Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации

Морозова, Анна Сергеевна

Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации»

На правах рукописи

гЖ*

" (Г

Морозова Анна Сергеевна

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ОРГАНИЗАЦИИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Специальность 12.00.06 - земельное право;

природоресурсное право; экологическое право;

аграрное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 4 АПР 2014

Москва - 2014

005547454

Работа выполнена в секторе теории конституционного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.

Научный руководитель: доктор юридических наук,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Гранкин Игорь Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный юрист Российской Федерации

Глебов Игорь Николаевич

Администрация Президента РФ, главный советник

кандидат юридических наук Манин Ярослав Валерьевич Российский государственный университет нефти и газа им. И.М.Губкина, научный сотрудник

Ведущая организация: Федеральное государственное казенное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Защита состоится 22 мая 2014 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д. 002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, Москва, ул. Знаменка, 10. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.

Автореферат разослан «_»_2014 г.

Ученый секретарь

Диссертационного совета Д. 002.002.02

Кандидат юридических наук,

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования

определяется тем, что в науке конституционного права не разработаны исчерпывающие теоретические представления об использовании Российской Федерацией и её субъектами находящихся в их совместном ведении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами в интересах всего многонационального народа Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «в» ст. 72). Однако, данное конституционное основание не нашло законодательного развития для признания недр государственной (федеральной) собственностью и использования находящихся в них полезных ископаемых для обеспечения достойной жизни всего многонационального народа России.

Кроме того, в связи с отсутствием в Конституции Российской Федерации термина «недропользование», представляется крайне актуальной разработка этого аспекта на стыке наук конституционного и природоресурсного права в целях выработки правового понимания социальных функций государства1 в отношении недропользования. В этом контексте важно применить исторический опыт нормативного регулирования статуса недр в России. В развитие положений Конституции Российской Федерации должны быть приняты законодательные акты о социальном значении недропользования, которые соответствовали бы обеспечению национальных интересов, прав каждой личности и

1. Актуальность этого направления исследований отмечал В.Е. Чиркни - Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. - 2008. - №12.

потребностей развития российского общества и государства. В этой связи необходимы новые научные исследования поиска дополнительных нормативных регуляторов, обеспечивающих решение находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, модернизации содержания соответствующей деятельности органов государственной власти.

Актуальность научного исследования конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами обусловливается также и тем, что органы государственной власти функционируют в условиях концептуальной неопределенности конституционно-правового статуса недр, нарастания правовых проблем, связанных с определением собственника недр, отсутствия стабильности нормативного регулирования в этой сфере в связи с многочисленными изменениями Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Следует отметить также потребность, прозвучавшую в ходе обсуждений в канун 20-летия Конституции Российской Федерации, в толковании Конституционным Судом Российской Федерации положений ст. 9 относительно понятия «другие природные ресурсы».

Таким образом, в настоящее время имеется потребность в уточнении понимания конституционно-правового статуса недр и теоретическом обосновании мер по укреплению конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, а также по совершенствованию законодательства.

При подготовке настоящего диссертационного исследования диссертант учитывала концептуальные положения и идеи, сформулированные в научных трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука М.В. Баглая, H.A. Богдановой, С.А. Боголюбова, Н.В. Витрука, H.A. Власенко, И.В. Гранкина, В.Д. Зорькина, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, C.B. Никитина, Л.А. Нудненко, А.Е. Постникова, A.C. Саломаткина, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, ЮЛ. Шульженко и других ученых, определивших методологию научного познания в сферах, регулируемых нормами конституционного права. В процессе подготовки диссертации анализировались научные труды М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, А.Н. Вылегжанина, О.Ю. Гашохиной, ОЛ. Дубовик, В.Б. Ибрагимова, И.А. Иконицкой, О.И. Крассова, Я.В. Манина, А.И. Перчика, О.М. Теплова, В.Н. Яковлева и других ученых по проблемам природоресурсного права, в которых затрагиваются вопросы деятельности органов государственной власти в сфере недропользования.

Однако в настоящее время отсутствуют специальные научные работы, комплексно исследующие конституционно-правовую основу деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в указанной сфере, влияние конституционно-правового статуса недр на содержание отношений, возникающих при реализации этими органами своих полномочий, а также их взаимодействие при решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Поэтому необходима дальнейшая разработка этой проблематики в науке конституционного права.

