АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации»
На правах рукописи
Петухов Роман Владимирович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидат юридических наук
Москва
3 1 ОКТ 2013
2013
005536576
Работа выполнена на секторе теории конституционного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Шульженко Юрий Леонидович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист Российской Федерации Гранкин Игорь Васильевич Научно-исследовательский институт «Государствоведения и местного самоуправления», директор
кандидат юридических наук Советников Иван Васильевич
Федеральное агентство лесного хозяйства, начальник Правового управления
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)»
Защита состоится 28 ноября 2013 г. в 12-00 на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Автореферат разослан «23» октября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д.002.002.02 кандидат юридических наук, доцент
Е.В. Понизова
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В настоящее время проблематика местного самоуправления является одной из наиболее актуальнейших. Это обусловлено рядом факторов, прежде всего, возрастающим значением муниципальной власти для современного государства с одной стороны, а с другой, отсутствием однозначных успехов в ее формировании в Российской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой уникальный институт, выступающий связующим звеном между обществом и государством. Непосредственное воздействие принимаемых его органами решений на повседневную жизнь населения является основной особенностью данного уровня власти и делает его базовым, важнейшим во всей публично-политической системе. Поскольку «ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления»1. Его слабость и неэффективность ведет к быстрому разочарованию граждан во власти в целом.
Что касается функционального назначения местного самоуправления, то, оно «заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Решение этих дел требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих осуществление непосредственным образом права граждан участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствует повышению эффективности управления»2.
Следовательно, эффективное местное самоуправление является важнейшей основой народовластия, социальной и политической стабильности. И, напротив, его неразвитость может быть рассмотрена в качестве одной из причин, препятствующих дальнейшей модернизации нашего государства. Практика реализации последней муниципальной реформы, связанной с принятием в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, свидетельствует о наличии серьезных проблем, как в части концептуальной проработки этой реформы, так и в качестве законодательного регулирования. Одной из причин этого является недостаточная
' Доклад рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на тему «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». - М., 2002. С. 5.
2Васильев В. И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 22.
3СЗ РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
научно-теоретическая обоснованность действий, предпринимаемых государственной властью в муниципальной сфере. Неразработанным остается и такой важный вопрос, как межмуниципальное сотрудничество, его правовое регулирование. Отметим и тот факт, что опыт межземских организаций конца XIX - начала XX в. в России, ряда современных государств Европы и Америки ярко свидетельствуют о том, что такое сотрудничество - один из действенных способов активизации потенциала местного самоуправления, повышения его самостоятельности, эффективности. Взаимодействие муниципальных образований позволяет совместно решать сложные и затратные проблемы, непосильные им по отдельности. Важность этого в целом признана и в РФ. Однако, в виду отсутствия должной теоретической проработки и законодательного регулирования, соответствующая практика на данный момент так и не получила широкого распространения, что свидетельствует об актуальности настоящего исследования.
Степень научной разработки проблематики. Наука муниципального права в современной России находится на подъеме, что вызвано объективной потребностью изучения как законодательства, регулирующего общественные отношения в данной сфере, так и складывающейся правоприменительной практики.
Используемый в настоящем исследовании подход к анализу межмуниципального сотрудничества во взаимосвязи с проблематикой развития местного самоуправления в РФ обуславливает использование при его подготовке трудов ведущих специалистов в области конституционного права и муниципального права дореволюционного периода -И. Е. Андриевского, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского,
A. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Н. Чичерина и др.; советского периода - Г. В. Барабашева, В. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.; а также современного периода - С. А. Авакьяна, Е. Г. Анимица, Г. В. Атаманчука, А. С. Автономова, М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, И. В. Гранкина, Н. А. Игнатюк, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, В. И. Лысенко, И. И. Овчинникова, Н. С. Тимофеева, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, В. И. Фадеева, Е. С. Шугриной, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева и др.
Отдельные аспекты проблематики межмуниципального сотрудничества раскрываются в работах таких современных авторов, как Ю. М. Алпатов, И. В. Бабичев, Е. С. Волкова,
B. Л. Глазычев, А. Г. Гричук, Е. В. Гриценко, П. В. Гулидов, М. Ю. Зенков, С. С. Исупова,
C. М. Киричук, О. А. Кожевникова, И. А. Кокин, Д. Н. Лызлов, А. А. Петроградская, Л. Г. Рагозина, О. В. Русецкая, Д. О. Ежевский, А. В. Мадьярова, Э. Маркварт, Н. И. Миронов, А. В. Негодуйко, X. Пиндт, Д. А. Попов, Б. А. Саломатин, А. С. Серебренникова, Л. Б. Соболевой, В. С. Тимченко и д.р. Вместе с тем, комплексные
исследования проблематики организации межмуниципального сотрудничества, его правового регулирования в настоящее время отсутствуют.
Цель и предмет исследования. Цель диссертационной работы - комплексный анализ института межмуниципального сотрудничества, включающий в себя изучение процесса его институционализации, правового регулирования и соответствующей правоприменительной практики, и в связи с этим обоснование его значимости для формирования современного и эффективного местного самоуправления, отнесенного Конституцией РФ к одной из основ конституционного строя. Предмет исследования - нормы законодательства РФ, регулирующие вопросы организации местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества, а также практика их реализации.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации межмуниципального сотрудничества.
Задачи исследования:
- на основании анализа научной литературы сформировать представления о понятийном аппарате, необходимом для настоящего исследования, а также дать определение «межмуниципального сотрудничества»;
- предложить основания для типологизации межмуниципального сотрудничества, выявить и обосновать его основные формы;
- проанализировать историю организации местной власти в России в целях выявления практик взаимодействия, схожих по своей сути с современным межмуниципальным сотрудничеством;
- изучить существующую конституционно-правовую базу организации местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества в РФ;
- проанализировать практику осуществления местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества в современной России;
- изучить зарубежный опыт организации межмуниципального сотрудничества;
- выработать на основе изученного материала предложения по совершенствованию правового регулирования и практики реализации межмуниципального сотрудничества в РФ.
Методологические основы исследования: общенаучные методы познания, в частности, диалектико-материалистический, системный, синергетический, а также специальные методы - юридический (догматический), сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.
