Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации

Пылин, Сергей Владимирович

Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»

пылин

Сергей Владимирович

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы КОНТРОЛЯ В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02-Конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Санкт-Петербург 2006

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного политехнического университета

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Кайнов Владимир Иванович

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Бородин Виктор Васильевич кандидат юридических наук, доцент Александров Владимир Матвеевич

Ведущая организация:

Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Защита состоится Ж // 2006 г. в « .» часов на заседании диссертационного совета Д. 502.007.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук в Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, В.О., 7-я линия, д. 16/18.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Западной академии государственной службы по адресу: 199178, Санкт-Петербург, В.О., 8-я линия, д.61.

Автореферат разослан «£___»_

У/ 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д. 502.007.0;

кандидат юридических наук, доцент ^ Р-Н. Муру

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Всякая власть я управление, без которых немыслима повседневная жизнь людей, государства, общества, муниципальных образований в широком смысле означает целенаправленное воздействие субъекта на поддержание или улучшение функционирования управляемого объекта, широко используя для осуществления своей воли в том числе различные формы контроля. Основополагающая роль в осуществлении функций контроля в области местного самоуправления принадлежит народу, гражданам, государственным и муниципальным органам власти и управления, общественным объединениям.

Демократия, государственные и муниципальные власть и управление не могут быть эффективными без контроля. Сами по себе законы и различные решения, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие, нарушение общественного порядка и злоупотребление правом можно прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля, как одного из средств искусства управления, не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, но и в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Неотъемлемым элементом всех действий правореализующего органа и должностного лица на всех стадиях правоприменения, и в первую очередь на стадии установления фактических обстоятельств дела, выступает в той или иной мере и форме контроль. В Российской Федерации контроль в различных организационных формах осуществляют все государственные и муниципальные органы и их должностные лица. Таким образом, контроль является свойством всех субъектов публично-правовых отношений. Результаты работы любого органа и организации во многом зависят от эффективности контроля.

Контроль, как основополагающая функция власти и управления, вызывает все большее внимание ученых-юристов, государственных и политических деятелей, в том числе и в области местного самоуправления.

Президент Российской Федерации Путин В.В. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г. подчеркнул, что «...без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом

считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».1

Вместе с тем, несмотря на некоторые позитивные меры, принятые в последние годы по совершенствованию и повышению эффективности контроля, его правовые основы в области местного самоуправления все еще характеризуются неопределенностью и неконкретностью, декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Значительное число неисполнительности, злоупотреблений, преступлений, коррупции, постоянно вскрываемых в обществе, свидетельствуют о том, что сложившаяся система контроля в области местного самоуправления еще неэффективна и требует дальнейшей оптимизации.

Степень разработанности темы исследования. Юридическая наука уделяет определенное внимание изучению проблем контроля. В последние годы несколько возросло количество научных трудов в виде отдельных монографий, диссертаций, научных статей, посвященых правовому регулированию контроля в целом и контрольной деятельности в различных сферах и различными субъектами правоотношений.

Вопросам теоретической разработки, конституционно-правового регулирования и правоприменения контроля, том числе в области местного самоуправления, посвящены работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.В. Бородина, Г.В. Барабашева, A.A. Безуглова, В.И. Васильева, П.П.Глущенко, Ю.А. Дмитриева, A.B. Зиновьева, В.И. Кайнова, O.E. Кутафина, В.И. Лысенко, Л.А. Николаевой, АЛ. Сливы, В.Д. Сорокина, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзсева и других представителей юридической науки, внесших вклад в рассмотрение и анализ проблем конституционного права, муниципального права, государственного и муниципального управления и контроля,

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2002.

действующем законодательстве. Этим и вызвана необходимость изучения правового регулирования и правоприменения контроля как одного нз важнейших механизмов осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Актуальность темы определила цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются конституционные и муниципальные правовые отношения, складывающиеся между субъектами и объектами контроля в области местного самоуправления в целях установления соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью предотвращения и устранения отклонений от заданных параметров.

Предметом диссертационного исследования являются конституционные и муниципальные правовые нормативные акты, закрепляющие и регулирующие основания и содержание контроля в области местного самоуправления, его субъекты, объекты, функции, цели, задачи, формы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе общетеоретических и отраслевых положений юридической науки и сложившейся практики провести комплексный анализ теоретических вопросов, правового регулирования и правоприменения контроля в области местного самоуправления, а также предложить практические рекомендации по совершенствованию контроля в современной системе местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

1) определить место и роль контроля в целом и его основных видов (государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля) в системе осуществления муниципальных власти и управления;

2) осуществить анализ конституционно-правовых основ организации и осуществления контроля в области местного самоуправления, оценить состояние и перспективы их развития, исходя из целей и задач реформы местного самоуправления;

3) исследовать действие в Российской Федерации основополагающих принципов организации и осуществления контроля в области местного самоуправления;

4) выявить и проанализировать факторы, обуславливающие недостаточную

эффективность правового регулирования осуществления контроля в области местного самоуправления;

5) обосновать и раскрыть конституционно-правовые особенности осуществления муниципального контроля и его правоприменения населением, гражданами, представительными органами, местными администрациями и иными органами муниципальных образований;

6) выявить факторы, сдерживающие развитие государственного контроля и надзора за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, а также за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

7) разработать и обосновать комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления.

Методологическая основа исследования включает комплекс общенаучных, частных и специальных методов научного познания общественных явлений. Из общенаучных методов исследования в диссертации использовались диалектический, формально-логический, структурно-функциональный, историко-аналитический. Среди специально-научных методов в исследовании использовались сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.

Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, законодательство и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы Санкт-Петербурга, Ленинградской и Московской областей, уставы и муниципальные правовые акты ряда муниципальных образований, в части регулирования ими как вопросов организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления, так и общих принципов организации и реформирования местного самоуправления. В ходе работы также проанализирован ряд постановлений и определений Конституционного суда РФ, касающийся сферы местного самоуправления и контроля.

Научная новизна исследования заключается в том, что в рамках диссертационной работы осуществлена одна из первых попыток в условиях

реформирования местного самоуправления комплексного системного правового исследования современной организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации. Предложено авторское определение понятия «конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления». Уточнены и дополнены функции контроля в области местного самоуправления. Обоснованы содержание и специфика контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие основные научные положения:

1, Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.

2. В области местного самоуправления контроль является одной из важных правовых функций, позволяющей проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, служебная дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными организациями и должностными лицами поставленных задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения утвержденных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Значимость контроля как одного из правовых механизмов власти и управления заключается не столько в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью

устранения отклонений от заданных параметров, а в том, чтобы своевременно предотвратить возможные отклонения, не дать им возможности проявиться. 3. Основными правовыми функциями государственного, муниципального, граждане кого, общественного контроля в области местного самоуправления являются:

• контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, судебных решений, международных договоров Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов;

• контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, включая право граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления и своих выборных представителей;

• контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений их компетенции, уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования;

• контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

• контроль за исполнением полномочий, возложенных на государственные федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления;

• выдача органами государственной власти и государственного управления, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, и контроль (надзор) за их осуществлением;

• регистрация органами государственной власти и государственного управления актов, уставов, документов, прав, объектов, юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей и контроль в ходе регистрации за их соответствием законодательству.

4. Исследуя соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного и муниципального управления, в диссертации сделан вывод, что надзор — это специфическая самостоятельная разновидность контрольной деятельности. Контроль является родовым понятием по отношению ко всем видам и формам контроля, в том числе и к надзору. Вследствие этого контроль не логично считал, тождественным надзору. По этой же причине нет оснований считать их самостоятельными. Между понятиями «контроль» и «надзор» имеется много общего, но и существуют различия. Контроль применяется, как правило, в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами, что предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного объекта. Целью контроля является не только выявление соответствия осуществляемой деятельности законности и поставленным задачам, но также оценить рациональность и эффективность осуществляемых действий. Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных объектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта, имеет своей целью установить соответствие или несоответствие фактического состояния поднадзорного объекта предписаниям норм права, а нецелесообразности; а

1 СЗ РФ. 2003ЛЬ 40. Ст. 3822; 2004. №33. Ст.3368; 2005, №1. статьи 9,12, 17, 25, 37; №17, ст.1480; №27. СТ.2708; №30, ст. 3104, 3108; №42. ст.4216; 2006, №1, статьи 9. 10, 17; №6, ст. 636; №8, ст.852; Российская газета, 2006,8 июня, 20 июля, 27 июля.

также принятие в процессе или по итогам надзора определенных законом мер с целью восстановления нарушенной законности.

5. Большинство форм непосредственной и представительной демократии, которые население вправе использовать для осуществления местного самоуправления, могут успешно применяться в установленном законом порядке в качестве форм, как контроля, так и по результатам контроля для исправления либо корректировки принимаемых органами муниципального образования решений и мер, в том числе не отвечающих интересам населения.