Цель диссертационного исследования состоит в формулировании теоретических положений определяющих и обосновывающих сферу деятельности органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.

Научные задачи исследования:

- на основании анализа конституционных и законодательных норм, регулирующих деятельность органов государственной власти в сфере недропользования, а также научной литературы, сформулировать теоретико-правовые понятия, обусловленные целью диссертации;

- выявить содержание конституционно-правового статуса недр и его влияние на конституционно-правовые отношения в сфере организации недропользования и полномочия их участников;

- раскрыть содержание конституционно-правовых принципов деятельности органов государственной власти по организации недропользования и взаимосвязи этих принципов с полномочиями органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами;

- исследовать историю развития в России законодательства о недрах и особенности правового регулирования недроотношений в зарубежных государствах;

- выработать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов государственной власти по организации недропользования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникшие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области владения, пользования и распоряжения недрами.

Предмет диссертационного исследования составляют нормы и принципы конституционного права, регламентирующие полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере владения, пользования и распоряжения недрами.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания правовой действительности -диалектический, системного анализа и синтеза, научности, историзма, а

также частные научные методы - сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный и правового прогнозирования. Использование названных научных методов определяется объектом и предметом исследования конституционно-правового статуса недр и направлено на выявление закономерностей формирования и развития конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по организации недропользования, а также на формулирование научно-обоснованных выводов и предложений по совершенствованию законодательства о недрах.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили научные труды отечественных ученых в области теории- государства и права, конституционного права, а также концепции законодательных актов и их проектов, предназначенных для регулирования отношений в сфере недропользования.

Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства России. В число анализируемых источников входят также международно-правовые акты, законодательные акты ряда зарубежных государств, регулирующие общественные отношения в сфере недропользования.

Эмпирическую базу диссертации составили изученные диссертантом информационно-аналитические и справочные материалы о результатах деятельности органов государственной власти в сфере недропользования, статистические данные, характеризующие состояние недропользования в Российской Федерации и в некоторых зарубежных государствах, а также решения судов по спорным вопросам нормативного регулирования организации добычи из недр полезных ископаемых и охраны недр.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что дано конституционно-правовое обоснование определения статуса

недр, установлено его влияние на содержание конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по организации недропользования. С учетом современных правовых реалий, автор определила систему организации недропользования, установила новые взаимосвязи конституционно-правового регулирования сферы использования природных ресурсов, раскрыла содержание деятельности органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Научная новизна состоит также в определении понятий «конституционно-правовой статус недр», «конституционно-правовые отношения в сфере недропользования», «организация недропользования», расширяющих понятийный аппарат науки конституционного права, и в формулировании ряда предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу недропользования.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

Федерации и субъектов Российской Федерации, которая используется и охраняется как основа жизни и деятельности многонационального народа Российской Федерации. Нормы Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О недрах», закрепляющие юридические признаки недр, в своей совокупности составляют конституционно-правовой статус недр. Содержание конституционно-правового статуса недр оказывает влияние на конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования.

2. В юридической науке не выработано определение конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти в сфере недропользования. В связи с этим, по мнению автора, конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти в сфере недропользования, - это совокупность правил и принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и законах определяющих их полномочия, которые реализуются при решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Нормы-правила, определяющие полномочия органов государственной власти, и нормы-принцины создают устойчивую основу деятельности органов государственной власти в сфере недропользования. При этом особое значение имеют конституционные принципы суверенитета, государственной целостности, разделения властей, федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законности, единства экономического пространства и поддержки конкуренции.

субъектов Российской Федерации по организации недропользования. Под организацией недропользования в контексте конституционного права понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти по созданию правовых условий для работы недропользователей, обеспечению выплаты ими налогов и других платежей, обусловленных реализацией добытых полезных ископаемых, путем принятия законов и других нормативных правовых актов, их практического применения и контроля за исполнением требований и правил, содержащихся в этих актах.

4. В качестве критериев выделения этапов отечественного правового регулирования недропользования выделены особенности государственного строя, а также социальные последствия недропользования. Исходя из этих критериев, предлагается выделить три следующих этапа: первый этап начинался в 1700 году, когда Петром I был принят Указ «Об учреждении приказа рудокопных дел», и завершился в ноябре 1917 года; второй этап нормативного регулирования недропользования — это годы существования РСФСР и Советского Союза. Он охватывает период с ноября 1917 года по декабрь 1991 года, третий этап начался в январе 1992 года и продолжается в настоящее время. Для всех этапов отечественного правового регулирования сферы недропользования характерна определенная преемственность общей идеи о недопустимости частной собственности на недра и признания их государственной собственностью.