Научная новизна диссертации обусловлена малой степенью научной проработанности проблематики межмуниципального сотрудничества в российской правовой
науке, а также комплексностью осуществленного анализа теоретических и практических аспектов межмуниципального сотрудничества, включающего изучение соответствующего понятийного аппарата, исторического и зарубежного опыта, а также нормативно-правовой базы. Особенность работы состоит в использовании системного подхода, в рамках которого межмуниципальное сотрудничество рассматривается в качестве системообразующего фактора системы местного самоуправления, являющейся, в свою очередь, частью общегосударственной публично-политической системы. Предложено определение понятия «межмуниципального сотрудничества» и типологизация его основных форм, рассмотрена история отечественного местного самоуправления и выявлены практики, схожие по своей сути с современным межмуниципальным сотрудничеством. Проанализирована законодательная база межмуниципального сотрудничества в РФ, практическая реализация соответствующих норм права; сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Положения и выводы, выносимые на защиту
1. Исторически, в России организация власти на местном уровне сочетала в себе элементы управления и самоуправления. Осуществленный в настоящей работе ретроспективный анализ показывает, что наиболее успешным отечественным опытом муниципального реформирования является земская реформа, начавшаяся в 1864 году. Именно в рамках формирования и развития земских учреждений отчетливо проявилась необходимость объединения органов местного самоуправления для решения общих проблем. Созданные на данном историческом этапе общеземские организации (Всероссийский Земский союз и Всероссийский Городской союз) являлись первым плодотворным опытом межмуниципального сотрудничества в истории российского местного самоуправления.
Октябрьская революция и переход к советской системе организации местной власти не позволили завершить правовую институционализацию межмуниципального сотрудничества. Тем не менее, как в теоритическом, так и в практическом плане, наработанный в данный период опыт остается актуальным для сегодняшней России и может быть использован для организации эффективного межмуниципального сотрудничества.
2. Понятие «межмуниципального сотрудничества» сегодня окончательно ни в законодательстве, ни в науке не выработано. В связи с этим под «межмуниципальным сотрудничеством» предлагается понимать отношения, возникающие на добровольной основе между двумя или более муниципальными образованиями и имеющие целью создание условий для решения вопросов местного значения за счет объединения политических, организационных, материальных и иных ресурсов..
3. Спорным является вопрос о формах межмуниципального сотрудничества. С нашей
точки зрения, основных таких форм две -«ассоциативно-представительное» и
6
«хозяйственное» сотрудничество. Первая из них призвана обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, представительство интересов муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях. Вторая форма позволяет нескольким муниципальным образованиям объединяться (организационно и финансово) для совместного решения вопросов местного значения.
4. Достижение определенного уровня развитости межмуниципального сотрудничества в РФ позволит не только более эффективно решать вопросы местного значения, но и создаст условия для формирования системы местного самоуправления, являющейся подсистемой единой системы публично политической власти, и представляющей собой сложную совокупность муниципальных образований всей России, независимых друг от друга, но при этом решающих общие эмерджентные задачи, такие как обеспечение демократичности общества и создание высокого уровня жизни его граждан. Появление такой системы даст возможность перейти при планировании и осуществлении государственной политики от развития отдельных муниципалитетов к развитию местного самоуправления в целом.
5. Советы муниципальных образований субъектов РФ являются на данный момент основной формой ассоциативно-представительского межмуниципального сотрудничества, обладающей, в силу действующего федерального законодательства, наиболее широкими возможностями формирования и представительства интересов местного самоуправления. Они имеют особый правовой статус, отличный от остальных некоммерческих организаций, созданных в форме ассоциации (союза), и выражающимся в следующем: 1) учредителями и членами советов муниципальных образований могут выступать исключительно муниципальные образования, являющиеся публично-правовыми образованиями, а не юридические лица частного права; 2) в соответствии с действующим законодательством советы муниципальных образований обеспечивают взаимодействие органов местного самоуправления, выражают, защищают и представляют в органах государственной власти общие интересы муниципальных образований, то есть цели их деятельности носят публично-правовой характер, в то время как ассоциации и союзы осуществляют координацию предпринимательской деятельности своих учредителей, либо представляют их имущественные интересы; 3) вступая во взаимодействие с органами государственной власти, советы обеспечивают взаимодействие двух уровней публичной власти - государственного и муниципального. Представляемые ими при этом интересы являются не частными интересами какой-то организации либо группы организаций, но выражают обобщенную позицию муниципальных образований соответствующего субъекта РФ.
6. Противоречивость и пробельность федерального законодательства в части регулирования межмуниципального сотрудничества является одной из причин неразвитости соответствующих практик в России. В связи с чем, первоочередной задачей является
7
совершенствование правового регулирование данного института, которое может быть осуществлено либо путем внесения поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., либо через принятие нового специального федерального закона. В обоих случаях изменения должны носить комплексный характер и быть нацеленными на завершение правовой институционализации межмуниципального сотрудничества. Для этого, прежде всего, необходимо четко определить организационно-правовые формы, через которые оно может осуществляться, подробно описать и закрепить цели, задачи и ограничения деятельности межмуниципальных организаций, порядок их создания и ликвидации. Также должны быть разрешены правовые коллизии, выявленные и перечисленные в настоящей работе.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования и практики осуществления местного самоуправления в РФ. Результаты исследования, особенно рекомендации, могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления в деятельности, направленной на совершенствование механизмов межмуниципального сотрудничества, а также при организации взаимодействия разных уровней публично-политической власти. Материалы диссертации представляют интерес для преподавателей курсов «Конституционное право России» и «Муниципальное право России».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты настоящего исследования разрабатывались в процессе правового сопровождения деятельности Министерства по делам территориальных образований Московской области (подготовка проектов законов и других нормативных правовых актов Московской области, аналитических докладов, записок и др.), Общероссийского Конгресса муниципальных образований и советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации (подготовка предложений по совершенствованию действующего законодательства, методических и информационно-аналитических материалов). Важнейшие положения исследования представлены в докладе на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, на круглом столе в Совете Федерации РФ «Оптимизация территориальных основ местного самоуправления в контексте муниципального развития: проблемы и перспективы» (октябрь 2010 г.), ежегодном Общероссийском муниципальном правовом форуме (декабрь 2009 г., декабрь 2010 г., октябрь 2011 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Российское местное самоуправление» (ноябрь 2008 г.). Ряд положений диссертации был использован при подготовке программы курса «Муниципальное право» и его преподавании в ГОУ ВПО МО
«Академии социального управления». Основные выводы и результаты исследования были изложены автором в 11 статьях.
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также логикой изложения поставленных проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения и библиографии.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность изучения конституционно-правовых основ межмуниципального сотрудничества, его значения для формирования современного и эффективного местного самоуправления, описывается степень научной разработанности проблемы, определяется предмет, цель и задачи исследования, излагаются методологические основы диссертации, а также научная новизна работы и положения, выносимые на защиту.
В Главе 1 «Теоретико-исторические основы организации межмуниципального сотрудничества» прежде всего дана характеристика соответствующего понятийного аппарата. Следует отметить, что в современной российской юридической науке механизмы межмуниципального сотрудничества изучены мало, практически отсутствуют комплексные теоретические исследования, в рамках которых формировался бы понятийный аппарат, рассматривалась история вопроса, опыт и перспективы его практического применения, а также анализировалась соответствующая правовая база. Ключевыми для разрабатываемой темы являются следующие логически связанные понятия: «местная (муниципальная) власть», «местное самоуправление», «муниципальное образование» и «межмуниципальное сотрудничества».
