АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение компетенции в области недропользования в федеративном государстве»
На правах рукописи
ГЛАДУН Елена Федоровна
РАЗГРАНИЧЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ НА МАТЕРИАЛАХ РОССИИ, США И КАНАДЫ)
Специальность 12. 00. 02 — конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Тюмень — 2004
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».
Шугаьш руководитель: доктор юридических наук,
профессор
Чеботарев Геннадий Николаевич Научный консультант: доктор юридических наук,
Защита состоится «17» декабря 2004 года в 15 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета.
доцент
Матейкович Максим Станиславович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Саликов Марат Сабирьянович
кандидат юридических наук Бородач Михаил Васильевич
Ведущая организация: Курганский государственный
университет
Автореферат разослан « Ж
»
2004 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,
В. Д. Плесовских
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема разграничения
компетенции между федерацией и ее субъектами является сложной в любом федеративном государстве. Нерациональное разграничение компетенции, несоблюдение общепризнанных принципов при распределении прав, обязанностей и ответственности членов федеративного государства в Российской Федерации ведет к неустойчивости федеративных отношений, конфликтам между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
В настоящее время во многих федеративных государствах происходит совершенствование механизма разделения государ -ственной власти «по вертикали». В современной модификации федерализма развитие федеративных отношений основано на децентрализации (самоуправлении), субсидиарности (пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а также кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия .
Особенно важными становятся вопросы разграничения компетенции в отношениях недропользования, поскольку природные ресурсы, в том числе ресурсы недр, одновременно являются значимыми для федерации и для развития регионов и муниципальных образований. Процесс недропользования оказывает также существенное воздействие на социально-экономическое развитие коренных малочисленных народов. Одной из целей государственной политики в области недропользования является четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере использова-
Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11. С. 6.
ния и охраны недр2. Данная проблема становится предметом обсуждения на многочисленных форумах, конференциях и семинарах, что подчеркивает важность формирования научных основ для распределения предметов ведения и полномочий федерации, ее субъектов и местного самоуправления.
Тема исследования приобретает особую актуальность в связи со значительными изменениями российского законодательства о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти и об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Принятый 22 августа 2004 г. Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внес изменения в Закон Российской Федерации «О недрах», ограничивающие компетенцию субъектов Российской Федерации в области недропользования и устраняющие принцип «двух ключей» в сфере распоряжения недрами. В настоящее время рассматриваются также проекты нового закона и кодекса о недрах. Реформирование системы недропользования в Российской Федерации желательно проводить с учетом зарубежного опыта разграничения компетенции в этой сфере. В силу того, что Россия, Соединенные Штаты Америки и Канада являются крупнейшими федеративными государствами, расположенными в сходных природно-ресурсных условиях, сопоставление норм о разграничении компетенции, установленных в конституционном и горном праве и законодательстве данных государств, имеет особое значение.
2 См.: раздел 1 Основ государственной политики в области минерального сырья и недропользования (утв. распоряжением Правительства от 21.04.2003 № 494-р) //Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 17. Ст. 1637.
Степень разработанности темы. Несмотря на многочисленные исследования теоретических проблем разграничения компетенции в федеративном государстве, в науке российского конституционного права до сих пор не сложилось однозначного подхода к определению сущности компетенции и ее основных элементов, установлению оптимального объема предметов ведения и полномочий членов федеративного государства.
В конце XIX — начале XX века теория компетенции была предложена Н. М. Коркуновым. Научные основы разграничения компетенции государства и его субъектов на примере Союза Советских Социалистических Республик разрабатывались А. М Ле-пешкиным, М. А. Шафиром, Д. Л. Златопольским. В современный период собственные теории компетенции изложены Ю. А. Тихомировым и некоторыми учеными-административистами. Такие исследователи как С. А. Авакьян, И. А. Умнова (Конюхова), И. А. Азовкин, В. М. Манохин дали толкование понятиям «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». И. А. Умновой (Конюховой), В. О. Лучиным, С. В. Нарутто, М. В. Баглаем, Р. Г. Аб-дулатиповым были определены основные принципы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также возможности их воплощения в практике федеративных отношений. Методы, способы и модели разграничения компетенции исследовали К. В. Арановский, О. Е. Кутафин, Е. И. Козлова, Л. М. Кара-петян, А. Н. Кокотов. Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в своих работах изложили Б. М. Лазарев, Д. Н. Козак, В. И. Фадеев, Н. В. Постовой, Г. Н. Чеботарев.
Тем не менее некоторые теоретические и практические вопросы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами требуют дальнейших исследований. Так, практически отсутствуют комплексные исследования правовых проблем разграничения компетенции в конкретных сферах жизнедеятельности, например, в сфере недропользования.
Научные исследования компетенции в зарубежном конституционном праве представлены более широко. Многие западные ученые предложили собственные взгляды на содержание понятия «компетенция», методы и принципы разграничения компетенции, правовые основы разграничения компетенции и особен-
ности разграничения компетенции в сфере использования недр. Лишь незначительное число российских ученых, например, Г. В. Барабашев, М. Н. Марченко, А. А. Мишин, М. С. Саликов, М. X. Фарукшин, проводили сравнительно-правовые исследования в области разграничения компетенции и изучали зарубежные подходы к распределению предметов ведения, прав и обязанностей членов федеративных государств.
Именно поэтому настоящее исследование основано на теоретических работах о разграничении компетенции как российских, так и зарубежных исследователей.
Теоретические и методологические основы исследования.
Теоретическую основу исследования составили взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, экологического и горного права.
Проблемы разграничения компетенции и вопросы федеративных отношений в целом исследовали А. С. Автономов, Б. Н. Габри-чидзе, И. А. Кравец, Б. С. Крылов, Ф. X. Мухаметшин, Б. А. Стра-шун, Г. Н. Чеботарев, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев, Н. М. Добрынин, М. В. Бородач и другие ученые-юристы.
Отдельные вопросы правового регулирования отношений недропользования рассматривали М. М. Бринчук, А. Н. Вылегжанин, Б. Д. Клюкин, О. И. Крассов, А. Н. Курский, Н. В. Островский, Р. Н. Салиева.
Особую значимость для нашего исследования представляют работы К. В. Арановского, С. В. Боботова, В. И. Лафитского, Д. А. Мишина, В. Н. Моргачева, Ю. А. Тихомирова, М. X. Фарук-шина, Ф. 3. Хафизова, посвященные изучению федеративных отношений в зарубежных странах.
Теоретические выводы диссертации основаны на трудах В. А. Абдуллаева, С. С. Алексеева, И. Ф. Казьмина, Д. А. Керимо-ва, А. В. Мицкевича, В. С. Нерсесянца, Г. И. Окунькова.
В процессе исследования использованы многие положения и выводы современных зарубежных государствоведов С. Блекма-на, С. А. Кеннет, В. Острома, В. Галстона, М. Гродзинза и др.
Методологическая основа исследования включает общенаучные методы познания — анализа и синтеза, диалектический, системный, структурный, равно как и частнонаучные методы —
формально-юридический, формально-логический, социологический, метод толкования норм права, метод моделирования. Особое место отводится сравнительно-правовому методу исследования.