5. Конституционно-правовое регулирование деятельности органов государственной власти по организации недропользования на современном этапе осуществляется в условиях неопределенности собственника недр, что снижает эффективность нормативного регулирования организации недропользования. В связи с этим обосновывается необходимость признания недр исключительной федеральной собственностью и проведения по этому вопросу общероссийского референдума с целью выявления воли

многонационального народа Российской Федерации. При этом, в случае признания недр исключительной федеральной собственностью, потребуется расширить полномочия органов государственной власти Российской Федерации по организации недропользования и усилить гарантии обеспечения права субъектов Российской Федерации на использование находящихся на их территории участков недр, предназначенных для решения региональных социально-экономических задач в интересах населения этих субъектов. В случае принятия на референдуме, иного решения, о сохранении существующего конституционно-правового статуса недр, потребуется разработка эффективного правового механизма обеспечения «двух ключей» при решении федеральными и региональными органами государственной власти вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.

б. Автор считает оправданной кодификацию в едином законодательном акте нормативного массива, регламентирующего отношения недропользования и формулирует положения, которые целесообразно учесть в концепции такого законопроекта. Содержанием кодекса Российской Федерации «О недрах», по мнению диссертанта, должны стать нормы прямого действия, закрепляющие правовые условия рационального использования ресурсов недр России и обеспечивающие защиту публичных интересов в сфере недропользования.

В условиях существующего положения решения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами очевидна потребность в усилении парламентского контроля исполнения законодательства о недрах и расходования средств федерального бюджета, выделяемых на освоение недр. Решение этой задачи видится во включении в ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой раздела «состояние недропользования» и содоклада по этому вопросу Счетной палаты Российской Федерации, а также в усилении контрольной деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации

за соблюдением регионального законодательства о недрах.

7. Компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении недр предлагается определить на основе следующих принципов: разрешительного характера недропользования, организации и добычи полезных ископаемых для решения социально-экономических задач соответствующих субъектов Российской Федерации; возвратности участков недр, их рекультивации и проведения мероприятий по воспроизводству, минимизации экологического вреда; эффективных юридических санкций за нерациональное недропользование и ущерб публичным интересам; федеральной монополии на геологическое изучение и учет ресурсов недр.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Материалы научного исследования расширяют представление о конституционно-правовой природе статуса недр и направлениях деятельности органов государственной власти по организации недропользования, а также о ее конституционно-правовой основе.

В научный оборот вводятся новые понятия: «конституционно-правовой статус недр», «конституционно-правовые признаки недр», «конституционно-правовые отношения в сфере недропользования», «организация недропользования», расширяющие понятийный аппарат науки конституционного права. Научные положения и выводы диссертационного исследования могут служить основой для дальнейших теоретических исследований по вопросам конституционно-правового регулирования организации недропользования и соответствующей деятельности органов государственной власти.

Практическая значимость проведённого исследования состоит в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут использоваться для дальнейшего совершенствования конституционно-

правовых основ деятельности органов государственной власти, в том числе подготовки Кодекса Российской Федерации «О недрах Российской Федерации», для совершенствования законодательных актов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих правовое регулирование организации недропользования на их территории, а также в практической работе органов государственной власти в сфере организации недропользования. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебных материалов по конституционному праву России.

Апробация результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации материалы использованы диссертантом в докладе при выступлении на заседании Школы молодого ученого «Актуальные проблемы современного конституционного права Российской Федерации» Российской академии правосудия (01 октября 2013 года). Результаты диссертационной работы изложены автором в трех статьях, опубликованных в научных журналах, рекомендованных в Перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации, а также в других изданиях.

Структура диссертационного исследования обусловлена логикой научного исследования, определённой в его цели и задачах. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, и заключения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, методы их решения, раскрываются научная новизна и вынесенные на защиту положения, дается характеристика теоретического и практического значения работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования.