Понятие «местная (муниципальная) власть» используется в основном при описании низового, наиболее приближенного к гражданам уровня публично-политической системы. При этом данный термин изначально нейтрален к тому, как организовано управление на территории — является ли оно результатом
самоорганизации проживающих на ней людей, либо оно сформировано и иерархически соподчинено центральной государственной власти. В то же время, этот термин используется в отечественной юридической науке значительно реже, поскольку интерпретируется как идентичный понятию «местное самоуправление».
Понятие же «местное самоуправление» изучено в большей степени. Исторически сложился целый ряд теоретических концепций местного самоуправления. Среди них своей научной проработанностью, влиянием на практику организации власти на местному уровне выделяются общественно-хозяйственные теории и государственная теория. В РФ конституционной является такая модель организации местного самоуправления, которая обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и осуществляется посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Принципы организации местного самоуправления в рамках данной модели: самостоятельность в решении вопросов местного значения, осуществление местного самоуправления посредством демократических процедур, максимальная приближенность его к населению.
Что же касается понятия «муниципальное образование», то наиболее всесторонним и интегрирующим представляется определение, данное В. Е. Чиркиным, который рассматривает его в двух качествах - «с одной стороны, это территориальное образование со своей муниципальной властью, представленное системой органов местного самоуправления и институтов непосредственной демократии. С другой стороны, это территориальный публичный коллектив (объединение жителей по территориальному принципу)»4.
Местное самоуправление на протяжении всей истории российской государственности сосуществовало с элементами государственного управления, причем последнее, как правило, довлело над первым. Вместе с тем,
4Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2009. С. 167.
10
в отечественной истории можно выделить целый ряд этапов, в течение которых территориальный коллектив (община, общество) de facto или даже de jure получал возможность активно участвовать в формировании местной власти, решающей не только задачи государственного управления, но и действующей во исполнение его интересов. Наибольших успехов в развитии самоуправленческих начал в местном управлении удалось добиться в ходе земской и городской реформ, осуществлявшихся во второй половине XIX в. Одним из результатов которых стало создание общеземских и общегородских организаций, а также развитие хозяйственного сотрудничества между отдельными земствами.
Межмуниципальное сотрудничество не имеет в России долгой истории. По крайней мере, в формах по своему содержанию близких тем, которые получили распространение в западноевропейских странах и сейчас внедряются в отечественную практику. Первая в истории российского местного самоуправления попытка комплексного нормативно-правового регулирования организации межмуниципального сотрудничества связана с деятельностью Временного правительства. Речь идет об утвержденных Временным правительством в июне 1917 года Положении о Всероссийском земском союзе и Правилах о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений. Содержавшиеся в них нормы могли стать правовой основой для организации межмуниципального сотрудничества на соответствующем историческом этапе. Более того, можно утверждать, что многие заложенные в них подходы остаются актуальными до сих пор.
Однако, идея о том, что земствам необходима объединяющая их
организация, сформировалась намного раньше, в конце 70-х г. XIX в. Еще в
1879 г. в Москве состоялся нелегальный съезд земских гласных шестнадцати
губерний, которые и составили ядро организации под названием «Общество
земского союза и самоуправления», сокращенно «Земский союз». Целями
деятельности данной организации было как развитие местного самоуправления,
так и преобразование государства, реформирование его политической системы
и, прежде всего, принятие конституции. На практике же земства в конце XIX и
11
начале XX в. объединялись не столько для решения политических задач, сколько общих хозяйственных проблем. Первым опытом такой кооперации стали товарищества земств по закупке сельскохозяйственных машин и кровельного железа. В последующем межземские инициативы и организации оказали большую роль в гуманитарной помощи российской армии в Русско-Японской и Первой мировой войнах, а также активно помогали населению пострадавших от неурожая губерний. Значительную роль в этом сыграла деятельность двух общероссийских организаций - Всероссийского земского союза и Всероссийского союза городов.
В Главе 2 «Межмуниципальное сотрудничество на современном этапе» главным образом анализируются различные аспекты конституционно-правового регулирования и практики осуществления местного самоуправления в постсоветской России. Несмотря на критику ее муниципальной действительности, общепризнанным является то, что заложенные в Конституции РФ гарантии местного самоуправления соответствовали и продолжают соответствовать европейским стандартам. В том числе и потому, что при ее подготовке учитывался соответствующий опыт ведущих зарубежных демократий, а также положения Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, на практике зафиксированное в Конституции самостоятельное развитие местного самоуправления осуществлялось с переменным успехом. Одной из причин этого является то, что Конституция, признавая и гарантируя местное самоуправление, практически не закрепляет его организационных основ. Так, ст. 12 ее предусмотрено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но ни из данной нормы, ни из остальных положений Основного закона не ясно, образуют ли они при этом самостоятельную систему на подобии той, которую, согласно ч. 2 ст. 77 Конституции, формируют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Вместе с тем, анализ текста Конституции РФ дает основания считать, что
закрепленная в ней модель организации местного самоуправления предполагает
самостоятельность муниципальных образований в рамках своих полномочий, с
12
одновременной включенностью их в общегосударственную публично-политическую систему. Тем самым она разграничивает компетенции между органами государственной (федеральной и региональной) власти и органами местного самоуправления: на государственном уровне обеспечиваются правовые и финансовые гарантии местного самоуправления, а на муниципальном - осуществляется непосредственная деятельность по обеспечению решения вопросов местного значения.
На протяжении всего рассматриваемого периода ключевым вопросом организации местного самоуправления являлось оптимальное разграничение полномочий между муниципалитетами и органами государственной власти. Первая попытка законодательного определения компетенции органов местного самоуправления предпринимается с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Однако практика его реализации показала, во-первых, несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам; во-вторых, его несогласованность с рядом других базовых законов. Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами, а также неясность процедур осуществления властных и хозяйственных полномочий органов местного самоуправления характерна и для Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
Таким образом, существующее законодательство о местном
самоуправлении и, прежде всего, указанный закон не способствует
практической реализации конституционной модели местного самоуправления.
Более того, чрезвычайно большое количество вносимых в него изменений и
дополнений является одним из факторов, препятствующих нормальной работе
органов местного самоуправления. Но дело не только в законодательстве. На
практике даже закрепленные в нем подходы к определению компетенции
местного самоуправления часто оказываются дезавуированными действиями
13
органов государственной власти, направленным на решение текущих, сиюминутных вопросов.