Правовую базу исследования составили: Конституции Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и Канады, федеральные нормативно-правовые акты, законодательство субъектов федераций — основных недропользователей в России, США и Канаде, международные нормы, внутригосударственные договоры и соглашения, постановления Конституционного Суда Российской Федерации и судебные прецеденты США и Канады.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том чтобы, изучив теорию и практику разграничения компетенции в трех федеративных государствах, выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового механизма разграничения компетенции в сфере недропользования в России.
Соответственно поставленной цели выдвигаются следующие задачи:
♦ проанализировать и уточнить категориальный аппарат, используемый в юридической литературе и законодательстве применительно к теме исследования;
♦ сформулировать основные принципы разграничения компетенции, установленные в конституциях и законодательстве Российской Федерации и зарубежных стран;
♦ описать основные модели разграничения компетенции между федерацией, субъектами федерации и местным самоуправлением и определить наиболее эффективную модель разграничения компетенции в сфере недропользования;
♦ изучить правовой механизм разграничения компетенции и внести предложения по совершенствованию его отдельных элементов;
♦ сформулировать предложения, направленные на эффективную реализацию полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к каковым относятся законодательство о недропользовании, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами;
♦ предложить методологию разграничения компетенции между органами федеральной, региональной власти и местного самоуправления в федеральном законодательстве о недропользовании, в том числе регулирующем процесс использования недр на территориях проживания коренных малочисленных народов;
♦ обобщить зарубежный опыт разграничения компетенции в области недропользования и обосновать необходимость его заимствования для совершенствования конституционно-правового механизма разграничения компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в России.
Объектом исследования выступают правовые отношения в сфере недропользования, складывающиеся между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, разграничивающие компетенцию в федеративных государствах в области недропользования.
Научная новизна диссертации определяется комплексным подходом к исследованию механизма разграничения компетенции в Российской Федерации и зарубежных странах.
Работа представляет собой первую в отечественной науке попытку сравнения основных моделей распределения компетенции в сфере недропользования «по вертикали», используемых в нескольких крупных федеративных государствах. Автором определяются группы общественных отношений, в совокупности обозначаемые в правовой литературе и законодательстве как отношения недропользования, и исследуются модели разграничения компетенции по данным отношениям. В диссертации обобщены выводы зарубежных теоретиков и нормы законодательства зарубежных стран и на основе этого обобщения предлагается использовать зарубежный опыт при совершенствованиии конституционно-правового механизма разграничения компетенции в сфере недропользования в России.
В работе предлагаются пути совершенствования механизма разграничения компетенции, а именно: изменение норм федерального и регионального законодательства о недрах, использование внутригосударственных договоров и соглашений, закрепление в практике федеративных отношений новых способов и форм сотрудничества органов государственной власти и местно-
го самоуправления, передача большего объема полномочий органам государственной власти субъектов федерации, местного самоуправления.
Диссертантом вносятся предложения о создании единого кодифицированного акта Российской Федерации о недрах и определении в нем компетенции органов государственной власти Российской Федерации и совместной компетенции федеральных и региональных органов власти. На основе опыта США предложена новая методология определения перечня полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования, содержащая два основных метода — «административный метод» и «метод разумного регулирования».
Работа содержит перечень вопросов, по которым компетенция может разграничиваться на основе договоров и соглашений, автором также сформулированы основания заключения договора и соглашения и предложена структура соглашения о разграничении компетенции в сфере недропользования.
Автором осуществлена одна из первых попыток детального исследования вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в области недропользования на землях проживания коренных малочисленных народов.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Анализ терминологии, используемой в правовой литературе, нормативно-правовых актах Российской Федерации о недропользовании свидетельствует о том, что термины «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» нуждаются в унификации. В настоящей работе сформулированы определения «компетенция федерации и субъектов федерации в сфере недропользования» и «компетенция органов государственной власти федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в сфере недропользования».
2. Распределение компетенции во многих федерациях осуществляется на основе принципов, гарантирующих определение соответствующего объема власти федерации и ее субъектов, в том числе и в отношениях недропользования. Всего в работе опи-
сано девять принципов: принцип субсидиарности; принцип установления общенациональных стандартов; принцип верховенства федеральной конституции; принцип законности; принцип равенства субъектов федерации; принцип благоприятного правового режима; принцип «завладения»; принцип сотрудничества; принцип трехуровневого разграничения компетенции. Конституция Российской Федерации закрепляет не все принципы разграничения компетенции, вследствие чего объем властных полномочий в сфере недропользования распределяется недостаточно рационально. Пробелы Конституции России могут быть восполнены в процессе совершенствования правового механизма разграничения компетенции в федеральном законодательстве о недрах.
3. Исследование норм конституций нескольких федеративных государств позволяет выделить модели разграничения компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, в рамках которых осуществляется распределение власти в сфере недропользования. Изучение данных моделей, существенно различающихся между собой, приводит к выводу о том, что от их эффективности зависит характер федеративных отношений в государстве, обеспечивается надлежащий баланс публичных и частных интересов в сфере недропользования. Автор использует как устоявшиеся обозначения моделей разграничения компетенции, в частности, модель «двух ключей», предполагающая принятие совместных решений по основным вопросам использования недр, так и предлагает собственные условные названия: модель «равноправного хозяина», в основе которой лежит право собственности на землю и недра, и модель «кооперации», основывающаяся на принципе сотрудничества при принятии решений по вопросам предоставления недр в пользование, охраны недр и окружающей среды в процессе недропользования.
4. Формирование единообразных правовых основ регулирования отношений недропользования на территории Российской Федерации способствовало бы более эффективному разграничению компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. В работе обоснована необходимость систематизации норм о разграничении компетенции в сфере недропользования в едином кодифицированном акте — Кодексе Российской Федерации о недрах — и предложена авторская концепция Кодекса.
5. Одним из путей совершенствования механизма разграничения компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением видится изменение объема компетенции органов государственной власти федерации, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления. Диссертант предлагает ограничить компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в сфере недропользования, тогда как компетенционные пределы участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношениях недропользования расширить. Так, к компетенции органов государственной власти Российской Федерации можно отнести полномочия по определению федеральной политики недропользования; проведению фундаментальных исследований в области геологического изучения и использования недр, разведки и добычи полезных ископаемых; созданию единых методик учета недр и полезных ископаемых; планированию государственных мероприятий в сфере недропользования; установлению общих стандартов использования недр; распоряжению недрами континентального шельфа и иными участками недр федерального значения.
К компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть отнесены полномочия, необходимые для защиты прав и интересов участников отношений недропользования, охраны недр и других природных ресурсов, как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории, в том числе полномочия по распоряжению недрами на участках регионального значения, определению конкретных условий и порядка пользования участками недр, установлению требований по охране недр.
Органы местного самоуправления призваны обеспечивать интересы жителей территории путем реализации полномочий по таким вопросам как разработка и реализация местных программ развития и использования недр и минерально-сырьевой базы; распоряжение недрами на участках местного значения; контроль за использованием и охраной земель; информирование населения о программах использования недр на определенной территории.
6. Закрепление большого объема полномочий в сфере совместного ведения приводит к тому, что основные вопросы недро-
пользования решаются крайне неэффективно. Для реализации модели «двух ключей» целесообразно оставить в совместной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов полномочия по разработке и совершенствованию законодательства Российской Федерации о недрах, реализации федеральной политики недропользования, проведению государственной экспертизы и контроля, определению перечня участков недр федерального, регионального и местного значения.