Целесообразно закрепить в Федеральном законе от 06.10.03 г. № 131 норму, устанавливающую подконтрольность и подотчетность населению кроме главы муниципального образования всех других выборных лиц местного самоуправления, а также главы местной администрации муниципального образования. Это в полной мере отвечало бы природе и принципам местного самоуправления, принципам народовластия и гражданского общества, принципам свободного общества свободных людей, способствовало бы повышению ответственности и эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

6. Административную реформу необходимо значительно полнее распространить и на реформирование муниципальной службы. Это обусловлено в основном едиными принципами и тесной взаимосвязью государственной гражданской и муниципальной службы, а также острой необходимостью приведения правового регулирования муниципальной службы в соответствие с современными требованиями местного самоуправления, особенно в части повышения ответственности муниципальных служащих за порученное дело и усиления эффективности муниципального контроля.

население, граждане, представительный орган муниципального образования не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов и контроля за их осуществлением, оставаться к их проблемам безучастными, тем более что большинство отдельных государственных полномочий непосредственно затрагивают права и интересы граждан. Представляется, что население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе контролировать и при необходимости влиять на возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим конституционным правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). Осуществлять контроль за реализацией отдельных государственных полномочий на территории своего муниципального образования население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе творчески используя присущие им формы муниципального и гражданского контроля.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования конституционных и законодательных основ контроля в области местного самоуправления вносят определенный вклад в науку конституционного и муниципального права России и могут быть использованы в дальнейших научных разработках.

Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном и региональном уровнях, так и при правотворческой деятельности и правоприменительной практике муниципальных образований.

Результаты исследования также могут быть использованы в учебном процессе -при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управления», спецкурса «Государственный, муниципальный, гражданский и общественный контроль».

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права (включающей конституционное и муниципальное право) юридического факультета Санкт-Петербургского государственного политехнического университета и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Основные научно-практические положения, выводы и рекомендации диссертации получили отражение в научных публикациях автора, а также в выступлениях на

межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - 1июия 2005 г.; X Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 18-19 мая 2006 г., межрегиональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» (к 100-летию Государственной Думы России) в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - 1июня 2006 г.; IV Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. - Санкт-Петербург, Северо-Западная Академия государственной службы 20 июня 2006 г.

Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения семинарских занятий по курсу

«Правоведение» и спецкурсу «Государственный и муниципальный контроль».

Структура диссертационной работы обусловлена задачами исследования, Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования; показывается степень ее разработанности; определяется объект и предмет исследования, его пели и задачи; методологические основы; раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы; формулируются положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации полученных результатов.

Первая глава — «Контроль как один из важнейших механизмов осуществления местного самоуправления, его сущность и содержание» состоит из пяти параграфов, в которых исследуются конституционно - правовые основы контроля в области местного самоуправления, виды, функции, принципы, формы, субъекты и объекты контроля, государственная защита их прав при проведении контроля (надзора).

В параграфе 1.1. «Понятие конституционно- правовых основ контроля в области местного самоуправления, сущность и виды контроля» содержится

характеристика конституционно-правовых основ контроля, делается вывод, что они представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.

Отмечается, что сущность контроля означает суть его внутренней основы, самое главное в его содержании, обнаруживающееся в явлениях и во внешних формах его существования. Содержание контроля представляет собой единство всех его основных элементов, свойств и связей, существующее и выражаемое в функциях и формах контроля.

Контроль, как функция власти и управления, состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью предотвращения отклонений от заданных параметров либо своевременного устранения их, а при необходимости привлечения виновных к ответственности.

В зависимости от субъектов осуществления контроля его можно подразделить на государственный (федеральный и региональный), муниципальный, гражданский, общественный, производственный и корпоративный контроль.

Контроль подразделяется по направленности на контроль: сверху, снизу, по горизонтали, самоконтроль. Исходя, из уровня контроля, выделяют внутренний (внутриведомственный контроль) и внешний (надведомственный, межведомственный) контроль. Контроль подразделяется также по территории проведения (общероссийский, межрегиональный, региональный, местный); по отраслевому принципу (финансовый, административный, санитарный, пожарный, налоговый, таможенный, лицензионный, валютный, экологический, земельный, строительный контроль и иные); по объему контрольного задания (комплексный, выборочный); по срокам осуществления (плановый, внеплановый, внезапный, периодический), постоянно длящийся (мониторинг, учет, статистика и т.д.)-

Контрольный процесс подразделяется на четыре основные стадии: предварительный, текущий, контроль по факту, итоговый.

В параграфе 1.2. «Функции, цели и задачи контроля» отмечается, что функции контроля в области местного самоуправления обозначают его основные, наиболее важные направления контрольной деятельности.

Функции контроля следует отличать от его целей и задач. Цели и задачи определяют то, чего они должны достичь в процессе и в результате контрольной деятельности. Делается вывод, что цели и задачи есть форма материализации функций. При этом цель выражает ориентацию в контрольной деятельности на достижение желаемого состояния объекта управления. Задачи есть определенная ступень достижения целей. Цели соизмеряются с задачами по принципу общего и особенного.

В параграфе сформулированы основные функции, цели и задачи государственного, муниципального, гражданского, общественного и корпоративного контроля в области местного самоуправления,

В параграфе 1.3. «Принципы контроля» отмечается, что контроль строится и функционирует на основе определенных правовых принципов, которые выражают его сущность и социальное назначение. Правовые принципы контроля пронизывают все правовое регулирование контрольной деятельности, являются стержнем всей системы правоприменения контроля. Они служат основой правильного применения юридических норм, регулирующих ко!ггроль. принятия обоснованных и законных решений.

Принцип контроля представляет собой объективную закономерность общественных отношений, выраженную в виде определенного исходного научного положения, закрепленного в нормах права и применяемого в практической контрольной деятельности в качестве направляющего начала, руководящего положения. К отличительным свойствам принципов государственного и муниципального контроля относятся их диалектичность и основанная на ней системность. Полное раскрытие содержания и потенциала любого принципа контроля возможно лишь в рамках и с учетом его системных зависимостей. Именно система определяет границы, способы и другие проявления конкретного применения принципов.

На основе анализа законов и иных нормативных правовых актов к общим принципам контроля отнесены: законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, уважение чести и достоинства личности, презумпция

добросовестности контролируемого объекта, равенство граждан перед законом, объективность, публичность, гласность, экономичность, результативность, независимость, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, недопустимость причинение неправомерного вреда при проведении контроля, всеобщность, опора на общественные объединения и граждан. В работе раскрывается значение указанных принципов контроля.

В параграфе 1.4. «Формы контроля и правовые режимы осуществления контроля» отмечается, что контроль и надзор всегда облекаются в определенные формы. При этом правильный выбор таких форм имеет большое значение для успешного достижения задач, стоящих перед ними. Форма контроля и надзора - это способ их осуществления, их внешнее выражение.

В юридических науках существуют три основных точки зрения на определение терминов «контроль» и «надзор» в государственном и муниципальном управлении. Одни считают их тождественными, другие полагают, что надзор представляет собой разновидность контроля, многие разделяют мнение о самостоятельном значении контроля и надзора.

Исходя из того, что «контроль» является родовым понятием по отношению ко всем видам и формам контроля, в том числе и к надзору, контроль не логично считать тождественным надзору. По этой же причине нет оснований считать их самостоятельными. Между понятиями «контроль» и «надзор» имеется много общего, но и существуют существенные различия. На основании исследования в диссертации сделан вывод, что надзор — это специфическая - самостоятельная разновидность контрольной деятельности. Контроль применяется, как правило, в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами, что предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного объекта. Целью контроля является не только выявление соответствия осуществляемой деятельности законности и поставленным задачам, но также оценить рациональность и эффективность осуществляемых действий. Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных объектов, не связан с вмешательством в

деятельность поднадзорного объекта, имеет своей целью установить соответствие или

несоответствие фактического состояния поднадзорного объекта предписаниям норм

права, а нецелесообразности; а также принятие в процессе или по итогам надзора определенных законом мер с целью восстановления нарушенной законности.

За длительное время человечество выработало большое количество многообразных форм контроля и надзора. К основным формам контроля относятся: проверка, ревизия, инспекция, учет, экспертиза, инвентаризация, аттестация кадров, квалификационный экзамен государственных и муниципальных служащих, парламентское расследование, депутатское расследование, регистрация устава муниципального образования и иных правовых актов.

К формам контроля посредствам постоянного наблюдения, отслеживания каких-либо процессов и явлений относится: статистика и мониторинг. Кроме этого в параграфе отражены дополнительные формы контроля, осуществляемые в процессе рассмотрения, анализа и обобщения состояния дел, принятия решения, а также специальные формы контроля, посредствам которых обеспечивается обратная связь с гражданами, анализируется и обобщается общественное мнение.

Надзор в области местного самоуправления выражается в трех основных формах: административный надзор, прокурорский надзор, судебный надзор. В работе раскрывается значение указанных форм контроля.

В параграфе 1.5. «Субъекты и объекты контроля, государственная защита их прав при проведении контроля (надзора)» отмечается, что субъектами контроля вообще, и в области местного самоуправления в частности, учитывая универсальность и всеобщность контроля, являются все физические и юридические лица, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъективных юридических прав и обязанностей в сфере контроля.

Таким образом, основными субъектами контроля в области местного самоуправления являются население, граждане, органы и должностные лица муниципальных образований, государственные органы власти и управления, политические партии и иные общественные объединения, различные корпорации, их союзы и ассоциации, наделенные полномочиями в сфере контроля.