В целом можно констатировать, что за последние 15-20 лет Россия сделала заметный шаг вперед на пути формирования современного местного самоуправления, особенно учитывая, что эту работу пришлось начинать практически с нуля. Вместе с тем, этот процесс далек от завершения: много пробелов в законодательстве, нестыковок и несуразностей в практике функционирования органов местного самоуправления. Одна из существенных и теоретических, и практических проблем здесь - отсутствие системного подхода к развитию местного самоуправления.
Действующая в РФ модель местного самоуправления представляет собой довольно сложную управленческую структуру, состоящую из прямо не соподчиненных уровней власти. В этой связи актуальной в теоретическом и практическом плане является проблема межмуниципального сотрудничества, которое в данном контексте рассматривается как важнейший элемент системного подхода к организации местного самоуправления.
Анализ федерального законодательства, соответствующей правоприменительной практики показывает, что муниципальные образования и действующие в их границах органы местного самоуправления в настоящее время не образуют единую подсистему, имеющую общую задачу в рамках системы публичной политической власти. Это одна из главных причин отсутствия успехов в развитии местного самоуправления. Между тем, внедрение в отечественное законодательство, государственную политику системного подхода к организации местного самоуправления может создать правовую и политическую базу не только для развития отдельных муниципальных образований, но и для формирования системы местного самоуправления, выступающей подсистемой единой системы публично-политической власти. Это будет и первым шагом к практической реализации конституционной модели местного самоуправления.
Это важно еще и по тому, что субсидиарность как основа организации
многоуровневой публично-политической системы предполагает не только
14
разграничение полномочий, но и наличие механизмов, обеспечивающих возможность совместного решения вопросов, находящихся на границах компетенций нескольких уровней власти. В частности, Ю. А. Тихомиров обращает внимание на новый подход к организации власти на основе принципа субсидиарности и описывает принципы установления полномочий, среди которых выделяет необходимость строгого обеспечения «соотношения разных компетенций и их "взаимопереходов", что отражает сотрудничество органов и организаций»5.
Принцип системности как способ организации сложных систем мог быть реализован при формировании предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. двухуровневой модели организации местного самоуправления. Тем не менее, входящие в нее муниципальные образования так до сих пор и не сформировали новой системы. Пока они представляют собой нагромождение не связанных друг с другом органов власти, борющихся каждый по отдельности за свое выживание. Доказательством этого является высокий уровень конфликтности, присущий межмуниципальным отношениям, наиболее ярко проявившийся при разграничении полномочий и собственности между муниципальными районами и поселениями.
Одним из механизмов, позволяющих сформировать систему местного самоуправления, как раз и является межмуниципальное сотрудничество. Его развитие - это способ, с одной стороны, повысить самостоятельность муниципальных образований от органов государственной власти, прежде всего, в части финансирования своей деятельности, а с другой - обеспечить их взаимодействие как уровней единой публично-политической системы. Оно открывает довольно широкие возможности для осуществления сложных, дорогостоящих проектов, реализация которых отдельным муниципалитетам может быть не под силу. Так же, как и распространенные на Западе и мало востребованные в России механизмы публично-частного партнерства,
5Подробнее см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. №10. С. 28.
муниципального займа или самообложения граждан. Это, в частности, подтверждает опыт межмуниципального сотрудничества в таких странах, как Франция и Германия.
Следует отметить, что главной особенностью межмуниципального сотрудничества является не то, что оно дает органам местного самоуправления альтернативную возможность аккумулировать ресурсы, а то, что формируемые в его рамках связи выступают как системообразующие элементы, интегрирующие интересы отдельных муниципальных образований в общий, системный интерес местного самоуправления. В целом же наличие взаимодействия между элементами системы, его распространенность и разнообразие являются показателями степени развитости всей системы. Неслучайно ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления прямо указывает, что право органов местного самоуправления сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес, является одним из важнейших условий функционирования демократического местного самоуправления.
Важное значение имеют особенности правового регулирования и практика реализации ассоциативно-представительной формы межмуниципального сотрудничества. Как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт, оно может осуществляться в разных формах и институционализироваться через разные организационно-правовые формы. В действующем законе о принципах организации местного самоуправления в РФ закреплены два вида таких ассоциаций — это, во-первых, советы муниципальных образований, в силу закона сформированные практически во всех субъектах РФ, и, во-вторых, иные добровольные объединения, создаваемые муниципалитетами, с учетом особенностей их территориальной и организационной основы. В свою очередь, советы могут создать единое общероссийское объединение, в которое имеют право входить также и иные объединения муниципальных образований.
Процесс институционализации советов муниципальных образований субъектов РФ (далее - Советы) как основного на данный момент вида «ассоциативно-представительского» межмуниципального сотрудничества прошел ряд этапов. Впервые право муниципальных образований объединяться в ассоциации было закреплено в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. Более подробно вопросы межмуниципального сотрудничества были урегулированы Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Это привело к созданию множества ассоциаций и союзов, большинство из которых к 1998 году объединились в Конгрёсс муниципальных образований РФ. Это свидетельствовало об имевшейся на тот момент потребности у органов местного самоуправления в представительстве своих интересов на региональном и федеральном уровнях государственной власти. Однако, как показал последующий опыт, ни ассоциации, ни созданный ими Конгресс не смогли в полном объеме удовлетворить эту потребность.
По всей видимости, именно поэтому при подготовке новой муниципальной реформы, юридически оформленной принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., помимо прочего были пересмотрены подходы и к организации ассоциативно-представительного межмуниципального сотрудничества. Новой его формой стали советы муниципальных образований субъектов РФ, обязательные к созданию во всех регионах страны. Несмотря на то, что данный закон уделил больше внимания организации межмуниципального сотрудничества, чем ранее действовавший закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., анализ его норм показывает, что без соответствующего регулирования остался ряд крайне важных, базовых вопросов, таких, например, как порядок создания советов, финансирования и прекращения их деятельности.
Практически сразу после вступления в силу закона об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ 2003 г. возник вопрос о принципах
17
членства муниципальных образований в региональных советах - обязательно ли оно для них, или добровольно. Прямого ответа на него нет ни в этом законе, ни в законе о некоммерческих организациях 1996 г. Мнения специалистов по этому вопросу также разошлись. Однако законодательная нерешенность данного вопроса не помешала созданию советов во всех субъектах РФ (кроме Ингушской республики). Вместе с тем, отсутствие четкости в правовом регулировании принципов членства муниципальных образований в советах оставляет открытым более принципиальный вопрос об императивности требования о необходимости их создания в каждом субъекте РФ и логически из него вытекающий вопрос о возможности их ликвидации, например, в порядке процедуры несостоятельности (банкротства). Также представляется важным внесение большей определенности в вопрос финансирования деятельности советов муниципальных образований, за счет закрепления в законе об общих принципах организации местного самоуправления в РФ 2003 г. и Бюджетном кодексе РФ порядка уплаты членских взносов муниципальными образованиями.