Первая глава «Понятие конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти в сфере недропользования» состоит из двух параграфов, в которых проанализирована сущность конституционно-правового статуса недр, история формирования и развития законодательства о недрах, правовые принципы на которые сориентированы органы государственной власти в процессе решения вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.

В первом параграфе «Общая характеристика конституционно-правового статуса недр и отношений в сфере недропользования» автор выявляет конституционно-правовые признаки статуса недр как правового понятия с позиции конституционного права и приходит к выводу о том, что в Конституции Российской Федерации и Законе Российской Федерации «О недрах», действующем в редакции Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 408-ФЗ, закреплены такие признаки недр как: признание недр видом природных ресурсов и формой государственной собственности, находящейся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также определено предназначение недр как основы жизнедеятельности многонационального народа России. Изучив различные взгляды ученых по вопросам определения формы собственности на недра, диссертант присоединяется к позиции ученых,

считающих оптимальным вариантом решения этого вопроса признание недр исключительной федеральной собственностью, и приводит собственные аргументы в пользу такого решения.

Исходя из положений Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О недрах», в которых закреплены признаки недр, диссертант формирует определение понятия «конституционно-правовой статус недр», полагая, что он представляет собой совокупность конституционных и законодательных норм, относящих недра к природным ресурсам и форме государственной собственности, находящейся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, используемой и охраняемой в качестве основы жизнедеятельности многонационального народа Российской Федерации. Далее в данном параграфе раскрывается содержание конституционно-правовых отношений, возникающих в процессе решения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в лице их органов государственной власти вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Основанием для признания этих отношений конституционно-правовыми является то, что они регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации и другими правовыми источниками конституционного права, а их основными участниками выступают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сферой данного вида конституционно-правовых отношений является организация недропользования. При этом особенность конституционно-правовых отношений в сфере организации недропользования проявляется в том, что они складываются в процессе разработки и принятия законодательных и иных нормативных правовых

актов, создания системы органов государственной власти, обеспечивающих их реализацию, а также осуществления парламентского и судебного контроля. Указанные конституционно-правовые отношения характеризуют ряд устойчивых признаков. Главным образом, они регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации и региональными законами. В связи с тем, что участниками конституционно-правовых отношений являются органы государственной власти, данные отношения носят властный и публичный характер.

Во втором параграфе первой главы «История формирования и развития законодательства о недрах» отмечается, что законодательство о недрах в нашей стране развивается более трехсот лет. Начало первому этапу положили Указы императора Петра I от 24 августа 1700 года «Об учреждении приказа рудокопных дел» и от 10 декабря 1719 года «Об учреждении Бергколлегиума для ведения в оном дел о рудах и минералах». Особо значимым нормативным актом этого этапа является Горный устав Российской империи, первое издание которого вышло в 1832 году. Первый этап длился более двух веков и охватывает период с 1700 года по 1917 год. Второй этап нормативного регулирования недропользования - годы существования Советского государства (1917 — 1991 гг.). Первоначально отношения к недрам Советской власти было определено в Декрете о земле, принятом Вторым съездом Советов 8 ноября 1917 года. В последующем недра и находящиеся в них полезные ископаемые были отнесены к исключительной государственной собственности. Наряду с Конституцией СССР, правовое регулирование недроотношений осуществлялось Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, конституциями и кодексами союзных республик о недрах. Третий этап развития законодательства о недрах начинается в 1992 году и продолжается в настоящее время.

Основы законодательства о недрах постсоветского периода были заложены в Законе Российской Федерации «О недрах». Затем вопросы недропользования нашли отражение в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Однако определяющее значение для развития недроотношений имела принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации, во втором разделе которой был закреплен ее приоритет по отношению к названному выше Федеративному договору и другим договорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

За более чем двадцатилетний период в Закон Российской Федерации «О недрах» в целях его актуализации внесено более сорока изменений. Их анализ показал постоянное расширение федерального регулирования сферы недропользования. Положения названного Закона нашли отражение в Федеральных законах от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организации угольной промышленности» и других федеральных законах, регулирующих особенности получения прав на добычу полезных ископаемых.

После принятия Конституции Российской Федерации стало интенсивно развиваться региональное законодательство о недрах. Основанием для этого является закрепление в Конституции права субъектов Российской Федерации совместно с Российской Федерацией решать вопросы владения, пользования, распоряжения недрами и принимать законы по этим вопросам.