Объектом контроля является то, на что воздействуют определенные правоотношения, возникающие в связи с фактическим поведением (действиями) его участников (субъектов) в сфере осуществления каких-либо полномочий, правил,

порядка, стандартов, условий. Па практике часто каждый нижестоящий субъект управления является одновременно объектом контроля для вышестоящего.

Выполнение контроля и надзора нередко может быть сопряжено с посягательством на безопасность субъектов их осуществляющих. Вследствие этого необходимо совершенствование системы мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества лиц, осуществляющих контроль и надзор, и их близких.

Для повышения эффективности гражданского и общественного контроля необходимо устранить преследование граждан, руководителей и членов общественных объединений за изобличение ими в порядке контроля нарушений законности, злоупотреблений, халатности, коррупции и иных нарушений, а также за справедливую критику различных руководителей и должностных лиц. Несмотря на то, что теперь Федеральным законом от 2 мая 2006 г. Ка 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»3 запрещено преследование гражданина за критику государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, тем не менее, таких преследований меньше не стало.

Представляется необходимым, по аналогии с Уголовным кодексом РСФСР, ввести в УК РФ статью «Преследование граждан за критику». Также необходимо обеспечить, чтобы порядок проведения контроля, неукоснительно соблюдался всеми субъектами контроля, в том числе и при исполнении Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», чтобы любые факты вымогательства, превышения представителями контролирующих органов должностных полномочий или незаконного применения карательных санкций жестко пресекались.

Вторая глава - «Правовое регулирование муниципального контроля и его правоприменения» содержит пять параграфов, в которых всесторонне исследуются содержание муниципального контроля, правовое регулирование полномочий в сфере контроля основных субъектов муниципального образования, а также сформулированы рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности муниципального контроля.

В параграфе 2.1. «Контроль населения и граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, общественный контроль в области

3 Российская газета, 2006,5 мая.

местного самоуправления» отмечается, что действующее законодательство предоставляет населению муниципального образования, как главному: субъекту муниципальной и политической власти, а также гражданам и общественным объединениям достаточно широкий круг полномочий и конкретных форм как для участия в осуществлении местного самоуправления, так и для контроля за деятельностью муниципальных органов и их должностных лиц.

В этой связи анализируются возможности и обосновываются предложения более эффективного использования для контроля форм непосредственной демократии и форм представительной демократии.

В частности, в этих целях население, граждане могут более активно применять местный референдум, который дает право принимать непосредственно к их решению подавляющее большинство вопросов местного значения, а также в случае необходимости использовать местный референдум для выражения «народного вето», «Народное вето» осуществляется гражданами посредством инициирования проведения местного референдума по вопросу об отклонении (отмене) какого-либо решения в целом либо его отдельных положений.4

Кроме того, избиратели, на основе оценки эффективности деятельности выборных лиц муниципального образования, могут корректировать их состав в ходе проведения муниципальных выборов путем голосования против тех кандидатов, которые утратили доверие населения. А в соответствии со статьями 24, 40,44, 71 Федерального закона от 06.10.03 г. №131 население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц муниципального образования за их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Однако местные референдумы, которые в соответствии с Конституцией РФ являются высшим непосредственным выражением власти народа (ст.З), в подавляющим большинстве муниципальных образований страны не проводились ни разу. Одни граждане не инициировали их из-за боязни навлечь на себя «неудовольствие» властей; другие — из-за того, что инициирование референдума требует значительных личных усилий, времени и денежных средств; а многие - из-за обремененности проблемами

4 См.: Руденко В.Н. «Народное вето» как институт непосредственной демократии // Государство и право, 2004, №

3, с. 16-22,

выживания, апатии, равнодушия, отчуждения от проблем государства и муниципальных образований. Но проведение местных референдумов не инициировали и подавляющее большинство представительных органов муниципальных образований, обладающих до 1 января 2006 года правом назначения референдума по собственной инициативе, а также большинство региональных и территориальных отделений политических партий.

В связи с этим сформулирован ряд предложений, направленных на стимулирование проведения референдумов как действенного механизма социального творчества и контроля граждан, решения ими непосредственно вопросов собственной жизнедеятельности. В частности, в этих целях предлагается установить вопросы, являющиеся исключительной компетенцией населения и вследствие этого подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Необходимо пересмотреть основания и условия отзыва выборных лиц местного самоуправления избирателями, с тем, чтобы преобразовать этот важный институт непосредственной демократии из декларации в реальность.

Контроль населения за осуществлением местного самоуправления тесно связан и корреспондируется с гражданским и общественным контролем в этой сфере, который вправе осуществлять Общественная палата РФ, политические партии и их территориальные организации, различные общественные объединения, профсоюзы, органы территориального общественного самоуправления и органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы, средства массовой информации, а также как отдельные граждане, так и различные социальные группы граждан. Полномочия гражданского и общественного контроля получили конкретное закрепление во многих федеральных законах. Однако применяются они редко и неэффективно.

Вместе с тем потенциальная действенность контроля многократно снижается вследствие того, что граждане и их общественные объединения редко и неэффективно используют предоставленные им права по контролю. Вследствие этого органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля со стороны населения, граждан зачастую бесконтрольны и как следствие безответственны и безнаказанны.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин особо подчеркнул, что «Без зрелого гражданского общества - невозможно эффективное решение насущных проблем людей.

Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно— политической системы. Считаю, что создание в России свободного общества свободных людей - эта самая главная наша задача»5.

Укрепление и развитие гражданского общества зависит от многих факторов, среди которых важное место принадлежит совершенствованию механизмов народовластия и принципов демократии, повышению социальной активности и правовой культуры граждан, становлению действенной системе политических партий и ведущих общественных объединений, укреплению учреждений науки, воспитанию молодежи, укреплению государственного аппарата и его руководящих кадров. От их совершенства, справедливости и признаваемой всеми разумности во многом зависит уровень гражданственности общества и его местных сообществ. А степень этого совершенства зависит также от того, насколько они позволяют большинству граждан реально участвовать в формировании власти и ее политики, выработке ее экономических и социальных программ, контроле над властью.

Параграф 2.2. «Контроль представительных органов муниципальных образований» посвящен ведущей роли в сфере муниципального контроля наряду с населением представительного органа муниципального образования. Контроль представительного органа осуществляется как путем применения непосредственных форм контроля, так и в значительной степени в ходе рассмотрения и обсуждения им вопросов, находящихся в его компетенции. Наиболее существенное проявление такого контроля связано с рассмотрением вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа.

Автор уточняет функции контроля представительного органа, его постоянных комиссий и депутатов, формы и методы их осуществления. Среди которых выделяются: расследования представительным органом, депутатские расследования, депутатские и публичные слушания, депутатские запросы, заслушивание отчетов, сообщений и информации руководителей органов и организаций муниципального образования, а также контроль в ходе принятия местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования и утверждения отчетов об их исполнении, утверждения структуры местной администрации и положений об органах местной администрации,

' Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2004,26 мая.

дачи согласия главе местной администрации на назначение заместителей главы местной администрации, руководителей органов местной администрации, и иные формы.

В параграфе 2.3, «Контрольная деятельность местной администрации муниципального образования» отмечается, что главы местных администраций муниципальных образований наделены широкими контрольными полномочиями в отношении органов администрации муниципальных образований, руководителей муниципальных предприятий и учреждений, а также определенными законодательством контрольными полномочиями в отношении юридических и физических лиц. Они, осуществляя свои полномочия на принципах единоначалия в пределах своей компетенции, контролируют деятельность всех структурных подразделений местной администрации, выполнение ими решений представительного органа и постановлений главы администрации; вправе отменять или приостанавливать акты руководителей органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и учреждений; вправе за неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками местной администрации возложенных на них обязанностей налагать на них дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения.

Определенные контрольные функции надведомственного или отраслевого характера выполняют органы местной администрации в соответствии с положением о правовом статусе каждого из них, утвержденным представительным органом муниципального образования.

К числу важнейших сфер, требующих систематического контроля со стороны главы местной администрации, для осуществления которых законодательно закреплены определенные полномочия, относятся местные финансы, разработка и исполнение местного бюджета, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, охрана окружающей среды и использования земель на территории муниципального образования, жилищная сфера, сфера коммунальных услуг, сфера градостроения, кадровая политика и исполнительская дисциплина муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений и предприятий.

Автором предлагается ускорить разработку и принятие Федерального закона о

статусе депутата, члена выборного органа и должностного лица местного самоуправления, а также нового Федерального закона об основах муниципальной

службы. Ныне действующий Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» давно устарел. Он с момента принятия содержал много пробелов и неопределенностей. А теперь он по многим положениям вступил в противоречие с Федеральным законом от б октября 2003 года № 131-ФЭ и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».6

В параграфе 2.4. «Контроль ревизионных комиссий муниципальных образований» констатируется, что ревизионная комиссия в системе местного самоуправления может образовываться как контрольный орган муниципального образования либо как контрольный орган его представительного органа. В первом случае контрольный орган действует на принципах самостоятельного органа муниципального образования. Во втором случае он является не самостоятельным органом, а относится к органам представительного органа муниципального образования и действует под его непосредственным руководством.

Представляется, что принципам демократии и местного самоуправления в большей степени отвечает модель, когда контрольный орган имеет статус органа муниципального образования.