При этом указанные изменения должны рассматриваться в более широком контексте - ясного и недвусмысленного определения правого статуса советов муниципальных образований. Как уже отмечалось, их статус изначально страдал от дихотомии - с одной стороны, это организации, целью которых является представительство интересов органов публичной власти, а с другой стороны, в организационно-правовой форме они являются некоммерческими организациями.
Анализ различных подходов к определению правового статуса советов муниципальных образований позволяет автору сделать вывод, согласно которому их следует рассматривать как особый вид некоммерческой организации, схожий по своей сути с ассоциациями (союзами), но при этом отличающийся от них в связи с наличием специального правового регулирования, закрепленного в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
Если говорить об особенностях ассоциаций муниципальных образований, которые в значительной степени выделяют их среди иных видов некоммерческих организаций, то прежде всего следует указать на то, что их учредителями и членами могут быть только муниципалитеты, а как известно, они не являются в полной мере юридическими лицами. В ч. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ муниципальные образования, так же как и РФ и ее субъекты, названы субъектам гражданского права, к которым применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Здесь представляется уместным сослаться на конструкцию юридического лица публичного права, которую в рамках юридической науки активно представляет В. Е. Чиркин6.
Муниципальное образование как юридическое лицо публичного права обладает особыми качествами, одновременно олицетворяя в себе и соответствующий территориальный коллектив жителей, и систему органов местного самоуправления. Оно выполняет свои задачи в целях общего блага путем использования муниципальной публичной власти для решения вопросов местного значения. Существенное отличие советов муниципальных образований от ординарных некоммерческих организаций заключается в том, что их членами являются не юридические лица частного права, а юридические лица публичного права, что, безусловно, оказывает влияние на их правовое содержание. И, прежде всего, на цели, которые ставятся перед ними в процессе учреждения и функционирования.
В этой связи ассоциативно-представительская форма межмуниципального сотрудничества выполняет функцию интеграции и последующей трансформации целей (интересов) отдельных муниципальных образований или групп муниципалитетов в цели (интересы) системы местного самоуправления. Помимо интегрирующей роли рассматриваемая форма межмуниципального сотрудничества обеспечивает представительство общих целей (интересов) системы местного самоуправления на других уровнях публично-политической власти — региональном и федеральном.
6См. подробнее: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. - М.: Норма, 2009.
19
Таким образом, советы муниципальных образований субъектов РФ обладают следующими особенностями по сравнению с ассоциациями и союзами, предусмотренными ст. 11 Федерального закона «О некоммерческих организациях» 1996 г.:
1. У Советов и ассоциаций / союзов кардинальным образом различается субъектный состав учредителей и членов, которыми в первом случае являются муниципальные образования (как публично-правовые образования), а во втором - действующие в рамках частного права коммерческие или некоммерческие организации.
2. Цель деятельности Советов имеет ярко выраженный публично-правовой характер. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. они обеспечивают взаимодействие органов местного самоуправления, выражают, защищают и представляют в органах государственной власти общие интересы муниципальных образований, в то время как ассоциации и союзы осуществляют координацию предпринимательской деятельности своих учредителей либо представляют их имущественные интересы.
3. Вступая во взаимодействие с органами государственной власти, Советы обеспечивают взаимодействие двух уровней публичной власти — государственного и муниципального. Представляемые ими при этом интересы являются не частными интересами какой-то организации или группы организаций, но выражают обобщенную позицию органов местного самоуправления.
Таким образом, все это является достаточным основанием для признания особого правового статуса советов муниципальных образований, в качестве муниципально-правовой (публично-правовой) формы некоммерческой организации, и соответствующего правового регулирования путем внесения изменений в Федеральный закон № 1Э1-ФЗ или принятия специального федерального закона.
Одной из базовых особенностей местного самоуправления является его
дуалистический характер, поскольку муниципалитеты одновременно
20
выступают и уровнем публичной власти, и в определенном смысле организацией, ответственной за непосредственное обеспечение населения целым рядом коммунальных услуг, таких как электро-, газо-, водоснабжение, вывоз мусора, уличное освещение, дорожная деятельность и др. Однако, практика организации местного самоуправления, как в России, так и за рубежом, свидетельствует о том, что довольно часто у них не хватает собственных ресурсов для полноценного решения вопросов местного значения, что, естественно, сказывается на уровне жизни населения и его удовлетворенности властью. Это связано еще и с тем, что многие из задач, отнесенных к предметам ведения местной власти, крайне сложно решить силами одного муниципального образования.
В результате, отечественные муниципалитеты решают проблемы
нехватки финансов, как правило, за счет внешних заимствований. Их
основными кредиторами являются регионы и федеральный центр. Между тем,
зарубежный опыт показывает, что существует альтернативы внешним
заимствованиям, одной из которых является межмуниципальное хозяйственное
сотрудничество. Так, в Германии имеется довольно большое количество форм
хозяйственного взаимодействия муниципалитетов, отличающихся друг от друга
степенью кооперации, которая может варьироваться от неформальных
соглашений до специально создаваемых организационных структур. Наиболее
простой из них и распространенной является рабочая группа. В ее рамках
объединяются несколько муниципальных образований для обеспечения
консультирования, координирования совместных действий органов местного
самоуправления. Другая форма — целевой союз, создаваемый для совместного
решения муниципальными образованиями вопросов, требующих аккумуляции
ресурсов. Они создаются в сфере водоотведения, водоснабжения, удаления
отходов, развития въездного туризма, организации школьного образования и в
ряде других сфер, и в отличие от рабочих групп, обладают правами
юридического лица, имеют собственные органы управления и финансы,
формируемые из взносов объединяющихся в их рамках муниципальных
образований. При этом такие союзы не подменяют органы местного
21
самоуправления. Они берут на себя лишь часть соответствующих функций, связанных с непосредственной реализацией вопросов местного значения.
Несмотря на разницу в подходах к организации муниципальной кооперации в различных странах, в них имеется специальное законодательство, регулирующие соответствующие процессы. В России же вплоть до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. механизмы межмуниципального хозяйственного взаимодействия в федеральном законодательстве закреплены не были. Более того, до его принятия действовал прямой запрет на создание межмуниципальных организаций, вытекавший из абз. 3 ч. 4 ст. 66 Гражданского кодекса, предусматривавшего, что государственные органы и органы местного самоуправления не могут выступать участниками хозяйственных обществ и товариществ без специального разрешения законодателя. В законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. в ч. 4 ст. 51 появилась оговорка, дающая органам местного самоуправления право участвовать в создании хозяйственных обществ. Это, в свою очередь, позволило закрепить в ст. 8, 68 и 69 данного акта особенности создания межмуниципальных организаций, составившие основу для правовой институционализации соответствующей формы межмуниципального сотрудничества.