7. Особое внимание вопросам разграничения компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением следует уделять при регулировании отношений недропользования на территории проживания коренных малочисленных народов, поскольку эти народы нуждаются в особой защите своих прав и свобод. Автором формулируется концепция «партнерства», которая может лежать в основе отношений между государственной властью, местным самоуправлением и общинами коренных малочисленных народов. Для реализации данной концепции целесообразно отнести к компетенции органов государственной власти Российской Федерации полномочия по защите прав коренных народов; установлению условий недропользования на территории проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов; установлению системы льгот и компенсаций этим народам в случае нарушения их прав, в том числе при отчуждении территорий традиционного природопользования для целей недропользования. Особая роль должна отводиться органам местного самоуправления, которые реализуют нормы Конституции Российской Федерации и федерального законодательства непосредственно на территории проживания коренных малочисленных народов.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования федерального и регионального законодательства о недрах.
Материалы диссертационного исследования нашли применение в процессе преподавания учебных курсов «Конституционное право», «Экологическое право», «Право недропользования» в Институте государства и права Тюменского государственного университета.
Результаты исследования содержатся в восьми научных публикациях, докладывались на российских и международных научно-практических конференциях и семинарах: российско-канадском семинаре «Проблемы окружающей природной среды в энергетическом секторе», сессии Комитета по экологии, энергетике и природным ресурсам Американской Ассоциации юристов, межрегиональном научно-практическом семинаре «Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера» и др.
Часть материалов исследования использовалась автором во время профессиональной научной стажировки в университете штата Вайоминг (США), а также во время работы в Институте природных ресурсов и экологии (США), в качестве научной основы совместного исследования, проводимого российскими и американскими юристами.
Структура диссертации определяется логикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, списка литературы, приложений.
2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, дается оценка степени ее научной разработанности, определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, указываются методологические, теоретические и нормативно-правовые основы исследования, выявляется практическая значимость диссертационной работы.
Глава 1 «Конституционные основы разграничения компетенции в сфере недропользования в Российской Федерации, США и Канаде» состоит из двух параграфов и посвящается анализу общетеоретических проблем разграничения компетенции, изучению принципов и моделей разграничения компетенции между составными частями трех федеративных государств. В главе излагается система понятий, которая служит необходимым фундаментом для построения всего диссертационного исследования. В частности, даются определения понятий: правовой механизм разграничения компетенции, отношения недропользования, правовой механизм регулирования отношений недропользования, компетенция в сфере недропользования.
В первом параграфе «Конституционные принципы разграничения компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением в федеративном государстве» исследуется понятие «компетенция» и его составляющие, изучаются особенности разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами на материалах конституций Российской Федерации, США и Канады.
Автор подчеркивает, что именно за Конституцией закрепляется приоритетная роль в разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами во многих сферах общественных отношений. Сравнительный анализ конституций Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки и Канады свидетельствует о том, что в зарубежных странах на конституционном уровне установлены основные принципы разграничения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации. Принцип субсидиарности, принцип равенства субъектов, принцип сотрудничества, закрепленные конституционно, стали основополагающими началами для эффективного и рационального разграничения компетенции в сфере недропользования и в США, и в Канаде. Конституционная база Российской Федерации оказалась недостаточной для обеспечения эффективности разграничения компетенции в исследуемой сфере общественных отношений, в частности, в ней либо не закреплены необходимые принципы разграничения компетенции (субсидиарности, благоприятного правового режима, сотрудничества), либо установленные принципы (верховенства конституции, законности, равенства субъектов федерации) требуют корректировки и уточнений.
В работе аргументируется тезис о том, что, несмотря на пробелы Конституции, было бы нецелесообразно вносить в нее поправки. Автор полагает, что восполнить пробелы конституционных положений о разграничении компетенции можно в отраслевых нормативно-правовых актах федерального уровня, то есть в федеральном законодательстве о недрах необходимо установить принципы разграничения компетенции и очертить действенный правовой механизм разграничения компетенции именно в сфере недропользования.
Во втором параграфе «Конституционные модели разграничения предметов ведения и полномочий в области недропользования» автор анализирует основные модели разграничения компетенции, сложившиеся в Российской Федерации и зарубежных странах и закрепленные конституционно. В целях проведения более полного исследования автор конкретизирует понятие «компетенция федерации и ее субъектов в сфере недропользования», предлагая следующую дефиницию: круг предметов ведения, включающий в себя собственность на недра, вопросы по изучению, использованию и охране недр, вопросы управления государственным фондом недр, вопросы распоряжения недрами, вопросы защиты интересов граждан в процессе недропользования, иные вопросы, права и обязанности по решению которых осуществляют специально уполномоченные органы государственной власти федерации либо ее субъектов.
Диссертант определяет компетенцию органов государственной власти федерации, ее субъектов и местного самоуправления в сфере недропользования как совокупность прав и обязанностей властных органов по вопросам регулирования отношений недропользования, а также ответственности за принятие властных решений, нарушающих публичные или частные интересы в процессе недропользования или ведущих к нерациональному использованию недр.
Разграничение компетенции между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением либо между органами государственной власти и местного самоуправления, по мнению автора, это совокупность способов и средств, устанавливающих пределы властных полномочий субъектов федеративных отношений и обеспечивающих разделение объема власти, то есть определяющих круг вопросов, прав, обязанностей и ответственности при осуществлении государственных функций в сфере недропользования.
В результате проведенного анализа конституционных норм автором выделяются три основные модели разграничения компетенции между федерациями и их субъектами в сфере недропользования: модель «двух ключей» Российской Федерации, модель «равноправного хозяина», являющаяся основой разграничения властных полномочий в США и Канаде, и модель «кооперации», применяемая в Канаде.
Автор выявляет достоинства и недостатки каждой из предложенных моделей, подчеркивает необходимость совершенствования российской модели «двух ключей» и выдвигает рекомендации по заимствованию некоторых элементов зарубежных моделей. Во-первых, на уровне федерального законодательства необходимо установить общие принципы правового регулирования отношений недропользования, а также определить пределы нормативно-правового регулирования отношений недропользования федерацией и ее субъектами. Во-вторых, в федеральном законодательстве следует разграничивать компетенцию органов власти трех уровней, таким образом, чтобы властные органы выполняли различные функции, направленные на решение вопросов использования недр, представляющих интерес для федерации, ее субъектов и местного самоуправления. В-третьих, представляется целесообразным разделить государственный фонд недр Российской Федерации на участки недр федерального, регионального и местного значения и предоставить органам государственной власти федерации, субъектов федерации и органам местного самоуправления право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы владения, пользования и распоряжения недрами в пределах данных участков.
Глава 2 «Правовой механизм разграничения компетенции в сфере недропользования между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, США и Канаде», состоит из трех параграфов, посвященных изучению отдельных элементов правового механизма разграничения компетенции в области недропользования.
Автор особенно отмечает, что совершенствование механизма реализации конституционно-правовых норм в настоящее время представляется чрезвычайно актуальным в связи с принятием новых федеральных законов о разграничении компетенции между органами государственной власти, реформированием структуры федеральных органов исполнительной власти и внесением изменений в закон Российской Федерации «О недрах», связанных с существенным преобразованием модели «двух ключей».