Целесообразно ревизионную комиссию либо ревизора избирать во всех муниципальных образованиях. В настоящее время в большинстве муниципальных образованиях их главы не допустили создания подобных контрольных органов. При этом, исходя из принципов народовластия, следует контрольные органы формировать не представительным органом, а избирать населением на муниципальных выборах. Рекомендуется установить в уставах муниципальных образований подотчетность и подконтрольность ревизионной комиссии (ревизора) населению с правом отзыва члена

ревизионной комиссии (ревизора) за конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В работе сформулированы основные функции ревизионной комиссии (ревизора). Для их эффективности следует установить, что ни только органы и должностные лица местного самоуправления, но и должностные лица муниципальных учреждений и унитарных предприятий обязаны представлять ревизионной комиссии (ревизору) по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их

6 СЗ РФ, 2004, № 31, ст.3215; 2006, ст. 636,

компетенции. При этом такая обязанность должна быть подкреплена мерами административной ответственности за ее неисполнение, которые следует установить законами субъектов Федерации,

Следует также установить законом, что при проведении проверок и обследований ревизионная комиссия (ревизор) вправе запрашивать от банков и иных кредитно-финансовых учреждений информацию, связанную с исполнением местного бюджета.

В параграфе 2.5. «Контроль избирательных комиссий муниципальных образований» делается вывод, что, несмотря на то, что Федеральный закон от 06.10.03 г. №131 не закрепил обязательность наличия в системе органов местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования, такая комиссия в соответствии со статьями 20 и 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»7 должна быть в каждом муниципальном образовании.

Автором анализируется правовое регулирование и правореализация контрольных функций избирательной комиссией муниципального образования в ходе подготовки и реализации форм непосредственной демократии за соблюдением со стороны их участников, а также нижестоящих избирательных комиссий федеральных законов и законов субъектов Федерации.

На основе проведенного анализа делается вывод, что в целом избирательные комиссии муниципальных образований наделены достаточными контрольными полномочиями. Однако из-за беспринципности, слабой правовой подготовки, зависимости от исполнительных органов многих из них в ходе избирательных кампаний допускается много существенных нарушений, как законодательства, так и прав избирателей. В целях обеспечения принципов демократии и независимости комиссий предлагается запретить назначение членов комиссии с правом решающего голоса из числа государственных и муниципальных служащих, исключить из законодательства обязательность назначение в состав комиссии двух членов но предложению соответственно уровню выборов избирательной комиссии субъекта Федерации или муниципального района.

' СЗ РФ, 2002. Яг 24. ст. 2253; № 39. ст. 3642; 2003. №6. Ст.2572. №27. ст. 2711 н ет.2716; 200+. №24. ст.2335; №33. Ст.3368; №35, ст.3607; №50, ст.4950; 2005, №30. ст.3104; Российская газета, 2006,15 июля, 27 мюим.

Третья глава — «Государственный контроль н надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления» состоит из двух параграфов, в которых рассматриваются государственный контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства РФ и государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

В параграфе 3.1. «Контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации» отмечается, что проводимая реформа местного самоуправления потребовала существенного совершенствования ни только муниципального, гражданского и общественного контроля, но и государственного контроля в области местного самоуправления.

В данном параграфе уточнены функции государственного контроля в области местного самоуправления, анализируется правовое регулирование прокурорского надзора, государственного контроля и надзора федеральными службами, контроля Счетной палаты РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Уполномоченного по правам человека в РФ, регионального административного контроля.

Деятельность ряда федеральных служб пока малоэффективна. Во многих из них не мало фактов укрытия преступлений, случаев увода преступников от законной ответственности, фактов вымогательства, взяток и других злоупотреблений по службе. Нередко сами контролеры встают в ряды участников преступных действий, а для искусственного завышения количества выявленных преступлений не гнушаются провокацией.8

Вследствие этого рейтинг России в мире по эффективности государственного и муниципального управления и качеству публичных услуг остается низким. Результаты российских исследований состояния государственного и муниципального управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти,

* Владимир Устинов: Закон — фундамент государства //Российская газета. 2006, б февраля.

коррумпированности государственного и муниципального аппарата, падении доверия граждан к государственным и муниципальным институтам и их служащим.9

Подобные тревожные подтверждения показывает и общественное мнение наших граждан. Так, проведенные в конце 2005 года социологические исследования показали, что имидж чиновников в глазах граждан очень низкий, две трети россиян считают действия государственных служащих не эффективными, а треть уверена, что в последнее время самоуправство чиновников особенно возросло. В число характерных для чиновников качеств граждане первым делом заносят равнодушие к людям, коррупцию, безразличие к интересам страны, некомпетентность. Причем, продажность и равнодушие к людям чиновников не отрицает сами четверть опрошенных госслужащих.10

В параграфе 3.2. «Контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий»

констатируется, что важное все возрастающее значение в области местного самоуправления имеет государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Выполнение органами местного самоуправления не только собственных вопросов местного значения, но и определенной части государственных полномочий исторически было всегда. Процесс этот объективно необходимый и большей частью взаимовыгодный как для населения, так и для государства. Обусловлен он экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью.

Позитивной новеллой Федерального закона от 06.10.03 г. №131 стало установление, в соответствии с которым теперь полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Федерации, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения, также являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ст.19).

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных

* Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 голах // Собрание законодательства

РФ, 2005, №46. ст.4720, t

10 Российская газета, 2005. 11 ноября.

государственных полномочий федеральные и региональные органы исполнительной власти в случаях установленных федеральными законами и законами субъектов Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, В случае выявления нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, соответственно федеральным и региональным уполномоченным органом государственной власти.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями автором рассмотрено на примере Ленинградской и Московской областей.

Таким образом, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий урегулирован только со стороны органов государственной власти. Это отчасти логично, так как данный институт связан, прежде всего, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Однако, представляется, что все же подобное ограничение осуществления контроля в данной сфере, по сути дела исключение из него таких важных субъектов муниципальных правовых отношений как население, граждан, представительного органа муниципального образования, не отвечает общественным интересам и даже не соответствует конституционным принципам.

Местные сообщества, население, граждане, представительный орган муниципального образования не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов и

контроля за их осуществлением, оставаться к их проблемам безучастными, тем более что большинство отдельных государственных полномочий непосредственно затрагивают права и интересы граждан. Учитывая это, представляется, что население, представительный орган муниципального образования, тем не менее, вправе и должны контролировать и при необходимости влиять на возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим конституционным правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). Осуществлять контроль за реализацией отдельных государственных полномочий на территории своего муниципального образования население, представительный орган вправе используя в основном те же формы контроля, которые были отражены соответственно в параграфах 2.1 и 2.2 главы 2,

В заключении подведены итоги диссертационного исследования и сформулированы основные выводы и предложения.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1. Пылин С. В. Муниципальный контроль представительного органа местного самоуправления // Право и жизнь, № 84, 2005 г., 0,6 п.л.

2. Пылин C.B. Общественный контроль в системе местного самоуправления: проблемы и пути их правового обеспечения // Сборник статей городской межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России», Санкт-Петербург, 31 мая-1 июня 2005 г, СПб.; Изд-во Политехи, ун-та, 2006,1,2 п. л.

3. Пылин C.B. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Материалы X Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах», 18-19 мая 2006 г., СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2006,0,1 п.л.

4. Пылин C.B. Гражданский контроль в системе местного самоуправления // Сборник статей IV Международного научного форума «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. СПб., 20 июня 2006 г. СПб.: Изд-во Сев.-Зап. акад. гос. службы, 2006, 0,85 п.л. (в печати).

5. Пылин C.B. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения *

// Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 8, 0,7 п.л.

6. Пылин C.B. Контроль избирательных комиссий муниципальных образований И Государство и право в XXI веке: Сборник научных трудов /Ред. кол.: проф. В.М. Чибинев (отв. ред.) и др. М.:ИГ «Юрист», 2006, 0,6 пл.

7. Пылин C.B. Гражданский контроль в муниципальных образованиях // Сборник статей международной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России. К 100-летию Государственной Думы», Санкт-Петербург, 31 мая-1 июня 2006 г. СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2006,0,8 п.л.

Подписано в печать 16.10.2006 Формат 60x84 1/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,6, Тираж 100 экз. Заказ № 383.

Отпечатано в ООО «Издательство "JIEMA"»

199004, Россия, Санкт-Петербург, В.О., Средний пр., д.24, тел./факс: 323-67-74 e-mail: izd_lema@mail.ru

(/Tir

9 -л-j - с? m

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Пылин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Контроль как один из важнейших механизмов осуществления местного самоуправления, его сущность и содержание.

1.1. Понятие конституционно-правовых основ контроля в области местного самоуправления, сущность и виды контроля.

1.2. Функции, цели и задачи кононтроля.

1.3. Принципы контроля.

1.4. Формы контроля и правовые режимы осуществления контроля.

1.5. Субъекты и объекты муниципального контроля, государственная защита их прав при проведении контроля (надзора).

Глава 2. Правовое регулирование муниципального контроля и его правоприменения.

2.1.Контроль населения и граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, общественный контроль в области местного самоуправления.

2.2.Контроль представительных органов муниципальных образований.