Базовой нормой здесь следует считать ч. 4 ст. 8 рассматриваемого закона, согласно которой в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут создаваться межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципапьные организации.
Межмуниципальным организациям посвящена ст. 68 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» 2003 г., из ч. 1 которой следует, что они могут быть
созданы в двух организационно-правовых формах - закрытое акционерное
общество и общество с ограниченной ответственностью. Выбор одной из этих
22
форм, также как в целом принятие решения об их учреждении отнесены к компетенции представительных органов кооперирующихся муниципальных образований. Ст. 69 этого закона определяет порядок создания некоммерческих организаций муниципальных образований. Как и в случае с межмуниципальными организациями, решение об их учреждении принимается представительными органами местного самоуправления. Выбор организационно-правовой формы для них ограничен ч. 1 ст. 69 закона -автономной некоммерческой организацией и фондом.
Анализ вышеуказанных норм позволил выделить ряд особенностей создания и деятельности межмуниципальных организаций:
1. Решение о создании межмуниципальной организации может быть принято исключительно представительными органами двух или более муниципальных образований. Другие органы местного самоуправления или муниципальные органы такого решения принять не могут.
2. Осуществление межмуниципальной хозяйственной кооперации в иных организационно-правовых формах, нежели те, которые предусмотрены в ч. 1 ст. 68 и в ч. 1 ст. 69 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., запрещено, что следует из императивного характера перечисленных норм.
3. Пп. 7 п. 10 ст.35 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.
относит к исключительной компетенции представительного органа
определение порядка участия муниципального образования в организациях
межмуниципального сотрудничества. Из семантического толкования этой
нормы следует, что данный порядок должен распространяться на
неограниченное число случаев учреждения таких организаций, а следовательно,
он должен быть установлен муниципальным правовым актом, в котором, в
частности, могут быть отражены следующие моменты: порядок принятия
представительным органом решения об учреждении межмуниципальной
организации либо об участии в ней; орган местного самоуправления,
уполномоченный от имени муниципального образования выступить в качестве
23
учредителя межмуниципальной организации; порядок взаимодействия органов местного самоуправления с учрежденными межмуниципальными организациями, а также контроль за их деятельностью.
4. Межмуниципальная организация создается исключительно для совместного решения вопросов местного значения учредивших ее муниципальных образований, что должно найти отражение в ее уставе.
Обозначив указанные особенности правого статуса межмуниципальных организаций, закон о местном самоуправлении не стал более подробно регулировать порядок их создания, деятельности и ликвидации, сославшись в ч. 2 ст. 68 и в ч. 2 ст. 69 на то, что межмуниципальные организации должны действовать в соответствии с Гражданским кодексом, Федеральным законом «О некоммерческих организациях» 1996 г., а также иными федеральными законами. К числу последних, в частности, следует отнести Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» 2001 г., Федеральный закон «Об акционерных обществах» 1995 г. и Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» 1998 г.
Такой подход к правовой институционализации является вполне
оправданным выбором законодателя. Более того, он прямо вытекает из сути
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., призванного устанавливать
общие принципы организации местного самоуправления. Но для того, чтобы
нормы разных правовых актов начали работать вместе, необходимо их
объединить общей логикой или, как минимум, снять имеющиеся между ними
противоречия. А вот этого в случае с регулированием деятельности
межмуниципальных организаций сделано не было. В результате, главным
препятствием для создания межмуниципальных хозяйственных обществ стало
противоречие между законом о местном самоуправлении и нормами
гражданского права, выразившееся в том, что согласно ст. 68 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» 2003 г. они могут быть созданы либо как ЗАО, либо
как ООО, а исходя из ст. 7 и ст. 10 Федерального закона «Об акционерных
24
обществах» 1995 г., а также ст. 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» 1998 г. - муниципальные образования могут быть учредителями только открытого акционерного общества.
Другой, не менее серьезной, проблемой является формирование имущества межмуниципальной организации. Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. показал, что ни в ст. 8, ни в ст. 68 и ст. 69 этому вопросу внимание не уделено, а следовательно, при его решении необходимо руководствоваться нормами гражданского права и законодательства о некоммерческих организациях. Однако, в отличие от частных лиц, практически не ограниченных в распоряжении своей собственностью, субъекты публичного права, которыми в том числе являются и муниципалитеты, имеют специальную правоспособность и ограничены в вопросе распоряжения имуществом.
В этой связи для формирования в России эффективной практики межмуниципального хозяйственного сотрудничества, прежде всего, требуется внесение ряда изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. и гражданское законодательство, направленных на устранение имеющихся противоречий, а также более детальное регулирование вопросов учреждения и деятельности межмуниципальных хозяйственных организаций. Не менее важным является расширение финансовой самостоятельности отечественных муниципалитетов и укрепление доходной базы местных бюджетов. Только обретя финансовую самостоятельность и, тем самым, получив возможность самостоятельно решать вопросы местного значения, городские и сельские поселения станут реальным уровнем местного самоуправления, а следовательно, смогут воспользоваться преимуществами межмуниципального сотрудничества.
В Заключении представлены общие выводы и предложения, вытекающие из диссертационного исследования, а также формулируются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах:
1) работы, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных
ВАК:
1. Петухов Р.В. Системность как ресурс развития российского местного самоуправления // Местное право. 2009. № 11-12. (0,4 п.л.)
2. Петухов Р.В. Системный подход как способ преодоления кризиса муниципальной власти // Власть. 2010. № 3. (0,3 п.л.)
3. Петухов Р.В. Местное самоуправление: опыт теоретического осмысления А. И. Васильчиковым и современные реалии // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 3. (0,4 п.л.)
4. Петухов Р.В. Межмуниципальное сотрудничество как способ модернизации местного самоуправления // Труды Института государства и права РАН. 2012. № 1. (0,7 п.л.)
5. Петухов Р.В. Конституционно-правовые основы организации местного управления и самоуправления в Республике Беларусь II Труды Института государства и права РАН. 2013. № 3. (0,5 п.л)
2) работы, опубликованные в иных изданиях:
6. Петухов Р.В. Системность как необходимый атрибут эффективного функционирования местного самоуправления//Актуальные вопросы развития местного самоуправления в России и за рубежом. Сборник статей членов Европейского клуба экспертов местного самоуправления / Под ред. А. В. Мадьяровой, Э. Маркварта, Н. М. Миронова и Л. В. Шапиро. — М., 2009. (0,25 п.л.)
7. Петухов Р.В. Учебно-методический комплекс «Муниципальное право» - М.: ГОУ ВПО МО «Академия социального управления», 2010. (1,4 п.л.)
8. Петухов Р.В. Взаимодействие местной власти и местного бизнеса: до и после отчуждения // Муниципальная Россия. 2011. № 1 (17). (0,4 п.л.)