В первом параграфе «Законодательные и договорные основы разграничения компетенции органов государственной власти федерации, субъектов федерации и органов местного самоуправле-
ния» проводится анализ действующего федерального законодательства о недрах, и отмечается, что в отличие от США и Канады, российское законодательство о недрах не систематизировано. Федеральное законодательство не регулирует все группы отношений недропользования, так как содержание основных нормативно-правовых актов связано с предоставлением прав на участки недр и установлением системы платежей при пользовании недрами. На уровне федерального законодательства не сформировалась единая система разграничения компетенции, что ведет к нерациональному распределению полномочий, централизации власти.
Автор приходит к выводу о необходимости кодифицировать российское законодательство о недрах по примеру законодательства США. Кодекс Российской Федерации о недрах мог бы стать ведущим нормативно-правовым актом в сфере недропользования, обеспечить взаимосвязанность и согласованность всех норм законодательства о недрах. Это позволит создать цельную ком-петенционную модель, эффективно реализующуюся на практике, избежать дублирования властных полномочий, четко очертить сферы деятельности различных органов власти.
Автор считает, что в Кодексе Российской Федерации о недрах целесообразно определить общие понятия и термины; установить принципы разграничения компетенции; установить рамки федерального и регионального законодательного регулирования отношений недропользования; закрепить исключительную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и совместную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов; указать ограничения компетенции органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования.
Опираясь на опыт зарубежных федераций, автор выделяет основные требования, обязательные для нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере недропользования:
1) нормативно-правовое регулирование отношений недропользования субъектами федерации осуществляется по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов;
2) по вопросам, отнесенным к совместной компетенции, субъекты федерации осуществляют детальное правовое регули-
рование и развивают общие принципы, установленные федеральным законодательством, с учетом специфики недропользования в регионе;
3) нормы регионального законодательства не должны противоречить нормам федеральных законов и нарушать права и интересы других субъектов федерации;
4) нормы законодательства субъектов федерации не должны дублировать положения федерального законодательства;
5) нормативно-правовые акты субъектов федерации должны обеспечивать стандарты, установленные в федеральном законодательстве.
Особую роль при разграничении компетенции в сфере недропользования автор отводит договорам между федерацией и ее субъектами и соглашениям между органами исполнительной власти двух уровней. Это связано как с физическими особенностями объекта правового регулирования, так и с экономической, социальной, политической значимостью недр и ресурсов недр. Специфика отношений недропользования такова, что при их регулировании на определенных участках недр федерального, регионального и местного значения может возникнуть необходимость перераспределения полномочий между федерацией, субъектами федерации и местным самоуправлением либо установления дополнительных прав и обязанностей органов государственной власти федерации, региональных и местных органов власти. Эти вопросы могут быть решены в договорах и соглашениях. Автор придерживается мнения, что практика договорных отношений играет положительную роль в развитии федеративных отношений только в том случае, если договоры и соглашения не противоречат федеральному законодательству. Исходя из этого, автор предлагает в Кодексе Российкой Федерации о недрах установить перечень вопросов, по которым компетенция может разграничиваться на основе договоров и соглашений, а также закрепить основания заключения договора и соглашения и требования к договорам и соглашениям.
Во втором параграфе «Компетенция органов государственной власти и местного самоуправления как элемент правового механизма регулирования отношений недропользования» автор подробно рассматривает правовой механизм регулирования отношений не-
дропользования, включающий систему специально уполномоченных в сфере недропользования органов государственной власти и полномочия этих органов, необходимые для принятия властных решений по конституционно определенным предметам ведения.
В результате проведенного исследования систем управления недропользованием в США и Канаде автор выделяет ряд признаков организационного механизма регулирования отношений недропользования, наличие которых в системе органов государственной власти в России позволило бы эффективнее разграничивать и осуществлять их компетенцию. Во-первых, система органов власти должна быть четко организована, во-вторых, каждый орган государственной власти в отношениях недропользования выполняет определенные функции, каковыми являются: регулятивная, координационная, разрешительная, функция учета объектов недропользования, функция планирования государственных мероприятий в сфере недропользования, функция контроля. В-третьих, полномочия властных органов не дублируются, а разделяются в зависимости от направлений работы и ресурсных возможностей органа власти, а также взаимодополняют друг друга.
В целях наиболее рационального распределения компетенции между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением в сфере использования недр автор предлагает откорректировать объем компетенции властных органов, расширив сферу исключительного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и уменьшив как объем совместного ведения, так и компетенцию федеральных органов государственной власти. Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации, по мнению автора, должна определяться самостоятельно субъектами федерации, однако, в федеральном законодательстве необходимо установить определенные ограничения этой компетенции. Это может быть сделано на основании двух методов, заимствованных из опыта США — «метода административных полномочий» и «метода разумного регулирования». Данные методы предполагают, что к компетенции органов власти субъектов федерации можно относить любые полномочия, осуществляемые в целях защиты прав и интересов жителей территории, охраны недр и других природных ресурсов, обеспечения рационального исполь-
зования недр как основы жизни и деятельности жителей субъекта Российской Федерации. Таким образом, в компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно закрепить полномочия по разработке территориальных программ развития минерально-сырьевой базы; установлению требований по охране недр в процессе недропользования; предоставлению недр в пользование; определению порядка пользования недрами на территории субъектов; установлению плате -жей за пользование недрами и иные.
При осуществлении своих полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны выходить за компетенционные рамки, установленные федеральным законодательством, и не могут дублировать полномочия федеральных органов власти.
Вместе с тем автор считает, что нельзя недооценивать роль органов государственной власти федерации в недропользовании, так как некоторые аспекты недропользования действительно требуют участия федеральных органов государственной власти. К таковым, по мнению автора, можно отнести: фундаментальные исследования и научно-исследовательские разработки; создание единых систем и методик учета недр и полезных ископаемых на всей территории Российской Федерации; федеральную политику недропользования; установление общефедеральных стандартов изучения, разработки и использования недр, безопасности работ по недропользованию; планирование государственных мероприятий в сфере недропользования с учетом рационального и эффективного использования недр и ресурсов недр; распоряжение недрами на участках федерального значения.
В совместной компетенции предлагается оставить лишь те вопросы, которые действительно требуют совместных решений, например, реализация федеральной политики недропользования, отнесение участков недр к участкам федерального, регионального и местного значения, контроль за рациональным использованием и охраной недр. В целях реализации совместной компетенции исполнительные органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации сотрудничают друг с другом для выработки оптимальных решений. Правовой формой закрепления принятых решений может быть договор и соглашение.
Органы местного самоуправления призваны играть значительную роль в регулировании отношений недропользования, обеспечивая децентрализацию власти и решая такие вопросы, как охрана жизни и здоровья населения, охрана территории в процессе недропользования, реализация федеральной политики в отношении коренных малочисленных народов.
Кроме того, в параграфе подчеркивается, что в Российской Федерации дальнейшее развитие отношений недропользования должно быть направлено на организацию эффективного, согласованного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Правовой механизм разграничения компетенции станет действенным только в том случае, если органы государственной и местной власти, реализуя свои полномочия, будут сотрудничать друг с другом. Автор описывает некоторые формы сотрудничества, которые могут быть заимствованы из зарубежного опыта.