2.3. Контрольная деятельность местной администрации муниципального образования.

2.4. Контроль ревизионных комиссий муниципальных образований.

2.5.Контроль избирательных комиссий муниципальных образований.

Глава 3. Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

3.1. Государственный контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации.

3.2. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Всякая власть и управление, без которых немыслима повседневная жизнь людей, государства, общества, муниципальных образований в широком смысле означает целенаправленное воздействие субъекта на поддержание или улучшение функционирования управляемого объекта, широко используя для осуществления своей воли в том числе различные формы контроля. Основополагающая роль в осуществлении функций контроля, в том числе и в области местного самоуправления, принадлежит народу, государственным и муниципальным органам власти и управления. Правоприменительная деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц, как и все остальные правореализующие действия других субъектов права, должны осуществляться во исполнение соответствующих предписаний права, в том числе и в сфере контроля, по общим для всех правореализующих субъектов правилам и единой нормативно-регулятивной модели.

Демократия, государственные и муниципальные власть и управление не могут быть эффективными без контроля. Сами по себе законы и различные решения, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие, нарушение общественного порядка и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля, как одного из средств искусства управления, не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, но и в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.

Таким образом, правоприменительная деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц, представляя собой реализацию ими своей компетенции, является формой правореализующих действий по разрешению конкретных правовых дел и принятию в их целях соответствующих правовых актов, а также одновременно является формой государственного и муниципального правового контроля и юридической оценки правореализующих действий и правонарушений других субъектов права, а с другой стороны, сама является объектом такого же контроля и оценки со стороны соответствующих компетентных органов и должностных лиц, а также со стороны народа, Общественной палаты Российской Федерации, политических партий и других общественных объединений.

Неотъемлемым элементом всех действий правоприменительного органа и должностного лица на всех стадиях правоприменения, и в первую очередь на стадии установления фактических обстоятельств дела, выступает в той или иной мере или форме контроль.

Таким образом, контроль является неотъемлемой составляющей осуществления власти и управления в сфере правовых отношений, а также в области участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Народная мудрость издавна гласит: «Доверяй, но проверяй».

Контроль, как одна из важнейших функций власти и управления и как форма контроля народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно связан с организацией исполнения норм права, с реализацией субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления. В Российской Федерации контроль в различных организационных формах осуществляют все государственные и муниципальные органы и их должностные лица. Таким образом, контроль является свойством всех субъектов публично-правовых отношений. Результаты работы любого органа и организации во многом зависят от эффективности контроля.

Контроль, как неотъемлемая и основополагающая функция власти и управления, вызывает все большее внимание ученых-юристов, государственных и политических деятелей, в том числе и в области местного самоуправления.

Президент Российской Федерации Путин В.В. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г. подчеркнул, что «.без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».1.

Вместе с тем, несмотря на некоторые позитивные меры, принятые в последние годы по совершенствованию и повышению эффективности контроля, его правовые основы в области местного самоуправления все еще характеризуются неопределенностью и неконкретностью, декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Значительное число неисполнительности, злоупотреблений, преступлений, коррупции, постоянно вскрываемых в муниципальных образованиях, свидетельствуют о том, что сложившаяся система контроля в области местного самоуправления еще неэффективна и требует дальнейшей оптимизации.

Изложенное свидетельствует о необходимости и актуальности научного исследования с новых современных позиций теоретической

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2002. разработки, конституционно-правового регулирования и правоприменения контроля в области местного самоуправления как в целях исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства, обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, так и в целях исполнения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования. Юридическая наука уделяет определенное внимание изучению проблем контроля. В последние годы несколько возросло количество научных трудов в виде отдельных монографий, диссертаций, научных статей, посвященных правовому регулированию контроля в целом и контрольной деятельности в различных сферах и различными субъектами правоотношений.

Вопросам теоретической разработки, конституционно-правового регулирования и правоприменения контроля, том числе в области местного самоуправления, посвящены работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.В. Бородина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, П.П.Глущенко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.И. Кайнова, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, JI.A. Николаевой, А .Я. Сливы, В. Д. Сорокина, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и других представителей юридической науки, внесших вклад в рассмотрение и анализ проблем конституционного права, муниципального права, государственного и муниципального управления и контроля.

Вместе с тем, избранная для исследования тема в части развития контроля в современной реформируемой системе местного самоуправления, не получила широкого освещения в российской правовой литературе и необходимой разработки в действующем законодательстве. Этим и вызвана необходимость изучения правового регулирования й правоприменения контроля как одного из важнейших механизмов осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Актуальность темы определила цель и задачи диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются конституционные и муниципальные правовые отношения, складывающиеся между субъектами и объектами контроля в области местного самоуправления в целях установления соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью предотвращения и (или) устранения отклонений от заданных параметров.

Предметом диссертационного исследования являются конституционные и муниципальные нормативные правовые акты, закрепляющие и регулирующие основания и содержание контроля в области местного самоуправления, его субъекты, объекты, функции, цели, задачи, формы.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том, чтобы на основе общетеоретических и отраслевых положений юридической науки и сложившейся практики провести комплексный анализ теоретических вопросов, правового регулирования и правоприменения контроля в области местного самоуправления, а также предложить практические рекомендации по совершенствованию контроля в современной реформируемой системе местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

4) выявить и проанализировать факторы, обуславливающие недостаточную эффективность правового регулирования осуществления контроля в области местного самоуправления;

Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, уставы и законы Санкт-Петербурга, Ленинградской и Московской областей, уставы и муниципальные правовые акты ряда муниципальных образований, в части регулирования ими как вопросов организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления, так и общих принципов организации и реформирования местного самоуправления. В ходе работы также проанализирован ряд постановлений и определений Конституционного суда РФ, касающийся сферы местного самоуправления и контроля.

Научная новизна исследования заключается в том, что в рамках диссертационной работы осуществлена одна из первых попыток в условиях реформирования местного самоуправления комплексного системного правового исследования современной организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации. Предложено авторское определение понятия «конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления». Уточнены и дополнены функции контроля в области местного самоуправления. Обоснованы содержание и специфика контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие основные научные положения:

1. Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.

2. В области местного самоуправления контроль является одной из важных функций, позволяющей проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, служебная дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными организациями и должностными лицами поставленных задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения утвержденных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Значимость контроля как одного из механизмов власти и управления заключается не столько в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров, а в том, чтобы своевременно предотвратить возможные отклонения, не дать им возможности проявиться.

3. Основными функциями государственного, муниципального, гражданского, общественного контроля в области местного самоуправления являются:

• контроль за осуществлением полномочий, возложенных на государственные федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления;

• регистрация органами государственной власти и государственного управления актов, уставов, документов, прав, объектов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и контроль в ходе регистрации за их соответствием законодательству.

Эти функции, а также полномочия по их реализации основных субъектов названных видов контроля, исходя из их правового статуса, должны более полно конкретизироваться и определяться применительно к установленной сфере общественных отношений в области местного самоуправления в специальной главе Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.03 г. № 131), другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, муниципальными правовыми актами. 4. Исследуя соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного и муниципального управления, в диссертации сделан вывод, что надзор - это специфическая самостоятельная разновидность контрольной деятельности. Контроль является родовым понятием по отношению ко всем видам и формам контроля, в том числе и к надзору. Вследствие этого контроль не логично считать тождественным надзору. По этой же причине нет оснований считать их самостоятельными. Между

2 СЗ РФ. 2003 .№ 40. Ст. 3822; 2004. №33. Ст.3368; 2005, №1, статьи 9,12, 17, 25, 37; №17, ст.1480; №27, ст.2708; №30, ст. 3104, 3108; №42, ст.4216; 2006, №1, статьи 9, 10, 17; №6, ст. 636; №8, ст.852; Российская газета, 2006, 8 июня, 20 июля, 27 июля. понятиями «контроль» и «надзор» имеется много общего, но и существуют различия. Контроль применяется, как правило, в отношений подведомственных объектов вышестоящими органами, что предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного объекта. Целью контроля является не только выявление соответствия осуществляемой деятельности законности и поставленным задачам, но также оценить рациональность и эффективность осуществляемых действий. Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных объектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта, имеет своей целью установить соответствие или несоответствие фактического состояния поднадзорного объекта предписаниям норм права, а нецелесообразности; а также принятие в процессе или по итогам надзора определенных законом мер с целью восстановления нарушенной законности. 5. Большинство форм непосредственной и представительной демократии, которые население вправе использовать для осуществления местного самоуправления, могут успешно применяться в установленном законом порядке в качестве форм, как контроля, так и по результатам контроля для исправления либо корректировки принимаемых органами муниципального образования решений и мер, в том числе не отвечающих интересам населения.

7. Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий урегулирован только со стороны органов государственной власти. Это отчасти логично, так как данный институт связан, прежде всего, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Однако подобное ограничение осуществления контроля в данной сфере, по сути дела исключение из него таких важных субъектов муниципальных правовых отношений как население, граждан, представительного органа муниципального образования, не отвечает общественным интересам и даже не соответствует конституционным принципам. Местные сообщества, население, граждане, представительный орган муниципального образования не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов и контроля за их осуществлением, оставаться к их проблемам безучастными, тем более что большинство отдельных государственных полномочий непосредственно затрагивают права и интересы граждан. Представляется, что население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе контролировать и при необходимости влиять на возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим конституционным правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). Осуществлять контроль за реализацией отдельных государственных полномочий: на территории своего муниципального образования население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе творчески используя присущие им формы муниципального и гражданского контроля.