9. Петухов Р.В. Публично-частное партнерство: муниципальный аспект //Муниципальная Россия. 2011. № 3 (19). (0,4 п.л.)
10. Петухов Р.В. Отказать нельзя сотрудничать: о перераспределении полномочий или государственно-муниципальном аутсорсинге // Муниципальная Россия. 2011. № 9 (25). (0,2 п.л.)
11. Петухов Р.В. Колоссальная правительственная ошибка // Муниципальная Россия. 2012. № 7 (33). (0,4 п.л.)
Заказ № 70-Р/10/2013 Подписано в печать 22.10.13 Тираж 100 экз. Усл. пл. 1,2
ООО "Цифровичок", тел. (495) 797-75-76 www.cfr.ru; е-таП: info@cfr.ru
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации»
На правах рукописи
04201365584
Петухов Роман Владимирович
Конституционно-правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации
Специальность 12.00.02: Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидат юридических паук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Шульженко Юрий Леонидович
Москва 2013
Содержание
Введение 3 Глава 1 Теорешко-исторические основы opi анизации межмуниципально1 о
сотрудничества 12
§ 1 Основные концепты и ключевые понят ия 12
§2 История развишя месшого самоуправления и межмуниципального соф>дничеыва
в России 32
Глава 2 Межмуниципальное coiрудничес1во на современном эшпе 69 §1 Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления современной
России 69
§2 Место межмуниципального софудничесгва в современном местном
самоуправлении 91
§3 Ассоциахивно-предсгавительная форма межмуниципального софудничества 108
§4 Хозяйственная форма межмуниципального сотрудничества 138
Заключение 176
Список использованных источников и лшерагуры 179
Введение
Актуальность темы исследования. В настоящее время наблюдается рост общественного внимания, в том числе и со стороны ученых-юристов, к проблематике местного самоуправления. Как представляется, это обусловлено, с одной стороны, возрастающим значением муниципальной власти для современного государства, а с другой стороны, отсутствием однозначных успехов в формировании местного самоуправления в Российской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой уникальный институт, выступающий связующим звеном между обществом и государством. Непосредственное воздействие принимаемых органами местного самоуправления решений на повседневную жизнь населения является основной особенностью данного уровня власти и делает его базовым, важнейшим во всей публично-политической системе. Ибо «ничто так не укрепляет доверия к публичной власти как таковой и, в частности, к государству, как реальные позитивные результаты работы местного самоуправления»1. А его слабость и неэффективность ведет к быстрому разочарованию граждан во власти в целом.
Что касается функционального назначения местного самоуправления, то, например, В. И. Васильев отмечает, что оно «заключается в особом способе децентрализации управленческих дел, близких к условиям жизни людей, причем не больших людских масс, а главным образом малых групп и конкретных граждан. Решение этих дел требует безусловного учета местных условий и возможностей, а также демократических процедур, обеспечивающих осуществление непосредственным образом права граждан
1 Доклад рабочей группы Государственного Совета Российской Федерации по вопросам развития местного самоуправления в Российской Федерации на тему «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». - М.. 2002. С. 5.
участвовать в управлении публичными делами, и на этой основе способствует повышению эффективности управления»2.
Таким образом, эффективное местное самоуправление является важнейшей основой народовластия, социальной и политической стабильности. И, напротив, его неразвитость может быть рассмотрена в качестве одной из причин, препятствующих дальнейшей модернизации нашего государства. Практика реализации последней муниципальной реформы, связанной с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ), свидетельствует о наличии серьезных проблем, как в части концептуальной проработки этой реформы, так и в качестве законодательного регулирования. Одной из причин этого является недостаточная научно-теоретическая обоснованность действий, предпринимаемых государственной властью в муниципальной сфере.
В частности, практически не разработанным в отечественной юридической науке является вопрос правового регулирования межмуниципального сотрудничества. Вместе с тем, как показывает опьп создания в конце XIX - начале XX века в России межземских организаций, а также современный западноевропейский и американский опыт, такое сотрудничество является одним из действенных способов активизации потенциала местного самоуправления, повышения его самостоятельности и эффективности. Взаимодействие муниципальных образований позволяет совместно решать сложные и затратные проблемы, непосильные им по отдельности. При этом органы местного самоуправления используют собственные организационные, материальные и финансовые ресурсы, а не заемные у других уровней публичной власти или частных инвесторов
2 Васильев В И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007 № 7
3СЗ РФ. 06 10 2003. № 40.Сл 3822. Парламентская газета № 186. 08 10 2003. Российская газе 1а № 202 08.10 2003.
средства. Круг решаемых вопросов не ограничивается только хозяйственной деятельностью органов местного самоуправления. Так, в ряде стран широкое распространение получила практика создания муниципальными образованиями специальных ассоциаций, представляющих и защищающих их интересы во взаимодействии с органами государственной власти.
Важность развития межмуниципального сотрудничества, в целом, признана и в Российской Федерации. Однако, в виду отсутствия должной теоретической проработки и законодательного регулирования, соответствующая практика на данный момент так и не получила широкого распространения, что свидетельствует об актуальности настоящего исследования.
Степень научной разработки проблематики. Муниципально-правовая наука в современной России находится на подъеме, что вызвано объективной потребностью изучения как законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере местного самоуправления, так и складывающих правоприменительных практик.
Выбранный в настоящем диссертационном исследовании подход к рассмотрению межмуниципального сотрудничества во взаимосвязи с проблематикой развития местного самоуправления в Российской Федерации, как одного из базовых конституционных институтов, обуславливает использование при его подготовке трудов ведущих специалистов в области конституционного права и муниципального права дореволюционного периода - И. Е. Андриевского, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, Б. Н. Чичерина и др.; советского периода - С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева,
A. А. Безуглова, Н. С. Бондаря, Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина,
B. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и др.; а также современного периода - С. А. Авакьяна, Е. Г. Анимица, Г. В. Атаманчука,
A. С. Автономова, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н. С. Бондаря,
B. И. Васильева, Н. А. Игнатюк, Е. И. Козловой, Е. И. Колюшина,
A. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, С. И. Некрасова, И. И. Овчинникова, Н. С. Тимофеева, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, А. И. Черкасова,
B. Е. Чиркина, В. И. Фадеева, К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной, 10. Л. Шульженко и др.
Отдельные аспекты проблематики межмуниципального сотрудничества раскрываются в работах таких современных авторов, как Ю. М. Алпатов, И. В. Бабичев, Е. С. Волкова, В. Л. Глазычев, А. Г. Гричук, Е. В. Гриценко, П. В. Гулидов, М. Ю. Зенков, С. С. Исупова, С. М. Киричук, О. А. Кожевникова, И. А. Кокин, Д. Н. Лызлов, А. А. Петроградская, Л. Г. Рагозина, О. В. Русецкая, Д. О. Ежевский, А. В. Мадьярова, Э. Маркварт, Н. И. Миронов, А. В. Негодуйко, X. Пиндт, Д. А. Попов, Б. А. Саломатин, А. С. Серебренникова, Л. Б. Соболевой, В. С. Тимченко. Труды названных и других ученых составили теоретическую основу данной работы.
Тем не менее, комплексные исследования проблематики организации межмуниципального сотрудничества и его правового регулирования, в настоящее время отсутствуют.
Цель и предмет исследования. Цель диссертационной работы -комплексный анализ института межмуниципального сотрудничества, включающий в себя изучение процесса его институционализации, правового регулирования и соответствующей правоприменительной практики, и в связи с этим обоснование его значимости для формирования современного и эффективного местного самоуправления, отнесенного Конституцией Российской Федерации к одной из основ конституционного строя. Предмет исследования - законодательство, регулирующее вопросы организации межмуниципального сотрудничество в Российской Федерации, а также в целом правовые основы организации местного самоуправления.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при организации межмуниципального сотрудничества.
Задачи исследования:
- на основания анализа научной литературы сформировать представления о понятийном аппарате, необходимом для настоящего исследования, а также дать определение «межмуниципального сотрудничества»;
- предложить основания для типологизации межмуниципального сотрудничества, выявить и обосновать его основные формы;
- проанализировать историю организации местной власти в России в целях выявления практик взаимодействия, схожих по своей сути с современным межмуниципальным сотрудничеством;
- изучить существующую конституционно-правовую базу организации местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации;
- проанализировать практику осуществления местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества в современной России;
- изучить зарубежный опыт организации межмуниципального сотрудничества;
- выработать на основе изученного материала предложения по совершенствованию правового регулирования и практики реализации межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
Методологические основы исследования составляют как общенаучные методы познания, в частности, диалектико-материалистический, системный, синергетический, так и специальные методы - юридический (догматический), сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-
юридический и др.
Научная новизна диссертации обусловлена малой степенью научной проработанности проблематики межмуниципального сотрудничества в российской правовой науке, а также комплексностью осуществленного анализа теоретических и практических аспектов межмуниципального сотрудничества, включающего изучение соответствующего понятийного
аппарата, исторического и зарубежного опыта, а также нормативно-правовой базы. Кроме того, особенность работы состоит в использовании системного подхода, в рамках которого межмуниципальное сотрудничество рассматривается в качестве системообразующего фактора системы местного самоуправления, являющейся, в свою очередь, частью общегосударственной публично-политической системы.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Межмуниципальное сотрудничество в России и в теоретическом, и в практическом плане имеет определенную историческую преемственность. Первым и сравнительно успешным опытом его практической реализации могут быть признаны общеземские организации, созданные на рубеже XIX-XX веков в ходе укоренения начал местного самоуправления в общественном устройстве страны. Однако, негативное отношение к соответствующим практикам со стороны царского правительства, а также последовавшие революции и переход к советской системе организации местной власти не позволили завершить правовую институционализацию межмуниципального сотрудничества. В связи с чем на современном этапе развития России внедрение данного института в законодательство и правоприменительную практику осуществлялось практически без учета исторического опыта.
2. Межмуниципальное сотрудничество позволяет органам местного самоуправления аккумулировать ресурсы для решения вопросов местного значения, тем самым повышая их самостоятельность во взаимоотношениях с органами государственной власти. Кроме того, при достижении определенного уровня развитости, межмуниципальное сотрудничество может выступить в качестве одного из системообразующих факторов для системы местного самоуправления как подсистемы публичной политической власти.
3. Понятия «межмуниципального сотрудничества» на данный момент ни в законодательстве, ни в науке не выработано. В связи с этим под «межмуниципальным сотрудничеством» предлагается понимать отношения,
возникающие на добровольной основе между двумя или более муниципальными образованиями и имеющие целью создание условий для решения вопросов местного значения за счет объединения политических, организационных, материальных и иных ресурсов..
4. Спорным является вопрос о формах межмуниципального сотрудничества. С нашей точки зрения, основных таких форм две -«ассоциативно-представительное» и «хозяйственное» сотрудничество. Первая из них призвана обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти, представительство интересов муниципальных образований на региональном и федеральном уровнях. Вторая форма позволяет нескольким муниципальным образованиям объединяться (организационно и финансово) для совместного решения вопросов местного значения.
5. При достижении определенного уровня развитости межмуниципальное сотрудничество не только обеспечивает решение вопросов местного значения, но и создает условия для формирования системы местного самоуправления как подсистемы публичной политической власти. Становясь системообразующим элементом этой системы, оно создае1 условия для достижения таких эмерджентных целей (системных эффектов), как развитие демократии в стране и создание комфортной среды обитания для ее жителей.
6. Несовершенство федерального законодательства в часш регулирования межмуниципального сотрудничества является одной из причин неразвитости соответствующих практик в Российской Федерации. Учитывая, что вопросы организации и осуществления межмуниципального сотрудничества не могут быть отнесены к общим принципам организации местного самоуправления, устанавливаемым Федеральным законом № 131-ФЗ, представляется целесообразным дальнейшее правовое регулирование данного института осуществлять в рамках специального федерального закона.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные положения и выводы диссертации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования правового регулирования и практики осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Результаты исследования, особенно рекомендации, могут быть использованы органами государственной власти и органами местного самоуправления в деятельности, направленной на совершенствование механизмов межмуниципального сотрудничества, а также при организации взаимодействия разных уровней публично-политической власти. Материалы диссертации представляют интерес для преподавателей курсов «Конституционное право России» и «Муниципальное право России».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, выводы и результаты настоящего исследования разрабатывались в процессе работы над научными проектами Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институт государства и права Российской академии наук, а также правового сопровождения деятельности Министерства по делам территориальных образований Московской области, а затем Общероссийского Конгресса муниципальных образований и советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Важнейшие положения исследования представлены в докладе на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, на круглом столе в Совете Федерации РФ «Оптимизация территориальных основ местного самоуправления в контексте муниципального развития: проблемы и перспективы» (октябрь 2010 г.), ежегодном Общероссийском муниципальном правовом форуме (декабрь 2009 г., декабрь 2010 г., октябрь 2011 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Российское местное самоуправление» (ноябрь 2008 г.). Ряд положений диссертации был использован при подготовке программы курса «Муниципальное право» и его преподавании в ГОУ ВПО МО «Академии социального управления».
Основные выводы и результаты исследования были изложены автором в 11 научных и учебно-методических работах, опубликованных в рецензируемых научных изданиях, общественно-политических изданиях, а также в сборниках статей.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, а также логикой изложения поставленных проблем. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы и раскрывающих основные направления исследования,