Выделение третьего параграфа «Особенности разделения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам недропользования на территории проживания коренных малочисленных народов» обусловлено тем, что обостряющиеся проблемы коренных народов можно решить лишь путем реформирования механизма взаимодействия государства, местного самоуправления и коренных сообществ, на территории проживания и хозяйственной деятельности которых осуществляется процесс недропользования.
Автор анализирует содержание трех основных концепций построения взаимоотношений государства с коренными малочисленными народами в процессе недропользования на их территории — «компенсационная» политика, «протекционизм» и политика «сбалансированного развития», и предлагает собственную концепцию «партнерства», основанную на равноправных взаимоотношениях государства и сообществ коренных малочисленных народов при регулировании отношений недропользования.
Анализ законодательства о коренных малочисленных народах Российской Федерации позволяет автору сделать вывод о том, что оно содержит лишь отдельные нормы регулирующие отношения недропользования в местах проживания коренных малочисленных народов, в то время как зарубежные федера-
тивные государства регулируют данный процесс на основе специализированного федерального законодательства. Автор обосновывает необходимость включения норм, регулирующих отношения недропользования в местах проживания коренных малочисленных народов, в кодифицированный акт о недрах.
Далее, автор предлагает установить основные полномочия органов власти по регулированию отношений недропользования на территориях проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. На федеральном уровне это — обеспечение конституционных гарантий прав и интересов коренных малочисленных народов, реализация общепризнанных принципов и норм международного права, определение основных направлений использования недр и развития минерально-сырьевой базы на территориях проживания коренных малочисленных народов и установление системы льгот и компенсаций этим народам в случае нарушения их прав, в том числе при отчуждении промысловых и охотничьих угодий для целей недропользования.
В компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо включить полномочия по установлению правового режима недропользования на территориях проживания коренных малочисленных народов с учетом местных особенностей, проведению экологической экспертизы проектов недропользования, проведению правовой экспертизы договоров коренных малочисленных народов и недропользователей, установлению дополнительных льгот и компенсаций.
Особая роль принадлежит органам местного самоуправления, в компетенцию которых целесообразно включить следущие полномочия: разработка нормативно-правовой базы регулирования вопросов жизнедеятельности коренных народов, контроль за соблюдением федерального и регионального законодательства, координация взаимодействия между представителями коренных малочисленных народов, недропользователями и органами государственной власти, установление содержательных условий договоров недропользователей с коренными малочисленными народами на использование недр в местах их проживания, ограничение процесса недропользования в случае угрозы жизни или здоровью коренного населения, а также причинения вреда землям традиционного хозяйствования и природопользования коренных малочисленных народов.
Наконец, автор предлагает наделить общины коренных малочисленных народов достаточным объемом компетенции в целях самостоятельной защиты своих прав и интересов и равноправного участия в регулировании отношений недропользования на своей территории. Так, общины могли бы участвовать в реализации федеральных, региональных и местных программ использования и охраны недр, развития минерально-сырьевой базы; сотрудничать с органами государственной власти субъектов в процессе принятия решений о предоставлении недр в пользование; заключать договоры с недропользователями об условиях геологического изучения недр, разведки, добычи полезных ископаемых и осуществлять иные полномочия.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования и формулируются общие выводы.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ:
1. Гладун Е. Ф. Региональное законодательство России и США // Налоги. Инвестиции. Капитал. № 1-2 (18). Тюмень: Издание Администрации Тюменской области, 2000. 0,48 п. л.
2 Чеботарев Г. Н. , Гладун Е. Ф. Законодательное разграничение полномочий в сфере недропользования и охраны окружающей среды в Ханты-Мансийском автономном округе Российской Федерации и провинции Альберта Канады // Материалы региональной научно-практической конференции «Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, перспективы, проблемы». Тюмень, 2001. 1,92 п. л.
3. Chebotarev G. N. , Gladun E. F. Legal Regulation of Subsoil Use and Environmental Protection in the Khanty-Mansiisk Autonomous Okrug of the Russian Federation // The Newsletter of the Canadian Institute of the Resources Law. № 75. Calgary, Canada,
2001. 0,8 п.л.
4. Gladun E. Professional Development and Curriculum Improvement in the Sphere of Oil and Gas Law // The Newsletter of the University of Wyoming Law School. Summer 2002. Laramie, USA,
2002. 0,48 п. л.
5. Gladun E. The Role of State Government in Natural Resources Management in the Russian Federation // Center of Russian, East European and Eurasian Studies, the University of Iowa, USA, 2002. 1,04 п. л.
8. Гладун Е. Ф. Некоторые конституционные принципы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами: российский и зарубежный опыт // Конституции России 10 лет: опыт реализации: сборник научных статей Всероссийской научно-практической конференции. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2003. 0,6 п. л.
7. Гладун Е. Ф. Участие коренных народов США в отношениях недропользования в местах их проживания // Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: сборник научных статей по итогам научно-практического семинара / под ред. Г. Н. Чеботарева. Тюмень: издательско-полиграфический центр «Экспресс», 2003. 0,36 п. л.
8. Гладун Е. Ф. Проблемы установления федерализма в Российской Федерации // Журнал Евроазиатских исследований. № 2. Нижний Новгород, Вашингтон, 2003. 1 п. л.
Подписано в печать 14.10.04. Тираж 100 экз. Объем 1,0 уч.-изд. л. Формат 60x84/16. Заказ 614.
Издательство Тюменского государственного университета 625000, г. Тюмень, ул. Семакова, 10. Тел./факс (3452) 46-27-32 E-mail: izdatelstvo@utmn.ru
"21257
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Гладун, Елена Федоровна, кандидата юридических наук
ЭНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ В
РОПОЛЬЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, США И КАНАДЕ. титуционные принципы разграничения компетенции между федерацией, < и и местным самоуправлением в федеративном государстве. итуционные модели разграничения предметов ведения и полномочий в облас! .зования.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Разграничение компетенции в области недропользования в федеративном государстве"
Актуальность темы исследования. Проблема разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами является сложной в любом федеративном государстве. Нерациональное разграничение компетенции, несоблюдение общепризнанных принципов при распределении прав, обязанностей и ответственности членов федеративного государства в Российской Федерации ведет к неустойчивости федеративных отношений, конфликтам между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.