Результаты исследования также могут быть использованы в учебном процессе - при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», спецкурса «Государственный, муниципальный, гражданский и общественный контроль».

Основные научно-практические положения, выводы и рекомендации диссертации получили отражение в научных публикациях автора, а также в выступлениях на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - 1июня 2005 г.; X

Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 18-19 мая 2006 г., межрегиональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» (к 100-летию Государственной Думы России) в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - 1июня 2006 г.; IV Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. -Санкт-Петербург, Северо-Западная Академия государственной службы 20 июня 2006 г.

Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения семинарских занятий по курсу «Правоведение» и спецкурсу «Государственный и муниципальный контроль».

Структура диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена содержанием объекта, предмета и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пылин, Сергей Владимирович, Санкт-Петербург

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Контроль является всеобщим универсальным необходимым механизмом, который используется всеми субъектами государства и гражданского общества для обеспечения общественных потребностей и публичных интересов, в том числе и в области местного самоуправления.

Неотъемлемым условием развития современного правового демократического местного самоуправления является формирование эффективной взаимосвязанной системы государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного и корпоративного контроля за его осуществлением на принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, презумпции добросовестности контролируемого объекта, равенства граждан перед законом, объективности, публичности, гласности, экономичности, результативности, независимости, сохранения государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, недопустимости причинение неправомерного вреда при проведении контроля, всеобщности, опоры на общественные объединения и граждан.

Всякая власть и управление, в том числе муниципальная власть и муниципальное управление, без которых немыслима повседневная жизнь людей, государства и общества, в широком смысле означает целенаправленное воздействие субъекта на поддержание или улучшение функционирования управляемого объекта, используя для осуществления своей воли нормы права, различные правовые и социальные механизмы и технологии, включая контроль, корпоративное право, традиции, авторитет, убеждение, поощрение, принуждение и другие.

Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации И осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.

Ценность контроля как одного из механизмов власти и управления заключается не столько в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров, а в том, чтобы своевременно предотвратить возможные отклонения, не дать им возможности проявиться.

В Российской Федерации контроль сверху в различных организационных формах проводят все государственные и муниципальные органы и их должностные лица. Контроль снизу правомочны осуществлять граждане и общественные объединения. Таким образом, контроль является всеобщим свойством всех субъектов публично-правовых отношений. Результаты работы любого органа и организации во многом зависят от эффективности контроля как сверху, так и снизу.

Контроль как функция власти и управления состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью предотвращения и устранения отклонений от заданных параметров.

Реформа местного самоуправления потребовала серьезного реформирования и одного из важных его институтов, каким по праву является институт муниципального управления и контроля. В этом отношении хотя и сделан шаг вперед, но его правовая база содержит много пробелов и неопределенностей. В связи, чем по-прежнему важным остается выработка и принятие принципиальной позиции о мерах развития и совершенствования правовой и организационной базы контроля в области местного самоуправления, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.

В системе управления контроль является ни только одной из ключевых его функций, но он в той или иной мере корреспондируется со всеми другими функциями управления.

Контроль позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе проверять кадры, их пригодность порученному делу, проверять стиль, методы и результаты работы органов и должностных лиц. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными органами и должностными лицами своих задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения поставленных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.

Механизм контроля в области местного самоуправления как целостная система представляет собой определенный состав элементов, образующих как систему государственных и муниципальных органов, учреждений и должностных лиц, которые в установленном правовом порядке наделены полномочиями по осуществлению контрольной деятельности, так и процесс целенаправленного воздействия субъекта контроля на объект контроля, взятые во взаимодействий и взаимообусловленности. Эта многоаспектная система контроля включает в себя совокупность различных элементов: виды контроля, принципы, функции, цели, задачи, субъекты, объекты и предметы контроля, технологию контроля (формы, методы, общие и частные процедуры), организационный механизм (планирование, взаимодействие субъектов контроля), механизм оценки эффективности контрольных мероприятий, средства воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительную дисциплину.

Все это дает широкие возможности для классификации контроля по его субъектам, видам, функциям, формам, объектам и предметам, которые в той или иной мере применяются при осуществления контроля в области местного самоуправления.

В зависимости от субъектов осуществления контроля в области местного самоуправления он подразделяется на государственный, муниципальный, гражданский, общественный, производственный, корпоративный контроль.

Таким образом, праворегулирующая и правоприменительная деятельность государственных и муниципальных органов и должностных лиц, представляя собой реализацию ими своей компетенции, является формой правореализующих действий по разрешению конкретных правовых дел и принятию в их целях соответствующих правовых актов, а также одновременно является формой государственного и муниципального правового контроля и юридической оценки правореализующих действий и правонарушений других субъектов права, а с другой стороны, сама является объектом такого же контроля и оценки со стороны соответствующих компетентных органов и должностных лиц, а также со стороны народа, Общественной палаты РФ, политических партий и других общественных объединений.

С учетом сложного и разнотипного состава субъектов муниципального контроля муниципальный контроль включает в себя также гражданский и общественный контроль, в той части в какой его осуществляют население и граждане муниципального образования. Вследствие этого понятие «муниципальный контроль» правильнее употреблять в двух значениях - широком и узком. В широком смысле муниципальный контроль - это контроль со стороны населения, граждан, органов и должностных лиц муниципального образования. Муниципальный контроль в узком смысле - это контроль со стороны органов и должностных лиц муниципального образования.

Главной цель контроля состоит в том, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить и исправить их.

Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных физических и юридических лиц в соответствии с действующим законодательством.

Функциям и целям контроля, как правило, соответствуют полномочия контрольных органов, предусматривающие не только право на проведение проверок и вынесение предписаний, но и привлечение виновных к юридической ответственности.

Факторами эффективности контроля являются гласность деятельности органов управления и контроля, возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности государственных и муниципальных органов, включая и о самом контроле за их работой, повышение профессионализма контрольных органов, развитие общественной активности граждан.

Основными функциями государственного, муниципального, гражданского, общественного, корпоративного контроля в области местного самоуправления являются:

• контроль за исполнением органами и должностными лиц ами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, судебных решений, международных договоров РФ, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов;

• контроль за осуществлением полномочий, возложенных на федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления;

Эти функции и полномочия основных субъектов контроля, исходд из их правового статуса, конкретизируются и определяются применительно к установленной сфере деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, международными договорами РФ, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, муниципальными правовыми актами.

Основными задачами государственного, муниципального, гражданского, общественного, корпоративного контроля являются:

• выявление отклонений от требований законов и иных нормативных правовых актов, установленных стандартов, норм и правил, а также оценка эффективности и рациональности расходования денежных средств и использования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в необходимых случаях привлечь виновных к ответственности;

• анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование соответствующих органов власти и управления, а также гражданское общество и местные сообщества о результатах контроля;

• принятие необходимых мер по итогам контроля и осуществления контроля за их реализацией;

• профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины.

Контроль, являясь функцией управления, тесно переплетается с другими управленческими функциями, осуществляемыми субъектом управления: планирование, организация, координация, регулирование, р аспорядительство.

Контроль строится и функционирует на основе определенных правовых принципах, которые выражают его сущность и социальное назначение. Правовые принципы контроля пронизывают все правовое регулирование контрольной деятельности, являются стержнем всей системы контроля. Отсюда их определяющее значение для правоприменения контроля. Они служат основой правильного применения юридических норм, регулирующих контроль, принятия обоснованных и законных решений.

На основе анализа законов и иных нормативных правовых актов к общим принципам контроля следует отнести: законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, уважение чести и достоинства личности, презумпция добросовестности контролируемого объекта, равенство граждан перед законом, объективность, публичность, гласность, экономичность, результативность, независимость, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, недопустимость причинение неправомерного вреда при проведении контроля, всеобщность, опора на общественные объединения и граждан.

Контроль и надзор всегда облекаются в определенные формы. При этом правильный выбор таких форм имеет большое значение для успешного достижения задач, стоящих перед ними. Форма контроля и надзора - это способ их осуществления, их внешнее выражение.

В науках конституционного и административного права существуют три основных точки зрения на определение терминов «контроль» и «надзор» в государственном и муниципальном управлении. Одни считают их тождественными, другие полагают, что надзор представляет собой разновидность контроля, многие разделяют мнение о самостоятельном значении контроля и надзора.

В диссертации сделан вывод, что надзор - это специфическая самостоятельная разновидность контрольной деятельности. Контроль является родовым понятием по отношению ко всем видам и формам контроля, в том числе и к надзору. Вследствие этого контроль не логично считать тождественным надзору. По этой же причине нет оснований считать их самостоятельными. Между понятиями «контроль» и «надзор» имеется много общего, но и существуют различия. Контроль применяется, как правило, в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами, что предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного объекта. Целью контроля является не только выявление соответствия осуществляемой деятельности законности и поставленным задачам, но также оценить рациональность и эффективность осуществляемых действий. Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных объектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта, имеет своей целью установить соответствие или несоответствие фактического состояния поднадзорного объекта предписаниям норм права, а нецелесообразности; а также принятие в процессе или по итогам надзора определенных законом мер с целью восстановления нарушенной законности.