Анализируя нормативные правовые акты, регулирующие сферу недропользования Бразилии, Боливии, Венесуэлы, Мексики и ряда других

зарубежных государств автор показывает, что недра, как правило, имеют статус государственной, общенародной и федеральной собственности. В Мексиканских Соединенных Штатах, к примеру, к государственной собственности отнесены твердое минеральное топливо и нефть. Автором диссертации отмечается, что усиление федерального регулирования недропользования в Российской Федерации не отличается от концепции зарубежного законодательства о недрах.

Вторая глава диссертации «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по организации недропользования» посвящена анализу конкретной деятельности органов государственной власти по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами.

В первом параграфе второй главы «Система оргапов государственной власти, обеспечивающих владение, пользование и распоряжение недрами и конституционно-правовые принципы их деятельности» характеризуется система органов государственной власти, обеспечивающих решение вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. От имени Российской Федерации в этом процессе участвуют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание -парламент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, а также суды и соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а от имени субъектов Российской Федерации - региональные органы государственной власти.

В своей деятельности органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по решению вопросов владения, пользования и распоряжения недрами руководствуются довольно большим количеством конституционно-правовых принципов. Диссертант выделяет три группы принципов, которыми органы государственной власти руководствуются в сфере организации недропользования. Первую группу составляют конституционные

принципы, вторую - общие законодательные принципы, третью -специальные правовые принципы. В первую группу входят принципы народовластия, государственного суверенитета, федерализма, единства системы органов государственной власти, государственной и территориальной целостности, разделения властей, законности, единства экономической деятельности и поддержки конкуренции. Особенность конституционных принципов проявляется в том, что они действуют непосредственно как руководящие начала деятельности органов государственной власти и развиваются в законодательстве. В группу законодательных принципов, которыми руководствуются все органы государственной власти, входят принципы ответственности, гласности, независимости, коллегиальности, состязательности и равноправия сторон, самостоятельности деятельности органов государственной власти, комплексного подхода к социально-экономическому развитию.

Третью группу составляют специальные отраслевые правовые принципы органов государственной власти, которые закреплены в горном, природоресурсном и экологическом законодательстве. К таковым относятся принципы обеспечения целевого предназначения участков недр, рационального использования недр, лицензионного порядка пользования недрами и ряд других. В целом конституционно-правовые принципы придают необходимую устойчивость и целенаправленность деятельности законодательных и других органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по организации недропользования на всей территории России.

Во втором параграфе второй главы «Полномочия федеральных органов государственной власти по организации недропользования и основные направления их деятельности» анализируются полномочия федеральных органов государственной власти, реализация которых обеспечивает организацию недропользования в масштабе Российской Федерации. При этом, прежде всего выделяются полномочия

Федерального Собрания по осуществлению законодательного регулирования отношений в сфере недропользования. Особое внимание Парламент уделил совершенствованию Закона Российской Федерации «О недрах». Универсальное значение названного Закона проявляется в том, что в нем определены полномочия федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере организации недропользования, полномочия недропользователей, установлены правовые режимы различных участков недр. Конкретные полномочия федеральных органов государственной власти в сфере недропользования закреплены в статье 3 Закона Российской Федерации «О недрах». Таких полномочий двадцать, в том числе, «разработка и совершенствование действующего законодательства Российской Федерации». Реализация данного полномочия обеспечивается Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации. В анализируемом Законе определены темы десяти федеральных законов, призванные обеспечить более полное законодательное регулирование недроотношений. Таким образом определено конкретное содержание законодательной деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации по формированию и развитию федерального законодательства о недрах.

В процессе анализа Закона Российской Федерации «О недрах» выявлены конкретные полномочия в сфере недропользования Правительства Российской Федерации, в том числе его право определять порядок официального опубликования перечня участков недр федерального значения в официальном издании. Диссертант сформулировала вывод о том, что Законом Российской Федерации «О недрах» осуществляется основное законодательное регулирование деятельности федеральных органов государственной власти в сфере недропользования. В то же время в конституционно-правовую основу их деятельности входят еще пять федеральных законов, которые определяют

особенности добычи отдельных видов полезных ископаемых, порядок их добычи в особых экономических зонах и на континентальном шельфе, устанавливают порядок разработки соглашений о разделе продукции и выдачи лицензий на разработку участков недр и добычу полезных ископаемых.