В настоящее время во многих федеративных государствах происходит совершенствование механизма разделения государственной власти «по вертикали». В современной модификации федерализма развитие федеративных отношений основано на децентрализации (самоуправлении), субсидиарности (пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а также кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия.1
Особенно важными становятся вопросы разграничения компетенции в отношениях недропользования, поскольку природные ресурсы, в том числе ресурсы недр, одновременно являются значимыми для федерации и для развития регионов и муниципальных образований. Процесс недропользования оказывает также существенное воздействие на социально-экономическое развитие коренных малочисленных народов. Одной из целей государственной политики в области недропользования является четкое разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере использования и охраны недр. Данная проблема становится предметом обсуждения на многочисленных форумах, конференциях и семинарах, что подчеркивает важность формирования научных основ для
1 Умнова, И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции // Государство и право. 1999. № 11 .С. 6.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гладун, Елена Федоровна, Тюмень
Одним из самых актуальных и вместе с тем сложных вопросов в федеративном государстве является разграничение компетенции между его составными частями и определение роли государственных органов власти федерации, ее субъектов и местного самоуправления в конкретных отраслях общественной жизни исходя из специфики отраслей.Российская Конституция, как акт прямого действия, осуществляет правовое регулирование многих сфер общественных отношений, в том числе и отношений недропользования. Следовательно, именно за Конституцией закрепляется приоритетная роль в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере недропользования.Конституция в данном случае должна представлять собой свод основных принципов, положений и норм, определяющих рамки для регулирования отношений недропользования. Однако конституционная база Российской Федерации оказалась недостаточной для обеспечения эффективности разграничения компетенции в этой сфере общественных отношений, в частности в ней не установлены многие принципы разграничения компетенции, нерационально распределен объем компетенции «по вертикали». Таким образом, конституционные положения необходимо развивать в нормативно правовых актах федерального и регионального уровня, с тем чтобы построить действенный правовой механизм разграничения компетенции именно в сфере недропользования. Совершенствование механизма реализации конституционно-правовых норм в настоящее время представляется чрезвычайно актуальным в связи с принятием новых федеральных законов о разграничении компетенции между органами государственной власти, с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти и с изменениями в законодательстве о недрах.На наш взгляд, разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации в сфере недропользования имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедеятельности государства, по сути дела, это вопрос о его стабильности или нестабильности. Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях.Поскольку экономический рост государства во многом связан с рациональным использованием ресурсов недр, очень важно, чтобы регулирование отношений недропользования осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции России принципов, гарантий и стандартов.Определенные направления для достижения этой цели может дать опыт других федеративных государств.Первым шагом, на наш взгляд, является определение содержания терминов «компетенция», «полномочия» и «предметы ведения» и их унификация в законодательных актах Российской Федерации, а также региональных законодательных актах, договорах между Российской Федерацией и ее субъектами в области недропользования.Во-вторых, особую важность имеет вопрос определения правовой основы разграничения компетенции в сфере недропользования. Формально юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция Российской Федерации как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров и соглашений. Задачами федерального законодательства, разграничивающего компетенцию между органами власти в сфере недропользования, можно назвать определение основных принципов разграничения компетенции; установление общенациональных стандартов; установление рамок законодательного регулирования федерации и ее субъектов; определение исключительной компетенции федеральных органов государственной власти и совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.Роль договоров и соглашений состоит в уточнении, конкретизации и развитии тех вопросов, которые не урегулированы в федеральном законодательстве с учетом природных, экономических и иных особенностей недропользования в субъектах Российской Федерации. При использовании договора и соглашения в качестве правовой формы важно соблюдать требования, установленные федеральным законодательством. Договоры и соглашения не должны подменять или разрушать федеральное законодательство о недрах, а содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Российской Федерации, с которым данный договор и соглашение заключается.В-третьих, представляется необходимым систематизировать нормы о разграничении компетенции в рамках единого кодифицированного акта — Кодекса Российской Федерации о недрах. Кодекс Российской Федерации о недрах на единых принципах и методологических началах будет устанавливать единообразные подходы к регулированию отношений недропользования на всей территории Российской Федерации. Разработка Кодекса Российской Федерации о недрах обусловлена недостаточной эффективностью действующего законодательства о недрах, которое на сегодняшний день представляет собой совокупность несистематизированных нормативных актов.Помимо кодификации разрозненного законодательства в этой области, введение в действие Кодекса могло бы создать условия для полноценной и действенной защиты интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов, обеспечить эффективное использование недр России. Также можно предусмотреть создание модельных законов, регулирующих некоторые аспекты отношений недропользования на уровне субъектов Российской Федерации, и модельных договоров и соглашений, заключаемых по вопросам разграничения компетенции в сфере недропользования.На базе кодифицированного акта субъекты Российской Федерации могут принимать собственные нормативно-правовые акты о недропользовании.Основными задачами регионального нормотворческого процесса мы видим: • развитие и конкретизацию положений федерального законодательства; • создание правовых актов, не имеющих аналогов в федеральном законодательстве и законодательной базе других субъектов; • восполнение пробелов федерального законодательства; • регулирование отношений недропользования с учетом региональных географических, экономических, социальных особенностей; • определение компетенции органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления с учетом местных особенностей.Далее, мы можем обозначить несколько требований к нормативно правовым актам субъектов Российской Федерации в сфере недропользования: • осуществление нормативно-правового регулирования отношений недропользования только по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов Российской Федерации; • детальное правовое регулирование и развитие общих принципов, установленных федеральным законодательством, по вопросам, отнесенным к совместной компетенции; • согласованность с нормами конституции и нормами федеральных законов; • исключение дублирования положений федерального законодательства; • обеспечение стандартов, установленных в федеральном законодательстве; • соблюдение прав и интересов других субъектов федерации.В-четвертых, важной задачей представляется соблюдение основных принципов разграничения компетенции в федеральном и региональном законодательстве о недрах.Одним из важнейших принципов разграничения компетенции, на наш взгляд, является принцип субсидиарности, согласно которому роль органов государственной власти субъектов федерации в регулировании отношений недропользования должна быть основной, поскольку именно эти органы приближены к населению своей территории и могут должным образом обеспечить его интересы. Кроме того, они заинтересованы в рациональном и эффективном использовании и сохранении недр и полезных ископаемых как основы экономического благополучия территории.Тем не менее, нельзя умалять роль органов государственной власти федерации в недропользовании, так как только федеральные государственные органы в силах обеспечить действенное решение таких вопросов, как определение федеральной политики недропользования, сохранение ресурсного потенциала государства, проведение комплексных научных исследований, регулирование отношений собственности на недра, разработка единых стандартов и нормативов использования и охраны недр, защита прав и интересов коренных малочисленных народов. В совместной компетенции рационально оставить лишь те вопросы, которые действительно требуют совместного решения, например, реализация федеральной политики недропользования, определение участков недр федерального, регионального и местного значения, контроль за рациональным использованием и охраной недр.Органы местного самоуправления призваны играть значительную роль в регулировании отношений недропользования, обеспечивая децентрализацию власти и эффективно решая такие вопросы, как охрана жизни и здоровья населения, охрана территории в процессе недропользования, реализация федеральной политики в отношении коренных малочисленных народов.Следует особо отметить, что коренные малочисленные народы нуждаются в особой защите в процессе недропользования. Конституционным гарантом их прав и интересов должна стать Российская Федерация в лице своих органов. Основные исполнительные полномочия по реализации общих принципов регулирования отношений недропользования на территории проживания коренных малочисленных народов, установленных в федеральном законодательстве, следует передать органам местного самоуправления, поскольку они наиболее приближены к коренным малочисленным народам, знают их нужды, особенности территорий их проживания. Часть полномочий по вопросам регулирования отношений недропользования необходимо закрепить в компетенции общин.Исключительно важным аспектом федеративных отношений является не только разграничение компетенции, но и сотрудничество между органами власти федерации, ее субъектов и местного самоуправления. Важно использовать эффективные формы сотрудничества в целях реализации полномочий, возложенных на властные органы.Следуя опыту развитых федераций, таких как США и Канада, а также на основе российских правовых традиций можно достичь децентрализации отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, обеспечить самостоятельное регулирование субъектами федерации отношений недропользования, представляющих для них непосредственный интерес, привести федеральные и региональные нормативно-правовые акты в соответствие, наладить сотрудничество между органами власти трех уровней для обеспечения эффективности принимаемых решений в таком важнейшем секторе общественных отношений, как отношения недропользования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Разграничение компетенции в области недропользования в федеративном государстве»
1. Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомостисъезда народ, деп. РСФСР и ВС РСФСР. - М., 1991. - № 52.