В последние годы в различных сферах общественных отношений, в том числе и в контрольной деятельности, все активнее используются юридическая категория «правовой режим». Правовой режим в сфере контроля и надзора представляет собой особый порядок правового регулирования и правоприменения, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, в целях оптимизации воздействия на подконтрольные и поднадзорные объекты. Правовые режимы контроля и надзора применяются, в частности, для регулирования лицензирования, государственной аккредитации, государственной аттестации, государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов, национально-культурных автономий, религиозных организации и иных некоммерческих организаций, средств массовой информации, обеспечения технического регулирования требовании к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Такие правовые режимы, как правило, на единой нормативной и организационно-методической основе регулируют порядок государственной регистрации соответствующих субъектов, перечень представляемых ими документов для государственной регистрации, основания для отказа в государственной регистрации, порядок контроля уполномоченным государственным органом соблюдения зарегистрированным субъектом соответствующего законодательства Р Ф и в случае его нарушения вынесения письменного предупреждения, право внесения в суд уполномоченным государственным органом заявления о приостановлении деятельности или ликвидации зарегистрированного субъекта в случае осуществления им деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным его уставом.

Население имеет значительные права на использования всесторонней информации для контроля за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования, для анализа ее эффективности, и на этой основе потенциально получает широкие возможности для влияния, как на расстановку кадров, так и на выработку и реализацию муниципальных правовых актов, планов и программ развития муниципальных образований.

Несмотря на то, что Федеральным законом от 06.10.03 г. № 131 на население не возлагается никаких прав по контролю за осуществлением его органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, местные сообщества не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов, оставаться к их проблемам безучастными, тем более что большинство из них непосредственно затрагивают права и интересы граждан. Учитывая неопределенность, а, по сути, не урегулированность отношений в данной сфере, представляется, что граждане, тем не менее, вправе контролировать и при необходимости влиять на возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим конституционным правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32).

Большинство форм непосредственной и представитель ной демократии, которые население вправе использовать для осуществления местного самоуправления, могут успешно применяться в установленном законом порядке в качестве форм, как контроля, так и по результатам контроля для исправления либо корректировки принимаемых органами муниципального образования решений и мер, в том числе не отвечающих интересам населения.

Следует закрепить в Федеральном законе норму, устанавливающую подконтрольность и подотчетность населению всех других выборных лиц местного самоуправления, а также главы местной администрации муниципального образования. Это в полной мере отвечало бы природе и принципам местного самоуправления, принципам народовластия и гражданского общества, принципам свободного общества свободных людей, способствовало бы повышению ответственности и эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации контроль за осуществлением отдельных государственных полномочий урегулирован только со стороны органов государственной власти. Конечно, это отчасти логично, так как данный институт связан, прежде всего, с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Однако, представляется, что все же подобное ограничение осуществления контроля в данной сфере, по сути дела исключение из него таких важных субъектов муниципальных правовых отношений как население, граждан, представительного органа муниципального образования, не отвечает общественным интересам и даже не соответствует конституционным принципам. Местные сообщества, население, граждане, представительный орган муниципального образования не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов и контроля за их осуществлением, оставаться к их проблемам безучастными, тем более что большинство отдельных государственных полномочий непосредственно затрагивают права и интересы граждан. Учитывая неопределенность, а, по сути, не урегулированность отношений в данной сфере, представляется, что граждане, в том числе и другие названные субъекты, тем не менее, вправе контролировать и при необходимости влиять на возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим конституционным правом на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). Осуществлять контроль за реализацией отдельных государственных полномочий на территории своего муниципального образования население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе творчески используя присущие им формы муниципального и гражданского контроля.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Конституция РФ 1993 г.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ, 1998, № 36, ст. 4466.

3. Всеобщая декларация прав человека 10 декабря 1948 г. // Международное публичное право: СПб. документов. М., 1996. Т. 1.

4. Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

5. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

6. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) // Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. Вып: 2. М., 1993.

7. Лимская декларация руководящих принципов финансового контроля // Интернет Счетная палата РФ: Международная деятельность. http://www.ach. gov. ru. /agencies/priloj/010704l. shtml

8. Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. 998. № 2. Ст. 224; 1999. Jfe 16. Ст. 1933; 2002. № 16. Ст. 1499; № 30. Ст. 3029.

9. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, №31, ст.3215; 2006, № 6, ст. 636.

10. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ, 2005, №30, ст.3108.

11. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ, 2005, №30, ст.3105; Российская газета, 2005, 31 декабря; 2006, 8 февраля.

12. Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750; 2004, № 35, ст. 3607.

13. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, 2006, 5мая.

14. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ, 2004, № 25, ст. 2485.

15. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4634.

16. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» / СЗ РФ, 2002, № 4> ст. 251; 2003, № 9, ст. 805; 2005, № 19, ст. 1750; № 25, ст. 2425; № 30, ст. 3101; Российская газета, 2006, 21 апреля.

17. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3814; 2005, № 30, ст. 3101.

18. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 10; № 8, ст. 852.

19. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; 2003, № 26, ст. 2574; № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст.5272; 2005, № 1, ст. 9; № 30, ст. 3104; Российская газета, 2006,15 июля.

20. Федерального закона от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях»// СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 145; 1998, № 48, ст. 5849; 2002, №12, ст. 1093; № 52, ст. 5141; 2003, № 52, ст. 5031.

21. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 609.

22. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» //СЗ РФ,2001, № 33, ст.3422; № 51, ст. 4829; 2005, № 1, ст. 45; № 6, ст. 636.

23. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»// СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556; 2004, № 35, ст. 3607.

24. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»// СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 1, ст. 25; 2006, № 1, ст.Ю; № 8, ст.852.

25. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Съезда народных депутатов

26. РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № ю, ст. 457; 1993, № 29, ст. 1111; СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2948.

27. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 19, ст.1752; 2006, № 1, ст. 10.

28. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147; 2004, № 41, ст.3993; № 52, ст. 5276; 2005, № 1, ст. 17; 30, ст.3128; 2006, №1,ст.17.

29. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ, 2002, № 52, ст. 5140; 2005, № 19, ст. 1752.

30. Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ,2006, № 1, ст.7.

31. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»// СЗ РФ, 1997, № 1, ст.1;2001, № 51, ст.4825; 2003, № 27(часть 1) ст.2698, 2005, № 15, ст. 1274.

32. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ, 1994, № 13, ст. 1447; 2001, № 7, ст.607; № 51, ст.4824;2004, № 24, ст.2334.

33. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»// СЗ РФ, 1995, № 18, ст. 1589.

34. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 30, ст.3012; 2004, № 31, ст.3216; № 45, ст.4377.

35. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998, N 51, ст.6270; 2004, N" 25, ст.2481.

36. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 19, ст.685; СЗ РФ, 1995, № 51, ст.4970.

37. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗРФ, 1995, N 3, ст. 167; 2001, N 53, ст. 5030;2002, N 28, ст. 2790; N 52, ст.5132; 2003, № 27, ст.5038; 2004, № 33, ст.3370.

38. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» //СЗ РФ, 1997, № 9, ст.1011.

39. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997, № 51, ст.5712; 1998, № 1, ст.1; 2004, № 25, ст.2478.

40. Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. II СЗРФ. 1994. № 32. № 3301; 2005, №30, ст. 3120.

41. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823; 2005, № 27, ст. 2717.

42. Налоговый кодекс РФ часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-Фв и часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824; 2005, № 30, ст. 3130.

43. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмурдской республики «О системе органов государственной власти Удмурдской республики» от 24 января 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.

44. Устав Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга, 1998, № 2, с. 3; № 5-6, с. 39; 2000, № 11, с. 10; 2001, № 9, с. 24; 2002, № 7-8, с. 7; 2003, № 9, с. 92; 2004, № 12, с. 6; 2005, № 10, с. 52.

45. Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № б-оз «Устав Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области, 1995, № 2, с. 2; 2001, № 8, с. 1; 2003, № 15, с. 206; 2004, № 36, с. 8; 2005, № 69, с.25.

46. Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. N 241-21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга»// Вестник Администрации Санкт-Петербурга, 2000, №7, стр.Ю; 2002, №1, стр.71; 2004, №5, стр.11; 2005, №6, стр.10.

47. Закон Санкт-Петербурга от 7 июня 1995 г. N 237-30 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге»// Весгник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 2005, №7-8, с. 38; № 11, с. 5; Санкт-Петербургские ведомости, 2006,18 января, 2 марта.

48. Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 1995 г. N 57-8 «О контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга»// Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, 1995, №9, стр.37; 2001, №7-8, стр.32; 2004, №11, стр.19.

49. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49, ст. 840.

50. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 г. М., 2002.

51. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 г. //Российская газета, 2003, 16 мая.

52. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 г. //Российская газета, 2004, 26 мая.

53. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 г. //Российская газета, 2005, 26 апреля.

54. Послание Президента Российской Федерации Федеральному

55. Собранию Российской Федерации на 2006 г. //Российская газета, 2006, 11 мая.

56. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г.№1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, Xs 42, ст. 5011.

57. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4664; 2004, № 47, ст. 4634.

58. Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 «Положение о Совете Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, №24, 2392.

59. Указ Президента РФ от13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ, 2000, № 20, ст.2112; № 26, ст.2748; № 38, ст.3781; 2001, № 6, ст.551;2004, № 15, ст.1395; №41, ст.4021.

60. Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента РФ» // СЗ РФ, 1996, № 46, ст.5241.

61. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. N 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 13, ст.1188; 2005, № 9, ст.709.

62. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 «Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 24, ст.2395.

63. Указ Президента РФ от 20 августа 2004 г. N 1086 «Положение об Экспертном управлении Президента РФ» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст.3542.

64. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ, 2004, №11, ст. 945; № 21, ст. 2023; 2005, № 12, ст. 1023; № 47, ст. 4880; № 52, ст. 5690;

65. Российская газета, 2006, 28 марта.

66. Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1083 «Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству»// СЗ РФ, 2004, №34, ст. 3539.

67. Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу»// СЗ РФ, 2004, №5, ст.358.

68. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы»// СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4110.

69. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»// СЗ РФ, 2004, № 30, ст. 3150; 2005, №19, ст.1786.

70. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»// СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4111.

71. Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации за оборотом наркотиков»// СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3234.

72. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 47, ст.4579.

73. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»// СЗ РФ, 2002, № 7, ст.635; 2005, № 7, ст.503.

74. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст.4685.

75. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4882.

76. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. №418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст.3554; 2005, № 12, ст. 1042; № 13, ст. 1169.

77. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст.4685.

78. Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 39, ст. 3953.

79. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»// СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3345.

80. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»// СЗ РФ, 2004, №40, ст. 3961.

81. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 399 «Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной статистики»// СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3346.

82. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»// СЗ РФ, 2002, № 15, ст. 1446.

83. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования науки»// СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2670.

84. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору 7/ Российская газета, 2004, 15 июля.

85. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам»// Российская газета, 2004, 6 июля.

86. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости»// СЗ РФ, 2004, №28, ст. 2901.

87. Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 «О государственном пожарном надзоре» //СЗ РФ, 2004, №52, ст.5491.

88. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития»// СЗ РФ, 2004, № 28, ст. 2900; 2004, № 33, ст. 3499.

89. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»// Internet, http://www. government, ru.

90. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062008 годах// СЗ РФ, 2005, №46, ст.4720.1. ЛИТЕРАТУРА:

91. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. - в 2т. - М., 2006.

92. Авакьян С. А. Всенародное обсуждение: опыт и проблемы // Работа Советов: теория и практика. М., 1986.

93. Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в сисгеме местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов Под. Ред. А.В. Иванченко. М., 2004

94. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы). Ростов н Д, 2002.

95. Акопов Л.В. Демократический контроль как государственно-правовой институт. М., 1997.

96. Адышевский Н.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.

97. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

98. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.

99. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 2005.

100. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм., доп. М.: Норма, 2006.

101. Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. Екатеринбург, 2003.

102. Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. М., 1919.

103. Бородушкин И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов. СПб.,2002.

104. Булатов Р.Б. Муниципальная власть и проблемы ее реализации в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ): Автореф. дис. на соиск. учен. степ. докт. юрид. наук. СПб., 2006.

105. Бурмистров А.С. Система организации контроля и надзора в сфере местного самоуправления. М., 2005.

106. Володин А. М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. М., 2002.

107. Габричидзе В.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М., 2004.

108. Гардон Н.Н. Бюджеты муниципальных образований Северо-Западного региона Российской Федерации: формирование, исполнение, контроль: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. экон. наук. М., 2000.

109. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия и или контроль?: Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. СПб., 2002.

110. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. М., 2006.

111. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970.

112. Гражданское общество: истоки и современность. СПб., 2002.

113. Гуляев А.П. и др. Контролирующие органы и организации России. М., 2000.

114. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2005.

115. Демидов Ф.Д., Королев М.Ф. Управление качеством профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. М., 2002.

116. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право, 2002, № 3, с. 9-16

117. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право:учебник. М., 2005.

118. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год //Российская газета, 2005, 31 марта.

119. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2005 год //Российская газета, 2006, 15 и 21 июня.

120. Ефимов А.И. Политико-управленческие аспекты развития контроля в современных условиях: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. СПб., 1999.

121. Зародин В.В. Государственный контроль как фактор социальной организации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. социол. наутс. -Саратов, 1999.

122. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

123. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003.

124. Игнатенко В.В. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном процессе. Иркутск. 2003.

125. Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999). М., 2000.

126. Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. М., 2001.

127. Иконников С.И. Создание и деятельность общественных органов ЦКК РКИ в 1923-1934 гг. М., 1971.

128. Кин Д. Демократия и гражданское общество: о трудностях европейского социализма, перспективах демократии и проблеме контроля над социально-политической властью. М., 2002.

129. Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экономического контроля: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2004.

130. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-еизд., перераб. и доп. М., 2006.

131. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под. Ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

132. Контрольные органы и организации России: Учебник // Под ред. проф. АЛ-Гуляева. М., 2000.

133. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах. М., 2002.

134. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. / Под ред. Гуляева А.П. М., 2000.

135. Королев С.Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации. М., 2002.

136. Кочернин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.

137. Крикунов А.В. Сущность, организация и перспективы контроля в Российской Федерации. СПб., 2001.

138. Кузнецов А.В. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2001.

139. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2006.

140. Лазарева В.А. Судебная власть. Судебная защита. Судебный контроль: понятие и соотношение. Самара, 2000.

141. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988.

142. Лучин В.А. Общественный контроль на выборах и референдуме: Справочник для наблюдателя. М., 2001.

143. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.

144. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права, 2001, №9.

145. Марков К.В. Государственный контроль. М., 2004.

146. Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. 2002, № 10, с. 2-11.

147. Морозов А.В. Контроль и надзор в системе исполнительной власти современной России: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. яаук. Владимир, 2004.

148. Муниципальная наука: теория, методология, практика/А.Г.Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. М., 2003.

149. Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, перераб., доп. /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.

150. Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10. С. 2-11.

151. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003.

152. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М.: изд-во НОРМА, 2000.

153. Новиков А.В. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. докт. социол. наук.-М., 2000.

154. Парламентское право России / Под ред. д.ю.н., профессора Хабриевой Т.Я./ М., 2003.

155. Петренко Е.Г. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия России и Совета Европы в области контрольных механизмов и институтов по соблюдению прав и свобод человека: Автореф. дис. на соиск. учен, степ. канд. юрид. наук. -Б.м., 2003.

156. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

157. Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция современногогосударства. М., 2004.

158. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998.

159. Прокурорский надзор: Учебник. /Под общ. ред. Винокурова Ю.Е. М., 2005.

160. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2005.

161. Пылин В. В. Роль критики в системе местного самоуправления. СПб., 2002.

162. Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9.

163. Разаренков Ф.С. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970.

164. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

165. Руденко В.Н. «Народное вето» как институт непосредственной демократии // Государство и право, 2004, № 3.

166. Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 4.

167. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов. М., 2004.

168. Сандевуар П. Контроль за деятельностью Государственной администрации во Франции. М., 1994.

169. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

170. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право, 2002, № 12.

171. Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности. М., 1999.

172. Слепцов M.JI. Правовое регулирование государственного контроля в краях и областях субъектах Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. -М., 1999.

173. Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов: Состояние и рез&рвы перестройки. М.: Политиздат, 1987.

174. Сморгунова В.Ю. Гражданское общество и формирование гражданских добродетелей: теоретико-правовые проблемы: Монография. -СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2004.

175. Собянин А.А., Суховольский В.Г. Как организовать контроль на выборах?-М.,1995.

176. Спайрер Герберт Ф., Спайрер JI. Анализ данных при контроле за соблюдением прав человека / Пер. с англ. Иванчикова А. М., 1998.

177. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987.

178. Современный парламент: Учебник / Под общ. ред. д.ю.н. Булакова О.Н./М., 2005.

179. Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Элиста, 1999.

180. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. СПб., 2004.

181. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004, №10.

182. Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее // Правоведение, 1992, № 6.

183. Тихомиров Ю.А. Публичное.право. Учебник. -М., 1995.

184. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

185. Тихомирова Ю.С. Правовые формы контроля деятельности политических партий: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. -М., 2003.

186. Хиль-Роблес Альваро Парламентский контроль за администрацией (инструмент омбудсмана). М., 2004.

187. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория й практика. М., 1998.

188. Чиркйн В.Е. Публичное управление: Учебник. М., 2004.

189. Чиркин В.Е. Конституционные принципы социально-экономической структуры, политической системы и духовной жизни общества // Сравнительное конституционное право. М., 1996.

190. Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

191. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит: теория и практика применения в России. М., 1997.

192. Шугаев А.А. Общественный контроль профсоюзов за соблюдением законодательства о труде. М., 2003.

193. Шевлоков В.З. Формирование конституционных основ финансового контроля государства. Нальчик, 2003.

Автор: Пылин, Сергей Владимирович
Город: Санкт-Петербург
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пылин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пылин, Сергей Владимирович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Пылин, Сергей Владимирович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пылин, Сергей Владимирович, Санкт-Петербург

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации»