труда Академии управления МВД России. Москва, 2013. № 1 (25). С. 74-77 (0,5 пл.).
7. Суюнчалиева О. Т. Система государственных органов по контролю за миграционными процессами в Российской империи XIX - начала XX веков // Труды Академии управления МВД России. Москва, 2014. № 2 (30). С. 98 -102 (0,4 пл.).
8. Суюнчалиева О.Т. Научные подходы к определению основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции // Ученые записки: гуманитарные науки. Худжанд, Р. Таджикистан, 2014. № 1 (38). С. 257 - 263 (0,4 пл.).
П. Статьи, опубликованные в других научных изданиях (6,9 пл.):
9. Суюнчалиева О. Т. Миграционные процессы в историко-правовой концепции развития права и государства //Альманах современной науки и образования. Тамбов, 2008. № 6 (13) 4.1 С. 210 - 212. (ОД пл.).
10. Суюнчалиева О.Т. Криминологические проявления миграционных процессов и факторы, воздействующие на рост преступности со стороны незаконных мигрантов // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2008. № 1(1). С. 72 -74. (0,2 пл.).
11. Суюнчалиева О.Т. Межэтнические и межконфессиональные конфликты как негативные последствия неконтролируемых миграционных потоков // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. Курск, 2008. № 10. С. 90 - 92. (0,2 пл.).
12. Суюнчалиева О.Т. Миграция как элемент современного глобализируемого мира // Гуманитарные исследования. Астрахань, 2008. № 3 (27). С. 117 - 121. (0,4 пл.).
13. Суюнчалиева О. Т. Особенности российской миграционной политики // Фундаментальные и прикладные исследования в системе образования: сборник научных трудов по материалам VI международной научно-практической конференции. Тамбов, 2008.26 февраля. Т.1. С. 119-121. (0,3 пл.).
14. Суюнчалиева О.Т. Миграционные процессы как факторы, влияющие на социально-экономическую и политическую обстановку страны // Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов: материалы всероссийской заочной научной конференции студентов и молодых исследователей. Киров, 2008.24 апреля. С. 662- 665. (0,3 пл.).
15 .Суюнчалиева О.Т! Интернет-технологии при реализации миграционной политики//Электронная культура. Преодоление информационного неравенства: материалы международной научной конференции. Астрахань, 2008. 2-5 июня. С. 288-291. (0,3 пл.).
16. Суюнчалиева О.Т. Юридический инструментарий обеспечения миграционного контроля: административное выдворение, депортация и решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства // Научная жизнь. Москва. 2009. № 2. С. 92 — 97. (0,2 пл.).
17. Суюнчалиева О.Т. Влияние этномиграционных процессов на развитие национальной экономики (различные взгляды и мнения) // Право: теория и практика. Москва, 2009. № 2 (115). С. 52 - 54 (ОД пл.).
18. Суюнчалиева О.Т. Правовые модели реализации миграционной политики и особенности регулирования процессов миграции в западноевропейских
странах // Альманах современной науки и образования. Тамбов, 2010. № 2 (33). С.111-113. (0,5 пл.).
19. Суюнчалиева О.Т. Миграционные конфликты и психологическая мотивация их участников//ХШ Международная научно-практическая конференция «Экстремальные ситуации, конфликты, социальное согласие» по теме: «Кризисные ситуации социально-политического характера и основные направления их разрешения в свете современной реформы МВД России». Москва, 2011. 25 ноября. С.212-216. (0,3 пл.).
20. Суюнчалиева О.Т. Миграционная функция Российского государства: субстанциональный подход//Альманах современной науки и образования. Тамбов,
2011.№ 11 (54). С. 33-36. (0,4 пл.).
21 .Суюнчалиева О.Т. Административно-правовые средства, применяемые при регуляризации миграционных процессов на территории Российской Федерации// Альманах современной науки и образования. Тамбов, 2012. № 2 (57). С. 31-34. (0,4 пл.).
22. Суюнчалиева О.Т. Теоретические аспекты административно-правового статуса иностранных граждан на территории Российской Федерации// Вузовская научно-практическая конференция слушателей и адъюнктов «Проблемы организации административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельности ОВД>. Москва, 2012.30 ноября. С.152-158. (0,4 пл.).
23. Суюнчалиева О.Т. Основные направления переселенческой реформы П.А. Столыпина как возможные элементы современной миграционной политики России//Межвузовский научно-практический семинар по теме «Проблемы государственного управления и реформа полиции в свете идейного наследия и практической деятельности П.А. Столыпина». Москва, 2013 г. 17 апреля. С.74 -77. (0,2 пл.).
24. Суюнчалиева О.Т. Влияние деструктивных сект на национальную безопасность Российской Федерации И Научно-практическая конференция «Правовые проблемы национальной безопасности Российской Федерации». Москва, 2012. 20 апреля. С. 225 - 231. (0,3 пл.).
25. Суюнчалиева О.Т. Миграционные правоотношения: понятие, структура, субъекты и модели развития // Альманах современной науки и образования. Тамбов,
2012. № 6 (61). С.151-153. (0,3 пл.).
26. Суюнчалиева О.Т. Правовая основа регулирования миграционных процессов в зарубежных государствах // XIV международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы обеспечения общественной безопасности в кризисных ситуациях». Москва, 2012 г. 30 ноября. С. 261 - 264. (0,3 пл.).
27. Суюнчалиева О.Т. Оптимизация миграционной деятельности России в свете исторического опыта Российской империи//Научно-методический семинар Аналитического управления Совета Федерации Российской Федерации «О состоянии и проблемах правового обеспечения противодействия нелегальной миграции»//Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Москва. 2013.23 апреля. № 14 (498). С. 67- 75. (0,4 пл.).
28. Суюнчалиева О.Т., Ильин П.О. Влияние международной миграции на состояние национальной безопасности России// XV международная научно-
практическая конференция «Экстремальные ситуации, конфликты, социальное согласие» по теме: «Проблемы, перспективы противодействия современным угрозам безопасности личности, общества и государства». Москва, 2013. 21 ноября. С. 214 — 217. (0,4 пл.).
29. Суюнчалиева О. Т. Миграционное законодательство Российской Федерации // Межвузовская научно-практическая конференция «Конституция России: 20 лет». Москва, 2014. 17 декабря. С. 187 - 193 (0,3 пл.).
30. Суюнчстиева О.Т. Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции// X международная научно-практическая конференция «Современные научные достижения». Прага, р. Чехия. 2014.25 января. С. 86 - 91. (0,4 пл.).
СУЮНЧАЛИЕВА ОЛЕСЯ ТАЛГАЕВНА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 22.10.2015 г. Усл. печл. 1,25. Уч.-изд.л.1,2. Формат 60x84/16. Бумага тип№ 1.Тираж 100 экз., Заказ № 157. Издательство: ООО «Типография ТЕЛЕР». 127130, Москва, ул. Клары Цеткин, д.28.