2. Конвенция «О коренных народах и народах, ведущих племеннойобраз жизни в независимых странах», принятая конференцией Международной организации труда 7 июня 1989 г. // Текст полож. содерж. в электр. СПС «Гарант» - (по сост. на 25.09.2004г.)
3. Конституция Российской Федерации. Принята всенароднымголосованием 12 декабря 1993 г. - М.: Юридическая литература, 1995.-64 с.
4. Федеративный договор: документы, комментарии / сост. Л.Ф.Болтенкова, Г.А. Гаджиев, Б.С. Крылов. - М.: Республика, 1994. 127 с.
5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. - № 51. - Ст. 5712.
6. Горная хартия государств - участников Содружества НезависимыхГосударств (Москва, 27 марта 1997 г.) // Бюллетень международных договоров. - 1999. - № 7. - Ст. 3-8.
7. Проект федерального закона № 218732-2 «Кодекс РоссийскойФедерации о недрах» // Текст проекта содерж. в электр. СПС «Гарант» (база данных: проекты законов). - (по сост. на 2509.2004г.)
8. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животноммире» (с изм. от 11 ноября 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 17. - Ст. 1462.
9. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Обэкологической экспертизе» (с изм. от 15 апреля 1998 г., 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.-№48.-Ст. 4556.
10. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «Оконтинентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 49. - Ст. 4694.
11. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «Осоглашениях о разделе продукции» (с изм. от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г., 29 июня 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 1. - Ст. 1718.
12. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охранеокружающей среды» (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 2. Ст. 133.
13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. От 19 июля, 12 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822
14. Конституция Республики Татарстан. 6 ноября 1992 года (в ред.Закона РТ от 19.04.2002 № 1380) // Республика Татарстан. - 2002. № 87-88 (30 апр.).
15. Закон Республики Алтай «О недрах и недропользовании» от 2марта 1993 года № 4-6 // Сборник законодательства Республики Алтай. - 2001. - № 6. - Ст. 76.
16. Закон Тюменской области «О недрах» от 4 ноября 1996 года № 52(в ред. Законов Тюменской области от 05.06.2000 № 185, от 07.12,2000 № 240) // Вестник Тюменской областной Думы. - 1996. № 7 .
17. Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах» от 2 июля 1998 года 3№ 29-11 // Якутские ведомости. - 1998. - № 13 (31 июля).
18. Закон Саратовской области от 16.11.1998 № 56-ЗСО (ред. от2409.2001) «О разработке месторождений углеводородов на территории Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 21.10.1998) // Саратовские вести. - 1998. - № 4. - № 261 (30 дек.).
19. Закон Республики Саха (Якутия) от 24.11.98 3 № 45-11 «Одрагоценных металлах и драгоценных камнях» // Якутские ведомости. -1998. - № 23 (25 дек.).
20. Областной закон «О недрах в Свердловской области» (в редакцииобластных Законов от 18.12.1996 № 51-03, от 19.11.1998 № 36-03 и от 22.01.2001 № 11-03) // Собрание законодательства Свердловской области. - 1996. - № 6.
21. Закон Московской области от 02.02.1999 № 2/99.03 (ред. от1412.2001) «О недрах и недропользовании в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. - 1999. - № 4.
22. Закон Иркутской области «О недропользовании» от 28 июля 1999года № 38-03 (в ред. Законов Иркутской области от 28.12.2001 № 26/72-03, от 05.07.2002 № 28-оз) // Восточно-Сибирская Правда. 1999. -№ 172-173(1 сент.)
23. Закон Республики Татарстан «О недрах» (в ред. Законов РТ от0612.1999 № 2486, от 21.11.2001 № 1193) // Ведомости Государственного Совета Татарстана. — 2000. - № 2.
24. Закон Омской области «О государственном регулированиипользования недрами на территории Омской области» (Постановление ЗС Омской области от 28.12. 2001 № 376) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. — 2001. — № 4 - С т . 1500.
25. Закон Ненецкого автономного округа «О недропользовании»(Постановление Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 21 мая 2003 г. № 78) // Бюллетень нормативных актов ненецкого автономного округа. -2003. - № 6.
26. Положение о порядке лицензирования пользования недрами №3314-1, утвержденное Верховным Советом России 15 июля 1992 года // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного СоветаРСФСР.-1992.-№33.-Ст. 1917.
27. Положение о порядке учета запасов полезных ископаемых,постановки их на баланс и списания с баланса запасов: утв. приказом МПР РФ от 9 июля 1997 г. № 122 // Текст полож. содерж. в Электр. СПС «Консультант - плюс» - (по сост. на 07.10.2004г.)
28. Положение о порядке осуществления государственногомониторинга состояния недр Российской Федерации: утв. приказом МПР РФ от 21 мая 2001 г. № 433 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2001. - № 33. — Ст. 18-22.
29. Положение о Федеральном горном и промышленном надзореРоссии: утв. постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841; (утратило силу с 20 мая 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 50. - Ст. 4742.
30. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 августа1992 г. № 540 «О мерах по регулированию экспорта геологической информации о недрах» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 6. - Ст. 328.
31. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря2001 г. № 860 «О федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 52. - Ст. 4973.
32. Постановление Правительства Российской Федерации от 11февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 9. - Ст. 928.
33. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля2004 г. № 370 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» (ред. 30.07.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №31. - Ст. 3260.
34. Постановление Правительства от 16 июня 2004 г. № 284 «Обутверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации» (ред. 10.09.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - №25. - Ст. 2566.
35. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня2004 г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004, - №26. - Ст.2666.
36. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 января1996 г. № 50-р (Перечень основных видов стратегического минерального сырья) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 4. - Ст. 390.
37. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня1998 г. № 877-р // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 33. - Ст. 4067.
39. Распоряжение администрации ЯНАО от 18,05.1999 № 515-р «Осоздании комиссии для проверки выполнения условий лицензионных соглашений» // Сборник постановлений и распоряжений администрации Ямало-Ненецкого автономного округа. - 1999. - № 5.
40. Соглашение Правительства Республики Бурятия с ПравительствомРоссийской Федерации от 11.07.1995 № 1 «О разграничении полномочий по вопросам воспроизводства минерально-сырьевой базы» // Бурятия. - 1995. - № 168. - (6 септ.).
41. Соглашение между Правительством Российской Федерации иПравительством Республики Саха (Якутия) от 28.06.1995 № 9 «О w s сотрудничестве в области топливно-энергетического комплекса» // Республика Саха. - 1995. - № 120 (5 июля).
42. Соглашение между Правительством Российской Федерации иадминистрацией Иркутской области от 27 мая 1996 г. № 6 «О разграничении полномочий в сфере недропользования» // Российская газета («Бизнес в России»). - 1996. - № 122.
43. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерацииза I квартал 2001 г. (по гражданским делам): (утв. постановлением Президиума ВС РФ от 4 июля 2001 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2001. - № 10.