Деятельность органов государственной власти в сфере организации недропользования регламентируется также значительным количеством указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, подзаконных нормативных актов отраслевых федеральных органов государственной власти, которые нуждаются в кодификации и включению ряда их норм в федеральные законодательные акты о недрах.

Третий параграф второй главы «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования» посвящен исследованию законодательства субъектов Российской Федерации о недрах и особенностей его исполнения региональными органами государственной власти. Диссертант провела анализ республиканских конституций и уставов субъектов Российской Федерации на предмет регулирования этими основными региональными нормативными правовыми актами организации деятельности региональных органов государственной власти по владению, пользованию и распоряжению недрами. При этом было установлено, что республиканские конституции и уставы в подавляющем большинстве соответствуют Конституции Российской Федерации. В то же время в Конституции Республики Саха (Якутия) содержится статья, закрепляющая статус Республики Саха (Якутия) в качестве собственника недр. При этом не отрицается и наличие права собственности Российской Федерации на недра. В связи с этим диссертант отмечает, что такое выделение двух форм государственной собственности на недра не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Однако ей не противоречит норма

республиканской Конституции о признание недр естественным богатством многонационального народа Республики Саха (Якутия). Диссертант установила, что положения конституций и уставов ряда субъектов Российской Федерации развиты в региональном законодательстве. Наиболее удачно это сделано в Башкортостане, Сахалинской области, Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе, некоторых других субъектах Российской Федерации. Так, к примеру, организация недропользования в Республике Башкортостан регулируется Кодексом о недрах. В данном Кодексе закреплены правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр на территории названной Республики, содержатся нормы, обеспечивающие защиту интересов государства и граждан, а также права определяющие пользователей недр. Комплексный подход к регулированию недроотношений характерен и для Закона Ханты-Мансийского автономного округа «О недропользовании».

Наличие региональной правовой основы позволяет законодательным и исполнительным органам субъектов Российской Федерации участвовать в формировании законодательства о недрах и решении вопросов организации владения, пользования и распоряжения недрами с учетом интересов населения соответствующих субъектов Российской Федерации. В то же время в субъектах Российской Федерации, где ведутся интенсивные разработки недр с целью добычи из них полезных ископаемых, следовало бы развивать собственную законодательную основу путем принятия кодифицированных актов и таким образом комплексно регулировать особенности организации недропользования на их территории.

В завершающем четвертом параграфе второй главы «Государственный контроль исполнения законодательства о недрах и перспективы совершенствования законодательного регулирования организации недропользования» анализируется содержание внесенных

изменений в законодательство о недрах и формулируются предложения к концепции проекта Кодекса Российской Федерации «О недрах». Основными идеями предлагаемой концепции является законодательное закрепление федерального статуса недр и государственная монополия на геологическое изучение и учет полезных ископаемых. Далее характеризуется парламентский контроль в сфере организации недропользования, также деятельность органов исполнительной власти и судов по обеспечению соблюдения требований законодательства о недрах. При этом диссертантом проанализирована нормативная правовая основа государственного контроля в сфере организации недропользования, в том числе Федеральные законы «О парламентском контроле», «О парламентском расследовании», «О Счетной палате Российской Федерации» и сделан вывод о том, что наличие этих федеральных законов позволило создать условия для осуществления парламентского контроля палатами Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе в сфере недропользования.

Наиболее распространенной формой парламентского контроля являются правительственные часы. Они проводятся во время пленарных заседаний палат Федерального Собрания методом заслушивания министров и других должностных лиц федерального уровня по вопросам, представляющим государственно-общественный интерес. Повышению значимости такой деятельности способствовало введение с 2009 г. ежегодных отчётов Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Диссертант предлагает структурировать такие отчеты, включив в их структуру раздел «состояние недропользования» и привлекать Счетную палату РФ для участия в обсуждении правительственных отчетов.

В обеспечении соблюдения законодательства при осуществлении недропользования важное значение имеет судебный контроль. Он является одним из видов государственного контроля за законностью правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц и недропользователей.

Судебный нормоконтроль осуществляют Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также соответственно нижестоящие суды общей юрисдикции и арбитражные суды. На основе анализа некоторых судебных решений диссертант делает вывод о взаимосвязанности контроля судов с деятельностью других органов государственной власти по обеспечению законности в сфере недропользования и отмечает, что функционирование судебной системы является важнейшей гарантией организации недропользования на основе действующего законодательства о недрах.

В заключении диссертации подведены итоги исследования и сформулированы предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации.

Основные положения, вынесенные на защиту, нашли отражение в следующих публикациях автора, общим объемом 5,8 п.л.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в Перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Морозова A.C. Конституционно-правовой статус недр // Представительная власть. 2012. № 5-6.0,8 п.л.

2. Морозова A.C. Конституционные принципы права государственной собственности на недра. // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 2. 0,5 п.л.

3. Морозова A.C. Право государственной собственности на недра как категория конституционного права // Научный журнал «Право и политика». 2011. № 10.0,7 п.л.

Публикации в иных журналах:

4. Морозова A.C. Конституционно-правовое регулирование недропользования в России и за рубежом: сравнительно-правовой анализ.// Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2011. № 4.0,8 п.л.

5. Морозова A.C. Недостаточность регулирующих ресурсов гражданского права для регламентации государственной собственности на недра. // Известия высших ученых заведений. Уральский регион. 2012. №3.1,5 п.л.

6. Морозова A.C. Организационно-правовые формы контроля в сфере недропользования. // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. 2012. № 4.1 пл.

7. Морозова A.C. Конституционно-правовые основы организации недропользования. // Российское государствоведение. 2014. № 1.0,5 п.л.

Подписано в печать:

14.03.2014

Заказ № 9399 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации»

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

04201457726 Морозова Анна Сергеевна

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право; Специальность: 12.00.06 - земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук Гранкин Игорь Васильевич

Москва - 2014

Оглавление

Введение..................................................................................................................3

Глава 1. Понятие конституционно-правовых основ деятельности

органов государственной власти в сфере недропользования................14

1.1.Общая характеристика конституционно-правового статуса недр и

отношений в сфере недропользования...............................................14

1.2.История формирования и развития законодательства

о недрах..................................................................................................42

Глава 2. Полномочия органов государственной власти

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

по организпации недропользования...........................................................69

2.1 Система органов государственной власти, обеспечивающих

владение, пользование и распоряжение недрами и конституционно-правовые принципы их деятельности................................................69

2.2.Полномочия федеральных органов государственной власти по организации недропользования и основные направления их деятельности..........................................................................................89

2.3.Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования.............................................117

2.4.Государственный контроль исполнения законодательства о недрах и перспективы совершенствования законодательного регулирования организации недропользования..............................146

Заключение.........................................................................................................174

Библиография......................................................................................................178

Введение

Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что в науке конституционного права не разработаны исчерпывающие теоретические представления об использовании Российской Федерацией и её субъектами находящихся в их совместном ведении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами в интересах всего многонационального народа Российской Федерации. Конституция Российской Федерации определяет, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «в» ст. 72). Однако, данное конституционное основание не нашло законодательного развития для признания недр государственной (федеральной) собственностью и использования находящихся в них полезных ископаемых для обеспечения достойной жизни всего многонационального народа России.

1. Актуальность этого направления исследований отмечал В.Е. Чиркин - Конституция и социальное государство: юридические и фактические индикаторы // Журнал российского права. -2008. -№12.

ных нормативных регуляторов, обеспечивающих решение находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения недрами, модернизации содержания соответствующей деятельности органов государственной власти.

Степень научной разработанности темы диссертации. Общие положения о деятельности органов государственной власти Российской Федерации разработаны в многочисленных научных трудах ученых-государствоведов и специалистов в области природоресурсного права. При подготовке настоящего диссертационного исследования диссертант учитывала концептуальные положения и идеи, сформулированные в научных трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука М.В. Баглая, H.A. Богдановой, С.А. Боголюбова, Н.В. Витрука, H.A. Власенко, И.В. Гранкина, В.Д. Зорькина, Е.И. Коз-

ловой, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, C.B. Никитина, J1.A. Нудненко, А.Е. Постникова, A.C. Саломаткина, И.М. Степанова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко и других ученых, определивших методологию научного познания в сферах, регулируемых нормами конституционного права. В процессе подготовки диссертации анализировались научные труды М.М. Бринчука, Д.В. Василевской, А.Н. Вы-легжанина, О.Ю. Ганюхиной, O.JI. Дубовик, В.Б. Ибрагимова, И.А. Икониц-кой, О.И. Крассова, Я.В. Манина, А.И. Перчика, О.М. Теплова, В.Н. Яковлева и других ученых по проблемам природоресурсного права, в которых затрагиваются вопросы деятельности органов государственной власти в сфере недропользования.