44. Adkins v. City of West Frankfort / 51 F. Supp. 532 (D.C. Ill 1943) //Pierce D.E. Municipal Development of Oil and Gas // Tulsa Law Journal, 1983-84. -Vol. 19. - P. 337-383.
45. C.C. Julian Oil & Royalties Co. v. City of Oklahoma City / 167 Okla,384, 29 P 2d 952 (1934) // Pierce D.E. Municipal Development of Oil and Gas // Tulsa Law Journal, 1983-84. - Vol. 19. - P. 337-383.
46. Friel V. County of Los Angeles / 172 Cal. App. 2d 142, 342 P 2d (1959)// Pierce D.E. Municipal Development of Oil and Gas // Tulsa Law Journal, 1983-84.-Vol. 19.-P. 337-383.
47. Ptak V. City of Oklahoma City / 204 Okla. 336, 229 P. 2d 567 (1951) //Pierce D.E. Municipal Development of Oil and Gas // Tulsa Law Journal, 1983-84. -Vol. 19. - P. 337-383.
48. Pure Oil Div of Union Oil Co. v. City of Brook Park / 26 Ohaio App. 2d153, 269 n.E. 2d 853 (1971) // Pierce D.E. Municipal Development of Oil and Gas // Tulsa Law Journal, 1983-84. - Vol. 19. - P. 337-383.
49. Act of August 7, 1953; 67 Stat. 462// In: Handbook of Mineral Law.Terry S. Maley, MMRC Publications Boise, Idaho. - 294 p.
50. American Law of Mining. // Edited by The Rocky Mountain Mineral1.w Foundation, Karen Kilgor Kaiser, Publisher: Matthew Bender. 1960. - 6 volume.
51. British Columbia Indian Reserves Mineral Resources Act, 1943-44, с19 // http://laws.justice.gc.ca/en/B-8.4/8108.html.
52. Canada Oil and Gas Operations Act, R.S. 1985, с 0-7 //http://laws.justice.gc.ca/en/0-7/18945.html.
53. Department of Indian Affairs and Northern Development Act, R.S.1985, с 1-6.
54. Department of Natural Resources Act, 1994, с 41 //http://laws.justice.gc.ca/en/N-20.8/47899.html.
55. Fort Nelson Indian Reserve Minerals Revenue Sharing Act, 1980-81-8283, с 38.
56. Indian Act, R.S. 1985, с 1-5 // http://laws.justice.gc.ca/en/I5/73230.html
57. Indian Lands Agreement (1986) Act, 1988, с 39 //http://laws.justice.gc.ca/en/I-6.7/73611 .html,
58. Indian Oil and Gas Act, R.S. 1985, с 1-7 // http://laws.justice.gc.ca/en/I7/73633.html.
59. Mining Law of 1872 // In: Williams G.P. Coping With Acts of God,strikes, and other Delights - the Use of Force Majeure Provisions in Mining Contracts, Mineral Law Institute, Vol. 22, 1976. - P. 433-487.
60. Oil Substitution and Conservation Act // http://laws.justice.gc.ca/en/08/88668.html.
61. Oil and Gas Conservation Act, R.S.A. 1980, с )-5, s.s. 11-19 // BartonВ., Roulston B, A Guide to Appealing Before the Surface Rights Board of Alberta, January 1986 - 124 p.
62. Order # 2948, Handbook of Mineral Law, p. 197.
63. Surface Rights Act, S.A. 1983, с S -27.1// Barton В., Roulston B. AGuide to Appealing Before the Surface Rights Board of Alberta, January 1986-124 p.
64. Surface Mining Control and Reclamation Act (30 U.S.C. ## 1201-1328)
65. The Mineral Leasing Act, 30 U.S.C. 181.
66. The Indian Act 1951. Canadian Indians and the Law: SelectedDocuments. 1663-1972. Toronto, 1975.
67. US Code // www.law.comell.edu/uscode
68. Конституционный акт Канады 1867 г. // http://www. georgetown,edu/pdba/Constitutions/Canada/canadal 867.html. 5. Специальная литература
69. Абдулатипов, Р.Г. Национальный вопрос и государственноеобустройство России / Р.Г. Абдулатипов. - М.: Славян, диалог, 2000.-655 с : ил.
70. Абдулатипов, Р.Г., Федералогия: учеб. пособие для студ. вузов,обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» / Р.Г, Абдулатипов. - СПб.: Питер Принт, 2004. - 320 с : ил.
71. Автономов, А.С. Конституционное (государственное) правозарубежных стран / А.С. Автономов, В.А. Сивицкий, А,И. Черкасов; под ред. А.С. Автономова. — М.: Юриспруденция, 2001. — 400 с,
72. Азовкин, И.А. Местные Советы в системе органов власти / И.А.Азовкин.-М., 1971.-231с.
73. Алексеев, С. Общая теория права: курс в 2-х т. т.2. - М.:Юридическая литература, 1982.- 359 с.
74. Арановский, К.В. Государственное право зарубежных стран: учеб.пособие / К.В. Арановский. - М.: ИНФРА; ИД «ФОРУМ», 2000. 488с.
75. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации:учебник для вузов / М.В. Баглай. - М.: НОРМА-РШФРА-М, 1998. 752 с.
76. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб.для вузов / М.В. Баглай. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: НОРМА, 2001. - 784 с.
77. Местные органы в политической системе капитализма / Г.В.Барабашев, И.М. Вайль, В.В. Смирнов и др.; отв. ред. В.А. Туманов, Г.В. Барабашев. - М.: Наука, 1985. - 193 с.
78. Барабашев, Г.В. Муниципальные органы современногокапиталистического государства (США, Великобритания) / Г.В. Барабашев. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1971. - 280 с.
79. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М.: Изд-воБЕК, 1993.-301 с.
80. Боботов, СВ. Введение в правовую систему США / СВ. Боботов,И.Ю. Жигачев. - М.: Изд-во НОРМА, 1997. - 333 с.
81. Бородач, М.В. Правовые проблемы разграничения компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов в области использования запасов нефти и газа: дис. на соиск. уч. степ. канд. юр. наук / М.В. Бородач. - Тюмень, 2003. - 211 с.
82. Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма /отв. ред. И.Д. Левин, Б.С. Крылов. - М.: Наука, 1996. - 335 с.
83. Венгеров, А.Б. Теория государства и права: учебник дляюридических вузов / А.В. Венгеров. — 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2000.-528с.
84. Власенко, Н.А. Основы законодательной техники: практическоеруководство / Н.А. Власенко. - Иркутск: Вост.-Сиб. книжн. изд-во, 1995.-56 с.
85. Габричидзе Б.Н, Конституционное право современной России:учебник / Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев, А.Г. Чернявский. - М.: Дело и сервис, 2001. - 416 с.
86. Добрынин, Н.М. Проблемы правового обеспечениявзаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа / Н.М. Добрынин, - Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1997. - 166 с.
87. Завадская, Л.Н. Механизм реализации права / Л.Н. Завадская; Рос.акад, наук. Ин-т государства и права. - М.: Наука, 1992. - 288 с.
88. Златопольский, Д.Л. СССР - федеративное государство / Д.Л.Златопольский. -М. : Изд-во Моск. ун-та, 1967. — 335 с.
89. Золотаев, А,А, Местное самоуправление как элементгосударственного устройства: основные понятия и термины / А,А. Золотаев // Государственная власть и местное самоуправление в * * *