Научные задачи исследования: - на основании анализа конституционных и законодательных норм, регулирующих деятельность органов государственной власти в сфере недропользования, а также научной литературы, сформулировать теоретико-правовые понятия, обусловленные целью диссертации;

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы познания правовой действительности — диалектический, системного анализа и синтеза, научности, историзма, а также частные научные методы - сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный и правового прогнозирования. Использование названных научных методов определяется объектом и предметом исследования конституционно-правового статуса недр и направлено на выявление закономерностей формирования и развития конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по орга-

низации недропользования, а также на формулирование научно-обоснованных выводов и предложений по совершенствованию законодательства о недрах.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили научные труды отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного права, а также концепции законодательных актов и их проектов, предназначенных для регулирования отношений в сфере недропользования.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что дано конституционно-правовое обоснование определения статуса недр, установлено его влияние на содержание конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти по организации недропользования. С учетом современных правовых реалий, автор определила систему организации недропользования, установила новые взаимосвязи конституционно-правового регулирования сферы использования природных ресурсов, раскрыла содержание деятельности органов государственной власти по реше-

нию вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Научная новизна состоит также в определении понятий «конституционно-правовой статус недр», «конституционно-правовые отношения в сфере недропользования», «организация недропользования», расширяющих понятийный аппарат науки конституционного права, и в формулировании ряда предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу недропользования.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Закрепленное в Законе Российской Федерации «О недрах» определение недр как материального объекта природы нуждается в расширении путем включения в это понятие юридических признаков недр, закрепленных в Конституции Российской Федерации, а именно - признания недр видом природных ресурсов, формой государственной собственности, находящейся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, используемой и охраняемой как основа жизни и деятельности многонационального народа Российской Федерации. С учетом этих признаков, диссертант определяет понятие недра как часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающийся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, представляющих собой вид природных ресурсов, форму государственной собственности, находящейся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которая используется и охраняется как основа жизни и деятельности многонационального народа Российской Федерации. Нормы Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации «О недрах», закрепляющие юридические признаки недр, в своей совокупности составляют конституционно-правовой статус недр. Содержание конституционно-правового статуса недр оказывает влияние на конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования.

2. В юридической науке не выработано определение конституционно-правовых основ деятельности органов государственной власти в сфере недропользования. В связи с этим, по мнению автора, конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти в сфере недропользования, - это совокупность правил и принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации и законах определяющих их полномочия, которые реализуются при решении вопросов владения, пользования и распоряжения недрами. Нормы-правила, определяющие полномочия органов государственной власти, и нормы-принципы создают устойчивую основу деятельности органов государственной власти в сфере недропользования. При этом особое значение имеют конституционные принципы суверенитета, государственной целостности, разделения властей, федерализма, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, законности, единства экономического пространства и поддержки конкуренции.

3. Дается авторское определение конституционно-правовых отношений в сфере недропользования, подразумевающее, что таковыми являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по организации недропользования. Под организацией недропользования в контексте конституционного права понимается целенаправленная деятельность органов государственной власти по созданию правовых условий для работы недропользователей, обеспечению выплаты ими налогов и других платежей, обусловленных реализацией добытых полезных ископаемых, путем принятия законов и других нормативных правовых актов, их практического применения и контроля за исполнением требований и правил, содержащихся в этих актах.

критериев, предлагается выделить три следующих этапа: первый этап начинался в 1700 году, когда Петром I был принят Указ «Об учреждении приказа рудокопных дел», и завершился в ноябре 1917 года; второй этап нормативного регулирования недропользования - это годы существования РСФСР и Советского Союза. Он охватывает период с ноября 1917 года по декабрь 1991 года, третий этап начался в январе 1992 года и продолжается в настоящее время. Для всех этапов отечественного правового регулирования сферы недропользования характерна определенная преемственность общей идеи о недопустимости частной собственности на недра и признания их государственной собственностью.

5. Конституционно-правово

Автор: Морозова, Анна Сергеевна
Город: Москва
Год: 2014
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы деятельности органов государственной власти по организации недропользования в Российской Федерации»